王安石青苗法改革及對(duì)現(xiàn)代財(cái)政的啟示

李 亮

王安石在北宋中期進(jìn)行的青苗法改革，是其“為天下理財(cái)，不為征利”的財(cái)政思想在農(nóng)業(yè)方面的體現(xiàn)。從現(xiàn)代財(cái)政角度看，“公家無(wú)所利其入”這種來(lái)自之于民、用之于民的改革思想具有一定的積極意義，其無(wú)疑是進(jìn)步的。但是，如果沒(méi)有一個(gè)真正為民、為天下的政權(quán)，這種思想就會(huì)因沒(méi)有實(shí)現(xiàn)之土壤而不切實(shí)際，超越社會(huì)現(xiàn)實(shí)的改革也因此注定了失敗的命運(yùn)。青苗法改革的初衷是好的，即希望通過(guò)政府直接對(duì)農(nóng)民借貸的方法“抑兼并，振貧乏”，在保護(hù)廣大貧苦農(nóng)民土地利益的同時(shí)，維護(hù)政府“田賦”來(lái)源，保證財(cái)政收入。然而，青苗法通過(guò)綁定農(nóng)村富戶，將歸還青苗錢本金和利息的擔(dān)保責(zé)任強(qiáng)與之，把本該政府承擔(dān)的社會(huì)再分配的社會(huì)保障職能強(qiáng)行轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)村中充當(dāng)擔(dān)保責(zé)任的富戶，突顯了青苗法改革強(qiáng)烈的財(cái)政導(dǎo)向。雖然這是當(dāng)時(shí)農(nóng)村田賦征管混亂、稅源流失的無(wú)奈，但也揭示了青苗法改革自身的矛盾性，更導(dǎo)致改革推行過(guò)程中錯(cuò)誤激勵(lì)，出現(xiàn)混亂。

一、青苗法改革的背景

“嘗以謂方今之所以窮空，不獨(dú)費(fèi)出之無(wú)節(jié)，又失所以生財(cái)之道故也。”這是王安石進(jìn)行青苗法改革的背景。具體來(lái)說(shuō)，這是在面對(duì)巨大的財(cái)政壓力、農(nóng)村田賦混亂和當(dāng)時(shí)常平倉(cāng)制度名存實(shí)亡的背景下，提出的以增加財(cái)政收入、抑制農(nóng)村土地兼并為目的的改革措施。

（一）龐大的財(cái)政支出給財(cái)政收入帶來(lái)沉重壓力

財(cái)政壓力是王安石變法的直接誘因，也是青苗法改革出臺(tái)的大環(huán)境。從北宋政權(quán)內(nèi)部看，冗官、冗費(fèi)、冗兵的“三冗”支出規(guī)模巨大。對(duì)此，司馬光、蘇轍、張方平、蔡襄等都曾上書闡述此問(wèn)題的嚴(yán)重性，如蔡襄認(rèn)為：“兵日益多，官日益冗，財(cái)務(wù)有限，而支費(fèi)無(wú)涯，國(guó)之所以貧也?！痹诒彼螌?duì)外方面，景德元年（1004年），遼軍大舉南下，迫使宋朝與之簽訂“澶淵之盟”，這直接導(dǎo)致北宋財(cái)政每年向契丹貢繳“歲幣”白銀10萬(wàn)兩、絹20萬(wàn)匹，而宋仁宗時(shí)，北宋又與西夏議和，每年財(cái)政向西夏支出“歲幣”白銀7.2萬(wàn)兩、絹15.3萬(wàn)匹、茶3萬(wàn)斤。此時(shí)，遼又威脅北宋使之增加歲幣白銀、絹各 10萬(wàn)[1]（P270）。 如此的財(cái)政支出規(guī)模，必然要求北宋政權(quán)“開(kāi)源”以增加收入，一切可以增加財(cái)政收入或減少財(cái)政負(fù)擔(dān)的措施都會(huì)被加以應(yīng)用。由此可見(jiàn)，王安石青苗法改革的主要目的還是要獲取財(cái)政收入。

