陳炳才

公務(wù)員工資該不該漲？這本是一個(gè)制度問題，而現(xiàn)實(shí)中卻成為國人熱烈討論的話題。一個(gè)很簡單的問題，當(dāng)很多不同的人都參與進(jìn)來討論，問題就變得復(fù)雜，也讓決策者難下決心，尤其是情緒化后，讓人覺得問題沒有了答案。問題在于社會的思維方式是混亂的，不是以法制思維方式來討論問題，從而使得很多問題難有定論。因此，要解決公務(wù)員該不該漲工資，需要澄清很多認(rèn)識。

公務(wù)員工資是否過低

公務(wù)員工資是否低？低與不低的標(biāo)準(zhǔn)是什么？我們以北京市為例進(jìn)行討論。需要說明的是，這里指的工資是國家工資制度允許發(fā)放的工資收入，包括職務(wù)工資、級別工資、津貼、補(bǔ)貼、生活補(bǔ)貼、住房公積金、第13個(gè)月工資、各種獎(jiǎng)金收入等，并不包括違反制度規(guī)定的各種所得，以及各種不公開、不透明的收入。

（一）與生活成本比較，工資偏低

根據(jù)六部委發(fā)文規(guī)定，現(xiàn)在一個(gè)沒有就業(yè)經(jīng)歷的碩士研究生在中央機(jī)關(guān)工作，其房租月補(bǔ)貼900元左右，單位月收入約3500元，扣除公積金，到手的收入4000多元。這個(gè)收入對于家住北京、和父母居住的人來說，沒有生活困難。但如果是從外地進(jìn)入北京，尤其是對來自農(nóng)村一般家庭的學(xué)生來說，這個(gè)收入嚴(yán)重偏低。

首先，單位已經(jīng)沒有住房分配，多數(shù)單位也已經(jīng)沒有周轉(zhuǎn)房安排。由于中央機(jī)關(guān)多在市內(nèi)，市內(nèi)租金每平方米約80元-90元，按照30平方米的生活空間計(jì)算，每月要支付租金2400元。交通費(fèi)和飲食生活費(fèi)按照每天2元、6元計(jì)算，22個(gè)工作日總計(jì)176元，休息日生活成本按照24元計(jì)算，月均192元，理發(fā)、洗浴、購置衣服、鞋等其他生活必需品費(fèi)用按照500元計(jì)算，一個(gè)研究生月最低生活成本3260元，每月結(jié)余800元，全年結(jié)余不到1萬元。

這樣的工資收入，低得不足以養(yǎng)家糊口，只能解決自己的生存問題。

（二）公務(wù)員工資高低的比較標(biāo)準(zhǔn)

很多人討論公務(wù)員工資高低，沒有標(biāo)準(zhǔn)，往往從自身角度進(jìn)行盲目比較。以北京市為例，2012年5萬多元的年消費(fèi)支出就是高收入家庭，顯然不符合實(shí)際。還有人拿自己的收入與公務(wù)員工資比較，這都不客觀，都是人心不足的表現(xiàn)。

1.以當(dāng)?shù)爻鞘兄行膮^(qū)的生活成本為標(biāo)準(zhǔn)

公務(wù)員工資比較，首先要確定幾個(gè)原則：一是與公務(wù)員所在城市的收入比較，不是全國胡亂比較。公務(wù)員收入比較首先是與當(dāng)?shù)氐纳畛杀竞臀飪r(jià)水平比較，而且，即使在城市，也是城市中心區(qū)的生活成本，而不是邊緣和郊區(qū)的成本，因?yàn)榇蟛糠终畽C(jī)關(guān)在城市的中心區(qū)域，上下班和生活成本應(yīng)該以城市中心區(qū)域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)。

公務(wù)員的工資高低也不是上層和基層比較。有些人說基層、一線公務(wù)員工資低，這種說法不科學(xué)。什么是基層，什么是一線？鄉(xiāng)村是基層，是一線，城市不是基層，城市工資比農(nóng)村高，因此只增加縣級以下公務(wù)員的工資，而其他不增加，這不對。各地生活成本不同，北京一個(gè)月拿3000元，無法生存，而云南、青海的山區(qū)縣，3000元工資在當(dāng)?shù)厮銟?biāo)準(zhǔn)比較高的了。

