1994年啟動(dòng)的分稅制財(cái)政管理體制改革迄今已近20年。新中國(guó)成立以來(lái)，第一次有一個(gè)財(cái)政管理體制在保持基本穩(wěn)定的前提下運(yùn)行了近20年。僅憑這一點(diǎn)，就足以證明分稅制改革的成功。1994年財(cái)稅體制改革的直接目標(biāo)是提高兩個(gè)比重，即提高財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)比重和中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政總收入的比重。這個(gè)目標(biāo)早已實(shí)現(xiàn)。分稅制改革在促進(jìn)中央財(cái)政收入比重提高中更是發(fā)揮了重要作用。分稅制是與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政管理體制。但是，受制于當(dāng)時(shí)的條件，1994年改革所選擇的分稅制還不夠規(guī)范，后雖經(jīng)多次“打補(bǔ)丁”式的改革，但分稅制距離全面規(guī)范仍有較長(zhǎng)的路要走。政府間財(cái)政關(guān)系改革需要繼續(xù)堅(jiān)守“分稅制”的方向并逐步向其逼近，而不能迫于現(xiàn)實(shí)條件的制約而部分回到“分錢制”。

一、分稅制改革是怎么開(kāi)始的?① 需要指出的是，還有大量文獻(xiàn)研究了分稅制改革問(wèn)題，限于篇幅，本文只能選取其中若干作為代表。還有一些重要的文獻(xiàn)如何振一(1988)、孫蘊(yùn)素(1988a，1989b)等。孫蘊(yùn)素(1988a)指出分稅制概念起于1982年。

分稅制財(cái)政管理體制何去何從?當(dāng)前的財(cái)政管理體制的基本框架是1994年分稅制改革奠定的。本文擬通過(guò)整理1978～1993年間關(guān)于分稅制改革的文獻(xiàn)，并結(jié)合實(shí)踐，力圖找到1994年改革本來(lái)要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

(一)分稅制是什么?

1987年中共十三大報(bào)告就提出“在合理劃分中央和地方財(cái)政收支范圍前提下實(shí)行分稅制，正確處理中央和地方、國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系”。

社會(huì)各界對(duì)“分稅制”有一個(gè)認(rèn)識(shí)過(guò)程。最初有將“分稅制”當(dāng)做稅收管理體制，也有將“分稅制”視為政府收入分配體制。(胡中流、王剛，1989)分稅制不只是劃分稅收，果真如此，那么1980年或更早中國(guó)就已經(jīng)實(shí)行分稅制。分稅制的特征是按稅種劃分中央與地方政府的收入范圍，建立各自穩(wěn)定的收入來(lái)源體系。(劉進(jìn)、周少云，1988)余小平(1990)將分稅制與“分灶吃飯”對(duì)應(yīng)，顯然分稅制包括整個(gè)政府間財(cái)政關(guān)系。

閻彬(1991)認(rèn)為，理順中央與地方財(cái)政關(guān)系的最終目標(biāo)是實(shí)行分稅制，建立中央與地方相對(duì)獨(dú)立的分級(jí)財(cái)政。在他看來(lái)，所謂分稅制，就是在現(xiàn)代商品經(jīng)濟(jì)條件下，處理中央與地方財(cái)政關(guān)系的一種體制形式。分稅制主要指稅種歸屬在中央與地方之間有著明確的劃分，有各自不同的重點(diǎn)，以及有彼此獨(dú)立的稅收管理權(quán)限和稅收管理組織體系，以保證雙方都能獲得比較穩(wěn)定的稅源。分稅制的實(shí)行標(biāo)志著中央與地方財(cái)政關(guān)系被納入到規(guī)范化，法制化的軌道。分稅制的實(shí)質(zhì)主要是指根據(jù)各級(jí)政府事權(quán)確定其相應(yīng)財(cái)權(quán)的預(yù)算管理體制，分稅制的精髓在于運(yùn)用商品經(jīng)濟(jì)原則處理中央與地方之間收支權(quán)限的劃分，它不以企業(yè)行政隸屬關(guān)系為基礎(chǔ)，而是基本上按稅源劃分中央與地方之間的財(cái)政收入，把中央與地方的預(yù)算嚴(yán)格分開(kāi)，實(shí)行自收自支，自求平衡，真正做到“一級(jí)政權(quán)，一級(jí)事權(quán)，一級(jí)財(cái)政，一級(jí)預(yù)算”。這才能夠徹底斬?cái)嘀醒肱c地方利益摩擦的體制根源，從而較好地調(diào)動(dòng)各級(jí)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培養(yǎng)財(cái)源、當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入的穩(wěn)定、持續(xù)增長(zhǎng)。

隨著1994年分稅制財(cái)政管理體制改革方案的出臺(tái)，“分稅制”應(yīng)該包括哪些內(nèi)容的爭(zhēng)論也就告一段落?！胺侄愔啤睆拇司统蔀榉侄愔曝?cái)政管理體制的簡(jiǎn)稱。也就是說(shuō)，“分稅制”規(guī)范的是政府間財(cái)政關(guān)系。其內(nèi)容遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止稅收劃分，還包括其他收入的劃分、事權(quán)與支出的劃分、政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等?！胺侄愔啤备采w了政府間財(cái)政關(guān)系的方方面面。

(二)分稅制改革方案是針對(duì)“財(cái)政包干制”弊病提出的。

分稅制財(cái)政管理體制改革方案是針對(duì)財(cái)政包干制弊病討論的基礎(chǔ)之上提出的。分稅制方案代表著人們對(duì)財(cái)政體制穩(wěn)定性的一種期盼。①這一點(diǎn)與“利改稅”時(shí)對(duì)“稅”的期盼類似。當(dāng)時(shí)，人們以為用“稅”取代“利”就能規(guī)范政府與企業(yè)的分配關(guān)系?！胺侄愔啤比绻麅?nèi)容僅限于稅收的劃分，顯然也是規(guī)范不了中央與地方財(cái)政關(guān)系的。后續(xù)改革方案大大突破了稅收劃分范圍，而將體制方案擴(kuò)及政府間財(cái)政關(guān)系的方方面面。

之所以，提出分稅制改革方案，是因?yàn)椤柏?cái)政包干制”走不下去了。沈立人(1987)認(rèn)為，“分灶吃飯”初步穩(wěn)定了中央和地方財(cái)政關(guān)系，調(diào)動(dòng)地方增收節(jié)支的積極性，進(jìn)一步發(fā)揮了地方各級(jí)的調(diào)節(jié)職能，加強(qiáng)了財(cái)政管理和財(cái)政監(jiān)督工作。但與此同時(shí)，“分灶吃飯”強(qiáng)化了地方對(duì)企業(yè)的直接控制和行政干預(yù);助長(zhǎng)了畫地為牢的盲目建設(shè)和重復(fù)建設(shè);沒(méi)有從根本上理順中央和地方財(cái)政關(guān)系;不同地區(qū)不同時(shí)期出現(xiàn)了不同對(duì)策(上繳比例大的地方，超收增收內(nèi)在動(dòng)力在下降，開(kāi)始搞減免稅和稅前還貸;上繳比例小的地區(qū)，有的沒(méi)有從輸血轉(zhuǎn)為造血)。

財(cái)政包干制削弱了國(guó)家財(cái)政，特別是削弱了中央財(cái)政。因此，改革財(cái)政體制，也成為“振興財(cái)政”的一項(xiàng)重要內(nèi)容。葉振鵬(1991)在討論“振興財(cái)政”問(wèn)題時(shí)，就指出，要理順中央和地方的利益關(guān)系，正確界定和劃分中央與地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)。他認(rèn)為，調(diào)動(dòng)中央、地方兩個(gè)積極性，應(yīng)首先保證中央為鞏固國(guó)家財(cái)權(quán)所需要的財(cái)力，保證國(guó)家對(duì)整個(gè)宏觀生產(chǎn)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行有效的調(diào)節(jié)，同時(shí)兼顧地方需要，使地方有必要和穩(wěn)定的財(cái)力，發(fā)展地方的經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)。②葉振鵬(1991)認(rèn)為，界定中央與地方權(quán)限的難點(diǎn)在于中央與地方的投資權(quán)限問(wèn)題。他指出:處理這個(gè)問(wèn)題應(yīng)依各時(shí)期情況而定，在經(jīng)濟(jì)政治和社會(huì)處于穩(wěn)定發(fā)展的條件下，可適當(dāng)多放權(quán)于地方;在經(jīng)濟(jì)波動(dòng)較大的情況下，則應(yīng)多集權(quán)于中央。

戴園晨、徐亞平(1992)認(rèn)為，財(cái)政大包干體制有多個(gè)弊端:第一，在中央與地方事權(quán)不清的基礎(chǔ)上，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政總收入的份額過(guò)低，連年赤字，削弱了中央財(cái)政調(diào)控能力，進(jìn)一步經(jīng)濟(jì)改革的財(cái)力基礎(chǔ)缺乏。第二，企業(yè)隸屬關(guān)系決定各級(jí)財(cái)政收入，各級(jí)財(cái)稅部門對(duì)不同企業(yè)親屬遠(yuǎn)近不同，影響財(cái)政收入，特別是中央財(cái)政收入足額入庫(kù)，政府與企業(yè)血緣關(guān)系強(qiáng)化，阻礙政企分開(kāi)的改革進(jìn)程。第三，以財(cái)政支出基數(shù)作為分配地方財(cái)政收入的依據(jù)，造成苦樂(lè)不均，鼓勵(lì)短期行為。第四，稅制結(jié)構(gòu)不完善，價(jià)格體系不合理，企業(yè)承包導(dǎo)致國(guó)家與企業(yè)分配關(guān)系不穩(wěn)定不規(guī)范。但他們也認(rèn)為，“諸侯經(jīng)濟(jì)”不是財(cái)政包干制引起的，而是市場(chǎng)不夠統(tǒng)一所致。的確，地方有獨(dú)立利益，并不意味著地方保護(hù)主義和地區(qū)間市場(chǎng)封鎖，否則，我們很難理解國(guó)際間統(tǒng)一市場(chǎng)的形成?；厥走^(guò)去，中國(guó)現(xiàn)在地方利益也在強(qiáng)化，但“蠶絲大戰(zhàn)”、“棉花大戰(zhàn)”等那樣的“諸侯經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象已一去不復(fù)返。

王紹光和胡鞍鋼(1993)認(rèn)為國(guó)家汲取財(cái)政能力是最重要的國(guó)家能力，是其他能力實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。①國(guó)家能力是國(guó)家(中央政府)將自己的意志、目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力。國(guó)家能力包括:汲取財(cái)政能力、宏觀調(diào)控能力、合法化能力和強(qiáng)制能力。他們認(rèn)為:20世紀(jì)80年代國(guó)家汲取財(cái)政能力迅速下降，財(cái)政收入增長(zhǎng)彈性下降，且處于低彈性范圍;財(cái)政收入占GNP比重在不斷下降。中央財(cái)政能力降至歷史最低點(diǎn)，屬于“弱中央”。與此同時(shí)，預(yù)算外資金增長(zhǎng)過(guò)快，幾乎與“第一財(cái)政”相等。財(cái)政大包干制具有的嚴(yán)重缺陷，突出表現(xiàn)為對(duì)財(cái)政收入增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)為負(fù)，且隨著大包干制的推廣，副作用更大。為此，需要提高國(guó)家汲取財(cái)政能力，途徑有二:一是提高國(guó)家外部整合能力;二是提高國(guó)家內(nèi)部整合能力。他們主張:撤銷計(jì)劃單列市編制，取消地區(qū)行署級(jí);依據(jù)成文憲法劃分中央與地方的權(quán)力，建立現(xiàn)代的、穩(wěn)定的權(quán)力結(jié)構(gòu)和政治制度;在中央和地方之間實(shí)行縱向分權(quán)，主張國(guó)家財(cái)政收入實(shí)行現(xiàn)代分稅制，財(cái)政收入由三級(jí)財(cái)政征收，四級(jí)財(cái)政使用，國(guó)稅是全國(guó)統(tǒng)一稅，省區(qū)無(wú)權(quán)改變或免減。

正是在這樣的背景下，1994年分稅制財(cái)政體制改革出臺(tái)。②1993年，朱镕基在廣東省的一次談話中指出:“這次實(shí)行分稅制的目的，是為了解決中央財(cái)政的困難。目前中央財(cái)政十分困難，已經(jīng)到了難以為繼的地步?！?《朱镕基講話實(shí)錄》，第一卷，360頁(yè))

(三)分稅制怎么實(shí)施?

分稅制改革方案怎么實(shí)施?是一步到位，還是分步實(shí)施，或者還有其他的選擇?基于當(dāng)時(shí)中國(guó)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況，特別是考慮到各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，徹底的分稅制方案并不怎么流行。較為流行的方案是分地區(qū)分類逐步實(shí)施分稅制。例如，同時(shí)提出的方案還有分稅分成制。王洪(1988)認(rèn)為，實(shí)行徹底的分稅制還有問(wèn)題，但可實(shí)行分稅和分成相結(jié)合的雙重預(yù)算體制。這是一種既要保留分成制的某些長(zhǎng)處，又要發(fā)揮分稅制的優(yōu)點(diǎn)的財(cái)政體制，旨在實(shí)現(xiàn)二者的有機(jī)統(tǒng)一。根據(jù)王洪(1988)的表述，統(tǒng)一性表現(xiàn)有三:一是既要分稅，又要確定基數(shù);二是稅種劃分與稅源分享共存;三是全國(guó)既有實(shí)行分稅制的地區(qū)，也有包干分成制的地區(qū)。之所以提出這套方案，是為了吸收分類分成制的某些合理成分。

徐日清(1988)認(rèn)為，認(rèn)為財(cái)政包干制是一種過(guò)渡形式，但由于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性，分稅制財(cái)政管理體制很難全面推行，建議積極準(zhǔn)備分稅制采取分別不同區(qū)域推進(jìn)方式。宋新中認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，實(shí)現(xiàn)不同的財(cái)政管理體制，或分地區(qū)逐步推行分稅制。(如宋新中，1990)

葉振鵬(1991)也認(rèn)為，從當(dāng)時(shí)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，中國(guó)可劃分為三種類型:第一種是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的上繳地區(qū);第二種是基本持平地區(qū);第三種是不發(fā)達(dá)地區(qū)，即吃中央財(cái)政補(bǔ)貼地區(qū)。他認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡的國(guó)家，一種體制要適合所有地區(qū)，是不可能的，只能分類型實(shí)行，可在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行分稅制，在經(jīng)濟(jì)基本持平地區(qū)實(shí)行“分成制”(待經(jīng)濟(jì)發(fā)展后也可搞分稅制)，而對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)繼續(xù)保留補(bǔ)貼體制。

鄧子基(1991)認(rèn)為分稅包干制是向分稅制過(guò)渡的一種財(cái)政管理體制。在他看來(lái)，向分稅制過(guò)渡必須選擇地區(qū)進(jìn)行周密的試點(diǎn)、測(cè)算，在做大量工作后逐步推廣。他認(rèn)為，分稅包干制能夠克服現(xiàn)有矛盾，實(shí)現(xiàn)分稅制與包干制在現(xiàn)有條件下的兩優(yōu)結(jié)合。分稅包干制通過(guò)劃分稅種、重新調(diào)整財(cái)政收入，能夠逐步理順中央和地方之間的分配關(guān)系，調(diào)動(dòng)中央和地方的兩個(gè)積極性，緩解財(cái)政，特別是中央財(cái)政的困難，促進(jìn)改革的順利進(jìn)行和國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定與協(xié)調(diào)發(fā)展。

王衛(wèi)星和周凱利(1992)認(rèn)為，以“分稅制”為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政管理體制是一種高度規(guī)范的、高度完善的財(cái)政管理體制，但其實(shí)施受制于外部條件，如各級(jí)政府的職能未能劃分清楚，相應(yīng)的財(cái)政收支范圍也無(wú)法劃分清楚，再如政府與企業(yè)的從屬關(guān)系尚未規(guī)范化，國(guó)家與企業(yè)的分配關(guān)系還不夠穩(wěn)定，因此作為過(guò)渡形態(tài)的“分稅包干制”更為可行。

1992年，中國(guó)進(jìn)行了分稅制改革的試點(diǎn)。試點(diǎn)的基本內(nèi)容和優(yōu)缺點(diǎn)參見(jiàn)專欄1。

專欄1

分稅制財(cái)政體制試點(diǎn)

1990年3月20日，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理李鵬在第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上的《政府工作報(bào)告》中指出:“在財(cái)政體制方面，按照適當(dāng)集中財(cái)力的原則，在繼續(xù)實(shí)行財(cái)政包干體制的情況下，區(qū)別不同地區(qū)和不同情況，適當(dāng)提高地方上繳國(guó)家財(cái)政的數(shù)額，適當(dāng)減少中央對(duì)地方的補(bǔ)貼。在有條件的地方，積極進(jìn)行分稅制的試點(diǎn)。按照集中稅權(quán)、統(tǒng)一稅法、分級(jí)管理的原則，改進(jìn)稅收管理體制?！?/p>

