●謝助民

“小金庫”“大毒瘤”
——基層監(jiān)督干部眼中的“小金庫”治理

●謝助民

2014年7月31日 《人民日報》報道，根據(jù)黨中央要求，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財政部、審計署發(fā)出通知，決定從今年8月份起，在全國深入開展貫徹執(zhí)行中央八項規(guī)定，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律和“小金庫”專項治理工作，再次吹響了治理“小金庫”的號角。從基層監(jiān)督干部視角看，自1989年國務(wù)院關(guān)于清理檢查“小金庫”的通知下發(fā)以來，全國共進行了三次大規(guī)模的“小金庫”治理活動，一方面表明中央懲治腐敗、建設(shè)廉潔政府的決心；另一方面又表明“小金庫”治理不夠徹底，依舊屢禁不止?！靶〗饚臁彪m然姓“小”，但腐敗的能量不小，實際的容量不小，社會危害性很大，有必要重新審視。

一、“小金庫”不小，腐敗危害也不小

“小金庫”并非小事，“小金庫”沾污名節(jié)，“小金庫”腐蝕民心，“小金庫”擴張腐敗。

（一）“小金庫”容量不小。據(jù)審計署披露，2013年國家衛(wèi)生計生委本級和中國建筑文化中心等34個所屬單位采取轉(zhuǎn)移收入或虛列支出等方式，賬外設(shè)立“小金庫”1.94億元。中央財經(jīng)大學(xué)一教授分析，“包括機關(guān)事業(yè)單位和國企在內(nèi)，如以寬泛口徑計算，我國每年發(fā)生的‘小金庫’資金總額或在1000億元以上”。據(jù)湖南某市2014年上半年通報，該市11個縣市區(qū)，有7個縣市區(qū)發(fā)現(xiàn)設(shè)有“小金庫”，涉案金額達405.3萬元。

（二）“小金庫”腐蝕干部不小?！鞍投闺m小壞腸胃，酒杯雖小淹死人，‘小金庫’雖小腐蝕人”，一些領(lǐng)導(dǎo)干部將搞“小金庫”看做是有本事，有魄力，把私分“小金庫”錢物看做是“關(guān)心群眾疾苦”，把享受“小金庫”便利看做是“人情世故”，“小金庫”已成為經(jīng)濟社會生活中的“大毒瘤”，是貪污腐敗的溫床，個別領(lǐng)導(dǎo)卻認(rèn)為是工作小節(jié)。據(jù)媒體資料報道，2011年全國共發(fā)現(xiàn) “小金庫”58225個，涉及金額266.54億元，給予行政處罰1942人，組織處理3242人，黨紀(jì)政紀(jì)處分1862人，移交司法機關(guān)處理623人。據(jù)湖南某市2014年上半年通報，2014年1至6月份，該市7個縣區(qū)查處“小金庫”涉案人員30人，給予黨政紀(jì)處分27人，移交司法機關(guān)處理1人，組織處理2人。

（三）“小金庫”喪失民心不小。民心是什么？民心說到底就是人民群眾對黨和政府的信任感，對黨員干部的滿意度。人民群眾對黨和政府的評價，不一定看報告作得如何有高度，工作思路寫得何有深度，他們往往是從看得見、摸得著的小事小節(jié)、一舉一動來判斷。據(jù)統(tǒng)計，“小金庫”治理歷經(jīng)30年，前后總共開展了13次清理整頓，但“小金庫”始終沒有被根除，甚至在個別地方和單位大有發(fā)展之勢，給黨和政府的形象造成了不可估量的損失，從這個角度上認(rèn)識，“小金庫”危害在于喪失了民心，一個基層財政監(jiān)督干部說，連“小金庫”各級都治理不了，何談反腐敗能有多大成效？

二、“小金庫”設(shè)立形式多樣，現(xiàn)實花樣翻新

從行政事業(yè)單位、社會團體設(shè)立“小金庫”的形式看，主要有以下七種：脫離非稅收入監(jiān)管，巧立名目設(shè)立“小金庫”；不納入財務(wù)統(tǒng)一核算管理設(shè)立“小金庫”；虛報、冒領(lǐng)、套取專項資金設(shè)立“小金庫”；違規(guī)收費、罰款、攤派設(shè)立“小金庫”；以會議費、勞務(wù)費、培訓(xùn)費、咨詢費等名義套取資金設(shè)立“小金庫”；用假發(fā)票、非法票據(jù)騙取財政資金設(shè)立“小金庫”；上下級單位之間、關(guān)聯(lián)單位之間、單位與個人之間、轉(zhuǎn)移資金設(shè)立“小金庫”。

但近期設(shè)立“小金庫”花樣翻新，如對亂收費采取暗收明不收，化整為零分次收，避開鋒芒錯時收，巧立名目變相收；又如對使用“小金庫”穿上隱身衣，對租賃收入、管理費收入、罰沒收入等應(yīng)收不收，直接在這些單位進行非正常消費，用消費支出報抵項收入，雙方都不在賬上反映等。

三、“小金庫”屢禁不止，原因錯綜復(fù)雜

行政事業(yè)單位和社會團體 “小金庫”屢禁不止，花樣翻新，其原因非常復(fù)雜，簡而言之：

（一）根本原因。目前實行“一把手”負(fù)責(zé)制，人權(quán)、事權(quán)、財權(quán)都相對集中，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)錯位，且公利益異化，國家治理體系中公共權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化現(xiàn)象突出，沒有形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

（二）直接原因。設(shè)立“小金庫”違規(guī)成本太低，風(fēng)險太小，一些執(zhí)紀(jì)執(zhí)法監(jiān)督部門在處理“小金庫”問題上態(tài)度溫和，以“沒有裝進個人腰包或集體違紀(jì)”為由，“高高舉起，輕輕放下”。沒有壯士斷腕的勇氣，沒有“揮淚斬馬謖”的氣魄，根本不足以形成震懾效應(yīng)，徹底醫(yī)治好“小金庫”。