（二）農(nóng)村田賦征收狀況混亂，政府收入流失嚴(yán)重

“田賦”是政府在農(nóng)村的主要收入來(lái)源。由于北宋政府“不抑兼并”的土地政策，使得大量農(nóng)田被豪戶官宦之家所兼并，而后者卻想方設(shè)法規(guī)避稅賦，由此出現(xiàn)了“產(chǎn)去而稅存”、“有田無(wú)稅”、“無(wú)稅有田”的混亂局面?！百x租所不加者十居其七”。直接結(jié)果就是稅源流失和財(cái)政收入的減少，所以，王安石希望通過(guò)青苗法改革，利用“青苗錢”向農(nóng)民直接放貸，“昔之貧者舉息之于豪民，今之貧者舉息之于官”。通過(guò)這種方式保護(hù)農(nóng)民在青黃不接時(shí)的生產(chǎn)生活，避免鄉(xiāng)豪伺機(jī)兼并農(nóng)村土地；在保障政府田賦收入利益的同時(shí)，通過(guò)加收“利錢”的方式獲取更多收入。

（三）常平倉(cāng)制度的名存實(shí)亡

常平倉(cāng)的設(shè)置由來(lái)已久，其功能類似于現(xiàn)在的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保護(hù)機(jī)制，即通過(guò)“市肆騰踴，則減價(jià)而出；田穡豐羨，則增糴而收”的方法，防止“谷賤傷農(nóng)”和“谷貴傷農(nóng)”的發(fā)生。然而在實(shí)際中，北宋的地方官員則因?yàn)槌Ｆ絺}(cāng)“糴糶之煩”或不予施行或與商賈勾結(jié)從中漁利，從而使這一制度流于形式，到北宋中葉，基本已名存實(shí)亡甚至名實(shí)據(jù)亡[2]（P145）。

王安石在宋神宗的支持下于熙寧二年（1069年）開(kāi)始變法改革。青苗法改革是王安石“因天下之利以生天下之財(cái)，取天下之財(cái)以供天下之費(fèi)”財(cái)政思想在農(nóng)業(yè)方面的體現(xiàn)，是維護(hù)農(nóng)村稅源、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，以“開(kāi)源”方式獲取財(cái)政收入的一種手段。

二、青苗法改革的內(nèi)容及其實(shí)施

（一）青苗法改革的部分主要原則和措施

1.“……仍以現(xiàn)錢……取民情愿預(yù)給，令隨稅納斛斗。內(nèi)有愿給本色，或納時(shí)價(jià)貴，愿納錢者，皆許從便。如遇災(zāi)傷，亦許于次料收熟日納錢。非惟足以待兇荒之患，又民既受貸，則于田作之時(shí)不患闕食。因可選官勸誘，令興水土之利，則四方田事自加修益。”

2.“……于夏秋為熟以前，約逐處收成時(shí)酌中物價(jià)，比定預(yù)支每斗價(jià)，召民情愿請(qǐng)領(lǐng)。仍常以半為夏料，半為秋料?！?/p>

3.“……每戶須俵及一貫以上。不愿請(qǐng)者，不得抑配。”

4.“不得虧損官本?！?/p>

5.“結(jié)保（五戶以上為一保）請(qǐng)領(lǐng)青苗錢，每保須第三等以上有物力人充甲頭。”

6.“第五等并客戶，每戶貸錢不得超過(guò)一貫五百文，第四等每戶不得過(guò)三貫文，第三等每戶不得過(guò)六貫文，第二等每戶不得過(guò)十貫文，第一等每戶不得過(guò)十五貫文?！?/p>