1992年6月5日，財(cái)政部公布《關(guān)于實(shí)行“分稅制”財(cái)政體制試點(diǎn)辦法》[財(cái)政部(92)財(cái)?shù)刈值?3號(hào)]。浙江、遼寧、新疆維吾爾自治區(qū)、天津市、沈陽(yáng)、大連、青島、武漢、重慶市九個(gè)地方進(jìn)行分稅制試點(diǎn)?！胺侄愔啤必?cái)政體制的內(nèi)容:第一，收入的劃分。將各種收入劃分為中央財(cái)政固定收入、地方財(cái)政固定收入、中央和地方財(cái)政共享收入。第二，支出的劃分。將各種支出劃分為中央財(cái)政支出、地方財(cái)政支出和由中央掌管的專項(xiàng)支出。第三，對(duì)試點(diǎn)地區(qū)，按照劃定的收支范圍進(jìn)行計(jì)算。凡地方財(cái)政固定收入加上分享收入大于地方財(cái)政支出基數(shù)的部分，一律按5%的比例遞增包干上解;凡地方財(cái)政固定收入加上分享收入小于地方財(cái)政支出基數(shù)的部分，由中央財(cái)政給予定額補(bǔ)助，對(duì)少數(shù)民族地區(qū)，給予適當(dāng)照顧。第四，基數(shù)的確定。各地區(qū)的收支基數(shù)，以1989年的決算數(shù)為基礎(chǔ)，在進(jìn)行必要的因素調(diào)整后加以確定。第五，原實(shí)行固定比例分成和專項(xiàng)收入，繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)行辦法。第六，關(guān)于金庫(kù)收入的報(bào)解。中央財(cái)政固定收入直接繳入中央金庫(kù)，地方財(cái)政固定收入直接繳入地方金庫(kù)，中央財(cái)政和地方財(cái)政共享收入按照中央和地方的分享比例，由稅務(wù)部門用專用繳款書分別就地繳入中央金庫(kù)和地方金庫(kù)。第七，實(shí)行“分稅制”財(cái)政體制后，中央各部門不要干涉有關(guān)地方財(cái)政的收支事項(xiàng)，未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)或財(cái)政部同意，不準(zhǔn)擅自開(kāi)減收增支的口子。

試點(diǎn)的優(yōu)點(diǎn)突出:第一，擴(kuò)大了地方固定收入范圍，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)了地方政府組織收入的積極性，有利于提高財(cái)政收入占國(guó)民收入的比重。第二，有利于促進(jìn)其他各項(xiàng)配套改革，促進(jìn)地方政府關(guān)注企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。試點(diǎn)將各類企業(yè)政策性補(bǔ)貼由共享改為全部由地方負(fù)擔(dān)，推動(dòng)了價(jià)格改革。第三，在一定程度上緩解了區(qū)域封鎖和盲目建設(shè)，有利于產(chǎn)業(yè)政策的貫徹實(shí)施。試點(diǎn)對(duì)流轉(zhuǎn)稅采取中央和地方“五五”分享的辦法(民族地區(qū)“二八”分享)，在一定程度上淡化了地方政府對(duì)流轉(zhuǎn)稅的追求，遏制了地方政府盲目發(fā)展高稅率產(chǎn)品和片面追求產(chǎn)值、速度的沖動(dòng)。試點(diǎn)帶有舊體制痕跡，缺點(diǎn)也是明顯的。(謝旭人主編，2008)

資料來(lái)源:1.財(cái)政部:《關(guān)于實(shí)行“分稅制”財(cái)政體制試點(diǎn)辦法》[財(cái)政部(92)財(cái)?shù)刈值?3號(hào)]，1992年6月5日。

2.李鵬:《為我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的進(jìn)一步穩(wěn)定發(fā)展而奮斗——1990年3月20日在第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上》(1990年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告)，http://www.gov.cn/test/2006－02/16/content_200883.htm。

3.謝旭人(主編，2008)。

(四)分級(jí)財(cái)政:改革的目標(biāo)模式。

王紹飛(1989)①王紹飛的《改革財(cái)政學(xué)》(1989)是一部值得財(cái)政學(xué)界重新高度關(guān)注的著作。它不僅僅提出了一系列財(cái)政改革方案，而且對(duì)財(cái)政基礎(chǔ)理論作了深入的探索。該書“結(jié)束語(yǔ)”包括兩方面的內(nèi)容:一是現(xiàn)代財(cái)政學(xué)的發(fā)展趨勢(shì)?，F(xiàn)代財(cái)政學(xué)循著三個(gè)層次發(fā)展，分別是宏觀財(cái)政學(xué)(或稱財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué))、專門財(cái)政學(xué)或稱領(lǐng)域財(cái)政學(xué)(如國(guó)際財(cái)政學(xué)、銀行(或金融)財(cái)政學(xué)、教育財(cái)政學(xué)、行政財(cái)政學(xué)等)、微觀財(cái)政學(xué)(包括企業(yè)財(cái)政學(xué)和公司財(cái)政學(xué))。二是逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政學(xué)理論體系。明確指出:分級(jí)財(cái)政是改革中央和地方財(cái)政體制的目標(biāo)模式，要由分類包干逐步過(guò)渡到分級(jí)財(cái)政。在他看來(lái)，分級(jí)財(cái)政的核心是分級(jí)預(yù)算，分級(jí)財(cái)政的含義有三:一是明確劃分中央和地方的職權(quán)范圍。職權(quán)范圍劃分屬于政治體制改革內(nèi)容，但與財(cái)政體制改革有直接聯(lián)系。改革中不能把財(cái)政體制當(dāng)做政治體制的附庸，以為政治體制不改革，財(cái)政體制就不能進(jìn)行重大改革。政治體制從根本上要服從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，從劃分中央和地方政府財(cái)政支出范圍入手劃分中央和地方政府的職權(quán)范圍，也許是一種更切合實(shí)際的思路。二是實(shí)行分稅制。分稅制既是分級(jí)財(cái)政的基本內(nèi)容，又是分級(jí)預(yù)算不可缺少的條件。分稅制要求根據(jù)支出范圍劃分稅源和稅收立法權(quán)，建立中央和地方兩套稅制。中央稅由中央立法，地方稅由地方立法。地方減稅免稅不影響中央財(cái)政收入;中央財(cái)政收入不足也不能從地方平調(diào)。這與“分灶吃飯”體制中以分收入為目的的分稅辦法性質(zhì)完全不同。三是建立獨(dú)立的分級(jí)預(yù)算。分級(jí)財(cái)政以分級(jí)預(yù)算為特征，各級(jí)政府都有反映本級(jí)財(cái)政支出的獨(dú)立預(yù)算，單獨(dú)編制與本身支出范圍相適應(yīng)的收支平衡表，支出和收入相適應(yīng)，自求平衡。預(yù)算的編制和執(zhí)行具有獨(dú)立性，不受上級(jí)政府干預(yù)?？傊?，分級(jí)財(cái)政要求:各級(jí)政府具有財(cái)政自主權(quán)，自收自支，自求平衡，各級(jí)財(cái)政都要具有相對(duì)的獨(dú)立性，能因地制宜發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)。

王紹飛(1989)從所依據(jù)的基礎(chǔ)不同、國(guó)家財(cái)政對(duì)社會(huì)財(cái)力的控制機(jī)能不同、中央和地方的財(cái)力分配方式不同、預(yù)算結(jié)構(gòu)不同、對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用不同五個(gè)方面區(qū)分了分級(jí)財(cái)政與“分灶吃飯”體制。需要注意的是，“分灶吃飯”體制是單一預(yù)算結(jié)構(gòu)，中央和地方財(cái)政收入包括在同一預(yù)算中，收支界限不清。分級(jí)財(cái)政是多級(jí)職能復(fù)合預(yù)算結(jié)構(gòu)，中央和地方都有獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)和基金預(yù)算?！胺衷畛燥垺斌w制沒(méi)有消除部門和地區(qū)條塊交錯(cuò)的弊病，影響財(cái)力分配的綜合平衡。分級(jí)財(cái)政要求在分級(jí)管理的基礎(chǔ)上統(tǒng)一財(cái)力，中央級(jí)的財(cái)政收支由中央財(cái)政統(tǒng)一管，不再分部門向地方投資。①王紹飛(1989)還指出，中央企業(yè)的投資由國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理局通過(guò)投資公司或投資銀行直接投到企業(yè)，不允許中央各部委再向地方拉資金搞拼盤。顯然，關(guān)于“國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理局”的提法，還帶有時(shí)代特征。所有國(guó)家機(jī)關(guān)(包括各部委)都不能直接管企業(yè)，除自身活動(dòng)經(jīng)費(fèi)外，不能再有其他支出。地方預(yù)算收支要按地區(qū)分級(jí)統(tǒng)一管理，這是擴(kuò)大地方財(cái)政自主權(quán)，統(tǒng)一財(cái)力，統(tǒng)一收支，增強(qiáng)宏觀控制機(jī)能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的唯一道路。

1994年分稅制改革是按照全國(guó)統(tǒng)一的稅制、一樣的比例、一樣的做法進(jìn)行的。這是因?yàn)?，有了中央?duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，不同地方不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平問(wèn)題是很容易得到克服的。雖然，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度還有諸多亟待完善之處，但分稅制財(cái)政管理體制改革畢竟邁出了重要的一步。

二、事權(quán)與財(cái)權(quán)關(guān)系界定的五大難點(diǎn)問(wèn)題分析

事權(quán)與財(cái)權(quán)關(guān)系的界定是規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系的一個(gè)中心問(wèn)題。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中國(guó)總體上實(shí)行集中的財(cái)政管理體制，事權(quán)和財(cái)權(quán)從實(shí)質(zhì)上看，都?xì)w屬于中央。但就是在這樣體制下，仍然強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”原則，仍然注意發(fā)揮地方的積極性。(毛澤東，1956)在市場(chǎng)化改革初期(1978～1993年)，中國(guó)選擇了不同形式的財(cái)政包干制，注意發(fā)揮中央和地方的兩個(gè)積極性。1994年之后，按照“事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合”原則設(shè)計(jì)的分稅制財(cái)政管理體制，進(jìn)一步規(guī)范了中央和地方的財(cái)政關(guān)系。隨著形勢(shì)的變化，地方財(cái)力不足得到更多的重視，“財(cái)力與事權(quán)相匹配”的原則取而代之。財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)的關(guān)系問(wèn)題，仍是一個(gè)懸而未決的問(wèn)題。原則更多是形式問(wèn)題，重要的是實(shí)質(zhì)。本部分對(duì)事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配中的五個(gè)難點(diǎn)進(jìn)行了剖析，并提出對(duì)應(yīng)的政策建議。

(一)事權(quán)與財(cái)權(quán)關(guān)系問(wèn)題的提出② 關(guān)于財(cái)政管理體制(政府間財(cái)政關(guān)系)更詳細(xì)的內(nèi)容，可參見(jiàn)楊志勇和楊之剛(2008)。

1.1994年及以后的事權(quán)與財(cái)權(quán)的相匹配。1994年，全國(guó)統(tǒng)一實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制。③1994年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》也明確規(guī)定國(guó)家實(shí)行分稅制。分稅制的原則和主要內(nèi)容是:“按照中央與地方政府的事權(quán)劃分，合理確定各級(jí)財(cái)政的支出范圍;根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央稅收和地方稅收體系，分設(shè)中央和地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分別征管;科學(xué)核定地方收支數(shù)額，逐步實(shí)行比較規(guī)范的中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度;建立和健全分級(jí)預(yù)算制度，硬化各級(jí)預(yù)算約束?！雹軈⒁?jiàn):《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》(國(guó)發(fā)[1993]85號(hào)文)。

從形式上看，1994年財(cái)政收支在中央和地方的劃分并不新鮮。分稅制改革的直接目標(biāo)是提高“兩個(gè)比重”(即財(cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政總收入的比重)，并進(jìn)一步規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系。分稅制下，各級(jí)財(cái)政應(yīng)是相對(duì)獨(dú)立的。“事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合”原則成為處理政府間財(cái)政關(guān)系的基本原則。

1994年分稅制改革中，中央政府采取了與地方政府(主要是利益受損的發(fā)達(dá)地區(qū)政府)協(xié)商的辦法，一一進(jìn)行溝通，保證了最終通過(guò)的方案更易得到實(shí)施。⑤參見(jiàn):《朱镕基講話實(shí)錄》，第一卷。中央政府對(duì)于稅收返還基數(shù)確定的讓步，①1994年改革方案最初是以1992年的數(shù)字作為基數(shù)的，但為了獲得發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)改革的支持，中央政府最終確定以1993年的數(shù)字作為基數(shù)。表明改革方案選擇的靈活性。與財(cái)政包干制相比較，1994年及后續(xù)改革基本上確立起市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府間財(cái)政關(guān)系的基本框架，促進(jìn)了地區(qū)間公共服務(wù)的均等化。②1995年引入較為規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付方式，即現(xiàn)行的“均衡性轉(zhuǎn)移支付”(2009年確定的名字，1995年稱“過(guò)渡性轉(zhuǎn)移支付”，2002年改稱“一般性轉(zhuǎn)移支付”)。

1994年之后，所得稅分享改革、出口退稅中央和地方負(fù)擔(dān)比例的調(diào)整、證券交易印花稅中央和地方分享比例的調(diào)整等，是落實(shí)“事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合”原則的表現(xiàn)，也是分稅制財(cái)政管理體制進(jìn)一步完善的重要舉措。

2.財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)相匹配原則是界定政府間財(cái)政關(guān)系的合理原則。1994年分稅制改革確定的原則是“事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合”。2006年10月11日中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》，在“完善公共財(cái)政制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”的目標(biāo)下，提出“進(jìn)一步明確中央和地方的事權(quán)，健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制”。③《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》(2006年10月11日中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議通過(guò))，http://cpc.people.com.cn/GB/64093/64094/4932424.html。

2007年，中共十七大報(bào)告在“深化財(cái)稅、金融等體制改革，完善宏觀調(diào)控體系”的部分，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，加大公共服務(wù)領(lǐng)域投入。完善省以下財(cái)政體制，增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)能力。實(shí)行有利于科學(xué)發(fā)展的財(cái)稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。”④胡錦濤:《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，2007年10月15日，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2007－10/24/content_6938568.htm。

1994年改革時(shí)的事權(quán)界定基本上是對(duì)現(xiàn)狀的“白描”(樓繼偉，2013)，進(jìn)一步明確中央和地方的事權(quán)顯然是必要的。之所以提出“財(cái)力與事權(quán)相匹配”，與基層財(cái)政困難不無(wú)關(guān)系。是“財(cái)力與事權(quán)相匹配”，還是“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”，這不僅僅是學(xué)術(shù)之爭(zhēng)。即使在現(xiàn)實(shí)中，政府不同部門也有不同看法。⑤最典型的莫過(guò)于審計(jì)署審計(jì)報(bào)告仍強(qiáng)調(diào)財(cái)權(quán)與事權(quán)的相匹配。

財(cái)權(quán)強(qiáng)調(diào)積極性，財(cái)力強(qiáng)調(diào)結(jié)果。從激勵(lì)的效果來(lái)看，“財(cái)權(quán)”勝過(guò)“財(cái)力”。但對(duì)于財(cái)源嚴(yán)重不足的地方來(lái)說(shuō)，“財(cái)力”優(yōu)于“財(cái)權(quán)”?？傊?，財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則是處理政府間財(cái)政關(guān)系時(shí)更合理的選擇。⑥財(cái)力表現(xiàn)為結(jié)果，因此，本文的難點(diǎn)分析仍主要基于事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配原則進(jìn)行。

(二)事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配的五大難點(diǎn)問(wèn)題分析。

1.難點(diǎn)之一:政府間的事權(quán)分得清嗎?事權(quán)的確定不僅僅是一個(gè)與財(cái)政相關(guān)的問(wèn)題，它涉及政府職能的界定。事權(quán)就是政府的責(zé)任，按不是簡(jiǎn)單的支出責(zé)任。①?gòu)堄郎?2008)將事權(quán)等同于支出責(zé)任，政府做事不一定都自己花錢。政府規(guī)制可能意味著其他經(jīng)濟(jì)主體花錢。規(guī)制仍然是政府的責(zé)任。政府規(guī)制與政府支出相互配合，此消彼長(zhǎng)，共同實(shí)現(xiàn)政府職能?；诖耍帷笆聶?quán)”比“支出責(zé)任”可能更合適。還有一種意見(jiàn)認(rèn)為，用“支出責(zé)任”比“事權(quán)”更準(zhǔn)確。理由是:“支出責(zé)任”明確，事權(quán)模糊?，F(xiàn)實(shí)在不斷變化。相對(duì)較為含糊的“事權(quán)”比“支出責(zé)任”更容易突出不同級(jí)別政府的責(zé)任。而且，根據(jù)前述，“事權(quán)”可以概括“支出責(zé)任”的政府其他責(zé)任。沒(méi)有明確界定的事權(quán)，就很難做到財(cái)權(quán)與事權(quán)的相匹配，很難做到財(cái)力與事權(quán)的相匹配。事權(quán)的界定是前提條件。要說(shuō)清各級(jí)政府應(yīng)該做什么，的確不是容易的事。即使說(shuō)清了，在現(xiàn)實(shí)中，這能否得到實(shí)施還可能是另一回事。

1994年改革方案對(duì)事權(quán)作了界定。雖然這種界定還只是對(duì)現(xiàn)狀的描述，但它畢竟區(qū)分了中央和地方的事權(quán)。現(xiàn)實(shí)中，中央和地方共同的事權(quán)不易區(qū)分，還能說(shuō)得通。但是，地方在承擔(dān)部分明確歸屬于中央的事權(quán)，中央也在承擔(dān)部分明確歸屬地方的事權(quán)。這就不應(yīng)該了。為什么已經(jīng)確定的制度不能得到很好的遵守?為什么中央和地方都“越俎代庖”呢?具體分析中，我們能夠發(fā)現(xiàn)其中的邏輯。例如，地方之所以愿意在某些口岸建設(shè)中耗費(fèi)財(cái)力，與地方有求于中央不無(wú)關(guān)系。地方先支出，爾后可能從中央進(jìn)一步的支出中受益。另外，地方政府還會(huì)因?yàn)槠渌蚨谥醒胧聶?quán)上增加支出，如為了加強(qiáng)軍民聯(lián)系，在部隊(duì)營(yíng)房建設(shè)中費(fèi)力。中央也會(huì)出于種種原因，幫助地方承擔(dān)獨(dú)立的事權(quán)。這種事權(quán)的相互交融，從總體上不利于規(guī)范的政府間財(cái)政關(guān)系的形成，只會(huì)導(dǎo)致財(cái)權(quán)與事權(quán)的相匹配，或財(cái)力與事權(quán)的相匹配流于形式。