（三）工作原因。各級治理機構(gòu)一貫采取“運動式”的“突擊戰(zhàn)”治理模式，難以形成 “持久戰(zhàn)”、“殲滅戰(zhàn)”的工作格局，導(dǎo)致工作成果難以鞏固，長效機制難以形成，“小金庫”容易死灰復(fù)燃。

（四）客觀原因。財政預(yù)算管理體制不夠完善，財政管理制度不夠嚴(yán)格，經(jīng)濟監(jiān)督?jīng)]有嵌入經(jīng)濟管理的全過程，預(yù)算監(jiān)督流于形式，財政大監(jiān)督格局難以真正形成，同時“小金庫”具有較強的隱蔽性，增加了監(jiān)督難度。且由于對“小金庫”處理定性的法規(guī)不健全，給執(zhí)法監(jiān)督帶來了極大的難度。

四、“小金庫”治理需標(biāo)本兼治，前景任重道遠

“小金庫”治理需要從政治、經(jīng)濟、文化等多角度入手，綜合運用教育、制度、預(yù)防、改革、監(jiān)督、懲處等手段，“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”，徹底割掉這顆“毒瘤”，要在加強教育、提高認(rèn)識、增強法紀(jì)觀念、強化輿論監(jiān)管的同時，迫切做好以下四項工作：

（一）要用“大預(yù)算”、“硬預(yù)算”來治理“小金庫”

要按照十八屆三中全會精神，以改進預(yù)算管理制度為重點，深化財稅體制改革，建立現(xiàn)代財政制度為契機，切實改進預(yù)算管理制度，加快建立全面規(guī)范，公開透明的政府預(yù)算制度，使預(yù)算編制科學(xué)完整，預(yù)算執(zhí)行規(guī)范有效，預(yù)算監(jiān)督公開透明，真正把預(yù)算分配權(quán)關(guān)進制度的籠子，使政府預(yù)算在陽光下運行。各級迫切需要用 “大預(yù)算”、“硬預(yù)算”來治理“小金庫”，對預(yù)算外收入進行徹底清理。同時修訂《預(yù)算法》，讓所有政府收入和支出全部納入預(yù)算，強化預(yù)算執(zhí)行、硬化預(yù)算監(jiān)督，切實把“小金庫”放在預(yù)算的盤子中加以審視，真正從源頭上斬斷“小金庫”來源的“資金鏈”，接受社會方方面面的監(jiān)督，不再游離于預(yù)算硬監(jiān)督之外。

（二）要用“持久戰(zhàn)”、“殲滅戰(zhàn)”來治理“小金庫”

中央又一次開展“小金庫”專項治理活動，表明“小金庫”現(xiàn)象死灰復(fù)燃，在全國貫徹“中央八項規(guī)定”的新形勢下，“小金庫”仍有恃無恐，進一步表明過去用“運動式突擊戰(zhàn)”方式治理“小金庫”，雖然短期內(nèi)有明顯成效，但不足以斬草除根，治標(biāo)不治本。因此需要重新審視 “小金庫”，正視其頑固性、“耐藥性”、反復(fù)性，必須采取“持久戰(zhàn)”、“殲滅戰(zhàn)”的治理模式，從長效機制著力，堵住治理漏洞，鏟除滋生土壤，讓“小金庫”無處遁形。

（三）要用“鐵制度”、“硬約束”來治理“小金庫”

當(dāng)前部分地區(qū)、少數(shù)單位制度軟、制度散的情況還較為突出，還存在不執(zhí)行制度、選擇性執(zhí)行制度等情形，加之執(zhí)行制度不力給設(shè)立“小金庫”留下了隱患。按照十八屆三中全會精神，要深化財政預(yù)算體制和國庫收付制度改革，硬化非稅收入的預(yù)算管理，強化機關(guān)單位單一賬戶和透明化管理，優(yōu)化資源共享的大數(shù)據(jù)庫，特別要硬化預(yù)算支出管理制度，陽光財政制度，從源頭截住“小金庫”資金來源。還要從法律層面將“小金庫”列入刑法犯罪內(nèi)容，加大對建立和使用“小金庫”的問責(zé)機制和懲治力度，不僅僅停留在免職和紀(jì)律處分的層面，要對設(shè)“小金庫”單位的主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)及直接經(jīng)辦人以貪污罪、私分國有資產(chǎn)罪等罪責(zé)追究刑事責(zé)任，以違法犯罪行為處理，才能真正醫(yī)治好“小金庫”。

（四）要用“統(tǒng)籌式”、“一盤棋”來治理“小金庫”

“小金庫”治理牽涉組織人事及紀(jì)檢監(jiān)察、財政、審計、金融、物價、檢察、法院、科技等諸多監(jiān)管力量，迫切需要改變過去“運動戰(zhàn)”模式中合完成回歸常態(tài)治理后各行其是的現(xiàn)狀，要在黨委、政府的統(tǒng)一指揮下，堅守“一盤棋”思想，整合監(jiān)督資源，建立“小金庫”治理“目標(biāo)同向，資源同享，防線同筑，廉潔同創(chuàng)，民心同聚”的統(tǒng)籌聯(lián)動機制，打破“條塊分割”模式，形成共同參與分工負(fù)責(zé)，優(yōu)勢互補，互相支撐，互相補充的“全方位監(jiān)督”模式，最大限度地發(fā)揮監(jiān)督檢查資源的聚合效應(yīng)，提高“小金庫”治理的績效水平?！?/p>

湖南省東安市財政局）

（本欄目責(zé)任編輯：鄭潔）