杜宏穎

摘 要：隨著中國財(cái)政收支規(guī)模的快速增長，財(cái)政支出績效管理中存在的問題也日益突出，如何提高有限的財(cái)政資金的使用效益成了加強(qiáng)財(cái)政支出管理的關(guān)鍵。從財(cái)政支出績效評價(jià)的原則與意義入手，深入分析中國目前財(cái)政支出績效評價(jià)體系存在的問題，提出完善財(cái)政支出績效評價(jià)的對策建議，即完善財(cái)政支出績效評價(jià)各項(xiàng)法律和制度，成立專門的績效評價(jià)機(jī)構(gòu)，建立科學(xué)的績效評價(jià)指標(biāo)體系，擴(kuò)大績效評價(jià)范圍和強(qiáng)化績效評價(jià)工作結(jié)果的應(yīng)用等。

關(guān)鍵詞：財(cái)政支出；績效評價(jià)；績效評價(jià)原則

中圖分類號(hào)：F810 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）07-0118-02

一、財(cái)政支出績效評價(jià)概述

所謂財(cái)政支出績效評價(jià)是指采用科學(xué)、規(guī)范的績效評價(jià)方法，對照統(tǒng)一制定的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，按照績效的內(nèi)在原則，對財(cái)政支出行為過程及其效果進(jìn)行科學(xué)、客觀、公正的衡量比較和綜合評判。從廣義上講，績效是效益、效率和有效性的統(tǒng)稱，不僅包含外部效果，也包含內(nèi)在的努力程度，可以通過投入、過程、產(chǎn)出和結(jié)果來描述。

（一）財(cái)政支出績效評價(jià)的原則

1.服務(wù)政府職能原則。財(cái)政收支首先是為政府履行其職能服務(wù)的。政府的職能決定財(cái)政收支的范圍，而政府職能與經(jīng)濟(jì)體制密切相關(guān)。要開展財(cái)政績效評價(jià)，首先就要對財(cái)政收支的范圍與政府職能范圍有一個(gè)明確的界定。

2.規(guī)模適度原則。財(cái)政支出規(guī)模過小，不能滿足政府履行提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)等職能的需要，在一定程度上影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展；財(cái)政支出規(guī)模過大，則加重了財(cái)政的負(fù)擔(dān)且容易降低政府財(cái)政資金的使用效率。因此，財(cái)政支出規(guī)模必須與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府職能的履行相適應(yīng)。

3.社會(huì)效益原則。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，財(cái)政支出逐步從贏利性和競爭性的領(lǐng)域退出，轉(zhuǎn)向非盈利性、非競爭性的公共需要領(lǐng)域，如科學(xué)教育文化、環(huán)境保護(hù)等。這些領(lǐng)域其經(jīng)濟(jì)效益很難直接衡量，但對社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大的影響。因此，財(cái)政績效評價(jià)的重點(diǎn)是對政府履行政府職能所產(chǎn)生的效果，即其社會(huì)效益。

4.合法規(guī)范原則。合法性是指財(cái)政收支必須依法取得和使用；規(guī)范性指財(cái)政資金必須按照規(guī)范的程序使用，防止財(cái)政資金使用上的隨意性。財(cái)政績效評價(jià)的重點(diǎn)是評價(jià)財(cái)政收支的合法性和規(guī)范性，保證財(cái)政資金服務(wù)于政府職能，避免財(cái)政資源的浪費(fèi)。

（二）財(cái)政支出績效評價(jià)的意義

1.有利于強(qiáng)化財(cái)政支出管理職能。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中國的財(cái)政工作中長期存在著重預(yù)算分配輕決算批復(fù)、重資金撥付輕支出監(jiān)督管理的問題。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，中國的財(cái)政體制也開始向公共財(cái)政轉(zhuǎn)變，財(cái)政支出的管理職能相應(yīng)地得到了擴(kuò)展。因此，加強(qiáng)對財(cái)政資金使用效果的評價(jià)便成為財(cái)政支出管理的一項(xiàng)重要職能。

2.有利于提高財(cái)政資金使用效率。建立財(cái)政支出績效評價(jià)制度，可以對財(cái)政支出的科學(xué)性、支出管理水平、投入風(fēng)險(xiǎn)、效益水平等方面進(jìn)行綜合評判，找出其中問題及形成原因，明確相關(guān)責(zé)任，有利于推動(dòng)財(cái)政執(zhí)法和監(jiān)督約束機(jī)制的建立，對提高中國財(cái)政資金使用效率有重要的意義。