7.“在夏秋兩次收成之后，隨兩稅償還青苗錢時(shí)，須在原借數(shù)外加納三分或二分息錢?！睆耐醢彩C布青苗法改革的內(nèi)容分析，其希望能夠達(dá)到3個(gè)目的：首先，維護(hù)和增加財(cái)政收入。通過(guò)政府向農(nóng)民借貸替代富戶向農(nóng)民的高利貸方法，抑制土地兼并，保證廣大農(nóng)民的土地，維護(hù)政府田賦的收入來(lái)源。另外，政府向農(nóng)民借貸的利息收入，同時(shí)在實(shí)行過(guò)程中又強(qiáng)制規(guī)定必須由富戶予以擔(dān)保，從而使得不損失本金而且利息收入也得到有效保障。第二，在農(nóng)民青黃不接、新陳不濟(jì)的時(shí)候貸之以青苗錢，一定程度上可以緩解農(nóng)民生活疾苦，發(fā)揮常平倉(cāng)的作用。第三，節(jié)流。通過(guò)“抑配上戶”的做法，一方面使之承擔(dān)起因?yàn)槠涮颖芴镔x而導(dǎo)致財(cái)政減收從而弱化的政府農(nóng)村收入再分配責(zé)任，另一方面節(jié)省政府在這一方面的社會(huì)保障支出。

于是，這便形成了青苗法改革自身所蘊(yùn)藏著的矛盾。青苗法改革其實(shí)質(zhì)是既要獲得財(cái)政收入，又要承擔(dān)轉(zhuǎn)嫁政府再分配職能的作用，政府財(cái)政的增收與減支，凸顯改革的收入導(dǎo)向。在農(nóng)村豐收年景、農(nóng)民都有能力按時(shí)償還時(shí)，這種矛盾表現(xiàn)并不明顯。然而，當(dāng)農(nóng)業(yè)欠收、農(nóng)民按時(shí)歸還青苗錢出現(xiàn)困難時(shí)，農(nóng)村中充當(dāng)擔(dān)保的富戶就要承擔(dān)償還責(zé)任。雖然這是富戶偷逃賦稅致使財(cái)政沒(méi)有收入來(lái)源進(jìn)行農(nóng)村社會(huì)保障而作出的無(wú)奈選擇，但是政府在社保中這種中間角色的缺失，有失公平，必定加深農(nóng)村的社會(huì)矛盾，也會(huì)加深農(nóng)村富戶以及作為其利益代表的政府官員與改革的矛盾，自然也激發(fā)了與之相關(guān)的利益集團(tuán)對(duì)改革的抵制。

（二）青苗法改革的施行效果

青苗法施行之初，農(nóng)民對(duì)政策的反響是積極的?！胺浇裥∶窨衫Х?，十室八九，應(yīng)募之人，不招而至，何可勝計(jì)?！绷硗?，“自散青苗以來(lái)，非請(qǐng)即納，非納即輕，農(nóng)民憧憧來(lái)往于州縣?！睆倪@些描述可以看出，在青苗法在推行之初，受到農(nóng)民的歡迎，一定程度上促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。

青苗法將富戶與貧農(nóng)結(jié)為一保并強(qiáng)制富戶（三等）為后者擔(dān)保充當(dāng)“甲頭”的做法，給富戶帶來(lái)的負(fù)擔(dān)有多大？首先，按照邢鐵先生對(duì)宋代社會(huì)階層的劃分方法：第一、二等戶包括大地主和中小地主，為上戶（或富戶）；第三等戶是自耕農(nóng)，為中戶；第四、五等戶包括小自耕農(nóng)、半自耕農(nóng)，為下戶。青苗法規(guī)定只能由上戶（第三等以上）充當(dāng)“甲頭”。宋代社會(huì)對(duì)上戶的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)雖然模糊且差距較大，積財(cái)從一千貫到萬(wàn)貫不等，每年至少有5000石地租收入，但與青苗法因“抑配”上戶帶給上戶平均每戶3貫錢的擔(dān)保費(fèi)相比無(wú)論如何都是微不足道的。因此，社會(huì)保障作為政府職責(zé)必須要保證公平。青苗法改革中，由于富戶偷逃賦稅，政府就將該責(zé)任直接轉(zhuǎn)嫁給富戶，自己抽身事外，雖說(shuō)有些無(wú)奈，確實(shí)有失公平。

