推進(jìn)農(nóng)民工“三個同步轉(zhuǎn)變”的政策協(xié)同

楊 靜 張光源

對于基本實(shí)現(xiàn)地域轉(zhuǎn)變的農(nóng)民工而言，“三個同步轉(zhuǎn)變”的關(guān)鍵即市民化的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)職業(yè)和身份的同步轉(zhuǎn)變。這既需要賦予農(nóng)民工平等享有公共服務(wù)的權(quán)利，也要保證其擁有足夠的個人消費(fèi)能力。

因此要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的“三個同步轉(zhuǎn)變”，需要從涉及農(nóng)民動態(tài)轉(zhuǎn)變的農(nóng)村退出機(jī)制、城市進(jìn)入機(jī)制以及城市融入機(jī)制的有序銜接出發(fā)，推動與之相關(guān)的政策協(xié)同，確保農(nóng)民工在提高個人消費(fèi)能力的同時(shí)，充分公平地享受均等化公共服務(wù)。

1.城鎮(zhèn)布局政策的協(xié)同。合理規(guī)劃城鎮(zhèn)布局，充分發(fā)揮大城市群和中小城市、小城鎮(zhèn)在農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的作用，是農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)“三個同步轉(zhuǎn)變”所需的最基本的地域空間條件。在以往城鎮(zhèn)化的討論中存在這樣一個爭論，即是優(yōu)先發(fā)展大城市，還是著重推進(jìn)以發(fā)展小城鎮(zhèn)為主的就地城鎮(zhèn)化。當(dāng)前，在現(xiàn)有國情和制度下，只有構(gòu)建大中小城市、小城鎮(zhèn)區(qū)域性有序結(jié)合，分工協(xié)作、功能互補(bǔ)、相互聯(lián)系的網(wǎng)絡(luò)體系，才能在短期內(nèi)更為有效率地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化。這就要求政府在實(shí)施城鎮(zhèn)化布局的政策上發(fā)揮彼此之間的協(xié)同效應(yīng)，才能為農(nóng)民的農(nóng)村退出、城市進(jìn)入與融入奠定地域空間基礎(chǔ)。就全國范圍的城鎮(zhèn)化建設(shè)而言，應(yīng)該順應(yīng)東部產(chǎn)業(yè)、資本向中西部擴(kuò)散轉(zhuǎn)移的趨勢，注重以大城市為核心的城市群進(jìn)行布局，從而避免東、中、西部在新一輪城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的發(fā)展失衡。對于區(qū)域性城鎮(zhèn)化而言，要充分發(fā)揮區(qū)域內(nèi)中小城市、小城鎮(zhèn)在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)就業(yè)中的積極作用。

2.產(chǎn)業(yè)政策和就業(yè)政策的協(xié)同。同步實(shí)施相配套的產(chǎn)業(yè)政策和就業(yè)政策，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)的協(xié)同發(fā)展，打造提升農(nóng)民個人消費(fèi)能力的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。城鎮(zhèn)化不是簡單的“造城運(yùn)動”，只有重視產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施，鼓勵集約化發(fā)展，夯實(shí)有市場前景和競爭力的大量吸納就業(yè)的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)平臺，才能使城鎮(zhèn)擁有足夠的就業(yè)崗位充分容納“新市民”，才能避免“新城變空城、新市民變無業(yè)游民”局面的出現(xiàn)。在強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策帶動就業(yè)市場繁榮的同時(shí)，還應(yīng)積極實(shí)施配套的就業(yè)政策，促進(jìn)農(nóng)民工個體加速自身素質(zhì)的提高。政府既要積極發(fā)展與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的就業(yè)培訓(xùn)，提高農(nóng)民工就業(yè)能力，還要不斷完善就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)體系，從農(nóng)民工個體的特點(diǎn)、能力和需求出發(fā)，采取更有針對性的指導(dǎo)服務(wù)，同時(shí)注重維護(hù)就業(yè)市場的信息透明，減少非對稱信息造成的農(nóng)民工待遇上的不平等，保障農(nóng)民工勞動權(quán)益和勞有所得。總之，要改變以往農(nóng)民工群體中普遍存在的只能從事純體力、低附加值工種，流動就業(yè)的局面。在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的同時(shí)，提高第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重，為農(nóng)民工提供能穩(wěn)定下來、有保障的工作，并能保持與城市居民收入的同步提升。