至于那些同時(shí)歸屬于中央和地方的事權(quán)，要分清中央和地方的責(zé)任更是難以做到。實(shí)際上，職責(zé)同構(gòu)是正常的。關(guān)鍵在于規(guī)范和明確。同一事權(quán)仍可細(xì)分，仍可明確不同級(jí)別政府的責(zé)任。有一種思路是不同級(jí)別政府之間事權(quán)不交叉，這實(shí)際上是做不到的。

事權(quán)分清并不容易。事權(quán)分清可能需要較長(zhǎng)的時(shí)間。但財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)的相匹配原則的實(shí)現(xiàn)無(wú)法等待。更為務(wù)實(shí)的做法是，保證事權(quán)的穩(wěn)定性，即事權(quán)一旦確定，任何一方想改變分清事權(quán)，都必須有相應(yīng)的財(cái)權(quán)和財(cái)力轉(zhuǎn)移作為前提。也就是說(shuō)，事權(quán)的變更必須是可以量化為具體支出數(shù)量的，以便于財(cái)權(quán)和財(cái)力的調(diào)整。

2.難點(diǎn)之二:政府職能復(fù)雜化為什么大大增添了事權(quán)劃分的難度?事權(quán)劃分需要明確界定政府職能。由轉(zhuǎn)型期社會(huì)現(xiàn)實(shí)所決定，雖然市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用正得到發(fā)揮，但是政府與市場(chǎng)關(guān)系的規(guī)范化仍需假以時(shí)日。政府與社會(huì)關(guān)系也是一個(gè)尚待解決的問(wèn)題?，F(xiàn)實(shí)中，復(fù)雜的政府職能直接導(dǎo)致事權(quán)在不同級(jí)別政府之間劃分的困難。

地方政府“公司化”就是一個(gè)較為突出問(wèn)題。②朱嘉明(2013)對(duì)地方政府“公司化”問(wèn)題作了較為深入的剖析。政府工作以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，是要政府直接介入市場(chǎng)活動(dòng)嗎?一般市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，政府與市場(chǎng)總是保持一定的距離。中國(guó)還處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期。特殊時(shí)期的地方政府應(yīng)該做什么?普遍的“招商引資”活動(dòng)，這是特殊時(shí)期中國(guó)地方政府所獨(dú)有的現(xiàn)象，實(shí)際上構(gòu)成了現(xiàn)實(shí)中地方政府的事權(quán)。

面對(duì)職能正在轉(zhuǎn)變的政府，事權(quán)的劃分就越發(fā)困難。中國(guó)改革，似乎已習(xí)慣了學(xué)習(xí)外面的世界。開(kāi)放視野沒(méi)有什么不好。但是，復(fù)雜職能的政府事權(quán)劃分，就不是那么容易了。學(xué)習(xí)與借鑒中至少會(huì)遇到以下兩個(gè)問(wèn)題:一是現(xiàn)實(shí)中沒(méi)有一個(gè)國(guó)家的政府職能像中國(guó)這么多，這么復(fù)雜。二是國(guó)外情況也不一，參照系也很難選擇。于是，學(xué)習(xí)與借鑒的“卡殼”問(wèn)題也很突出。

政府職能轉(zhuǎn)變的困難還不僅僅在此。政府部門間的矛盾，也是一個(gè)不能忽視的因素?！皸l條問(wèn)題”在影響“塊塊問(wèn)題”的解決。1994年分稅制改革中，由于擔(dān)心中央各部門不能解決地方政府提出問(wèn)題，部門改革不能馬上到位。①1993年9月9日～16日朱镕基在廣東省調(diào)研期間，與省委省政府負(fù)責(zé)同志座談時(shí)說(shuō):1994年分稅制改革還有一個(gè)“小小”的尾巴沒(méi)有改掉。中央各部委都有財(cái)政部給的一筆錢，由各部再撥給地方，總共300多億元。這筆錢包括計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)、中小學(xué)教師師資培訓(xùn)補(bǔ)貼等100多項(xiàng)。從地方收上來(lái)，再由中央各部分下去，把事權(quán)搞得很復(fù)雜。這種分錢方法，是統(tǒng)收統(tǒng)支，應(yīng)該改革掉。但是，后來(lái)考慮到機(jī)構(gòu)改革還跟不上，部門還這么多，部長(zhǎng)到下面出差，基層提出許多問(wèn)題，而部長(zhǎng)手中沒(méi)有“一把米”，就缺乏解決問(wèn)題的基本條件。把這筆錢砍了，中央50多位部長(zhǎng)的顧慮會(huì)更大。今后這300多億元不再增加，逐步解決。(參見(jiàn):《朱镕基講話實(shí)錄》，第一卷，第365頁(yè))1994年改革設(shè)想通過(guò)第二步分稅制改革中解決問(wèn)題，但迄今尚未解決。

政府職能轉(zhuǎn)變是一個(gè)老生常談的問(wèn)題。政府機(jī)構(gòu)也歷經(jīng)多次改革。政府機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革都是高難度的改革。改革者對(duì)自己動(dòng)刀，不僅需要莫大的勇氣，還需要高超的智慧。機(jī)構(gòu)改革很重要，但如果職能不轉(zhuǎn)變，改革很容易是“換湯不換藥”。只有采取轉(zhuǎn)變職能這一釜底抽薪辦法，放棄與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不匹配的職能，機(jī)構(gòu)改革才可能真正取得成功。職能轉(zhuǎn)變是機(jī)構(gòu)改革的重要基礎(chǔ)工作。政府職能轉(zhuǎn)變，需要重新思考政府存在的意義?，F(xiàn)代政府因公共服務(wù)需要而存在。在這種意義上，現(xiàn)代政府就是公共服務(wù)型政府。轉(zhuǎn)變職能，是政府優(yōu)化公共服務(wù)的需要。由此，公共服務(wù)的最優(yōu)提供方式可以進(jìn)一步探究。公共服務(wù)既可以是公共部門(政府)直接生產(chǎn)，也可以由非公共部門生產(chǎn)而通過(guò)政府購(gòu)買的方式來(lái)提供。同樣水平同樣質(zhì)量的公共服務(wù)，哪種生產(chǎn)提供方式更有效率，就應(yīng)該選擇哪種方式。政府職能轉(zhuǎn)變不是要取消所有的審批，不是要讓政府成為無(wú)為政府。審批不是不能，但要大幅度縮小范圍，而且要優(yōu)化程序，要減少審批中過(guò)多的自由裁量權(quán)，公平與否與程序公正直接相關(guān)。政府職能轉(zhuǎn)變追求的是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的原動(dòng)力。它與追求短期宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)政策是并行不悖的。職能轉(zhuǎn)變要求的是宏觀經(jīng)濟(jì)政策著力點(diǎn)的轉(zhuǎn)變。政府既要尊重市場(chǎng)，又要改善宏觀經(jīng)濟(jì)管理。政府職能轉(zhuǎn)變需要有合理的評(píng)價(jià)與監(jiān)督，外力和內(nèi)力共同作用，職能轉(zhuǎn)變才可能真正到位。

從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，中國(guó)政府，特別是地方政府，仍然像投資型政府，與公共服務(wù)型政府有一定差距。地方政府目標(biāo)體系中GDP仍處于重要位置。應(yīng)該承認(rèn)，GDP是一個(gè)評(píng)價(jià)地方政府官員業(yè)績(jī)的綜合指標(biāo)，在特定時(shí)期，它甚至是一個(gè)非常重要的指標(biāo)。但是，唯GDP是從顯然是不合適的。為了GDP，而犧牲其他目標(biāo)，則更不合理。

3.難點(diǎn)之三:單一制政體是事權(quán)劃分的障礙嗎?現(xiàn)實(shí)中，事權(quán)的劃分經(jīng)常從單一制國(guó)家的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，得出單一制國(guó)家必須實(shí)行中央集權(quán)的結(jié)論。且不說(shuō)即使是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中國(guó)也強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與分級(jí)管理原則。只說(shuō)當(dāng)下。

單一制國(guó)家與聯(lián)邦制國(guó)家相比，事權(quán)無(wú)疑更集中。但我們更應(yīng)該關(guān)注現(xiàn)實(shí)的進(jìn)展。近些年來(lái)，聯(lián)邦制國(guó)家集權(quán)傾向在增強(qiáng)，單一制國(guó)家也出現(xiàn)了分權(quán)趨勢(shì)。從某種意義上看，兩類國(guó)家有往一個(gè)方向邁進(jìn)的傾向。將自己套進(jìn)一個(gè)陳舊的框框而不能自拔，是要不得的。更重要的是從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，選擇適合國(guó)情的事權(quán)劃分模式。

在世界上，單一制國(guó)家的面積相對(duì)較小，如我們經(jīng)常討論的單一制國(guó)家，英國(guó)、法國(guó)、日本等都是如此;面積大的國(guó)家多選擇聯(lián)邦制，如美國(guó)、俄羅斯、加拿大、澳大利亞、巴西、印度等。①?gòu)埱Х?《憲法學(xué)講義》，北京大學(xué)出版社2011年版。其中意味明顯。面積大的國(guó)家各地情況更加復(fù)雜，聯(lián)邦制能夠更好地適應(yīng)各地特殊情況。中國(guó)選擇單一制政體，但這并不意味著在財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)的匹配上，只能采取集中的做法。實(shí)際上，不管是單一制國(guó)家，還是聯(lián)邦制國(guó)家，只要不是城市國(guó)家，只要選擇了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府間財(cái)政關(guān)系在很大程度上都表現(xiàn)為財(cái)政聯(lián)邦制。②張馨:《財(cái)政·計(jì)劃·市場(chǎng)》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1993年版。關(guān)鍵在于財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)的匹配應(yīng)更多地從政府職能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)出發(fā)。在堅(jiān)持主權(quán)只能由中央政府行使即不改變單一制政體的前提下，中國(guó)完全可以采取更為靈活的做法，以適應(yīng)不同地區(qū)差異較大的國(guó)情。③張千帆:《憲法學(xué)講義》，北京大學(xué)出版社2011年版，第234頁(yè)。單一制國(guó)家由中央政府統(tǒng)一行使主權(quán)，聯(lián)邦制國(guó)家由聯(lián)邦和州共享主權(quán)，中央權(quán)力限于憲法授權(quán)范圍。

中央和地方事權(quán)通行的劃分標(biāo)準(zhǔn)有二:一是事權(quán)的影響范圍;二是事權(quán)的重要程度。強(qiáng)調(diào)地方自治的國(guó)家多采用按事項(xiàng)的影響范圍劃分事權(quán)歸屬;統(tǒng)一中央集權(quán)國(guó)家多按重要程度劃分事權(quán)，事項(xiàng)越重要就留給層級(jí)越高的政府處理。④張千帆:《憲法學(xué)講義》，北京大學(xué)出版社2011年版。第245～246頁(yè)。從歷史上看，中央和地方事權(quán)的劃分也不是靜止不動(dòng)的，會(huì)隨著社會(huì)的發(fā)展而變化。

中國(guó)1982年憲法規(guī)定“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則?！边@已經(jīng)為較為靈活的中央和地方財(cái)政關(guān)系提供了空間。中國(guó)改革實(shí)踐中所形成的政府間關(guān)系甚至被視為“行為聯(lián)邦制”。⑤鄭永年:《中國(guó)的“行為聯(lián)邦制”:中央—地方關(guān)系的變革與動(dòng)力》，北京大學(xué)出版社2013年版。在中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系的界定上，重要的是實(shí)質(zhì)，而不是形式。財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)的匹配方式，關(guān)鍵在于是否有利于公共服務(wù)的有效提供。

4.難點(diǎn)之四:國(guó)有企業(yè)和國(guó)有土地收益分配為什么增添了財(cái)權(quán)和財(cái)力分配的不確定性?中國(guó)改革的出發(fā)點(diǎn)是運(yùn)轉(zhuǎn)不靈的“囊括了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的超級(jí)國(guó)家公司”，這一公司的“組織成本”太高。為此，中國(guó)推進(jìn)了分權(quán)改革戰(zhàn)略，重新界定權(quán)利，激發(fā)個(gè)人、家庭、基層組織和地方的積極性。⑥周其仁:《中國(guó)做對(duì)了什么——回望改革，面向未來(lái)》，北京大學(xué)出版社2010年版。

分權(quán)戰(zhàn)略的實(shí)施降低了組織成本，各種經(jīng)濟(jì)主體的積極性均得以發(fā)揮。但與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)貨幣化進(jìn)程中釋放出的資源未能有相宜的管理制度相匹配。于是，有機(jī)會(huì)占有或利用資源的經(jīng)濟(jì)主體就會(huì)竭力攫取，或帶來(lái)收入分配的嚴(yán)重不均，或引致地方政府行為的扭曲。

現(xiàn)實(shí)中，國(guó)有企業(yè)很難做到政企分開(kāi)。國(guó)有土地問(wèn)題在某種程度上又是國(guó)有企業(yè)問(wèn)題的翻版。政府對(duì)土地市場(chǎng)介入很深，此間免不了涉及土地收益的分配問(wèn)題。

財(cái)權(quán)與財(cái)力的劃分上，收入流量得到更多的關(guān)注，但實(shí)際上存量也是一個(gè)重要的問(wèn)題。當(dāng)稅收收入不足以滿足地方政府支出需要時(shí)，地方政府就有動(dòng)力將自己所掌握的存量資產(chǎn)變現(xiàn)。特別是當(dāng)各種資產(chǎn)資源市場(chǎng)化程度加深，變現(xiàn)可行性也就隨之提高?，F(xiàn)實(shí)中，地方政府正是依托分稅制財(cái)政體制之外的額外資源，在很大程度上支撐了地方政府職能的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)于國(guó)有企業(yè)，1994年改革之前，國(guó)有企業(yè)1/3盈利、1/3明虧、1/3暗虧。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，虧損國(guó)企所帶來(lái)的負(fù)擔(dān)較重。非國(guó)企在存續(xù)期間，只提供稅收，不要求政府虧損補(bǔ)貼。許多地方政府因此加快了地方國(guó)企民營(yíng)化步伐。但是，即使是存在的數(shù)量不多的國(guó)企，也有一個(gè)產(chǎn)權(quán)所帶來(lái)的利潤(rùn)歸屬問(wèn)題。現(xiàn)實(shí)中，企業(yè)盈利的不確定性，分紅比例的爭(zhēng)議，簡(jiǎn)單地以行政隸屬關(guān)系界定國(guó)企紅利的歸屬制度，仍有較大的改進(jìn)空間。

如果沒(méi)有土地實(shí)質(zhì)上的地方所有制，那么我們很難想象，地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的資金來(lái)源問(wèn)題能夠得到解決。不僅如此，就連中央政府的其他政策目標(biāo)，也要求地方從國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入中，拿出一定比例來(lái)加以滿足，如水利建設(shè)、保障房建設(shè)、教育等。

可見(jiàn)，不僅事權(quán)的界定有不確定性，就連財(cái)權(quán)、財(cái)力的分配也有較多不確定性。這必然影響財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)匹配原則的落實(shí)。

5.難點(diǎn)之五:地方在財(cái)權(quán)和事權(quán)的匹配規(guī)則制定中應(yīng)發(fā)揮什么樣的作用?中央與地方政府地位不對(duì)稱的條件下，怎么實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)的相匹配?簡(jiǎn)單地從單一制國(guó)家主權(quán)歸屬中央政府，推出規(guī)則的制定權(quán)只能歸屬中央，不見(jiàn)得就能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。

規(guī)則的制定只是為了將國(guó)家建設(shè)得更好。中國(guó)是一個(gè)大國(guó)，中央政府往往很難充分了解地方的信息。無(wú)論是從決策的科學(xué)性，還是從調(diào)動(dòng)地方的積極性來(lái)看，規(guī)則的制定中，地方政府不能不參與。實(shí)際上，1994年成功的分稅制改革方案，就是在中央與地方多次溝通之后才出臺(tái)的。20年來(lái)，分稅制基本框架相對(duì)穩(wěn)定，和過(guò)去多變的制度形成了鮮明對(duì)比。20年制度的穩(wěn)定性，更好地發(fā)揮了分稅制財(cái)政管理體制的激勵(lì)功能?，F(xiàn)在關(guān)鍵是地方參與重要財(cái)政規(guī)則的制定應(yīng)制度化。當(dāng)然，最終決策只能由中央政府作出。

中央擁有規(guī)則的制定權(quán)，并不意味著中央政府就可以不受約束地干預(yù)地方政府行為。規(guī)則的制定仍是有規(guī)律可循的。只有尊重規(guī)律的規(guī)則，不偏袒任何一方的規(guī)則，才能真正調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性。

規(guī)則改變總是事出有因。規(guī)則變化往往是政策目標(biāo)變化的結(jié)果。政策應(yīng)與預(yù)算相聯(lián)系?，F(xiàn)實(shí)中，政策與預(yù)算聯(lián)系不夠緊密，這直接導(dǎo)致一些從政治上應(yīng)該推行的政策，缺乏財(cái)力保障。具體事權(quán)有輕重緩急，宜據(jù)此分步實(shí)施。

