慈玲玲，曲鐵華

（東北師范大學(xué) 教育學(xué)部，吉林 長春 130024）

民國時(shí)期農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策及其變遷特征*

慈玲玲，曲鐵華

（東北師范大學(xué) 教育學(xué)部，吉林 長春 130024）

民國時(shí)期農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策變遷研究是上承清朝末期農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策研究和下啟新中國時(shí)期農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策研究的關(guān)鍵性、重要性研究內(nèi)容。民國時(shí)期農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策變遷大致經(jīng)歷了民國前期發(fā)軔與漸進(jìn)、民國中期發(fā)展與改革與民國后期調(diào)整與拓展三個(gè)階段，并在政策制定、實(shí)施與變遷中體現(xiàn)和遵循著其特有的歷史規(guī)律，回眸民國，以期總結(jié)得出符合當(dāng)前我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育進(jìn)一步發(fā)展的變遷特征。

民國時(shí)期；農(nóng)村教育；基礎(chǔ)教育；教育政策

民國時(shí)期，中華民族在覺醒中逐漸走向重生，艱難地開始著現(xiàn)代化的歷程，其政治、經(jīng)濟(jì)、文化也均在現(xiàn)代化的過程中逐漸發(fā)展、成熟和完善著，作為構(gòu)成要素之一的教育，也必然包含在內(nèi)。民國時(shí)期農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的變遷是上承清朝末期農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策變遷和下啟新中國時(shí)期農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策變遷的關(guān)鍵性、重要性連接歷程?？v觀民國時(shí)期農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的發(fā)展，大致經(jīng)歷了民國前期發(fā)軔與漸進(jìn)（1912—1926）、民國中期發(fā)展與改革（1927—1936）與民國后期調(diào)整與拓展（1937—1949）三個(gè)階段的變遷歷程。進(jìn)行民國時(shí)期農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策變遷的細(xì)致研究，不僅是對(duì)民國時(shí)期農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策領(lǐng)域研究成果的充實(shí)，同時(shí)也會(huì)對(duì)我國當(dāng)前基礎(chǔ)教育、農(nóng)村基礎(chǔ)教育、農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的科學(xué)發(fā)展、完善與超越儲(chǔ)存著智慧、啟迪著思緒，表現(xiàn)出極高的學(xué)術(shù)研究價(jià)值。

一、民國時(shí)期農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的變遷歷程

（一）民國前期農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的發(fā)軔與漸進(jìn)（1912—1926）

1912年1月19日，中華民國臨時(shí)政府教育部頒布了《普通教育暫行辦法》14條和《普通教育暫行課程標(biāo)準(zhǔn)》11條，這是民國成立之初改革清末封建教育的綱領(lǐng)性指導(dǎo)文件，其政策內(nèi)容雖未直接針對(duì)農(nóng)村教育但其對(duì)于農(nóng)村基礎(chǔ)教育的恢復(fù)和發(fā)展仍起到了全局性承上啟下的過渡性指引作用。時(shí)至1913年末，“壬子·癸丑學(xué)制”在學(xué)校教育內(nèi)在發(fā)展的必然軌跡下最終確定，更是極大地推動(dòng)了民國前期包括基礎(chǔ)教育尤其是農(nóng)村基礎(chǔ)教育在內(nèi)的學(xué)校教育轉(zhuǎn)型、過渡和發(fā)展。同時(shí)1913年，教育部擬定《強(qiáng)迫教育辦法》共6條，其中“（二）調(diào)查屬內(nèi)村鎮(zhèn)相距若干里及村鄉(xiāng)鎮(zhèn)戶口數(shù)目，以便比較。（三）各縣各村鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)派學(xué)董若干，以專責(zé)成。（五）此項(xiàng)經(jīng)費(fèi)由各村鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民擔(dān)任，不得在該屬內(nèi)已籌定之學(xué)款挪用。”[1]322強(qiáng)迫教育（即民初基礎(chǔ)教育或義務(wù)教育）正式以法定形式頒發(fā)于民國前期教育政策與法律的文本中，同時(shí)6條內(nèi)容中有3條內(nèi)容直接涉及到規(guī)定“村”字樣的農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展辦法。這不僅對(duì)于民國前期義務(wù)教育的普及與擴(kuò)展發(fā)揮著重要的規(guī)范與導(dǎo)引作用，而且內(nèi)容層面上對(duì)于農(nóng)村行政區(qū)劃范圍內(nèi)的關(guān)注與側(cè)重更加突顯出民國政府在農(nóng)村基礎(chǔ)教育領(lǐng)域內(nèi)的政策支持與保障。1915年，袁世凱頒發(fā)了《頒定教育宗旨令》和《特定教育綱領(lǐng)》，倒行逆施，并在封建復(fù)古教育宗旨的指導(dǎo)下隨之頒布了《義務(wù)教育實(shí)施程序》（1915）、《國民學(xué)校令施行細(xì)則》（1916）等一系列倒退桎梏性政策文件。1916年范源濂再次出任教育總長，且于本年9月教育部通令各省區(qū)撤銷1915年袁世凱復(fù)辟帝制時(shí)期內(nèi)所頒布的《教育綱要》，隨后，教育部又修正了一些有關(guān)政策、法令，再度取消了小學(xué)讀經(jīng)。這就基本恢復(fù)了民國元年的教育宗旨和政策，民國時(shí)期的基礎(chǔ)教育政策幾經(jīng)波折之后再次踏上了偏向于進(jìn)步性發(fā)展方向的軌跡。