除此以外，隨著青苗法改革的深入，一些弊端也逐漸暴露出來(lái)。主要表現(xiàn)在：（1）由于缺乏相應(yīng)的監(jiān)督、反饋、制衡制度建設(shè)，地方官員在青苗法的實(shí)施過(guò)程中舞弊，致使實(shí)際的青苗錢息錢“吏緣為奸至倍息”，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不降反增。（2）對(duì)地方官員的考核升遷，重要的一項(xiàng)內(nèi)容就是獲得財(cái)政收入的多少，當(dāng)然包括青面錢息錢收入。于是出現(xiàn)地方違規(guī)強(qiáng)行攤派，抑配的現(xiàn)象很普遍，增加富戶擔(dān)保負(fù)擔(dān)。暴露的弊端至少反映出以下兩個(gè)問(wèn)題：首先，與青苗法改革配套的制度改革相對(duì)滯后，如對(duì)基層執(zhí)行問(wèn)題的監(jiān)督、反饋機(jī)制等方面的缺失，導(dǎo)致了對(duì)在政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的錯(cuò)誤激勵(lì)沒(méi)有及時(shí)制止。青苗法具有強(qiáng)烈的收入導(dǎo)向，再加之以獲得的財(cái)政收入為考核指標(biāo)的官員考核制度安排，導(dǎo)致了地方官員忽視了其改善貧苦農(nóng)民生產(chǎn)、生活的考慮，片面追求收入最大化，將“皆以為民，公家無(wú)所利其入”的改革思想束之高閣。其次，作為政府轉(zhuǎn)嫁職能的工具，地方基層盲目地“抑配”也加重了農(nóng)村中富戶承擔(dān)的支出負(fù)擔(dān)，使本已失去公平性的改革更加變本加厲，加重農(nóng)村社會(huì)和利益集團(tuán)對(duì)改革的矛盾和抵制。

三、青苗法改革的評(píng)價(jià)

雖然王安石寄希望于青苗法以實(shí)現(xiàn)比常平倉(cāng)法更多的功能，但比較這兩種政策，它們的作用是各有所偏重的：前者偏重于獲得財(cái)政收入，后者則側(cè)重于社會(huì)保障。王安石在常平倉(cāng)制度不能發(fā)揮作用的情況下，毅然“開(kāi)源”發(fā)展生產(chǎn)以獲取收入為目的，舍棄常平倉(cāng)，雖然這也賦予青苗法改善農(nóng)村收入分配的功能，但由于政府角色的缺失而使其缺少公平性。青苗法可以認(rèn)為是當(dāng)時(shí)北宋政府以“節(jié)流”為考量轉(zhuǎn)嫁政府職責(zé)的載體。所以，單純從惠民角度看，常平倉(cāng)的功能遠(yuǎn)比青苗法強(qiáng)。

（一）青苗法的積極性

1.青苗法改革增加北宋政府的財(cái)政收入。當(dāng)時(shí)北宋政府在青苗法改革之后財(cái)政出現(xiàn)盈余，徹底扭轉(zhuǎn)財(cái)政赤字的局面，這也是青苗法改革取得的最明顯的成績(jī)之一。

2.青苗法作為政府直接向民眾借貸的一次改革嘗試，具有重要意義?！扒嗝绶ɡ^承了我國(guó)歷史上常平倉(cāng)制度和農(nóng)村信貸實(shí)踐的精華并加以革新，形成了超越此前任何一個(gè)時(shí)代的一套完整而統(tǒng)一的農(nóng)戶聯(lián)保無(wú)抵押小額貸款制度，在我國(guó)農(nóng)村金融史上具有開(kāi)創(chuàng)性的意義，放諸世界金融史，亦有其歷史貢獻(xiàn)?！盵3]