如果單方面改變規(guī)則的結(jié)果是地方事權(quán)增加和地方政府支出任務(wù)的加重，①當(dāng)然，規(guī)則改變也可能減輕地方支出任務(wù)，現(xiàn)實(shí)中這很少見(jiàn)。那么，規(guī)則在什么時(shí)候可以改變?要特別注意規(guī)則改變對(duì)地方政府預(yù)算的沖擊，要盡可能不破壞地方政府預(yù)算的完整性。也就是說(shuō)，規(guī)則的改變應(yīng)盡可能在政府預(yù)算編制之前，給地方政府留出充分的緩沖時(shí)間。地方政府在財(cái)權(quán)和財(cái)力的支配中的主動(dòng)性應(yīng)得到尊重，否則，地方積極性就容易受到影響，財(cái)政制度的激勵(lì)功能就不容易發(fā)揮。

(三)關(guān)于未來(lái)改革的展望:形成真正的分級(jí)財(cái)政。② 本部分在楊志勇(2013)的基礎(chǔ)之上修改而成。

1994年分稅制財(cái)政管理體制改革確立了當(dāng)前政府間財(cái)政關(guān)系的基本框架?；颈３址€(wěn)定的體制能夠連續(xù)運(yùn)行近20年，在新中國(guó)，這還是首次。

政府間財(cái)政關(guān)系是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)。正是在這樣的一套體制，奠定了最近20年中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)。這20年，是國(guó)家財(cái)政能力不斷增強(qiáng)的過(guò)程，財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的比例從10%左右的邊緣逐步回升到20%左右，保證了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府必要調(diào)控所需的基本財(cái)力。這20年，也是中央財(cái)政財(cái)力不斷增強(qiáng)的過(guò)程，改變了中央與地方的財(cái)力對(duì)比關(guān)系，增強(qiáng)了中央財(cái)政的調(diào)控能力。

但是，這種體制內(nèi)在的缺陷與其他制度配合，對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)永續(xù)發(fā)展構(gòu)成了很大的挑戰(zhàn)。坊間常說(shuō)，現(xiàn)行分稅制導(dǎo)致了“土地財(cái)政”。誠(chéng)然，“土地財(cái)政”的形成與地方政府缺錢有著密切的關(guān)系。但是，如果沒(méi)有土地實(shí)質(zhì)上的地方所有制，沒(méi)有土地市場(chǎng)的活躍，那么“土地財(cái)政”也是難以形成的?！巴恋刎?cái)政”推高房?jī)r(jià)。房地產(chǎn)調(diào)控僵局的打破，有賴于當(dāng)前不可持續(xù)的土地財(cái)政模式的轉(zhuǎn)變。改變土地財(cái)政模式，還必須從政府間財(cái)政關(guān)系調(diào)整入手。如果土地不是實(shí)質(zhì)上的地方所有制，如果地方政府沒(méi)有動(dòng)力抬高地價(jià)，那么靠賣地為主的“土地財(cái)政”就必然要轉(zhuǎn)型，房地產(chǎn)的源頭問(wèn)題就可能得到解決。

政府間財(cái)政關(guān)系調(diào)整必然要觸動(dòng)既有利益格局，難度很大。但這并不妨礙我們對(duì)理想制度的探索。否則，陷入之中，必不能自拔。事權(quán)劃分再難，也必須迎難而進(jìn)。

專欄2

中央政府的實(shí)際支出到底有多少?

當(dāng)前，中央直接支出占全國(guó)財(cái)政支出的大量的中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付約為15%，屬于較低水平。但是，如果考慮到專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和帶有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的一般性轉(zhuǎn)移支付均代表著中央政府的政策意圖，那么實(shí)際上中央支出(中央本級(jí)支出、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、扣除均衡性轉(zhuǎn)移支付后的一般性轉(zhuǎn)移支付之和50 415.65億元)占全國(guó)財(cái)政支出總額(125 952.97億元)的比例約為40%。①需要注意的是，一般性轉(zhuǎn)移支付中的部分非均衡性轉(zhuǎn)移支付中，也有一些本應(yīng)融入均衡性轉(zhuǎn)移支付的支出，因缺乏具體數(shù)據(jù)無(wú)法剔除，40%的數(shù)據(jù)部分夸大了中央實(shí)際支出水平。但從實(shí)際上來(lái)看，中央實(shí)際支出比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止表面數(shù)據(jù)所計(jì)算的僅占全國(guó)支出的15%。

2012年，中央對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付總額達(dá)45 361.68億元，其中稅收返還5128.04億元，一般性轉(zhuǎn)移支付21 429.51億元，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付18 804.13億元。②本段的數(shù)據(jù)來(lái)源:《2012年全國(guó)財(cái)政決算》，財(cái)政部網(wǎng)站:http://yss.mof.gov.cn/2012qhczjs/201307/t20130715_966184.html。在一般性轉(zhuǎn)移支付中，均衡性轉(zhuǎn)移支付8582.62億元。一般性轉(zhuǎn)移支付中的其他轉(zhuǎn)移支付，如基本養(yǎng)老金和低保等轉(zhuǎn)移支付，義務(wù)教育等轉(zhuǎn)移支付，新型農(nóng)村合作醫(yī)療等轉(zhuǎn)移支付等不同于均衡性轉(zhuǎn)移支付，實(shí)際上帶有“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”的性質(zhì)。由此推算，純粹的一般性轉(zhuǎn)移支付(即地方可以自由支配的財(cái)力)主要是均衡性轉(zhuǎn)移支付。它僅占轉(zhuǎn)移支付總額40 233.64億元的21.33%。即使用標(biāo)準(zhǔn)意義上的轉(zhuǎn)移支付口徑(中央對(duì)地方的稅收返還代表著資金從中央政府向地方政府的轉(zhuǎn)移，符合轉(zhuǎn)移支付的定義)來(lái)計(jì)算，地方可以自由支配的財(cái)力即均衡性轉(zhuǎn)移支付與稅收返還的加總，也僅占全部轉(zhuǎn)移支付45 361.68億元的約30%。

另外，在進(jìn)行國(guó)際比較中，我們還需要考慮到中國(guó)投資型政府與其他國(guó)家公共服務(wù)型政府功能上的差別。投資型政府本身就需要地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施上投入更多，地方支出比例偏高恰恰是正常的表現(xiàn)。

樓繼偉(2013)強(qiáng)調(diào)“政府間財(cái)政關(guān)系法治化，以中央財(cái)政為主導(dǎo)尋求分權(quán)與集權(quán)的最佳組合”?！胺ㄖ位睂?duì)于一國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系的規(guī)范化至關(guān)重要。中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系的調(diào)整必須跳出集權(quán)分權(quán)比例的窠臼，追求政府間財(cái)政關(guān)系的穩(wěn)定性與確定性。政府間財(cái)政關(guān)系的穩(wěn)定性和確定性，比財(cái)政集權(quán)分權(quán)比例的確定更加重要。什么樣的比例才是合適的，各國(guó)有不同選擇。中國(guó)可以借鑒其他國(guó)家的做法，但也要因地制宜，立足國(guó)情，而不必固守某個(gè)收支比例。1994年分稅制改革本來(lái)確定的目標(biāo)是中央收入占六成，地方四成;中央支出四成，地方六成。這樣，中央可以用20%的收入來(lái)調(diào)控地方。1994年以來(lái)，中央收入從來(lái)沒(méi)達(dá)到六成，2012年甚至下滑至五成以下，但地方由于所承擔(dān)的事情太多，財(cái)力問(wèn)題仍然較為突出。可見(jiàn)收支比例的把握相當(dāng)困難。財(cái)政體制的穩(wěn)定性對(duì)于地方政府合理預(yù)期形成至關(guān)重要。穩(wěn)定的體制可以減少地方政府的短期行為。

過(guò)于籠統(tǒng)的事權(quán)規(guī)定，不利于事權(quán)財(cái)政支出責(zé)任的進(jìn)一步細(xì)化，從而容易出現(xiàn)中央和地方，不同級(jí)別政府之間相互推卸責(zé)任的狀況，影響分稅制財(cái)政體制的效率。全面重構(gòu)財(cái)政體制中的技術(shù)難題應(yīng)通過(guò)抓緊攻關(guān)，借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)我國(guó)改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，立足國(guó)情來(lái)加以解決。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，短期內(nèi)要清晰劃分中央和地方的支出責(zé)任，難度較大。在職能尚無(wú)可能劃清的條件下，只能取中短期之策。職能暫時(shí)難以劃清，但可以保持各級(jí)政府職能的相對(duì)穩(wěn)定性。按照財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則，確定中央和地方財(cái)政關(guān)系。政府職能一旦調(diào)整，支出責(zé)任一旦變化，就必須有對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)和財(cái)力調(diào)整跟上。也就是說(shuō)，事權(quán)確定之后，重要的是事權(quán)的穩(wěn)定性。任何一方要改變事權(quán)的歸屬，都需要有財(cái)權(quán)財(cái)力變更來(lái)配套。

從理論上看，地方事務(wù)的外部性可以通過(guò)中央事權(quán)的擴(kuò)大來(lái)解決，也可以借助于地方之間的協(xié)商機(jī)制。這樣，外部性的大量存在也很難得出中央事權(quán)就一定要增加的結(jié)論。如果再考慮到信息處理的復(fù)雜性，地方對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r的了解遠(yuǎn)多于中央，那么中央政府多辦事也不見(jiàn)得是合理的。

政府間財(cái)政收入的劃分也是大難題。政府間財(cái)政關(guān)系的調(diào)整還需要稅制改革的配合，需要重構(gòu)稅制體系;地方可以根據(jù)一定的規(guī)定和程序開(kāi)征一些地方新稅種;對(duì)一些與地方提供公共服務(wù)有關(guān)的地方稅種，應(yīng)有權(quán)在一定的范圍內(nèi)進(jìn)行稅率的調(diào)整等，但地方政府的管理權(quán)限不能違反憲法及國(guó)家稅法的規(guī)定。

此外，中國(guó)還應(yīng)建立中央和地方、地方各級(jí)財(cái)政之間的分租與分利體制，進(jìn)一步完善財(cái)政收入劃分體制，形成真正的分級(jí)財(cái)政。中國(guó)擁有大量國(guó)有土地、國(guó)有資源和國(guó)有企業(yè)(經(jīng)濟(jì))，和許多市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相比，具有特殊性。大量的租金收入、產(chǎn)權(quán)收入、分紅收入的管理需要進(jìn)一步規(guī)范化，且應(yīng)納入財(cái)政收入劃分體制，規(guī)范管理，減少因收入主要?dú)w地方所帶來(lái)的對(duì)中央財(cái)政宏觀調(diào)控的負(fù)面影響，減少因收入監(jiān)管不足所帶來(lái)的收入分配不均問(wèn)題。

樓繼偉(2013)提到“歷史慣性和特定歷史事件影響政府間財(cái)政關(guān)系”。改革的理性設(shè)計(jì)還需要考慮“路徑依賴”。能夠長(zhǎng)期存在的制度總有其合理性。對(duì)口支援就是一例?；谥袊?guó)對(duì)口支援制度在政治上的優(yōu)勢(shì)，應(yīng)該盡快構(gòu)建橫向轉(zhuǎn)移支付制度，以減少政策變動(dòng)對(duì)地方政府行為規(guī)范性的破壞。橫向轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)以將現(xiàn)有對(duì)口支援制度規(guī)范化為目標(biāo)。新增橫向轉(zhuǎn)移支付的制度也應(yīng)逐步建立起來(lái)。

既有的縱向轉(zhuǎn)移支付制度需要進(jìn)一步完善?？v向轉(zhuǎn)移支付總量應(yīng)大規(guī)?？s小。地方政府支出平均有20%來(lái)自中央，就足以體現(xiàn)中央對(duì)地方的調(diào)控，維持國(guó)家的統(tǒng)一。

既然中國(guó)規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系的分級(jí)財(cái)政體制，那么就必然要賦予地方發(fā)債權(quán)。正式啟動(dòng)地方債制度，是一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政和分級(jí)財(cái)政體制的內(nèi)在要求。過(guò)去多年的實(shí)踐表明:全面禁止地方發(fā)債，只會(huì)帶來(lái)形形色色的地方政府性債務(wù)。顯然，疏比堵更重要。

三、構(gòu)建與完善地方稅系的路徑選擇:以共享稅為主的方向

(一)分級(jí)財(cái)政呼喚地方稅系。

即使在“財(cái)權(quán)與事權(quán)相結(jié)合”的原則下，地方財(cái)權(quán)和財(cái)力問(wèn)題也一直未得到很好的解決。1994年稅收劃分時(shí)，主要考慮的是“兩個(gè)比重”的提高問(wèn)題。從分稅制改革直接目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)的視角來(lái)看，這無(wú)可厚非。但是，隨著時(shí)間的流逝，隨著營(yíng)業(yè)稅改征增值稅(“營(yíng)改增”)試點(diǎn)的加快，原先作為地方稅主體收入來(lái)源的營(yíng)業(yè)稅收入勢(shì)必受到?jīng)_擊。試點(diǎn)期間，“營(yíng)改增”行業(yè)的增值稅收入仍然歸屬地方。但這只能是臨時(shí)性措施。行業(yè)界限越來(lái)越模糊，行業(yè)增值稅收入的歸屬也不容易確定。因此，構(gòu)建與完善地方稅體系勢(shì)在必行。

基于稅收的劃分是政府體系內(nèi)部的事的考慮，由哪一級(jí)政府征稅應(yīng)更多地從稅種屬性和征管現(xiàn)實(shí)出發(fā)。對(duì)于各級(jí)政府來(lái)說(shuō)，更重要的是財(cái)權(quán)和財(cái)力的歸屬問(wèn)題。只要相應(yīng)的財(cái)力不在用途上加以限定，那么這樣的稅就可以視為該級(jí)政府的稅。這是特定條件下地方稅體系構(gòu)建與完善的特殊國(guó)情。

1994年，財(cái)政收入的劃分主要涉及稅收。但從財(cái)權(quán)和財(cái)力劃分的完整性考慮，還應(yīng)將國(guó)有資源租金收入、國(guó)有土地收入、政府性基金、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益等全面納入收入劃分的范圍。1994年分稅制框架所未涉及的收入，都是有“主人”的收入，重新納入財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)的劃分體系，勢(shì)必遭到原有“主人”的反對(duì)。沖破利益集團(tuán)的圍追堵截，需要加快政府改革，需要進(jìn)一步提高政府預(yù)決算的透明度。與稅收類似，行政性收費(fèi)與政府性基金的設(shè)立門檻應(yīng)大幅度提高。

最終，中國(guó)應(yīng)建立分稅、分租與分利相結(jié)合的政府收入劃分體系。

(二)地方稅系構(gòu)建與完善中的主要問(wèn)題。

1.地方稅稅種多，但所提供的財(cái)力有限。目前，中國(guó)地方稅稅種多，包括營(yíng)業(yè)稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅、房產(chǎn)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、資源稅、車船稅等。企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅是中央和地方分享稅。雖然稅種很多，但地方政府自身籌集的稅收收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足支出的需要。地方政府做事，只能在很大程度上依靠中央。中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏大就凸顯了這一點(diǎn)。2012年，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付(包括稅收返還和轉(zhuǎn)移支付)占地方財(cái)政支出約0為41%。①筆者根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于2012年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2013年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》的數(shù)據(jù)計(jì)算。如此龐大的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，必然帶來(lái)“跑部錢進(jìn)”，引發(fā)尋租問(wèn)題。資金轉(zhuǎn)移過(guò)程中的效率損失也不可避免。而且，地方政府稅收不能“自治”，還會(huì)導(dǎo)致地方政府濫用資金，造成資金利用效率低下。一般說(shuō)來(lái)，地方政府使用自己取得的收入會(huì)更為謹(jǐn)慎，效率較高。

2.地方稅權(quán)缺乏，容易出現(xiàn)違規(guī)操作。選擇了分稅制財(cái)政體制，就意味著地方政府應(yīng)該對(duì)地方稅有較為靈活的調(diào)整與支配權(quán)。但現(xiàn)實(shí)中，地方稅權(quán)缺乏，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)違規(guī)操作不時(shí)出現(xiàn)。如地方政府為了招商引資，為了引入高端人才，不時(shí)采用給予專項(xiàng)資金獎(jiǎng)勵(lì)、購(gòu)房補(bǔ)貼或提供住房等實(shí)質(zhì)上屬于稅收返還的做法。無(wú)疑，中央稅權(quán)需要統(tǒng)一，減免稅需要規(guī)范。地方政府所采取的鼓勵(lì)性措施往往不是直接采用減稅的方式，而是繞開(kāi)稅收，轉(zhuǎn)向財(cái)政支出。由于此類財(cái)政支出以稅收為依據(jù)，這還是違反了當(dāng)前制度的規(guī)定。按道理，地方支配自有財(cái)力，中央不宜干預(yù)。這也凸顯了地方對(duì)地方稅支配權(quán)嚴(yán)重缺乏的現(xiàn)實(shí)。但是，從規(guī)范地區(qū)稅收競(jìng)爭(zhēng)的角度來(lái)看，中央政府的相關(guān)規(guī)定有一定道理。