1919年3月，教育部公布《全國教育計(jì)劃書》，明確指出教育的重要性，并對(duì)作為國民教育重要組成部分的國民基礎(chǔ)教育作出了合理性的全面規(guī)劃，以期指導(dǎo)全國范圍內(nèi)各地區(qū)，尤其包括農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)教育的方向性發(fā)展。1920年4月2日，教育部擬定《分期籌辦義務(wù)教育年限》，從而確定了分期籌辦全國義務(wù)教育發(fā)展清單，即“國民十年省城及通商口岸辦理完竣。民國十一年縣城及繁鎮(zhèn)辦理完竣。民國十二年五百戶以上之鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理完竣。民國十三年三百戶以上之市鄉(xiāng)辦理完竣。民國十四、五年二百戶以上之市鄉(xiāng)辦理完竣。民國十六年一百戶以上之村莊辦理完竣。民國十七年不及百戶之村莊辦理完竣”。[1]327-328基于農(nóng)村基礎(chǔ)教育而言，其明確規(guī)定“1927年完成一百戶以上之村莊義務(wù)教育的普及與發(fā)展，1928年完成不足百戶之村莊義務(wù)教育的普及與發(fā)展，全國義務(wù)教育分期發(fā)展規(guī)劃自上而下分級(jí)分層完成”且已經(jīng)明確規(guī)劃至村莊，并以一百戶為限，因地制宜、循序漸進(jìn)地規(guī)劃與管理，這將對(duì)包括義務(wù)教育在內(nèi)的農(nóng)村基礎(chǔ)教育的發(fā)展與普及產(chǎn)生規(guī)劃性的全局引導(dǎo)與推動(dòng)作用。1925年10月，全國教育會(huì)聯(lián)合會(huì)議決《實(shí)行義務(wù)教育應(yīng)規(guī)定籌款頒發(fā)案》，明確指出各縣市籌集義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)辦法，并最終形成以地方政府自籌為原則，各縣市鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)籌集義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)重任的政策規(guī)定。從積極意義上講，這使得全國范圍內(nèi)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的籌集有了權(quán)責(zé)分明的責(zé)任承擔(dān)主體，明確了義務(wù)教育推行的經(jīng)費(fèi)承擔(dān)對(duì)象。

（二）民國中期農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的改革與發(fā)展（1927—1936）

1927年，國民黨發(fā)動(dòng)“四一二政變”，從根本上背叛了孫中山“聯(lián)俄、聯(lián)共和扶助農(nóng)工”的三大政策和新民主主義思想，以蔣介石為代表的南京國民政府正式成立。1929年4月26日，國民政府公布《中華民國教育宗旨及其實(shí)施方針》，1931年9 月8日，國民黨中央執(zhí)行委員會(huì)檢送《三民主義教育實(shí)施原則》致國民政府公函，這對(duì)于三民主義教育宗旨及其思想如何在教育領(lǐng)域尤其是基礎(chǔ)教育領(lǐng)域也必然包括農(nóng)村基礎(chǔ)教育領(lǐng)域內(nèi)的落實(shí)和推行作了具體規(guī)定和說明，三民主義教育逐漸形成完整的政策理論與實(shí)施體系?；趯?shí)行三民主義鄉(xiāng)村教育的必要性與重要性，1930年3月17日，國民黨中央秘書處檢送實(shí)施三民主義鄉(xiāng)村教育案，并致中央訓(xùn)練部函即中國國民黨中央執(zhí)行委員會(huì)秘書處公函第297號(hào)，于同年3月4日討論、決議了《實(shí)施三民主義鄉(xiāng)村教育案》?！皩?shí)施鄉(xiāng)村教育之辦法與步驟：第一，必須訓(xùn)練健全之師資；第二，必須奮起開辦鄉(xiāng)村學(xué)校于各省。茲就此二部方法，確定其主要內(nèi)容如左：一、造就師資；二、分期舉辦鄉(xiāng)村學(xué)校?！盵2]《實(shí)施三民主義鄉(xiāng)村教育案》明確指出造就師資與分期舉辦鄉(xiāng)村學(xué)校成為實(shí)施鄉(xiāng)村教育的有效方法與步驟，并分別從鄉(xiāng)村教育培養(yǎng)期限、訓(xùn)練標(biāo)準(zhǔn)、課程類型和實(shí)施方法與鄉(xiāng)村學(xué)校程序施行和經(jīng)費(fèi)來源作清晰明了的闡述，從而為三民主義要求下鄉(xiāng)村教育的迅速發(fā)展與全面普及指明了確切的方向。隨后，1931 年4月29日，教育部頒發(fā)《鄉(xiāng)村小學(xué)充實(shí)兒童學(xué)額辦法》，“一、鄉(xiāng)村小學(xué)兒童名額，除有特殊情形，經(jīng)主管教育行政機(jī)構(gòu)許可者外，每一教室不得少于二十五人，其名額不足者，應(yīng)設(shè)法充足之。二、鄉(xiāng)村小學(xué)校長教員，應(yīng)勸導(dǎo)附近人民速送已屆學(xué)齡之兒童入學(xué)。三、鄉(xiāng)村小學(xué)為應(yīng)付特殊環(huán)境起見，得由校長商請(qǐng)校外熱心教育人士為本校義務(wù)招生委員，調(diào)查本校四周一公里內(nèi)之學(xué)齡兒童，并督促其入學(xué)。四、鄉(xiāng)村小學(xué)學(xué)額不足時(shí)，其附近一公里內(nèi)，不得另設(shè)招收九周歲以上兒童之私塾。其有設(shè)塾影響于學(xué)校招生時(shí)，得由校長呈請(qǐng)主管教育行政機(jī)構(gòu)勒令停閉之。五、二所以上之鄉(xiāng)村小學(xué)校校舍鄰近而學(xué)額無法補(bǔ)足者，主管教育行政機(jī)關(guān)得酌量合并學(xué)?；?qū)W級(jí)。六、鄉(xiāng)村小學(xué)得減縮寒假或年假日期，酌放農(nóng)忙假，其時(shí)期由各地方教育行政機(jī)關(guān)規(guī)定之。七、鄉(xiāng)村小學(xué)為減輕人民負(fù)擔(dān)使子女易于入學(xué)起見，得多設(shè)免費(fèi)學(xué)額。并得由主管教育行政機(jī)關(guān)，酌給書籍用品，或購辦書籍用品，以供貧苦兒童借用。八、鄉(xiāng)村小學(xué)應(yīng)酌設(shè)補(bǔ)習(xí)班，招收十歲以上失學(xué)兒童入學(xué)補(bǔ)習(xí)。”[3]217-218這就使得鄉(xiāng)村小學(xué)的兒童入學(xué)率得到了更進(jìn)一步的重視，且已然成為民國中期農(nóng)村基礎(chǔ)教育普及所必須面對(duì)的重要課題之一。