（二）青苗法的局限

1.貸給農(nóng)民的是貨幣，而不是常平倉(cāng)制度下的實(shí)物——糧食，且沒(méi)有考慮糧食價(jià)格波動(dòng)對(duì)其實(shí)際購(gòu)買力的影響。特別在新陳不接糧食價(jià)格上漲時(shí)，取消常平倉(cāng)意味著穩(wěn)定糧價(jià)機(jī)制的缺失，而上漲的糧食價(jià)格削弱貸給農(nóng)民青苗錢的購(gòu)買力。

2.作為政府轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的工具，通過(guò)強(qiáng)制富戶承擔(dān)農(nóng)民不能償還政府放貸時(shí)的償還責(zé)任，不但不能起到公平農(nóng)村收入分配的效果，相反加劇社會(huì)矛盾和階級(jí)利益集團(tuán)對(duì)改革的抵制。

3.抑制兼并的效果并不明顯。青苗法改革的初衷是通過(guò)“抑兼并、賑貧乏”，維護(hù)財(cái)政的收入源，可是在具體的施行過(guò)程中由于配套制度不完善而出現(xiàn)了偏離，就這一方面，民眾沒(méi)有得到多少實(shí)惠。

青苗法改革失敗不光是因?yàn)楦母镏跽叨ㄎ徊磺?、?shí)現(xiàn)功能的矛盾性，而且重要的原因在于改革施行過(guò)程當(dāng)中配套制度改革的缺失或滯后。比如改革過(guò)程中信息的反饋、監(jiān)督機(jī)制，地方官員考核制度等，并沒(méi)有針對(duì)青苗法改革的需要進(jìn)行編制和完善，這直接導(dǎo)致了民間對(duì)改革的反應(yīng)和變化等信息不能順暢地上傳，引起改革政策不能及時(shí)地根據(jù)改革進(jìn)展作出相應(yīng)調(diào)整。另外，地方官員考核制度片面強(qiáng)調(diào)財(cái)政收入指標(biāo)，扭曲青苗法改革政策對(duì)地方官員的激勵(lì)，妨礙“抑兼并，賑貧乏”政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這也是青苗法改革本身存在的矛盾在具體執(zhí)行政策上的反映。王安石對(duì)于官吏的態(tài)度非常天真，認(rèn)為其道德素養(yǎng)可以“陶冶而成之”，片面強(qiáng)調(diào)“教之，養(yǎng)之，取之，任之”的用官之道，忽視了在制度上加以監(jiān)督管理，導(dǎo)致改革實(shí)施過(guò)程中的混亂，這也是改革反映在制度中的缺陷。

四、青苗法改革對(duì)當(dāng)今財(cái)政的啟示

（一）促進(jìn)公平是政府財(cái)政不可推卸的責(zé)任

強(qiáng)烈的收入導(dǎo)向，使得青苗法改革兼具 “開(kāi)源”和“節(jié)流”兩個(gè)特點(diǎn)：一方面政府獲得青苗利錢收入，另一方面通過(guò)強(qiáng)行向農(nóng)村富戶轉(zhuǎn)嫁收入再分配的職能，節(jié)約政府在這方面的開(kāi)支。而現(xiàn)代財(cái)政理論告訴我們，作為體現(xiàn)公平性的收入再分配職能只能由政府行使，這種公平性體現(xiàn)在從社會(huì)獲得財(cái)政收入的公平性和支出的公平性兩個(gè)方面。青苗法改革避開(kāi)了財(cái)政一收一支的過(guò)程，而直接將富戶收入通過(guò)強(qiáng)制擔(dān)保的方式“再分配”給農(nóng)民，這種做法本身就已經(jīng)失去了公平可言，而具有專制的特色。

與表面上的公平相比，政府財(cái)政政策更應(yīng)該追求實(shí)質(zhì)上的公平。而目前，在我國(guó)財(cái)政政策領(lǐng)域，既存在著表面上就不公平也存在實(shí)質(zhì)上的不公平。例如，我國(guó)充滿爭(zhēng)議的養(yǎng)老金賬戶的巨額虧空和收入分配差距，其原因無(wú)非是不公平的“雙軌制”養(yǎng)老金繳納制度和收入分配政策的不公平。