3.地方稅系的不完善在一定程度上推動(dòng)了中國(guó)式土地財(cái)政模式的形成。地方稅系的不完善直接導(dǎo)致地方政府可支配財(cái)力與事權(quán)的嚴(yán)重不匹配。轉(zhuǎn)移支付可以解決地方政府的部分融資問(wèn)題，但這主要限于經(jīng)常性支出部分。即使是發(fā)達(dá)地區(qū)也不例外。地方發(fā)展支出，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等投入，只能靠公共財(cái)政預(yù)算之外的收入。形形色色的地方政府性債務(wù)就是在這樣的背景下形成的。此外，地方政府可支配財(cái)力還訴諸土地收入。地方政府的資金需求與土地實(shí)質(zhì)上的地方所有制相配合，形成了以賣地為中心的中國(guó)式土地財(cái)政模式。②楊志勇:《2010，難說(shuō)再見(jiàn)的中國(guó)土地財(cái)政》，載于《西部論叢》2010年第2期。當(dāng)前房地產(chǎn)調(diào)控困境，與地方政府融資行為扭曲關(guān)系密切。地方政府依靠與土地有關(guān)的收入，這無(wú)可非議。實(shí)際上，許多國(guó)家也是如此。但是，以賣地來(lái)取得收入推高了房?jī)r(jià)，不利于改善住房民生。而且，賣地收入不可持續(xù)，③受限于土地制度，當(dāng)前中國(guó)土地買賣的是使用權(quán)，而非所有權(quán)。并非所有的土地價(jià)格都高，地方政府為招商引資，工業(yè)用地價(jià)格就可能較低;劃轉(zhuǎn)給機(jī)關(guān)事業(yè)單位的土地價(jià)格也不可能高。低價(jià)土地獲取的成本在很大程度上需要靠商品房用地的高價(jià)來(lái)支撐。但是，住宅70年產(chǎn)權(quán)即使在期滿之后，政府也將很難再出賣一次土地產(chǎn)權(quán)。是未來(lái)地方政府可支配財(cái)力穩(wěn)定的嚴(yán)重隱患。

(三)地方稅系構(gòu)建與完善之路徑選擇。

在既有的中央和地方稅收收入分配格局下，面對(duì)地方稅系構(gòu)建與完善中的難題，破題之路似只有三種選擇:一是中央政府多做事;二是地方政府少做事;三是地方政府多收稅。

1.作為大國(guó)，中央政府不能少做事，但也不能做過(guò)多的事。國(guó)家長(zhǎng)治久安，離不開(kāi)權(quán)威的中央政府。對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)大一統(tǒng)文化源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的國(guó)家，更是如此。權(quán)威的中央政府，能夠較好地推動(dòng)地方公共服務(wù)均等化，維持經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定，能夠較好地履行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能，防止并盡量避免地方政府“以鄰為壑”的政策選擇。作為大國(guó)，一些帶有地區(qū)間外部性的事情需要中央政府來(lái)做或者由中央政府協(xié)調(diào)地方來(lái)做。但超大規(guī)模國(guó)家的現(xiàn)實(shí)，也決定了中央政府在許多時(shí)候，不能代替地方政府做事。

2.地方政府少做事是很難做到的。作為大國(guó)，地方政府不能少做事，減少事權(quán)的余地很小。中國(guó)還是一個(gè)轉(zhuǎn)型國(guó)家，成熟的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制仍在形成之中，政府與市場(chǎng)關(guān)系需進(jìn)一步規(guī)范化。“市場(chǎng)能做的，就留給市場(chǎng)去做?！痹谡毮軆?yōu)化的過(guò)程中，政府事權(quán)有可能減少，但在政府事權(quán)穩(wěn)定下來(lái)之后，地方政府依然需承擔(dān)較多事權(quán)。大國(guó)管理不同于小國(guó)。中央政府往往難以事必躬親。無(wú)論從信息的掌握，還是從激勵(lì)效應(yīng)的高低來(lái)看，地方政府都應(yīng)承擔(dān)較多的事權(quán)。畢竟地方政府靠近當(dāng)?shù)厝嗣?，?duì)當(dāng)?shù)厥虑榱私廨^多。與中央政府相比，地方政府對(duì)于有地方特色的事權(quán)信息更豐富，可盡量避免做一些不是當(dāng)?shù)厝嗣裥枰氖?。中?guó)是一個(gè)超大規(guī)模國(guó)家，更需發(fā)揮中央和地方兩方面的積極性。這種積極性的發(fā)揮，需重塑地方政府的功能。在這個(gè)過(guò)程中，為了增強(qiáng)地方政府的作用，在某種程度上，國(guó)家治理要轉(zhuǎn)向多中心治理模式。①吳稼祥(2013)認(rèn)為:“在當(dāng)代條件下，一個(gè)超大規(guī)模國(guó)家，多中心治理，是優(yōu)良政治(活力與穩(wěn)定兼得)的必要條件?！眹?guó)家治理原則應(yīng)是“地方能做的，盡量留給地方去做”。

3.地方政府多收稅不可行。地方政府多收稅可以解決地方收入不足問(wèn)題。但是，作為大國(guó)，廣義宏觀稅負(fù)達(dá)到一定水平之后，地方政府多征稅的空間已非常有限。自1994年以來(lái)，特別是1998年以來(lái)，中國(guó)財(cái)政收入保持了較快的增長(zhǎng)速度。這種增長(zhǎng)基本上屬于“恢復(fù)性增長(zhǎng)”，是政府基本職能履行的需要。政府收入除了稅收收入、非稅收入之外，還包括政府性基金收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入等。從絕對(duì)規(guī)模來(lái)看，政府可支配財(cái)力不可謂不多。從相對(duì)規(guī)模來(lái)看，2012年狹義宏觀稅負(fù)(稅收收入)占GDP之比約為19%，但廣義宏觀稅負(fù)已達(dá)到35%。如果進(jìn)一步提高廣義宏觀稅負(fù)，微觀經(jīng)濟(jì)活力勢(shì)必受損，最終影響個(gè)人可支配財(cái)力，妨礙國(guó)家擴(kuò)大民間消費(fèi)政策的落實(shí)。

值得一提到是，在政府籌集收入上，中國(guó)內(nèi)地學(xué)習(xí)香港地區(qū)的做法，引入了土地批租制度。這種制度運(yùn)行的結(jié)果是政府來(lái)自于國(guó)有土地出讓金的收入大增。但是，這種學(xué)習(xí)和借鑒只是局部的，忽略了香港的輕稅負(fù)。學(xué)習(xí)制度片段的結(jié)果，可能是國(guó)民廣義稅負(fù)的加重。對(duì)于國(guó)民來(lái)說(shuō)，無(wú)論是稅收，還是其他形式的政府負(fù)擔(dān)，都構(gòu)成了負(fù)擔(dān)。從這個(gè)角度看，中國(guó)的宏觀稅負(fù)不能再提高。對(duì)于地方稅系的構(gòu)建與完善而言，更重要的是財(cái)權(quán)與財(cái)力分布格局的調(diào)整。如果維持地方事權(quán)和支出責(zé)任不變，那么中央還應(yīng)讓渡出更多的財(cái)權(quán)與財(cái)力。

總之，中央政府多做事、地方政府少做事、地方政府多收稅都不太可能做到。重要的是，打破現(xiàn)有的中央與地方的分配格局，在既有的政府收入結(jié)構(gòu)內(nèi)部大做文章。

(四)地方稅系構(gòu)建與完善:結(jié)合具體稅種的分析。

地方稅系構(gòu)建與完善的關(guān)鍵是找到地方主體稅種。目前，營(yíng)業(yè)稅是地方最重要的稅種，為地方提供了大量稅收收入。2012年，營(yíng)業(yè)稅收入為15 748億元，占全國(guó)稅收總收入的15.65%。②筆者根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于2012年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2013年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》的數(shù)據(jù)計(jì)算。下文2012年稅收收入數(shù)據(jù)來(lái)源與此相同。營(yíng)業(yè)稅改征增值稅(“營(yíng)改增”)之后，地方主體稅種的尋找就顯得至關(guān)重要。從目前“營(yíng)改增”試點(diǎn)來(lái)看，改征之后的增值稅收入屬于地方稅。但是，這種安排具有過(guò)渡性特征。特別是，社會(huì)發(fā)展使得行業(yè)間界限越來(lái)越模糊，以行業(yè)來(lái)劃分中央和地方稅收收入的做法需要改變，增值稅分稅方法也需要調(diào)整。制度潛在的變化空間，說(shuō)明這種稅收收入對(duì)于地方來(lái)說(shuō)具有不確定性。

還有一些稅種，也為地方政府所重視。這些稅種是否有可能成為地方主體稅種?下文逐一分析。

1.資源稅。2012年資源稅收入達(dá)到904.37億元，約占全國(guó)稅收總收入的0.9%。近年來(lái)，中國(guó)一直在推動(dòng)以提高稅負(fù)為中心的資源稅改革。資源稅征收范圍擴(kuò)大和稅額與稅率的提高，都意味著未來(lái)資源稅收入還有一定的增長(zhǎng)空間。于是，有人建議應(yīng)將資源稅列為地方主體稅種。但事實(shí)上，中國(guó)的資源是國(guó)有的，將資源稅作為地方稅是不合適的。1994年分稅制改革時(shí)，基于保證中西部地方財(cái)力的考慮，將資源稅(除海洋石油外)劃為地方稅。這種臨時(shí)性措施本應(yīng)盡快取消，不能為保地方稅收收入而將此制度固化。不僅資源稅需要作為中央稅收入，而且就連國(guó)有資源所帶來(lái)的產(chǎn)權(quán)收入，也不能全部留給地方。如長(zhǎng)期延續(xù)資源稅和國(guó)有資源產(chǎn)權(quán)收入歸地方的做法，則國(guó)家長(zhǎng)治久安就可能受影響。另外，各地資源分布不均，資源貧乏地亦難靠資源取得稅收收入?？傊Y源稅作為地方主體稅種不可行。

2.城市維護(hù)建設(shè)稅(城建稅)。2012年城建稅收入為3126億元，占全國(guó)稅收總收入的比例為3.11%。城建稅本是一種附加稅。有人建議，將作為附加稅的城建稅改為獨(dú)立稅種，直接對(duì)銷售收入、營(yíng)業(yè)收入等課征，并作為地方主體稅種。但問(wèn)題是，城建稅規(guī)模較小。即使城建稅能夠改為獨(dú)立稅種，它也無(wú)法擔(dān)當(dāng)起地方稅主體稅種的重任。若一定要讓城建稅擔(dān)此重任，則稅負(fù)須大幅提高。顯然，這有悖于宏觀稅負(fù)大致保持穩(wěn)定或適度下調(diào)的改革方向。而且，當(dāng)前稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整的主方向是降間接稅，提高城建稅稅負(fù)與此背道而馳。

3.房地產(chǎn)稅。2012年，房產(chǎn)稅收入為1372.5億元，占全國(guó)稅收總收入的1.36%。顯然，就當(dāng)前的房產(chǎn)稅收入規(guī)模而言，規(guī)模較小，在地方稅系中的地位也不重要。但是，如果考慮到房地產(chǎn)稅應(yīng)該是一種整合既有多個(gè)稅種和收費(fèi)的結(jié)果，那么，房地產(chǎn)稅的重要性也是不言而喻的。只考慮幾個(gè)最重要的可能為房地產(chǎn)稅所替代的稅種，如土地增值稅(2012年收入為2718.8億元，占全國(guó)稅收總收入的2.7%)、城鎮(zhèn)土地使用稅(2012年收入為1541.7億元，占全國(guó)稅收總收入的1.53%)、契稅(2012年收入為2873.92億元，占全國(guó)稅收總收入的2.86%)等，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，房產(chǎn)稅與這幾個(gè)稅種所提供的稅收收入之和占全國(guó)稅收總收入的8.45%，已不容小覷;整合現(xiàn)有的對(duì)房地產(chǎn)課征的幾個(gè)稅種，在此基礎(chǔ)之上，形成房地產(chǎn)稅。這樣的房地產(chǎn)稅可以在地方稅收體系中占重要地位，但要讓房地產(chǎn)稅成為地方主體稅種，房地產(chǎn)稅收入水平還要大幅提高。然而，房地產(chǎn)稅特別是對(duì)個(gè)人自用住房征稅，還需謹(jǐn)慎對(duì)待。遠(yuǎn)水解不了近渴。即使房地產(chǎn)稅可能成為地方主體稅種，但當(dāng)下的房產(chǎn)稅除了上海和重慶兩市之外，還都是對(duì)商業(yè)地產(chǎn)征收的。上海和重慶兩市對(duì)個(gè)人自用住房所征收的房產(chǎn)稅收入規(guī)模也極為有限。對(duì)個(gè)人自用住房開(kāi)征房產(chǎn)稅還有漫長(zhǎng)的路要走。

在國(guó)際上，房地產(chǎn)稅主要是為地方政府融資的一個(gè)重要稅種，是與地方公共服務(wù)基本對(duì)應(yīng)的稅種。目前，中國(guó)房地產(chǎn)基礎(chǔ)信息系統(tǒng)建設(shè)和房地產(chǎn)稅征收技術(shù)條件的成熟還需假以時(shí)日。但這不是房地產(chǎn)稅推出的根本性制約因素，因?yàn)槭澜绺鞯亻_(kāi)征房地產(chǎn)稅的技術(shù)都可以為我所用。筆者認(rèn)為，影響房地產(chǎn)稅出臺(tái)的更重要因素是社會(huì)共識(shí)的形成。

房地產(chǎn)稅開(kāi)征要達(dá)成共識(shí)，需對(duì)房地產(chǎn)稅的功能進(jìn)行合理定位。房地產(chǎn)稅不應(yīng)作為調(diào)節(jié)收入分配的稅種存在。如將對(duì)個(gè)人自用住房征收的房地產(chǎn)稅收入用于保障性住房建設(shè)，則類似于讓房地產(chǎn)稅充當(dāng)收入再分配的稅種，其負(fù)面影響是多方面的。以收入分配調(diào)節(jié)名義征稅，實(shí)際上破壞了社會(huì)創(chuàng)造財(cái)富的機(jī)制。一般說(shuō)來(lái)，能夠自己購(gòu)買商品房居住的個(gè)人(家庭)，是建立在創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的基礎(chǔ)之上的。商品房的公共政策與公共住房政策需要協(xié)調(diào)。如果憑自身能力購(gòu)房居住而不麻煩政府的人，還要為其他人建房而出資，顯然只會(huì)鼓勵(lì)個(gè)人不去創(chuàng)造財(cái)富，而只是等著政府的統(tǒng)一安排。這樣的政策不利于社會(huì)進(jìn)步。其實(shí)，房地產(chǎn)稅要在地方稅系構(gòu)建中擔(dān)當(dāng)更重要的角色，觀念和制度上的障礙超過(guò)了技術(shù)障礙。在房地產(chǎn)稅在具體設(shè)計(jì)中，應(yīng)將之設(shè)計(jì)成一種取代現(xiàn)行房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅、土地增值稅等稅種和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)購(gòu)買環(huán)節(jié)稅費(fèi)的稅種。

從目前的情況看，以上稅種在短期內(nèi)均難以為地方財(cái)政支出提供大部分稅收收入。

(五)關(guān)于地方稅系構(gòu)建與完善的對(duì)策思路。

地方稅系的構(gòu)建與完善，在既有的地方稅內(nèi)部討論是不能從根本上解決地方財(cái)政支出主要靠地方稅收收入的問(wèn)題的。除了繼續(xù)鞏固既有的地方稅格局外，更為現(xiàn)實(shí)的考慮，我們還需要在中央稅和共享稅上做文章。

1.提高增值稅收入地方分成比例。當(dāng)前增值稅分享比例需要調(diào)整。應(yīng)取消稅收返還，取消稅收收入增長(zhǎng)中央和地方不對(duì)稱分成比例的做法，取消“營(yíng)改增”試點(diǎn)行業(yè)稅收收入歸地方的規(guī)定，規(guī)范中央和地方共享制度，同時(shí)提高地方分成比例。地方分成比例提高應(yīng)能充分體現(xiàn)制度規(guī)范后地方減收需補(bǔ)償?shù)囊蛩兀€要考慮地方可支配財(cái)力不足需增加財(cái)力的因素。

2.將消費(fèi)稅改造成中央和地方共享稅。現(xiàn)行制度中，消費(fèi)稅是中央稅。但實(shí)際上，消費(fèi)稅收入與稅收返還有關(guān)，一開(kāi)始就不是純粹的中央稅。再加上成品油稅費(fèi)改革之后，養(yǎng)路費(fèi)轉(zhuǎn)換而來(lái)的消費(fèi)稅絕大部分需要返還給地方，消費(fèi)稅的共享稅屬性已經(jīng)較為明顯。共享稅可以有兩種設(shè)計(jì)思路:一是按消費(fèi)稅稅目設(shè)計(jì)分稅方案;二是按總收入確定分稅方案。前者可以更好地適應(yīng)不同地方稅目不同的實(shí)際情況。后者則易與財(cái)權(quán)財(cái)力總體分配格局的調(diào)整對(duì)應(yīng)起來(lái)。此外，當(dāng)前消費(fèi)稅主要在生產(chǎn)和批發(fā)環(huán)節(jié)征收，如能進(jìn)一步將部分消費(fèi)品的征稅環(huán)節(jié)前移至零售環(huán)節(jié)，并將消費(fèi)稅收入作為地方稅收入，也可作為一個(gè)選擇項(xiàng)。消費(fèi)稅在零售環(huán)節(jié)征稅，并將稅收收入留在地方，可以鼓勵(lì)地方政府刺激地方消費(fèi)。但問(wèn)題是消費(fèi)稅在零售環(huán)節(jié)征收可行性有多大，消費(fèi)稅煙酒所占比重大，各地收入差距可能因此擴(kuò)大，能否解決不同地方的收入問(wèn)題也有疑問(wèn)。如采用這種方案，那么相應(yīng)地，增值稅收入地方分成比例就可以適當(dāng)下調(diào)。