1932年12月，國民政府頒布《小學(xué)法》，1933年3月，教育部頒發(fā)《小學(xué)規(guī)程》，這表明國民政府完成了初等教育在學(xué)制方面的局部修改與變動(dòng)；同時(shí)1932年10月，教育部對(duì)各地實(shí)驗(yàn)的教學(xué)科目酌加修正，頒定《小學(xué)課程標(biāo)準(zhǔn)》，三部政策法規(guī)的相繼頒行標(biāo)志著民國中期初等教育體系基本定型。1935年6月20日，行政院頒布關(guān)于《實(shí)施義務(wù)教育暫行辦法大綱施行細(xì)則》之教育部指令。《教育部實(shí)施義務(wù)教育暫行辦法大綱施行細(xì)則》主要由總則、強(qiáng)迫入學(xué)及緩學(xué)免學(xué)、施行程序、師資、校舍設(shè)備、經(jīng)費(fèi)、機(jī)關(guān)、獎(jiǎng)懲和附則共9章34條內(nèi)容構(gòu)成，且第3章第10條更是明確規(guī)定“各省市在實(shí)施義務(wù)教育第一期內(nèi)，為供給兒童受一年義務(wù)教育起見，應(yīng)舉辦下列各事：（一）廣設(shè)短期小學(xué)，限令各小學(xué)區(qū)就預(yù)定設(shè)校地點(diǎn)設(shè)置一年制之短期小學(xué)，招收九足歲至十二足歲之失學(xué)兒童。此項(xiàng)小學(xué)以采用二部編制為原則，每日上下午各教學(xué)半日或全日間時(shí)教學(xué)，至少各授課三小時(shí)或四小時(shí)，修業(yè)年限一年。鄉(xiāng)村短期小學(xué)及其他學(xué)校與公共機(jī)關(guān)內(nèi)，并得附設(shè)前項(xiàng)短期小學(xué)班……（三）試行巡回教育，得令各地方設(shè)置巡回教員，依時(shí)輪住窮鄉(xiāng)僻壤交通不便利處教授失學(xué)兒童，其程度與短期小學(xué)同。各省市為推行義務(wù)教育之便利，除上列各項(xiàng)辦法外，并得采用其他適宜之方法。”[4]624-630《教育部實(shí)施義務(wù)教育暫行辦法大綱施行細(xì)則》的若干規(guī)定詳盡細(xì)致到鄉(xiāng)村短期小學(xué)和巡回教育，其在政策層面上對(duì)于民國中期農(nóng)村基礎(chǔ)教育的具體規(guī)定極具重要性與科學(xué)性。1937年6月，教育部檢發(fā)《二年制短期小學(xué)暫行規(guī)程及課程標(biāo)準(zhǔn)總綱》的訓(xùn)令，其中《二年制短期小學(xué)暫行規(guī)程》第12條規(guī)定如下：“二年制短期小學(xué)假期以與普通小學(xué)一致為原則，在鄉(xiāng)村地方酌量情形，免去星期例假、縮短寒暑假，另放農(nóng)忙假、趕集假等；每年上課日數(shù)，不得少于二百日?！盵4]638-6401937年6月1日，教育部公布《實(shí)施巡回教學(xué)辦法》，并規(guī)定“區(qū)域遼闊，村落星散，交通不便，兒童不易集中者”[3]315-317可設(shè)置巡回教學(xué)班，由一個(gè)教員巡回施教。同時(shí)，“巡回教學(xué)班分下列二種：（一）長期集合者：每鄉(xiāng)村或每一適中地點(diǎn)設(shè)置一班，學(xué)額須在十五人以上。每班兒童數(shù)不滿二十人者，一教員至少教學(xué)二班。兒童全日或上下午半日在校，教員來校時(shí)，由教員直接教學(xué)或考核；教員離校時(shí)，由導(dǎo)生領(lǐng)導(dǎo)自動(dòng)學(xué)習(xí)。（二）臨時(shí)集合者：每鄉(xiāng)村或每一適中地點(diǎn)設(shè)置一班，學(xué)額約五人至十五人，一教員至少教學(xué)三班。平時(shí)兒童各自分散至規(guī)定時(shí)間集合，由教員來班教學(xué)，或由導(dǎo)生領(lǐng)導(dǎo)學(xué)習(xí)?！盵3]315-317《二年制短期小學(xué)暫行規(guī)程》《實(shí)施巡回教學(xué)辦法》等一系列推動(dòng)國民義務(wù)教育（基礎(chǔ)教育）發(fā)展且在短時(shí)間內(nèi)提高義務(wù)教育普及效率的重要政策選擇，尤其是其對(duì)鄉(xiāng)村義務(wù)教育的直接關(guān)注和具體規(guī)定，將會(huì)極大地推動(dòng)民國中期農(nóng)村基礎(chǔ)教育的發(fā)展與普及。