3.土地政策、戶籍制度、社保政策等的協(xié)同。城鎮(zhèn)的合理布局與產(chǎn)業(yè)、就業(yè)配套發(fā)展將為農(nóng)民工進(jìn)入城市奠定基礎(chǔ)，與此同時(shí)，還必須注重農(nóng)民工農(nóng)村退出與城市融入這兩個重要環(huán)節(jié)。一方面要盡快把農(nóng)地流轉(zhuǎn)納入法制軌道，依法有效保障土地流轉(zhuǎn)后的轉(zhuǎn)讓等權(quán)利，同時(shí)完善與土地流轉(zhuǎn)收益分配和稅收等相關(guān)的配套管理辦法與政策等。另一方面針對流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民加大相關(guān)政策、資金的扶持力度和保護(hù)力度。與此同時(shí)，土地政策與戶籍政策、社保政策等必須做好銜接和配套，破除長期以來的二元戶籍、社保制度固化的城鄉(xiāng)居民不同身份、權(quán)利的各種社會管理體制，因此需要“在中央的統(tǒng)一規(guī)劃，加快剝離戶口所附著的福利功能，恢復(fù)戶籍制度的本真功能，同時(shí)改革嵌入戶籍制度之中的其他二元制度，分類整體推進(jìn)”。一方面放寬中小城市和城鎮(zhèn)的戶籍限制，建立穩(wěn)定的戶籍遷移準(zhǔn)入制。另一方面，加強(qiáng)社會管理配套制度改革，促進(jìn)住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等基本公共服務(wù)均等化。加大中央財(cái)政支付力度，通過加快地方稅收體系建設(shè)、積極吸引社會資金等途徑實(shí)現(xiàn)多元化、多渠道的資金供給模式。城鎮(zhèn)化過程中，“城市政府最重要的職責(zé)在于提供城市公共服務(wù)”。

總之，創(chuàng)造新型城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的良好條件，又好又快地推進(jìn)農(nóng)民工“三個同步轉(zhuǎn)變”向市民化邁進(jìn)，需要各種政策協(xié)同過程中注重效率與公平并舉，同時(shí)考慮速度與質(zhì)量兩方面的要求，前者強(qiáng)調(diào)效率，后者注重公平。因此在建立推動農(nóng)民“三個同步轉(zhuǎn)變”相應(yīng)配套的政策制度時(shí)，一方面要充分考慮農(nóng)民工身份轉(zhuǎn)變的迫切性，保證執(zhí)行效率，調(diào)動社會各項(xiàng)資源，在新型城鎮(zhèn)化過程中率先實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的身份轉(zhuǎn)變;另一方面，要避免走過去“重速度輕質(zhì)量”的老路，對于政策實(shí)施效果的評價(jià)不能局限于數(shù)字的增長，而是要全面考慮農(nóng)民工市民化過程中是否真正實(shí)現(xiàn)了“三個同步轉(zhuǎn)變”。在這個過程中，健全公共服務(wù)型政府是關(guān)鍵，通過進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，既要讓市場在配置資源過程中發(fā)揮決定性作用，又要維護(hù)市場的公正與公平。只有這樣農(nóng)民工的“三個同步轉(zhuǎn)變”才能又快又好地實(shí)現(xiàn)，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展。

(瑾瑜摘自《中州學(xué)刊》2014年第6期《推進(jìn)“三個同步轉(zhuǎn)變”的新型城鎮(zhèn)化——以農(nóng)民工市民化為突破》)