3.有利于深化預(yù)算管理制度改革。按照國家財(cái)政支出改革的基本思路，中國正在逐步推行國庫集中支付、部門預(yù)算、零基預(yù)算制度；開展財(cái)政支出績效評價(jià)，是實(shí)行績效型預(yù)算的重要前提和基礎(chǔ)。對財(cái)政支出績效進(jìn)行科學(xué)評價(jià)，不僅是深化財(cái)政預(yù)算管理改革的客觀需要，同時(shí)評價(jià)本身也是實(shí)行部門預(yù)算的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

4.有利于優(yōu)化社會(huì)資源配置。現(xiàn)階段，中國處在社會(huì)主義的初級(jí)階段，發(fā)展經(jīng)濟(jì)所需要的社會(huì)資源總量有限。所以，優(yōu)化資源的配置、提高資源的利用效率就顯得尤為重要。實(shí)行財(cái)政支出績效評價(jià)，同時(shí)考慮社會(huì)效益，有利于將資金投入到績效評價(jià)高的領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)效率、效益和效果的提高，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

二、財(cái)政支出績效評價(jià)體系的問題

（一）缺乏統(tǒng)一的法律保障

中國公共投資部門雖然也提出要完善項(xiàng)目投資決策程序，對國家重點(diǎn)投資項(xiàng)目要從立項(xiàng)決策、建設(shè)決策、竣工驗(yàn)收直到財(cái)政支出績效評價(jià)，實(shí)行全過程管理，但迄今尚未出臺(tái)全國統(tǒng)一的有關(guān)財(cái)政支出績效評價(jià)工作的法律法規(guī)，使財(cái)政支出績效評價(jià)工作缺乏法律約束和制度保障。

（二）缺少明確的管理機(jī)構(gòu)

中國缺少權(quán)威性的財(cái)政支出績效評價(jià)綜合管理機(jī)構(gòu)，使得財(cái)政支出績效評價(jià)工作只能分散在各管理部門進(jìn)行，評價(jià)的指標(biāo)、方法和組織程序差異大，難以形成統(tǒng)一的、全面的財(cái)政支出績效評價(jià)體系，進(jìn)而嚴(yán)重影響評價(jià)結(jié)果的客觀公正性。

（三）缺乏科學(xué)合理的指標(biāo)體系

主要表現(xiàn)為：一是目前各有關(guān)部門的財(cái)政支出績效評價(jià)主要側(cè)重于技術(shù)和工程及資金使用的合規(guī)性評價(jià)，而對財(cái)政資金的使用效益評價(jià)不足。二是各部門評價(jià)指標(biāo)設(shè)置呈平面化和單一性特征，缺乏一套建立在嚴(yán)密數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上的科學(xué)、統(tǒng)一、完整的指標(biāo)體系。三是盡管目前研究探討了許多指標(biāo)的設(shè)立途徑，但其操作性不強(qiáng)仍不完善。

（四）評價(jià)內(nèi)容不完整

財(cái)政支出績效評價(jià)工作內(nèi)容不完整表現(xiàn)在：一是側(cè)重于合規(guī)性評價(jià)，而忽視效益評價(jià)。目前各有關(guān)部門進(jìn)行的財(cái)政支出績效評價(jià)工作帶有明顯的審計(jì)特征，忽視對項(xiàng)目效率或發(fā)展效益方面的評價(jià)。二是評價(jià)對象僅局限于項(xiàng)目本身，而忽視對項(xiàng)目內(nèi)外因素的綜合分析。財(cái)政支出績效評價(jià)工作不僅涉及項(xiàng)目過程審核和投資與回報(bào)的評價(jià)，還包括各種宏觀因素的評價(jià)，如投資的社會(huì)環(huán)境包括政策環(huán)境和自然環(huán)境對投資行為的影響。但目前的財(cái)政支出績效評價(jià)缺少這些內(nèi)容，使財(cái)政支出績效評價(jià)工作不能達(dá)到為政府宏觀決策服務(wù)的目的。

（五）評價(jià)結(jié)果缺乏明確、具體的應(yīng)用

目前，財(cái)政支出評價(jià)結(jié)果多數(shù)只是作為各有關(guān)部門項(xiàng)目建設(shè)檔案保存，沒有成為財(cái)政部安排支出的依據(jù)。財(cái)政支出績效評價(jià)對于財(cái)政資金支出項(xiàng)目中的成效、問題與相關(guān)責(zé)任，以及對于項(xiàng)目執(zhí)行過程中的各環(huán)節(jié)負(fù)責(zé)人缺乏約束，評價(jià)結(jié)果對于支出的預(yù)算分配和投資項(xiàng)目管理缺少參考作用、導(dǎo)向作用和制約作用，使評價(jià)工作流于形式。endprint