（三）民國后期農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的調(diào)整與拓展（1937—1949）

1937年，抗日戰(zhàn)爭正式爆發(fā)，中華民族同仇敵愾共赴國難，中國基礎(chǔ)教育事業(yè)尤其是農(nóng)村基礎(chǔ)教育事業(yè)的正常發(fā)展開始面對(duì)著極大阻礙。1938年4月，國民黨政府在武漢召開臨時(shí)全國代表大會(huì)并通過《戰(zhàn)時(shí)各級(jí)教育實(shí)施方案綱領(lǐng)》，制定了“抗戰(zhàn)建國”的基本國策，并最終確立了“戰(zhàn)時(shí)當(dāng)作平時(shí)看”的教育指導(dǎo)方針，強(qiáng)調(diào)“小學(xué)教育，應(yīng)為國民基礎(chǔ)教育，以發(fā)展兒童身心，培養(yǎng)其健全體格，陶冶其

善良德性，教授以生活必須之基本技能，養(yǎng)成其好學(xué)習(xí)慣，使其應(yīng)對(duì)進(jìn)退合乎禮節(jié)，以為將來自立之準(zhǔn)備。故施教之對(duì)象，應(yīng)及于全體學(xué)齡兒童，國家對(duì)于全國各地應(yīng)普遍設(shè)立各類小學(xué)，使全國學(xué)齡兒童均有入學(xué)之機(jī)會(huì)，在預(yù)定年限內(nèi)，達(dá)到普及教育之目的。同時(shí)全國人民，對(duì)于子女均應(yīng)盡強(qiáng)迫入學(xué)之義務(wù)，使全國學(xué)齡兒童，至少須受此最低限度之義務(wù)教育”[5]22?？箲?zhàn)期間，基于政治統(tǒng)治思想控制的需要，國民黨政府實(shí)行與當(dāng)時(shí)戰(zhàn)爭環(huán)境相匹配的“新縣制”，并于1939年9月公布《縣各級(jí)組織綱要》，規(guī)定“縣為地方自治單位，下設(shè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），保、甲則為鄉(xiāng)內(nèi)的編制，以十保為一鄉(xiāng)，十五甲為一保。新縣制以所謂‘管教養(yǎng)衛(wèi)合一’為基本指導(dǎo)方針”[6]，同時(shí)根據(jù)《縣各級(jí)組織綱要》，教育部于1940年3 月21日訂定《國民教育實(shí)施綱領(lǐng)》。其第3章第9條明確說明：“國民學(xué)校以每保設(shè)立一所為原則，稱某保國民學(xué)校，保之人口稠密、面積不及四方里者，或一村一街之自然單位不可分離者，得就二?；蛉Ｂ?lián)合設(shè)立一所，稱某某保聯(lián)立國民學(xué)校。保之面積過于遼闊而村落疏散者，其國民學(xué)校得分設(shè)班級(jí)于名校落，或設(shè)置巡回教學(xué)班?！盵5]423《國民教育實(shí)施綱要》依據(jù)“新縣制”的推行，教育與戰(zhàn)時(shí)政策一體化，將小學(xué)改稱為國民學(xué)校及中心國民學(xué)校，推行兒童義務(wù)教育與失學(xué)民眾補(bǔ)習(xí)教育且政教合一的新國民教育制度，對(duì)當(dāng)時(shí)特殊戰(zhàn)爭時(shí)期國民教育的向前發(fā)展起到了重要的導(dǎo)向標(biāo)作用，同時(shí)也標(biāo)志著民國后期基礎(chǔ)教育政策開始由義務(wù)教育制度向國民教育制度重要轉(zhuǎn)軌，農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的方向轉(zhuǎn)軌也必然包含在內(nèi)。1940年5月6日，行政院陽字第9565號(hào)訓(xùn)令核準(zhǔn)公布《小學(xué)教員待遇規(guī)程》，尤其提及“鄉(xiāng)村小學(xué)教員，呈經(jīng)主管教育行政機(jī)關(guān)之核準(zhǔn)，得接受兒童家庭關(guān)于食宿之供給，其辦法另定之”。1942年3月，教育部公布《保國民學(xué)校設(shè)施要?jiǎng)t》，其中第3則規(guī)定如下：“國民學(xué)校以每保聯(lián)立一所為原則。保之人口稠密而面積不及四方里者，或一村一街之自然單位不可分離者，得就二?；蛉Ｂ?lián)合設(shè)立一所，成某某保聯(lián)立國民學(xué)校，保之面積過于遼闊而村落疏散者，其國民學(xué)校得分設(shè)班級(jí)于各村落，或依照實(shí)施巡回教學(xué)辦法設(shè)置巡回教學(xué)班，施行巡回教學(xué)。已設(shè)有中心學(xué)校及中心學(xué)校周圍距離三里以內(nèi)之保，不另設(shè)國民學(xué)校，其應(yīng)就學(xué)之兒童及民眾，應(yīng)入中心學(xué)校小學(xué)部及民教部肄業(yè)?！盵5]439《小學(xué)教員待遇規(guī)程》和《保國民學(xué)校設(shè)施要?jiǎng)t》正是對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育國民學(xué)校方方面面的直接概括，重視并強(qiáng)調(diào)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的普及與發(fā)展已經(jīng)成為民國后期教育政策制定與實(shí)施層面上的理論與實(shí)踐認(rèn)同。