3.房地產(chǎn)稅與國(guó)有土地收益制度的改革。未來(lái)，房地產(chǎn)稅在地方稅收收入中的地位還會(huì)進(jìn)一步上升。對(duì)個(gè)人自用住房開(kāi)征房產(chǎn)稅，更需要的是稅負(fù)承擔(dān)環(huán)節(jié)的轉(zhuǎn)移，即將住房在開(kāi)發(fā)購(gòu)買環(huán)節(jié)的稅負(fù)轉(zhuǎn)移到持有環(huán)節(jié)。以目前住房持有環(huán)節(jié)幾乎沒(méi)有稅負(fù)為由，要求增加持有環(huán)節(jié)稅負(fù)的看法欠妥。商品房附屬的在開(kāi)發(fā)和購(gòu)買環(huán)節(jié)的各種稅費(fèi)本來(lái)就主要由購(gòu)房自住者負(fù)擔(dān)，如果此時(shí)還要加重住房持有環(huán)節(jié)的稅負(fù)，那么這只會(huì)大大加重購(gòu)房自住者的負(fù)擔(dān)。顯然這與改善住房民生之公共政策目標(biāo)是相悖的。此外，房地產(chǎn)稅不能取代土地出讓金，但是，土地國(guó)有制決定了國(guó)有土地收益應(yīng)該在改善公共服務(wù)中發(fā)揮作用。①城市停車費(fèi)也可以成為地方政府重要的收入來(lái)源之一。一般地，與土地私有制國(guó)家相比，中國(guó)的房地產(chǎn)稅稅率應(yīng)該更低。

4.應(yīng)賦予地方一定稅權(quán)，包括稅收立法權(quán)和稅率調(diào)整的權(quán)限。中國(guó)是單一制國(guó)家，但時(shí)下對(duì)于單一制的理解有一些誤區(qū)。實(shí)際上，單一制國(guó)家與聯(lián)邦制國(guó)家集權(quán)與分權(quán)趨勢(shì)在不斷地改變?？傮w上看，世界上出現(xiàn)了單一制國(guó)家分權(quán)化，聯(lián)邦制國(guó)家集權(quán)化現(xiàn)象。這樣，固守單一制國(guó)家就不能給地方稅權(quán)，也是不合適的。以部分單一制但領(lǐng)土面積較小的國(guó)家的地方稅收占比較低為理由，①常見(jiàn)的有對(duì)日本的分析。關(guān)于日本的情況，可見(jiàn)神野直彥(2012，2013)和西尾勝(2013)的相關(guān)著作。不贊成中國(guó)地方稅系構(gòu)建與完善也是不妥的。作為大國(guó)，中國(guó)的最優(yōu)政府間財(cái)政關(guān)系需在現(xiàn)實(shí)中不斷地磨合優(yōu)化。特別是，對(duì)個(gè)人自用住房全面開(kāi)征房產(chǎn)稅之后，如不賦予地方稅權(quán)，則可能導(dǎo)致政府某些改善公共服務(wù)導(dǎo)致房?jī)r(jià)上漲的舉措不受居民歡迎，因?yàn)榫用窈芸赡苷J(rèn)為公共服務(wù)的改善抵不過(guò)房地產(chǎn)稅負(fù)擔(dān)的增加。②例如，某個(gè)地區(qū)地鐵通車后，生活便利了，房?jī)r(jià)上漲了，但由于房地產(chǎn)稅以評(píng)估價(jià)為基礎(chǔ)，如果稅率地方不能自己靈活調(diào)節(jié)，那么該地區(qū)業(yè)主的房地產(chǎn)稅負(fù)擔(dān)自然就會(huì)上升。結(jié)果是，改善公共交通的地鐵，反而可能給居民帶來(lái)了負(fù)擔(dān)。如果稅權(quán)歸地方，那么在當(dāng)?shù)胤慨a(chǎn)價(jià)格普遍上升的條件下，地方可以通過(guò)稅率下調(diào)解決稅負(fù)上升問(wèn)題。

需要說(shuō)明的是，地方政府融資涉及的問(wèn)題特別復(fù)雜。從總體上看，地方政府支出還是應(yīng)該靠稅收，而不能依靠債務(wù)融資。公共產(chǎn)權(quán)融資也只能適可而止，否則很容易影響地方政府的可持續(xù)性。

四、取消稅收返還，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付

(一)取消稅收返還。

稅收返還推動(dòng)分稅制改革的積極作用需要正確看待。如果沒(méi)有稅收返還，那么分稅制改革就不可能進(jìn)行下去。雖然稅收返還導(dǎo)致資金大量流向發(fā)達(dá)地區(qū)，不利于縮小不同地區(qū)之間的財(cái)力差距，且影響公共服務(wù)水平的平均等化，但是稅收返還調(diào)動(dòng)了發(fā)達(dá)地區(qū)的積極性。只是隨著時(shí)間推移，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度需進(jìn)一步規(guī)范化，稅收返還和體制上解(體制補(bǔ)助)需逐漸退出歷史舞臺(tái)。雖然近年來(lái)稅收返還在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度中的相對(duì)地位下降，但稅收返還的絕對(duì)規(guī)模不小。中國(guó)應(yīng)盡快取消稅收返還，以更好地發(fā)揮分稅制財(cái)政體制的功能?？紤]到取消稅收返還，勢(shì)必會(huì)嚴(yán)重影響地方財(cái)力，因此需要將稅收返還融入一般性轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行重構(gòu)。

(二)構(gòu)建縱向與橫向相結(jié)合的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式。

轉(zhuǎn)移支付模式有縱向轉(zhuǎn)移支付模式、橫向轉(zhuǎn)移支付模式和縱橫交錯(cuò)轉(zhuǎn)移支付模式。縱向轉(zhuǎn)移支付模式下，所進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支付發(fā)生在中央政府與地方政府之間。橫向轉(zhuǎn)移支付模式下，所進(jìn)行的是地方政府之間的轉(zhuǎn)移支付。③德國(guó)是橫向轉(zhuǎn)移支付制度典型的國(guó)家，參見(jiàn)朱秋霞(2005)的有關(guān)介紹?？v橫交錯(cuò)轉(zhuǎn)移支付模式兼有二者特征。中國(guó)目前所實(shí)行的是正式轉(zhuǎn)移支付制度屬于縱向模式。

現(xiàn)實(shí)中，有許多東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)西部的有中國(guó)特色的對(duì)口支援項(xiàng)目。這些支援，事實(shí)上屬于橫向轉(zhuǎn)移支付，需要通過(guò)建立正式的橫向轉(zhuǎn)移支付制度予以規(guī)范。

地方政府的對(duì)口支援，運(yùn)用地方財(cái)力，履行的是公共服務(wù)均等化這一屬于中央政府的職責(zé)。因此，事實(shí)上的橫向轉(zhuǎn)移支付需要與縱向轉(zhuǎn)移支付制度統(tǒng)籌考慮。從理論上說(shuō)，橫向轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)，通過(guò)縱向轉(zhuǎn)移支付同樣可以實(shí)現(xiàn)，但是既成事實(shí)的橫向轉(zhuǎn)移支付，如果缺少規(guī)范，不利于相關(guān)財(cái)政資金使用效率的提高，也不利于縱向轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的確定。建立正式的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，是中國(guó)特色的對(duì)口支援制度可持續(xù)發(fā)展的需要，是對(duì)口支援規(guī)范化的需要，是對(duì)口支援效率提高的需要，也是規(guī)范各級(jí)政府行為的需要。

在縱向轉(zhuǎn)移支付上，從基層政府是目前中國(guó)財(cái)力最為缺乏的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，中央可以考慮越過(guò)省一級(jí)，直接安排面向縣一級(jí)的轉(zhuǎn)移支付，以進(jìn)一步提高轉(zhuǎn)移支付效率。在確定縱向轉(zhuǎn)移支付數(shù)額時(shí)，應(yīng)該充分考慮中央政府在地方的項(xiàng)目的數(shù)量和規(guī)模。在地方的中央項(xiàng)目可以給地方帶來(lái)收益，增加地方財(cái)力。中央政府在地方的項(xiàng)目對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響仍需要進(jìn)一步評(píng)估。

(三)盡可能壓縮轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。

中央政府在籌集財(cái)政收入上具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)。許多地方政府依靠本級(jí)收入不可能滿足支出需要。中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在滿足地方財(cái)政支出中可發(fā)揮重要作用。中央還可借此加強(qiáng)對(duì)地方政府的調(diào)控力度。但財(cái)政資金轉(zhuǎn)移過(guò)程會(huì)帶來(lái)各種各樣的成本，因此，理想做法應(yīng)是盡可能壓縮轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。

影響轉(zhuǎn)移支付規(guī)模因素有許多。當(dāng)前所能進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支付是針對(duì)公共預(yù)算而言的。未來(lái)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的確定還必須考慮到政府掌握的其他財(cái)力。轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的確定必須解決好一個(gè)問(wèn)題:中國(guó)應(yīng)該選擇集權(quán)型的轉(zhuǎn)移支付制度，還是分權(quán)型的轉(zhuǎn)移支付制度?集權(quán)型轉(zhuǎn)移支付制度有助于中央政府調(diào)控能力的增強(qiáng)，但不利于地方政府積極性的發(fā)揮。分權(quán)型轉(zhuǎn)移支付制度正好相反。集權(quán)型制度下，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較大。分權(quán)型制度下，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較小。集權(quán)型，還是分權(quán)型，或者混合型制度類型的選擇，可能存在某種程度的等價(jià)關(guān)系，關(guān)鍵是找到約束制度類型選擇的因素。

(四)重構(gòu)一般性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

一般性轉(zhuǎn)移支付是通過(guò)測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)收入與標(biāo)準(zhǔn)支出之間的缺口，再考慮財(cái)力因素而確定的，有一定的負(fù)激勵(lì)效應(yīng)。因此，應(yīng)盡快完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度，標(biāo)準(zhǔn)收入測(cè)算融入更多激勵(lì)因素，考慮更多財(cái)政努力因素，以盡可能減少其負(fù)面影響。

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付政策目標(biāo)明確，但應(yīng)盡可能讓決策公開(kāi)透明，并在一定范圍內(nèi)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)途徑可能有多條。應(yīng)創(chuàng)造條件讓更多的地方政府參與此類資金的競(jìng)爭(zhēng)，以盡可能降低政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的成本。

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付往往也要求地方政府配套一定比例的資金，影響地方支出格局。一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)資金使用沒(méi)有過(guò)多的限制。①中國(guó)目前對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付資金作了一些約束，規(guī)定資金只能用于償還到期債務(wù)(緩解財(cái)政困難地區(qū)財(cái)政運(yùn)行中的突出矛盾)、保障行政事業(yè)單位職工工資發(fā)放、機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)保障等基本公共支出，嚴(yán)禁用于搞“形象工程”和“政績(jī)工程”，這種規(guī)定只適合于當(dāng)前一般性轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模不大的情形。從財(cái)政支出效率來(lái)看，一般性轉(zhuǎn)移支付的效率至少不低于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。如果地方政府能合理配置轉(zhuǎn)移支付資金，那么一般性轉(zhuǎn)移支付方式更為可取。如果中央政府的目標(biāo)是提高全國(guó)性的某種公共服務(wù)水平，那么專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付更可取。地方政府支出的約束程度，也影響轉(zhuǎn)移支付方式的選擇。如果約束不夠，那么資金就可能被配置到低效率項(xiàng)目，影響轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付能解決許多一般性轉(zhuǎn)移支付所不能解決的問(wèn)題，特別是一些基本公共服務(wù)水平(最低轉(zhuǎn)移支付所對(duì)應(yīng)的公共服務(wù)水平)提高問(wèn)題，例如義務(wù)教育、衛(wèi)生健康服務(wù)等。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的確定還應(yīng)與主體功能區(qū)建設(shè)聯(lián)系在一起，根據(jù)主體功能區(qū)的不同定位，確定其標(biāo)準(zhǔn)收支。限制開(kāi)發(fā)地區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)地區(qū)的財(cái)力會(huì)因主體功能區(qū)建設(shè)而受到較大影響。與此同時(shí)，不同的主體功能區(qū)對(duì)公共服務(wù)的需求不同。限制開(kāi)發(fā)地區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)地區(qū)為了恢復(fù)和保持原有生態(tài)環(huán)境，往往需要較多的環(huán)境保護(hù)支出資金。

當(dāng)前中國(guó)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容龐雜，種類繁多，項(xiàng)目設(shè)置交叉重復(fù)，資金使用零星分散，部分項(xiàng)目設(shè)計(jì)與地方實(shí)際需要脫節(jié)，需對(duì)這些項(xiàng)目進(jìn)行歸類整理，進(jìn)一步提高這些資金的管理水平，以充分發(fā)揮其他轉(zhuǎn)移支付形式在基本公共服務(wù)水平提高中，所不能起到的作用。

另外，已有中央財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過(guò)多地要求地方財(cái)政有相應(yīng)的配套資金，這直接導(dǎo)致未能拿出足夠財(cái)力配套，但實(shí)際上更需要專項(xiàng)資金支持的地方拿不到項(xiàng)目。有時(shí)，這些地方只好采取虛報(bào)數(shù)字的做法，影響了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的確定有必要根據(jù)實(shí)際情況，適當(dāng)放棄需要地方配套資金的要求。

以后，隨著地方政府理財(cái)?shù)募s束力增強(qiáng)，可考慮減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。中國(guó)目前的稅收返還和均衡性轉(zhuǎn)移支付，都屬于無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付范疇。未來(lái)所要做的是整合這些不同的轉(zhuǎn)移支付形式，形成統(tǒng)一的一般性轉(zhuǎn)移支付，根據(jù)各地標(biāo)準(zhǔn)收支的差別，決定轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額。

(五)構(gòu)建規(guī)范化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

至今為止，中國(guó)政府間的轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施還缺少系統(tǒng)性，轉(zhuǎn)移支付的調(diào)整多由中央的有關(guān)“通知”和“決定”規(guī)定。這不僅影響到地方合理的確定性預(yù)期的形成，而且影響到規(guī)范的政府間財(cái)政關(guān)系的形成。

當(dāng)今，中國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度框架的構(gòu)建首先要做的是通過(guò)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法，確定轉(zhuǎn)移支付制度的遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃，使得各相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體明了轉(zhuǎn)移支付制度的調(diào)整趨勢(shì)，明確整體改革的時(shí)間表，讓地方政府形成事先的確定性預(yù)期。例如，可以規(guī)定轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的確定以五年為期，進(jìn)行調(diào)整。這種明確的規(guī)定要遠(yuǎn)勝于那些臨時(shí)性規(guī)定。

為了更好地增加中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的透明度，更好地發(fā)揮地方政府的積極性，更好地處理中央與地方財(cái)政之間的關(guān)系協(xié)調(diào)問(wèn)題，中國(guó)有必要成立政府間轉(zhuǎn)移支付理事會(huì)。理事會(huì)負(fù)責(zé)審議中央財(cái)政撥款專家委員會(huì)提出的轉(zhuǎn)移支付方案，并送全國(guó)人大審批。

(六)增強(qiáng)透明度是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革成功的關(guān)鍵。

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革是受到廣泛關(guān)注的難題。一般性轉(zhuǎn)移支付直接增加地方政府財(cái)力，有利于地方政府統(tǒng)籌可支配財(cái)力。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付直接服務(wù)于特定的政策目標(biāo)。在轉(zhuǎn)移支付制度中，二者有著不同的定位，需要長(zhǎng)期共存。

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在實(shí)現(xiàn)中央政府政策目標(biāo)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展上發(fā)揮了重要作用。近年來(lái)，中央財(cái)政用于民生領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移支付大幅增加，社會(huì)保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境等公共服務(wù)均得到不同程度的改善。一些專門用于貧困地區(qū)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也有效地改善了這些地區(qū)的公共服務(wù)。因素法、項(xiàng)目法、因素和項(xiàng)目結(jié)合法等在轉(zhuǎn)移支付的分配中得到了運(yùn)用。但就總體而言，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度仍在不斷地完善中。

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付從項(xiàng)目的設(shè)立到具體分配，都有一系列制度配套。這保證了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。但僅此還不夠。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度仍有較大的改善空間。當(dāng)前中國(guó)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金量巨大，覆蓋面廣，種類較多，在一定程度上影響了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付效率的發(fā)揮。

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金量大，要合理有效地分配巨量資金，需要處理的信息量較大。其中就蘊(yùn)含著專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的優(yōu)化問(wèn)題。資金量大，意味著中央干預(yù)地方的力度大。中國(guó)是一個(gè)大國(guó)，管理半徑較長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)，決定了相當(dāng)多的事務(wù)仍然需要地方政府的主動(dòng)性和積極性的發(fā)揮。由地方政府來(lái)履責(zé)，較為有效的融資方式應(yīng)能保證地方政府的資金來(lái)源主要來(lái)自地方政府自有財(cái)力，否則，這很容易導(dǎo)致地方政府濫用轉(zhuǎn)移支付，造成資金浪費(fèi)，甚至出現(xiàn)地方“等、靠、要”問(wèn)題。壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，可以在一定程度上解決上述問(wèn)題。

壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，還要求優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。在政府職能合理界定的基礎(chǔ)之上，履行各種職能的財(cái)政支出都有其合理性。為了進(jìn)一步提高財(cái)政支出效率，應(yīng)打破“法定支出”這一落后的財(cái)政支出理念，統(tǒng)籌財(cái)政資金，以更好地實(shí)現(xiàn)政府政策目標(biāo)。