三、完善財(cái)政支出績效評價(jià)的對策

（一）完善財(cái)政支出績效評價(jià)的法律和制度

應(yīng)建立一系列制度規(guī)范和相關(guān)法律規(guī)定，對相關(guān)的工作規(guī)則、工作程序、組織方式及結(jié)果應(yīng)用等進(jìn)行清晰的法律界定，明確相關(guān)行為主體的權(quán)利和義務(wù)，提高績效評價(jià)工作的權(quán)威性，使各項(xiàng)工作有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)。另外還應(yīng)建立完備的相關(guān)法律保障制度，實(shí)現(xiàn)配套措施建設(shè)到位，避免出現(xiàn)財(cái)政管理部門孤軍奮戰(zhàn)的窘境，保證績效評價(jià)工作的順利開展。

（二）成立專門的財(cái)政支出績效評價(jià)機(jī)構(gòu)

應(yīng)在財(cái)政部門建立專門的財(cái)政支出績效評價(jià)機(jī)構(gòu)，作為財(cái)政支出績效評價(jià)的執(zhí)行主體，對本級(jí)財(cái)政支出績效評價(jià)工作實(shí)施統(tǒng)一管理，與財(cái)政、統(tǒng)計(jì)、審計(jì)、人事等多個(gè)部門進(jìn)行溝通和配合，及時(shí)獲取各方面信息。此外，可引入中介機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾參與財(cái)政績效評價(jià)工作，加強(qiáng)對整個(gè)財(cái)政支出管理活動(dòng)的監(jiān)督和控制，提高評價(jià)工作效率、質(zhì)量和公正性。

（三）建立科學(xué)的財(cái)政支出績效評價(jià)指標(biāo)體系

應(yīng)建立科學(xué)規(guī)范的財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)、單位財(cái)政支出績效評價(jià)指標(biāo)、部門財(cái)政支出績效評價(jià)指標(biāo)和財(cái)政支出綜合績效評價(jià)指標(biāo)。具體來說指標(biāo)體系的構(gòu)建應(yīng)在堅(jiān)持相關(guān)性原則、經(jīng)濟(jì)性原則、可比性原則以及重要性原則的基礎(chǔ)上，遵循財(cái)政支出活動(dòng)“投入—過程—產(chǎn)出—效果”的邏輯關(guān)系，參照國際和國內(nèi)公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行嚴(yán)密科學(xué)的分析，形成立體型、多層次的指標(biāo)體系，為財(cái)政支出績效評價(jià)工作的開展做好準(zhǔn)備工作。如在財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)建立資金保障指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)，社會(huì)效益指標(biāo)，生態(tài)環(huán)境效益指標(biāo)和項(xiàng)目計(jì)劃指標(biāo)；在財(cái)政支出總和績效評價(jià)方面，設(shè)立總量效益指標(biāo)，如財(cái)政收入增長率、財(cái)政支出占GDP比重、人均可用財(cái)力、財(cái)政經(jīng)費(fèi)自給率等；同時(shí)設(shè)立結(jié)構(gòu)效益指標(biāo)，社會(huì)效益指標(biāo)和財(cái)政管理指標(biāo)。

（四）建立績效預(yù)算，擴(kuò)大績效評價(jià)范圍

績效預(yù)算是以目標(biāo)為導(dǎo)向，以業(yè)績評價(jià)為核心的預(yù)算模式，可有效地發(fā)揮內(nèi)控功能，克服以往績效評價(jià)模式重視產(chǎn)出而忽視效益的考核與評價(jià)的問題，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金效益最大化，因而應(yīng)實(shí)施績效預(yù)算并擴(kuò)大績效評價(jià)范圍。同時(shí)，應(yīng)采用現(xiàn)代信息管理技術(shù)，建立適合財(cái)政支出績效評價(jià)工作需要的信息數(shù)據(jù)庫和信息處理系統(tǒng)，擴(kuò)大績效評價(jià)的范圍，使各項(xiàng)支出工作都受到一定程度的監(jiān)督和控制，全方位、多層次地保證財(cái)政支出的效益。

（五）強(qiáng)化績效評價(jià)工作結(jié)果的約束力

財(cái)政支出績效評價(jià)結(jié)果是對財(cái)政支出效益的總結(jié)，是評價(jià)各部門、各責(zé)任人工作成效的有力證據(jù)，對整個(gè)財(cái)政支出管理工作的改進(jìn)起著至關(guān)重要的作用。應(yīng)將績效評價(jià)結(jié)果直接納入人民代表大會(huì)對預(yù)算執(zhí)行情況的審核程序，作為財(cái)政信息庫的重要組成部分，為優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和提高財(cái)政支出效率提供強(qiáng)有力的信息支持；并將評價(jià)結(jié)果及時(shí)向相關(guān)部門和各工作人員公布，提高并改善其工作的積極性和警惕性，推動(dòng)整個(gè)財(cái)政支出管理工作的運(yùn)行。

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[責(zé)任編輯 吳明宇]endprint