抗日戰(zhàn)爭勝利后，國民政府在教育復(fù)員的基礎(chǔ)上，提出了全面普及國民教育的拓展方案。要求未實(shí)施國民教育的收復(fù)區(qū)省份，從1946年1月起擬定《第一次實(shí)施國民教育五年計(jì)劃》，要求后方已實(shí)施國民教育的19省市，從1946年1月起，貫徹《全國實(shí)施國民教育第二次五年計(jì)劃》，以充實(shí)國民學(xué)校和中心國民學(xué)校為中心工作，務(wù)求學(xué)校充實(shí)，師資健全，經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定，各省失學(xué)兒童和失學(xué)民眾都能接受義務(wù)教育或補(bǔ)習(xí)教育。1946年12月25日國民大會(huì)通過，并于1947年1月1日國民政府公布《中華民國憲法》，其專設(shè)第13章第5節(jié)教育文化一節(jié)，即“第159條，國民受教育機(jī)會(huì)一律平等。第160條，六歲至十二歲之學(xué)齡兒童，一律受基本教育，免納學(xué)費(fèi)。其貧苦者，由政府供給書籍。已逾學(xué)齡未受基本教育之國民，一律受補(bǔ)習(xí)教育，免納學(xué)費(fèi)，其書籍亦由政府供給……”[3]69-70《中華民國憲法》教育文化專節(jié)的具體頒行，使得國民基礎(chǔ)教育尤其是農(nóng)村基礎(chǔ)教育在教育文化、教育者、受教育者、教育機(jī)會(huì)、教育均衡發(fā)展、保障機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、教育經(jīng)費(fèi)、獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助等方面的有關(guān)規(guī)定有了憲法的保障和支持，極大地推動(dòng)了民國時(shí)期基礎(chǔ)教育政策也必然包括農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的法治化進(jìn)程。1947 年8月6日，教育部訂定《國民教育設(shè)計(jì)委員會(huì)教導(dǎo)組討論綱要》，且在修訂課程、改善教材、充實(shí)設(shè)備、改良編制、革新教學(xué)、加強(qiáng)訓(xùn)育和注重衛(wèi)生共7個(gè)構(gòu)成部分中作了詳盡規(guī)定，如“為適應(yīng)城市、鄉(xiāng)村、山區(qū)、海濱、西北、東南各地方的實(shí)施起見，應(yīng)由各省市編訂地方性的課程，以期配合各地的實(shí)際需要。”[7]185-186“在學(xué)齡兒童稀少的鄉(xiāng)村國民學(xué)校，采用二學(xué)年、三學(xué)年復(fù)式或單級(jí)編制?！盵7]187等等。民國后期的農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策在不斷地調(diào)整與拓展中逐漸完善、詳盡、科學(xué)化和法治化。直至1949年，國民黨政府在軍事、政治和經(jīng)濟(jì)上的潰敗、失勢(shì)和破產(chǎn)，最終結(jié)束了其長達(dá)38年的統(tǒng)治，從而使得為國民黨政府政治目的服務(wù)的包括農(nóng)村基礎(chǔ)教育在內(nèi)的國民教育事業(yè)宣告終結(jié)，并遵循歷史的腳步，走進(jìn)了下一個(gè)教育發(fā)展的新時(shí)期。

二、民國時(shí)期農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的變遷特征

（一）重視農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展

民國時(shí)期十分重視國民教育，并始終把發(fā)展農(nóng)村教育作為國家發(fā)展、民族復(fù)興最為有效的手段之一，只有重視農(nóng)村教育，重視農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展，才能完成整個(gè)教育發(fā)展規(guī)劃的最基本、最重要的內(nèi)容。重視農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展，這不僅需要理論上的正確認(rèn)識(shí)，同時(shí)也需要國家政府在具體教育實(shí)踐中給予農(nóng)村教育實(shí)質(zhì)性的政策幫助和支持。民國政府時(shí)期，其行政院和教育部對(duì)于農(nóng)村義務(wù)教育的普及和發(fā)展專門制定了諸多的教育政策文件，為農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展過程所需要的必要人力、物力和財(cái)力提供了政策性的絕對(duì)保證，并始終把發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育放在國民教育發(fā)展的首要戰(zhàn)略地位。重視農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展，把農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展放在戰(zhàn)略位置，這就需要國家政府在政策制定和教育實(shí)踐中給予農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)質(zhì)性的幫助和支持，主要表現(xiàn)在：