（二）制定與目標(biāo)相對(duì)應(yīng)的考核、激勵(lì)機(jī)制

明確的目標(biāo)是考核、激勵(lì)機(jī)制的前提。目標(biāo)不明確或者目標(biāo)的重要程度沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)，那么必定會(huì)導(dǎo)致混亂甚至自相矛盾的激勵(lì)政策。作為負(fù)責(zé)改革方案實(shí)施的直接主體，地方政府的行為直接決定了改革的結(jié)果，混亂的考核、激勵(lì)政策必定會(huì)對(duì)地方產(chǎn)生錯(cuò)誤激勵(lì)，從而扭曲政策初衷。青苗法目的是獲取財(cái)政收入，而這種收入的獲得是以農(nóng)民生產(chǎn)的改善或“抑配上戶”為前提的，但由于對(duì)官員的考核仍然是收入的取得而沒(méi)有考慮這種前提條件，于是出現(xiàn)后期“倍息”和強(qiáng)行攤派的情況也就不足為奇。

當(dāng)前的現(xiàn)狀就是對(duì)地方官員的考核設(shè)置與對(duì)其發(fā)展要求不對(duì)稱，以及由此引發(fā)的地方發(fā)展問(wèn)題。例如，學(xué)界高度關(guān)注的地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)。中央對(duì)地方的要求是要實(shí)現(xiàn)全面和諧的發(fā)展，而現(xiàn)在對(duì)地方的考核制度體系仍然是以GDP為主，從而導(dǎo)致令人擔(dān)憂的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

（三）加強(qiáng)行之有效的信息反饋渠道和監(jiān)督機(jī)制建設(shè)

認(rèn)識(shí)與實(shí)踐是反復(fù)過(guò)程，而準(zhǔn)確的信息反饋就是聯(lián)系實(shí)踐和認(rèn)識(shí)的紐帶。通過(guò)推行改革的反饋，一方面對(duì)政策執(zhí)行效果予以檢驗(yàn)以期進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整或完善，另一方面也可以降低對(duì)地方政府行為的信息不對(duì)稱風(fēng)險(xiǎn)。但是，這種信息應(yīng)該以有效性為前提，所以，構(gòu)造獨(dú)立、有效的政府內(nèi)信息反饋及監(jiān)督體制，是政府有效管理必要的手段。

王安石青苗法改革的本質(zhì)，是在政府向農(nóng)民借貸的過(guò)程中通過(guò)“抑配上戶”的方式轉(zhuǎn)嫁政府的社會(huì)收入再分配的職能。雖然政府獲得了財(cái)政收入，但這種轉(zhuǎn)嫁的收入再分配職能由于政府角色的缺失已不再具備公平性，相反加深了社會(huì)矛盾和對(duì)改革的抵制。再者，由于這種矛盾的存在，使得無(wú)法建立配套、完善的改革監(jiān)督及激勵(lì)制度。在原有以收入作為考核指標(biāo)的條件下，對(duì)地方政府錯(cuò)誤激勵(lì)，使青苗法最終成為政府的“斂財(cái)”工具，更無(wú)法實(shí)現(xiàn)最初改善農(nóng)村生產(chǎn)狀況的良好初衷。以史為鑒，促進(jìn)社會(huì)公平是政府義不容辭的責(zé)任。在此過(guò)程中，政府應(yīng)對(duì)政策效應(yīng)認(rèn)真分析，避免造成實(shí)質(zhì)的不公平，避免政策目標(biāo)發(fā)生偏離。另外，與目標(biāo)相對(duì)應(yīng)的完善的考核、激勵(lì)制度體系的平行建立是確保改革目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)的前提，而這又有賴于一套有效的信息反饋制度的構(gòu)建。

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[11]梅建明.關(guān)于地方政府融資平臺(tái)運(yùn)行的若干問(wèn)題[J].財(cái)政研究，2011，（5）.

[12]梅建明，鐘啟高.關(guān)于地方政府建設(shè)融資的幾個(gè)問(wèn)題[J].財(cái)政研究，2010，（2）.