不同于一般性轉(zhuǎn)移支付，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度的管理既要涉及中央和地方，還要涉及專業(yè)部門和財(cái)政部門。每一種專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都有具體的政策目標(biāo)。種類繁多，決定了管理者要做好專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付工作，需要處理的信息量相當(dāng)大。專業(yè)信息的處理在很大程度上要依靠專業(yè)部門，但是，種類繁多的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，決定了即使是專業(yè)部門，也不見(jiàn)得就有充分的時(shí)間和精力來(lái)處理這些信息?，F(xiàn)實(shí)中，大量專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在年末集中“加班加點(diǎn)”下達(dá)給地方，就是處理能力不足的表現(xiàn)。

現(xiàn)實(shí)中，雖然每一種轉(zhuǎn)移支付都有相應(yīng)的管理制度，但在現(xiàn)實(shí)中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度仍有優(yōu)化的必要。一些專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)相似，實(shí)則相當(dāng)于重復(fù)設(shè)立具有同等功能的轉(zhuǎn)移支付，財(cái)政資金交叉重疊，不利于資金效率的提高。這樣的轉(zhuǎn)移支付種類需要合并。對(duì)于這些種類的轉(zhuǎn)移支付，需要認(rèn)真分析它們的功能定位與運(yùn)作管理方式，以優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付種類的選擇。合并不同種類的轉(zhuǎn)移支付涉及不同專業(yè)部門的權(quán)限調(diào)整問(wèn)題。歸口管理專業(yè)部門的變更，往往意味著某些專業(yè)部門專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配權(quán)力的失去。

為了提高財(cái)政轉(zhuǎn)移支付效率，中國(guó)應(yīng)減少、合并一批財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，下放一批適合地方管理的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的減少、合并、下放勢(shì)必破壞既得利益格局。權(quán)力被削弱者勢(shì)必以各種各樣的借口和名義加以阻攔。最典型的借口莫過(guò)于政策目標(biāo)不能順利實(shí)現(xiàn)。

實(shí)際上，只要增強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的透明度，許多問(wèn)題都會(huì)迎刃而解。透明度不夠的轉(zhuǎn)移支付分配，很容易癡線“暗箱操作”。一些違規(guī)甚至違法行為也不容易得到應(yīng)有的懲罰。但是，一旦轉(zhuǎn)移支付信息足夠透明，社會(huì)各界都能通過(guò)這些信息加強(qiáng)監(jiān)督。擁有轉(zhuǎn)移支付分配權(quán)的各相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體，將會(huì)發(fā)現(xiàn)權(quán)力并不會(huì)帶來(lái)灰黑色收入，相反，權(quán)力意味著責(zé)任。此時(shí)，如相應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政、審計(jì)監(jiān)督，則效果會(huì)更好。

五、賦予地方發(fā)債權(quán)，規(guī)范地方債務(wù)管理制度

(一)地方政府性債務(wù)何去何從?

“地方政府性債務(wù)”是一個(gè)具有中國(guó)特色的名詞。它不等于地方政府的直接債務(wù)，不能等同于地方債。分稅制財(cái)政管理體制下，地方財(cái)政應(yīng)是相對(duì)獨(dú)立的。由此，地方財(cái)政在運(yùn)行中，收支不相等的狀況是很正常的。當(dāng)收不抵支時(shí)，所發(fā)生的赤字就只能通過(guò)地方債來(lái)加以彌補(bǔ)?，F(xiàn)行預(yù)算法對(duì)地方債的發(fā)行作了嚴(yán)格的限定，只有國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)才能發(fā)債。這堵住了地方政府直接發(fā)債的路。預(yù)算法也禁止地方政府預(yù)算打赤字?？墒聦?shí)上，絕大多數(shù)地方政府有債務(wù)。有債務(wù)，卻無(wú)赤字，這是無(wú)論如何也解釋不通的。

近20年來(lái)，各地政府通過(guò)成立項(xiàng)目公司或其他途徑，繞開(kāi)預(yù)算法的約束，舉債融資。債務(wù)融資在地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提供中發(fā)揮了重要作用。其貢獻(xiàn)是不可磨滅的。但是，問(wèn)題也因此而來(lái)。由于“繞道”，由于融資的主管部門很可能不是財(cái)政部門，再加上項(xiàng)目公司運(yùn)作過(guò)程的不確定性，結(jié)果就是連舉債的地方政府，也未能全面掌握舉債規(guī)模。2010年10.7萬(wàn)億元的地方政府性債務(wù)數(shù)據(jù)還是通過(guò)審計(jì)的方法獲取。時(shí)下國(guó)家審計(jì)署正進(jìn)行2012年年末地方政府性債務(wù)數(shù)據(jù)審計(jì)。地方政府性債務(wù)數(shù)據(jù)要借助審計(jì)的方法獲取，本身就是一件很不正常的事。

與地方債務(wù)管理關(guān)系最為密切的財(cái)政部門不能集中政府收支信息數(shù)據(jù)，是不可思議的事。政府收支功能或財(cái)政的“碎片化”，是遠(yuǎn)比巨額地方政府性債務(wù)數(shù)據(jù)更危險(xiǎn)的事。

(二)地方政府性債務(wù)亟待分類整理。

審計(jì)署通過(guò)審計(jì)所獲得的地方政府性債務(wù)數(shù)據(jù)亟待細(xì)化分析，區(qū)分出顯性、隱性、直接以及或有債務(wù)，并分析各自風(fēng)險(xiǎn)，分門別類采取對(duì)應(yīng)措施，制止住地方政府債務(wù)擴(kuò)張的趨勢(shì)。

1.地方政府“變通”借錢。解決問(wèn)題必須說(shuō)清地方政府何以“變通”借錢的原因。地方政府性的巨額債務(wù)融資不是應(yīng)急性融資所能說(shuō)通的。1994年分稅制財(cái)政體制改革之后，財(cái)政收入占GDP的比例從10%左右上升到如今的20%左右，這大大增強(qiáng)了國(guó)家財(cái)政的宏觀調(diào)控能力。但是，地方政府的公共預(yù)算收入，即使是發(fā)達(dá)地區(qū)，往往也只能滿足當(dāng)?shù)亟?jīng)常性支出需要。如果嚴(yán)格按照有多少錢辦多少事的規(guī)則辦事，那么地方政府確實(shí)沒(méi)有另行借錢的必要。但是，現(xiàn)實(shí)中，地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)決定了此規(guī)則行不通。

回首過(guò)去，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，如果地方政府不采取措施來(lái)融資，那么許多地方將不可能有較為完善的基礎(chǔ)設(shè)施，地方政府的招商引資工作也將很難開(kāi)展。這樣，不僅地方政府官員政績(jī)?cè)u(píng)估所需的GDP指標(biāo)上不去，就連當(dāng)?shù)厝嗣竦墓卜?wù)也可能受到影響。因此，對(duì)于地方政府性債務(wù)，哪怕是突破既有制度約束的地方債，也不應(yīng)一棍子打死。

2.地方政府性債務(wù)數(shù)據(jù)由審計(jì)署給出屬不正?，F(xiàn)象。當(dāng)前的地方政府性債務(wù)依托于各類項(xiàng)目，由各種公司舉借。舉債主體往往也有一定的償債能力。只要舉債主體的現(xiàn)金流能夠償還所借債務(wù)，那么對(duì)應(yīng)的地方政府性債務(wù)也就不會(huì)有什么風(fēng)險(xiǎn)。即使舉債主體不能順利償債，首先負(fù)責(zé)任的也是舉債主體。只有當(dāng)舉債主體以自身資產(chǎn)都難以償債時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)才可能轉(zhuǎn)移到地方政府身上。但是，當(dāng)?shù)胤截?cái)政無(wú)力還債時(shí)，出于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的考慮，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)很可能轉(zhuǎn)嫁給中央政府。當(dāng)然，不同的舉債主體應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力不同。這就決定了分類整理的必要性。

地方政府性債務(wù)當(dāng)前最缺乏的是數(shù)目字管理。最終可能兜底的財(cái)政部門在債務(wù)形成過(guò)程中無(wú)法起到應(yīng)有的主導(dǎo)作用。地方政府性債務(wù)規(guī)模較為權(quán)威的數(shù)據(jù)最終由國(guó)家審計(jì)署給出，就本身是一件極不正常的現(xiàn)象，也凸顯了財(cái)政部門在地方政府性債務(wù)融資決策中的尷尬地位。

地方政府性債務(wù)還涉及地方政府財(cái)政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置問(wèn)題。所有的地方政府都有財(cái)政部門，可是在許多地方又設(shè)置了“金融辦”或類似機(jī)構(gòu)?！敖鹑谵k”與財(cái)政廳(局)是什么關(guān)系?審批項(xiàng)目融資或?yàn)榈胤秸詡鶆?wù)融資決策的是不是財(cái)政部門?地方政府性債務(wù)問(wèn)題的嚴(yán)峻性，也說(shuō)明財(cái)政部門應(yīng)該在地方政府性債務(wù)管理中居于主導(dǎo)地位。只有地方財(cái)政部門能夠拿出包括地方政府資產(chǎn)負(fù)債表在內(nèi)的財(cái)務(wù)報(bào)告，能夠給出清晰的地方政府性債務(wù)清單，地方債管理才有扎實(shí)的基礎(chǔ)，地方財(cái)政的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范才可能準(zhǔn)確到位。

土地出讓金收入是當(dāng)前地方政府在應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要保障。但是，如果土地收入持續(xù)下滑，那將如何應(yīng)對(duì)?1994年以來(lái)地方政府公司化傾向過(guò)于明顯，已在嚴(yán)重扭曲政府與市場(chǎng)關(guān)系。這需要更深層次的改革來(lái)加以應(yīng)對(duì)。

1994年中國(guó)選擇了分稅制財(cái)政體制。一級(jí)政府需要有一級(jí)財(cái)政相對(duì)應(yīng)。相對(duì)獨(dú)立的地方財(cái)政在運(yùn)行中可能有結(jié)余，也可能有赤字。預(yù)算法規(guī)定地方政府預(yù)算不打赤字與現(xiàn)實(shí)制度是不匹配的。地方政府缺乏應(yīng)有的財(cái)權(quán)，而在現(xiàn)實(shí)中又有這個(gè)必要性。其結(jié)果就是財(cái)政部代發(fā)地方債、地方自行發(fā)債試點(diǎn)以及形形色色的地方政府性債務(wù)。與其如此，不如在規(guī)范的基礎(chǔ)之上正式啟動(dòng)地方債制度。

正式啟動(dòng)地方債制度之后，至少地方政府債務(wù)信息可以充分提供。地方政府應(yīng)該擁有什么樣的發(fā)債權(quán)可再作進(jìn)一步探討。由國(guó)情所決定，地方政府發(fā)債總額應(yīng)得到上級(jí)政府直至中央政府的批準(zhǔn)，以統(tǒng)一公債市場(chǎng)，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，地方債的發(fā)行必須得到同級(jí)地方人大的批準(zhǔn)。

專欄3

36個(gè)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果說(shuō)明了什么

最近審計(jì)署發(fā)布了36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果。地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)到底有多大?之所以爭(zhēng)議很多，根源是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的缺失。上次審計(jì)署公布2010年年末中國(guó)地方政府性債務(wù)規(guī)模為10.7萬(wàn)億元，提供了地方政府性債務(wù)規(guī)模的權(quán)威數(shù)據(jù)，為做好地方債管理提供了有力的數(shù)據(jù)支撐。但是，2011年和2012年一直較全面且權(quán)威的地方債數(shù)據(jù)。

此次審計(jì)署發(fā)布的不是全國(guó)數(shù)據(jù)，而只是2012年年末36個(gè)地方政府的本級(jí)政府性債務(wù)數(shù)據(jù)。從全面了解全國(guó)地方債信息來(lái)看，顯然這是不夠的。但36個(gè)地方覆蓋了東部、中部和西部不同地區(qū)，數(shù)據(jù)具有代表性。只要能抓住36個(gè)地方政府性債務(wù)變化的規(guī)律，那么我們就不難全面把握當(dāng)前的地方債風(fēng)險(xiǎn)狀況。

截至2012年年底，36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)余額38 475.81億元，比2010年增加4409.81億元，增長(zhǎng)12.94%。36個(gè)地方的數(shù)據(jù)表明，地方債規(guī)模仍在擴(kuò)大，但擴(kuò)大速度并不像一些人想象的那樣夸張。當(dāng)然，不同地方債務(wù)規(guī)模變化情況不一，36個(gè)地方中，有12個(gè)債務(wù)規(guī)?？s小，24個(gè)擴(kuò)大。這也進(jìn)一步說(shuō)明各地情況不一，地方債務(wù)管理在不同地方應(yīng)有不同的處理辦法，而且，不是所有地方都會(huì)想方設(shè)法地?cái)U(kuò)大債務(wù)規(guī)模。

各地債務(wù)負(fù)擔(dān)情況與償債能力不同。36個(gè)地方政府本級(jí)中，有10個(gè)地區(qū)2012年政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過(guò)100%;如加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，有16個(gè)地區(qū)債務(wù)率超過(guò)100%。36個(gè)地方政府本級(jí)中，有14個(gè)地區(qū)2012年政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的償債率超過(guò)20%;如加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，有20個(gè)地區(qū)償債率超過(guò)20%;36個(gè)地方政府本級(jí)2012年政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)的逾期債務(wù)率分別為0.59%和0.75%，分別比2010年上升了0.16個(gè)和0.48個(gè)百分點(diǎn)。這也說(shuō)明地方政府性債務(wù)管理必須非常謹(jǐn)慎，要努力避免局部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)所帶來(lái)的連鎖反應(yīng)。

36個(gè)地方政府性債務(wù)中，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為18 437.10億元，占地方政府性債務(wù)總額的47.9%。簡(jiǎn)單地將所有地方政府性債務(wù)當(dāng)做地方直接債務(wù)來(lái)處理，只會(huì)夸大地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。36個(gè)地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)為9079.02億元，占地方政府性債務(wù)總額的23.6%;其他相關(guān)債務(wù)10 959.69億元，占債務(wù)總額的28.5%。

36個(gè)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果還表明，清理地方融資平臺(tái)后，地方政府性債務(wù)仍然在增長(zhǎng)。截至2012年年底的債務(wù)中，2011年舉債的占16.39%;2012年舉借的占29.68%。新債不斷需要進(jìn)一步研究債務(wù)形成機(jī)理。地方政府性債務(wù)為什么有那么“頑強(qiáng)”的生命力?是規(guī)律使然?還是另有他因?一般理解是，地方政府的公共預(yù)算收入，只能滿足經(jīng)常性支出需要。各種資本性支出只能靠預(yù)算之外的融資。這樣，只有地方政府支出責(zé)任較大，支出無(wú)法滿足時(shí)，舉借新債才有必要;唯有融資平臺(tái)公司缺乏新資金注入，就無(wú)法運(yùn)行，舉債新債才順理成章。

36個(gè)地方政府性債務(wù)的債務(wù)資金來(lái)源中，銀行貸款占78.07%。這說(shuō)明地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與銀行貸款是緊緊聯(lián)系在一起的。財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的交織，是地方債管理中必須認(rèn)真面對(duì)的問(wèn)題。銀行貸款出現(xiàn)問(wèn)題所導(dǎo)致的金融風(fēng)險(xiǎn)，本來(lái)就可能形成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)所帶來(lái)的金融風(fēng)險(xiǎn)，往往容易形成銀行難以承受之重。因此，即使有一些地方政府不能清償債務(wù)，上級(jí)政府直至中央政府很可能被迫承擔(dān)相應(yīng)債務(wù)，以規(guī)避金融風(fēng)險(xiǎn)。此間必有預(yù)算軟約束難題。欲破解難題，除了規(guī)范地方債務(wù)管理制度之外，別無(wú)選擇。

需要注意的是，地方政府性債務(wù)是在預(yù)算法對(duì)地方政府舉債有較為嚴(yán)格限定的前提下產(chǎn)生的。債務(wù)形成一定有其合理性。這從債務(wù)資金投向也可以看出來(lái)。36個(gè)地方政府用于交通運(yùn)輸、市政建設(shè)、土地收儲(chǔ)、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、保障性住房等支出占已支出債務(wù)額36 434.47億元的92.14%。多數(shù)支出與地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)有關(guān)。

資料來(lái)源:審計(jì)署《36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，《審計(jì)結(jié)果公告》，2013年第24號(hào)，2013年6月10日。

地方政府性債務(wù)管理需要進(jìn)一步思考的問(wèn)題還有許多，諸如:為什么有些沒(méi)有償債能力或者償債風(fēng)險(xiǎn)較高的項(xiàng)目能夠順利融資?什么時(shí)候才能形成責(zé)權(quán)利相結(jié)合的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制?什么時(shí)候發(fā)債審批與償還相聯(lián)系，審批者的責(zé)任與債務(wù)清償相掛鉤?有朝一日，債務(wù)發(fā)行審批，應(yīng)引入與商業(yè)銀行放貸類似的究責(zé)機(jī)制。某些地方甚至出現(xiàn)違規(guī)發(fā)債的情形，這更應(yīng)該予以嚴(yán)懲。

地方政府性債務(wù)存在的一系列問(wèn)題，都在呼喚引入正式的地方債。財(cái)政部代發(fā)地方債、地方自行發(fā)債都在為地方政府發(fā)債作積極的探索。地方政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系的健全也是地方債正式啟動(dòng)所必需。