1．保障農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展經(jīng)費(fèi)投入

國家重視農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展，就必須保障農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入，以避免因資金短缺而影響或阻礙農(nóng)村義務(wù)教育的正常有序發(fā)展。民國時(shí)期義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的籌措問題，始終是義務(wù)教育工作者和推行者十分關(guān)注的重要議題?！陡魇】h市籌集義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)暫行辦法大綱》（1925）、《義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支配辦法大綱訓(xùn)令》（1935）和《保國民學(xué)校及鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)?；鸹I集辦法》（1940）等直接或間接相關(guān)于義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入的教育政策措施的頒行，均試圖在國民政府教育法律法規(guī)政策的規(guī)定的范圍內(nèi)，“開源、節(jié)流并整理”[8]219，保障發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育過程中所需的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入充足且穩(wěn)定永久，從而使得民國時(shí)期各個(gè)政權(quán)統(tǒng)治時(shí)期的中央或地方政府、教育行政部門共同擔(dān)負(fù)起農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展所需要承擔(dān)的資金籌措和投入責(zé)任。

2．保證農(nóng)村義務(wù)教育政策靈活變通

發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育，不僅需要財(cái)政經(jīng)費(fèi)上的充分支持，同時(shí)也需要政府教育主管部門教育政策措施上的大力支持，而相關(guān)農(nóng)村義務(wù)教育政策制定上所應(yīng)具有的靈活性和變通性，也將是農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)現(xiàn)施行目標(biāo)效果的必要條件。因?yàn)椤爸袊菩辛x務(wù)教育的基礎(chǔ)很薄弱，條件很不成熟，這逼迫義務(wù)教育的推行者對(duì)其舉措采取變通方法，從實(shí)際出發(fā)，因陋就簡，實(shí)事求是，務(wù)求實(shí)效”[8]253，“所以，與其說全國推行義務(wù)教育‘齊步走’，全國一體實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的宏偉目標(biāo)，不如說延遲義務(wù)教育實(shí)施之期，降低義務(wù)教育文化水準(zhǔn)，貽誤中華民族的千秋大業(yè)”[8]254。民國時(shí)期尤其是南京國民政府統(tǒng)治時(shí)期，《實(shí)施義務(wù)教育一年制短期小學(xué)暫行規(guī)程》（1935）、《一年制短期小學(xué)暫行課程標(biāo)準(zhǔn)》（1935）、《短期小學(xué)實(shí)驗(yàn)辦法》（1935）、《二年制短期小學(xué)暫行規(guī)程及課程標(biāo)準(zhǔn)總綱》（1937）、《實(shí)施二部制教學(xué)辦法》（1937）、《巡回教學(xué)辦法》（1937）等一系列直接或間接相關(guān)于農(nóng)村義務(wù)教育政策措施的相繼出臺(tái)，使得農(nóng)村義務(wù)教育政策的實(shí)施和推廣更可因時(shí)因地制宜，同時(shí)民國后期1946年教育部公布的《全國實(shí)施國民教育第二次五年計(jì)劃》更將未實(shí)施國民教育的收復(fù)區(qū)省份和后方已實(shí)施國民教育的19省市分開制定不同的義務(wù)教育發(fā)展規(guī)劃，靈活性和變通性由此凸現(xiàn)。

（二）確保農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策體系科學(xué)化

“同清末相比，民國時(shí)期無論在學(xué)校制度、教育規(guī)模、課程設(shè)置、學(xué)科標(biāo)準(zhǔn)、教育質(zhì)量等各方面，都有較大的進(jìn)步，并大體完成了從閉關(guān)鎖國的中世紀(jì)‘原生態(tài)’，向同國際接軌的開放型、多元化‘新生代’過渡?！盵9]民國政府在其掌握政權(quán)的38年間公布了一系列教育法律、法規(guī)、法令，教育政策體系門類齊全、內(nèi)容豐富，教育立法日臻完善。農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策框架體系進(jìn)行法治化、規(guī)范化和科學(xué)化選擇，各項(xiàng)相關(guān)規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)、要求趨于統(tǒng)一，益于推進(jìn)民國時(shí)期的農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策步入規(guī)范、統(tǒng)一、科學(xué)管理的發(fā)展軌跡，從而使得民國時(shí)期農(nóng)村基礎(chǔ)基礎(chǔ)教育的發(fā)展地位得到了空前的重視和加強(qiáng)，這對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)教育質(zhì)量的提高有著積極意義。以國民政府統(tǒng)治時(shí)期發(fā)展義務(wù)教育為例，1929年6月，國民黨三屆二中全會(huì)討論普及教育案，議定厲行國民義務(wù)教育及成人補(bǔ)習(xí)教育相結(jié)合的國民教育制度。此后國民政府根據(jù)厲行國民義務(wù)教育的決定，在《中華民國訓(xùn)政時(shí)期約法》（1931）的引導(dǎo)下，先后公布了《實(shí)施義務(wù)教育初步計(jì)劃草案》（1935）、《實(shí)施義務(wù)教育暫行辦法大綱施行細(xì)則》（1935）等政策法規(guī)，并陸續(xù)頒布了一系列與之相配套的、具體的相關(guān)于農(nóng)村義務(wù)教育的政策?！斑@些法規(guī)分別就有關(guān)義務(wù)教育的總則、設(shè)施、組織機(jī)構(gòu)、施行程序、分期實(shí)施計(jì)劃、經(jīng)費(fèi)、師資、課程、教材、教法、視導(dǎo)、評(píng)估、年限、懲罰等項(xiàng)作了較為周密的規(guī)定”[10]215，從而使得農(nóng)村義務(wù)教育政策體系在法治化和規(guī)范化的發(fā)展過程中更加科學(xué)化，對(duì)民國時(shí)期農(nóng)村義務(wù)教育的提倡與推行起到了重要的推動(dòng)作用。當(dāng)前，教育發(fā)展面臨的形勢(shì)日趨復(fù)雜多變，各種關(guān)系縱橫交錯(cuò)，確保農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策體系科學(xué)化，逐漸形成科學(xué)的農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策體系，這已經(jīng)成為提高基礎(chǔ)教育政策效能的必由之路?！斑\(yùn)用科學(xué)的理論方法，根據(jù)教育發(fā)展的客觀背景和自身規(guī)律，科學(xué)預(yù)測(cè)教育發(fā)展的趨勢(shì)，調(diào)整政策措施，爭取主動(dòng)，能夠有效提高其效能，促進(jìn)教育政策的不斷完善”[11]，農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策體系的科學(xué)化過程就是農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策體系不斷發(fā)展和完善的過程。確保農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策體系的科學(xué)化，對(duì)于推動(dòng)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的正常、穩(wěn)定和科學(xué)的發(fā)展至關(guān)重要。

（三）強(qiáng)調(diào)農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策制定本土化

民國時(shí)期是中國包括農(nóng)村基礎(chǔ)教育在內(nèi)的基礎(chǔ)教育從模仿到探索以期創(chuàng)新的本土化發(fā)展時(shí)期，突出中國意識(shí)和時(shí)代意識(shí)，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策制定本土化，在學(xué)習(xí)、模仿、借鑒西方先進(jìn)的農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探索適合本國政治、經(jīng)濟(jì)、文化和人口現(xiàn)實(shí)國情的本土化教育政策體系對(duì)基礎(chǔ)教育的發(fā)展至關(guān)重要?！爸袊?0年代的教育改革，有條件追隨世界的潮流，吸收人類文明的最新成果，博采各國教育之長，為我所用，改造已不適應(yīng)國內(nèi)國際形勢(shì)的中國教育，為中國的富強(qiáng)獨(dú)立做出新的貢獻(xiàn)”[10]201。民國時(shí)期三次最為重要的學(xué)制系統(tǒng)改革就是教育政策制定的本土化過程，突破西方基礎(chǔ)教育發(fā)展模式對(duì)民國農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的制定模式，形成具有中國特色的本土化模式，對(duì)于推動(dòng)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村基礎(chǔ)教育的實(shí)施與進(jìn)步具有決定性的關(guān)鍵作用。對(duì)我國當(dāng)前農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的制定、農(nóng)村基礎(chǔ)教育的發(fā)展來說，制定教育政策尤其是農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策一定要適應(yīng)我國當(dāng)前的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和人口國情，一定要適應(yīng)當(dāng)?shù)鼐唧w的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和人口實(shí)情，因地制宜，一切從實(shí)際出發(fā)。教育政策措施的制定一定要符合當(dāng)前政治、經(jīng)濟(jì)、文化的現(xiàn)實(shí)分析，尤其是根源于農(nóng)村現(xiàn)狀分析上的農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策制定尤為重要，這是因?yàn)檎?、?jīng)濟(jì)文化和人口因素將影響和制約著教育發(fā)展特別是農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展中教育目的、教育結(jié)構(gòu)、教育內(nèi)容、教育手段、教育管理體制、教育組織結(jié)構(gòu)等方方面面的選擇和決策。重視政治、經(jīng)濟(jì)、文化和人口要素對(duì)教育發(fā)展、基礎(chǔ)教育發(fā)展、農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展的影響，以廣闊的視野全面審視教育，強(qiáng)調(diào)教育政策、基礎(chǔ)教育政策、農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策制定的本土化，將會(huì)直接推動(dòng)著我國教育、基礎(chǔ)教育、農(nóng)村基礎(chǔ)教育更為健康、更為科學(xué)的向前發(fā)展。