3.務(wù)實(shí)的做法是尊重地方財(cái)政運(yùn)行規(guī)律，賦予地方政府發(fā)債權(quán)。地方政府舉債，自然應(yīng)該公布自己的預(yù)決算，應(yīng)該公布包括政府資產(chǎn)負(fù)債表和資金表在內(nèi)的政府財(cái)務(wù)報(bào)告。現(xiàn)實(shí)中，各個(gè)政府部門實(shí)質(zhì)上都是大大小小的財(cái)政部門的現(xiàn)狀應(yīng)盡快改變。政府收支(財(cái)政收支)權(quán)限只能應(yīng)歸口財(cái)政部門。未來(lái)的地方債數(shù)據(jù)應(yīng)首先由財(cái)政部門提供。審計(jì)部門仍可在地方債管理中發(fā)揮作用，但僅限于查驗(yàn)財(cái)政部門數(shù)據(jù)的真實(shí)性。要讓地方政府直接舉債，需要尋找適合國(guó)情的地方債管理制度。地方的發(fā)債權(quán)仍然是有約束的，特別是發(fā)債規(guī)模需要注意和國(guó)債的協(xié)調(diào)。

六、穩(wěn)步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革

政府間財(cái)政關(guān)系改革的重點(diǎn)應(yīng)是中央與省級(jí)財(cái)政關(guān)系的規(guī)范化。省以下財(cái)政體制改革應(yīng)在此基礎(chǔ)之上穩(wěn)步推動(dòng)。

省以下財(cái)政體制改革是地方財(cái)政改革的重要內(nèi)容。省以下財(cái)政體制改革已在緊鑼密鼓進(jìn)行中。財(cái)政的省直管縣改革對(duì)省財(cái)政管理能力提出更高的要求，可能影響行政效率，可能影響部分縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。穩(wěn)步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革，我國(guó)應(yīng)在合理界定政府與市場(chǎng)關(guān)系的基礎(chǔ)之上，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，減輕省財(cái)政管理壓力;應(yīng)加快行政管理體制改革，進(jìn)一步做好市縣協(xié)調(diào)工作;應(yīng)允許一些地方暫緩財(cái)政的省直管縣改革或探索其他改革模式。

省以下財(cái)政體制改革應(yīng)因地制宜，財(cái)政的省直管縣改革的實(shí)施可以更加穩(wěn)妥，應(yīng)允許一些地方暫緩財(cái)政的省直管縣改革或探索其他改革模式，以更好地保證地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(一)三種類型的省以下財(cái)政體制改革。

1.財(cái)政的省直管縣改革。國(guó)家已經(jīng)采取了一系列積極有效的措施，推進(jìn)了地方財(cái)政改革。根據(jù)計(jì)劃，2012年年底前，要力爭(zhēng)全國(guó)除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革。全國(guó)各地基本上都推行了財(cái)政的省直管縣改革。改革僅限于財(cái)政領(lǐng)域，但也大大緩解了困難地區(qū)縣級(jí)財(cái)政財(cái)力狀況，增強(qiáng)了縣級(jí)政府的公共服務(wù)保障能力，促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。對(duì)一些農(nóng)業(yè)縣而言，更是如此，此項(xiàng)改革效果更為明顯。

2.“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革。一些地區(qū)的財(cái)政省直管縣改革結(jié)合更大范圍的縣經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限擴(kuò)大進(jìn)行，即所謂“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革。擴(kuò)權(quán)縣往往有著較快的發(fā)展速度。例如四川:2009年，四川省試點(diǎn)縣可用財(cái)力總額增幅達(dá)19.28%，比全省平均水平高0.74個(gè)百分點(diǎn);與此同時(shí)，試點(diǎn)縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)一步加快。再如陜西:實(shí)行強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革試點(diǎn)的一些縣，財(cái)力得到迅速提升，成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的中心。

3.其他財(cái)政改革。一些省份積極探索其他財(cái)政改革方案。如遼寧:除了有兩個(gè)財(cái)政省直管縣試點(diǎn)縣外，該省積極探索省以下財(cái)政體制改革新路徑，注意調(diào)動(dòng)市縣政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，特別是通過(guò)適當(dāng)向下傾斜財(cái)力，擴(kuò)大市縣一般預(yù)算收入規(guī)模，增強(qiáng)了市縣政府財(cái)政保障能力，提升基本公共服務(wù)均等化水平，促進(jìn)了全省經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。再如福建:除出臺(tái)省財(cái)政對(duì)縣市財(cái)政的“六掛六獎(jiǎng)”補(bǔ)助辦法外，該省福州市從2012年1月1日起實(shí)施直接管理福清、長(zhǎng)樂(lè)、閩侯、連江四縣(市)的財(cái)政體制。

(二)財(cái)政的省直管縣改革存在的問(wèn)題。

1.對(duì)省級(jí)財(cái)政管理能力提出更高的要求。一些省份所轄縣的數(shù)量較多，財(cái)政實(shí)行省直管縣后，省級(jí)財(cái)政管理壓力明顯增大，影響了體制改革的效率。例如，河北省推行改革之后，直接導(dǎo)致省財(cái)政不僅要面對(duì)11個(gè)設(shè)區(qū)市，而且還要直接面對(duì)92個(gè)直管縣，工作量驟然上升，給省一級(jí)財(cái)政管理帶來(lái)了一定的困難。即使是所轄縣(市)數(shù)量不多的省份，也需要面對(duì)管理對(duì)象數(shù)量驟增所帶來(lái)的挑戰(zhàn)。

2.可能在一定程度上直接影響行政效率。財(cái)政的省直管縣可能在一定程度上會(huì)扭曲政府經(jīng)濟(jì)行為，從而影響行政效率。

一些縣擔(dān)心省直管后，自身財(cái)力無(wú)法得到充分保障。特別是，一些財(cái)力相對(duì)不足的縣，如其所在城市財(cái)力較為充足，往往缺乏被省直管的動(dòng)力。省財(cái)政的補(bǔ)助只能是全省一盤棋。財(cái)力較充足的市，與省相比，有更多的財(cái)力可用于支持縣。而且，省直管后，縣對(duì)于一些市統(tǒng)一部署但缺乏配套撥款的事務(wù)，往往難以適從。

部分市為了應(yīng)對(duì)省直管縣后財(cái)力可能減少的形勢(shì)，往往設(shè)法將所轄縣的部分較為富裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃歸城區(qū)，而將財(cái)力負(fù)擔(dān)較重的縣交由省級(jí)財(cái)政直接管理。

現(xiàn)實(shí)中，多種政府考核指標(biāo)針對(duì)的是市。如果直管縣因財(cái)力不足而不能達(dá)標(biāo)，那么這很可能倒逼市增加對(duì)直管縣的轉(zhuǎn)移支付。如河北省石家莊市每年都要對(duì)直管縣財(cái)政增加2億～3億元的轉(zhuǎn)移支付。此外，當(dāng)前財(cái)政的省直管縣很難徹底做到，一些財(cái)政的日常工作，仍然需要市縣財(cái)政的合作。市還承擔(dān)著結(jié)算、管理、統(tǒng)計(jì)等任務(wù)。這在某種意義上，可視為支出責(zé)任與財(cái)權(quán)、財(cái)力不對(duì)稱的表現(xiàn)。

3.可能影響部分縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。財(cái)政的省直管縣，意味著直管縣的財(cái)政收入在很大程度上與市沒(méi)有直接關(guān)系。這樣，市可能選擇對(duì)直管縣不利的產(chǎn)業(yè)布局。特別是一些重點(diǎn)項(xiàng)目引進(jìn)時(shí)，市出于財(cái)政收入的考慮，更愿意將地點(diǎn)選擇在非直管縣或市轄區(qū)內(nèi)，而不是縣，從而可能影響縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(三)對(duì)策與建議。

1.合理界定政府與市場(chǎng)關(guān)系，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，減輕省財(cái)政管理壓力。政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的過(guò)度干預(yù)，會(huì)嚴(yán)重影響不同級(jí)別政府支出責(zé)任的分工。現(xiàn)實(shí)中，地方政府在項(xiàng)目引進(jìn)發(fā)揮很大作用的同時(shí)，也可能帶來(lái)一些負(fù)面影響。因此，需要合理界定政府與市場(chǎng)關(guān)系。政府應(yīng)更多地轉(zhuǎn)向提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，這樣，市場(chǎng)機(jī)制的作用能更充分地得到發(fā)揮，政府干預(yù)對(duì)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面沖擊就會(huì)盡可能減少，財(cái)政的省直管縣改革才相對(duì)更容易推行。

財(cái)政的省直管縣改革后所帶來(lái)的管理壓力，在很大程度上是因?yàn)檗D(zhuǎn)移支付制度不夠規(guī)范所帶來(lái)的。進(jìn)一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，完善一般轉(zhuǎn)移支付制度，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，推動(dòng)轉(zhuǎn)移支付的公開(kāi)透明，能夠?qū)⑹∝?cái)政從諸多雜事中解放出來(lái)，從而減輕省財(cái)政的管理壓力。

2.加快行政管理體制改革，進(jìn)一步做好市縣協(xié)調(diào)工作。財(cái)政的省直管縣改革所帶來(lái)的市縣矛盾問(wèn)題，要求加快行政管理體制改革，進(jìn)一步做好市縣協(xié)調(diào)工作。誠(chéng)然，財(cái)政體制是行政管理體制的重要一環(huán)，財(cái)政體制改革甚至可視為行政管理體制改革的突破口，但行政管理體制改革不會(huì)因?yàn)樨?cái)政改革而自行啟動(dòng)。

市縣功能定位應(yīng)作調(diào)整。設(shè)區(qū)市是20世紀(jì)80年代為適應(yīng)“市管縣”體制的要求而普遍設(shè)立的。在現(xiàn)實(shí)中，經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的市的確較好地帶動(dòng)了城市化，但也有不少市的發(fā)展主要靠攫取縣財(cái)力。這兩種類型的市應(yīng)區(qū)別對(duì)待。前者可維持現(xiàn)有體制;后者應(yīng)將市轉(zhuǎn)為只負(fù)責(zé)城市管理的市，相應(yīng)的財(cái)政也轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘胸?cái)政。與此同時(shí)，行政管理體制改革應(yīng)與財(cái)政體制改革同步進(jìn)行，以做好市縣協(xié)調(diào)工作。

3.允許一些地方暫緩財(cái)政的省直管縣改革或探索其他改革模式。財(cái)政的省管縣雖有其優(yōu)點(diǎn)，但市管縣也并非毫無(wú)優(yōu)勢(shì)。特別是，不同縣域面積差距大，人口數(shù)量不同，財(cái)力差距也大。這在很大程度上是歷史因素形成的。根據(jù)現(xiàn)實(shí)來(lái)看，財(cái)政的省直管縣改革不一定要一刀切。只要省以下財(cái)政體制有利于地方公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供，就應(yīng)允許地方選擇其他財(cái)政管理模式。讓一些地方繼續(xù)實(shí)行原先的財(cái)政市管縣模式或其他模式，當(dāng)是省以下財(cái)政體制改革的可選擇項(xiàng)。福州市直接管理4縣市財(cái)政體制的改革，其意義重大。福州市的這種做法有利于整合轄區(qū)的財(cái)政資源，有助于轄區(qū)公共服務(wù)的提供，而且，還可以避免財(cái)政的省直管縣與行政管理體制的不匹配難題。地方財(cái)政體制改革的范圍和進(jìn)度，也可由各省根據(jù)自己的實(shí)際情況確定。

實(shí)際上，財(cái)政的省直管縣也不是在任何時(shí)候都得到認(rèn)可的。當(dāng)年浙江省保留省直管縣的做法，與全國(guó)推行市管縣的做法迥異。但是，正是因?yàn)橛辛苏憬〉慕?jīng)驗(yàn)做基礎(chǔ)，今天才有可能在全國(guó)推行財(cái)政省直管縣改革。

總之，省以下財(cái)政體制改革應(yīng)穩(wěn)妥推進(jìn)。當(dāng)前，只要切合各地實(shí)際，有助于當(dāng)?shù)毓伯a(chǎn)品和公共服務(wù)的提供的體制，都應(yīng)予以支持和鼓勵(lì)，而不應(yīng)也不宜于“一刀切”。

[1]白彥鋒:《OECD成員國(guó)與我國(guó)地方稅權(quán)的借鑒研究——基于“稅收自主權(quán)”角度的分析》，載于《涉外稅務(wù)》2007年第2期。

[2]查爾斯·瓊斯:《美國(guó)總統(tǒng)制》，譯林出版社2013年版。

[3]陳甬軍:《中國(guó)地區(qū)間市場(chǎng)封鎖問(wèn)題研究》，福建人民出版社1994年版。

[4]戴園晨、徐亞平:《財(cái)政體制改革與中央地方財(cái)政關(guān)系變化》，載于《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》1992年第4期。

[5]鄧子基:《財(cái)政管理體制改革的戰(zhàn)略選擇》，載于《浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)》1991年第3期。

[6]何振一:《財(cái)政分級(jí)形式改革的研究》，載于《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》1988年第5期。

[7]李萍主編，許宏才、李承副主編:《財(cái)政體制簡(jiǎn)明圖解》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2010年版。

[8]劉進(jìn)、周少云:《關(guān)于建立我國(guó)分稅制模式的構(gòu)想》，載于《外國(guó)經(jīng)濟(jì)與管理》1988年第6期。

[9]樓繼偉:《中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系再思考》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2013年版。

[10]毛澤東:《論十大關(guān)系》，1956年4月25日，http://news.xinhuanet.com/ziliao/2004－12/30/content_2393996.htm。

[11]神野直彥:《財(cái)政學(xué):財(cái)政現(xiàn)象的實(shí)體化分析》，南京大學(xué)出版社2012年版。

[12]神野直彥:《體制改革的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2013年版。

[13]宋新中:《不同類型的地區(qū)應(yīng)實(shí)行不同的分稅制模式》，載于《改革》1990年第2期。

[14]孫蘊(yùn)素:《論財(cái)政體制改革面臨的矛盾及解決的對(duì)策》，載于《財(cái)政研究》1988年第4期(b)。

[15]孫蘊(yùn)素:《論分稅制》，載于《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》1988年第9期(a)。

[16]王洪:《建立分稅同分成相結(jié)合的雙重預(yù)算管理體制》，載于《改革》1988年第3期。

[17]王紹飛:《振興財(cái)政的關(guān)鍵》，載于《財(cái)政研究》1991年第12期。

[18]王紹飛:《改革財(cái)政學(xué)》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1989年版。

[19]王紹光、胡鞍鋼:《中國(guó)國(guó)家能力報(bào)告》，遼寧人民出版社1993年版。

[20]王衛(wèi)星、周凱利:《向“分稅制”邁出的堅(jiān)實(shí)的一步——“分稅包干”財(cái)政體制評(píng)析》，載于《經(jīng)濟(jì)研究參考》1992年第Z4期。

[21]吳稼祥:《公天下:多中心治理與雙主體法權(quán)》，廣西師范大學(xué)出版社2013年版。

[22]西尾勝:《日本地方分權(quán)改革》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2013年版。

[23]項(xiàng)懷誠(chéng)主編:《中國(guó)財(cái)政50年》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1999年版。

[24]謝旭人主編:《中國(guó)財(cái)政改革三十年》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2008年版。

[25]徐日清:《地方財(cái)政包干是一種過(guò)渡措施——并建議積極準(zhǔn)備分稅制采取分別不同區(qū)域推進(jìn)方式》，載于《財(cái)經(jīng)科學(xué)》1988年第10期。

[26]閻彬:《正確處理中央與地方財(cái)政關(guān)系的關(guān)鍵——逐步實(shí)行分稅制》，載于《財(cái)經(jīng)研究》1991年第4期。

[27]楊志勇、楊之剛:《中國(guó)財(cái)政制度改革30年》，格致出版社、上海人民出版社2008年版。

[28]楊志勇、張馨:《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)》，第三版，清華大學(xué)出版社2013年版。

[29]楊志勇:《2010，難說(shuō)再見(jiàn)的中國(guó)土地財(cái)政》，載于《西部論叢》2010年第2期。

[30]楊志勇:《地方稅體系構(gòu)建的基本理論分析》，載于《稅務(wù)研究》2000年第6期。

[31]楊志勇:《政府間財(cái)政關(guān)系該如何調(diào)整——樓繼偉新書〈中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系再思考〉讀后》，載于《東方早報(bào)·上海經(jīng)濟(jì)評(píng)論》，2013年4月16日。

[32]葉振鵬:《振興財(cái)政的思考》，載于《財(cái)政研究》1991年第11期。

[33]余小平:《在我國(guó)實(shí)行分稅制的基本構(gòu)想》，載于《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》1990年第2期。

[34]張千帆:《憲法學(xué)講義》，北京大學(xué)出版社2011年版。

[35]張五常:《中國(guó)的經(jīng)濟(jì)制度》，神州大地增訂版，中信出版社2009年版。

[36]張馨:《財(cái)政·計(jì)劃·市場(chǎng)》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1993年版。

[37]張永生:《政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)如何劃分?》，載于《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2008年第2期。

[38]鄭永年:《中國(guó)的“行為聯(lián)邦制”:中央—地方關(guān)系的變革與動(dòng)力》，北京大學(xué)出版社2013年版。

[39]周其仁:《中國(guó)做對(duì)了什么——回望改革，面向未來(lái)》，北京大學(xué)出版社2010年版。

[40]朱嘉明:《中國(guó)改革的歧路》，聯(lián)經(jīng)出版公司2013年版。

[41]《朱镕基講話實(shí)錄》編輯組:《朱镕基講話實(shí)錄》，第一卷，人民出版社2011年版。