（四）提高國民接受基礎(chǔ)教育參與度

民國時(shí)期農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的不斷規(guī)范和完善，在政策層面上具體保障了國民基礎(chǔ)教育普及和發(fā)展的可能性。民國時(shí)期農(nóng)村基礎(chǔ)教育雖然也得到了很大程度的發(fā)展，尤其是個(gè)別省市縣如廣西和江蘇省屬范圍內(nèi)基礎(chǔ)教育得到了實(shí)質(zhì)性和成果性發(fā)展，但全國范圍內(nèi)的很多地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的發(fā)展?fàn)顩r并不理想，很多全民教育規(guī)劃及至義務(wù)教育分期計(jì)劃等最終都未真正實(shí)施和完成。民國時(shí)期農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)施和完成的現(xiàn)實(shí)情況必然是與當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)政治經(jīng)濟(jì)國情密切相關(guān)的。推行義務(wù)教育，尤其是農(nóng)村義務(wù)教育，“是關(guān)系國家前途命運(yùn)的大事，就必須全民參與，這種參與的程度越高，義務(wù)教育的效率也就越高。否則，義務(wù)教育僅僅是政府行為，失去了人民群眾的理解和支持，僅為政府一廂情愿，其效果是不言而喻的”[8]251，可見，提高國民接受基礎(chǔ)教育的參與度已然成為農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策實(shí)施和推廣過程中實(shí)際效果的最直接的影響要素。只有充分調(diào)動(dòng)廣大人民群眾接受基礎(chǔ)教育的積極性，并得到廣大農(nóng)民群眾的大力支持，規(guī)范化、合理化和科學(xué)化的農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策才能有成為現(xiàn)實(shí)的可能性?？傊瑸槭沽x務(wù)教育的推行收到良好的效果，就必須全面提高國民的參與程度，廣泛深入地開展農(nóng)村義務(wù)教育方方面面的宣傳教育活動(dòng)，調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民群眾尤其是義務(wù)教育階段青少年受教育者接受教育積極性。同時(shí)，必須考慮廣大農(nóng)民群眾的現(xiàn)實(shí)利益要求，自覺維護(hù)廣大農(nóng)民群眾的合法利益，使廣大人民群眾充分認(rèn)識(shí)到推行基礎(chǔ)教育的必要性和緊迫性，充分尊重廣大農(nóng)民群眾的主體地位，發(fā)揮廣大農(nóng)民群眾的主觀作用，促使廣大農(nóng)民群眾成為農(nóng)村基礎(chǔ)教育活動(dòng)過程中的主要力量，全面提高人民參與農(nóng)村基礎(chǔ)教育的參與度，依法履行國民接受教育的權(quán)利和義務(wù)。提高國民接受基礎(chǔ)教育參與度，提升國民即受教育者與政府的默契度與配合度，農(nóng)村基礎(chǔ)教育的發(fā)展才會(huì)有巨大的力量源泉支持，農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的實(shí)施目標(biāo)才能真正成為現(xiàn)實(shí)。

[1]朱有瓛.中國近代學(xué)制史料（第三輯上冊(cè)）[M].上海:華東師范大學(xué)出版社,1990.

[2]第二歷史檔案館.中華民國史檔案資料匯編（第五輯第一編）（教育）（二）[M].南京: 江蘇古籍出版社,1994:1022-1026.

[3]中央教育科學(xué)研究所教育史研究室.中華民國教育法規(guī)選編（1912—1949）[M].南京:江蘇教育出版社,1990.

[4]中國第二歷史檔案館.中華民國史檔案資料匯編（第五輯第一編）（教育）（一）[M].南京: 江蘇古籍出版社,1994.

[5]中國第二歷史檔案館.中華民國史檔案資料匯編（第五輯第二編）（教育）（一）[M].南京:江蘇古籍出版社,1997.

[6]李桂林.中國現(xiàn)代教育史[M].長春:吉林教育出版社,1991:244.

[7]中國第二歷史檔案館.中華民國史檔案資料匯編（第五輯第三編）（教育）（一）[M].南京:江蘇古籍出版社,2000.

[8]熊賢君.千秋基業(yè)——中國近代義務(wù)教育研究[M].武漢:華中師范大學(xué)出版社,1998.

[9]李華興.民國教育史[M].上海:上海教育出版社,1997:804.

[10]宋恩榮.近代中國教育改革[M].北京:教育科學(xué)出版社,1994.

[11]孫綿濤.教育政策學(xué)[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2010:11.

Study on the Characteristics of the Rural Elementary Education Policy Change in the Period of the Republic of China

CI Ling-ling, QU Tie-hua

(Faculty of Education, Northeast Normal University, Changchun,Jilin,130024）

The rural elementary education policy change in the period of the Republic of China is the link between the rural elementary education policy of the late Qing Dynasty and that of New China, and also the important research content. The rural elementary education policy change roughly undergoes three stages:namely commencement and gradual advance in earlier days; development and reformation in the middle period; adjustment and expansion in the later time.Besides, the change reflects its historical laws of policy formulation and implementation, review of the period of the Republic of China, in order to conclude the characteristics of policy change with the development of China’s rural elementary education.

the period of the Republic of China; rural education; elementary education; educational policy

G629.20

A

10.3969/j.issn.1005-2232.2014.04.004

（責(zé)任編輯：金忠明，朱振環(huán)）

（責(zé)任校對(duì)：姚 琳，朱振環(huán)）

2014-05-12

中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目“民國時(shí)期農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策研究”（項(xiàng)目編號(hào)：12SSXT112）；教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地2009年度重大研究項(xiàng)目“中國農(nóng)村教育百年歷史考察與當(dāng)代關(guān)照研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2009JJD880007）。

慈玲玲，東北師范大學(xué)教育學(xué)部博士研究生；曲鐵華，東北師范大學(xué)教育學(xué)部教授，博士生導(dǎo)師。

慈玲玲，E-mail:cill700@nenu.edu.cn