2.公務(wù)員的工資收入比較同類教育、崗位的企業(yè)和社會管理工作人員

公務(wù)員本身受過良好教育，有大量的個(gè)人教育投資，而且進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍的門檻比企業(yè)嚴(yán)格得多。因此，同類情況下，新就業(yè)者的工資水平應(yīng)該比進(jìn)入企業(yè)的人要高。

國際上也通行這個(gè)原則：處長以下的公務(wù)員收入略高于同類中等企業(yè)人員收入，這也有利于吸引社會從事公務(wù)員事業(yè)的競爭，提高公務(wù)員隊(duì)伍的素質(zhì)和能力。而處長以上略低，這是因?yàn)槠渚蜆I(yè)穩(wěn)定，崗位和收入風(fēng)險(xiǎn)性小，安全性高。

3.灰色收入、工資外收入等不是公務(wù)員工資高低的衡量依據(jù)

有人不贊成公務(wù)員工資低，認(rèn)為公務(wù)員工資含金量高，有各種灰色收入。應(yīng)該說，在六個(gè)部委文件下發(fā)以后，公務(wù)員的收入已經(jīng)很規(guī)范，從單位內(nèi)部來說，已經(jīng)沒有灰色收入。事實(shí)上，2013年中央八項(xiàng)規(guī)定和整頓四風(fēng)出臺后，誰再送卡、送禮和實(shí)物，一旦發(fā)現(xiàn)，面臨處分。

不可否認(rèn)，在組織行為之外，有的公務(wù)員可能存在一些灰色收入，比如出版、講課、稿酬等，但這不普遍，尤其是對普通公務(wù)員來說，很少。

4.公務(wù)員的工資單問題

社會上對公務(wù)員工資低不認(rèn)同的一個(gè)主要理由就是公務(wù)員的實(shí)際所得比工資單要多。比如公務(wù)員醫(yī)療報(bào)銷、單位食堂免費(fèi)、周轉(zhuǎn)房及其補(bǔ)貼。此外，單位有部分財(cái)政資金，可以通過一些途徑轉(zhuǎn)化為福利或收入。

應(yīng)該說，在公務(wù)員的工資單以外，公務(wù)員所在單位的早餐、午餐食堂可能存在免費(fèi)現(xiàn)象，但這對很多企業(yè)來說，也是如此。而事實(shí)上，也有些政府機(jī)關(guān)食堂，早餐、午餐需要付費(fèi)。對于這個(gè)問題，政策可以繼續(xù)規(guī)范，要求單位食堂完全自負(fù)盈虧，不得補(bǔ)貼，一切按照市場化的原則進(jìn)行改革。

此外，醫(yī)療也是一個(gè)漏洞。公務(wù)員利用公費(fèi)醫(yī)療，開很多藥品，而這些不是自己需要的，可能是家人、親戚在使用，這通過制度改革和完善也完全可以解決。

公務(wù)員薪酬調(diào)整應(yīng)制度化

由于社會上存在公務(wù)員利用權(quán)力貪污腐敗、行政效率低下、欺壓百姓等現(xiàn)象，因此，百姓對公務(wù)員的形象和行為很不滿意，對公務(wù)員漲工資幾乎是一致反對。

公務(wù)員是國家治理和制度政策的主要制定者和執(zhí)行者，理順這個(gè)隊(duì)伍的薪酬和晉級制度對社會的穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

我國收入分配的最大弊端是到目前為止沒有工資立法，企業(yè)員工、公務(wù)員的工資都沒有立法，企業(yè)工資尚能隨經(jīng)濟(jì)效益增加。而公務(wù)員工資與國家經(jīng)濟(jì)增長沒關(guān)系，與財(cái)政收入增加沒關(guān)系。十年不增加基本工資，而是靠職級調(diào)整增加，而十年的房價(jià)、物價(jià)漲了多少？

掌握權(quán)力和具體辦事手續(xù)的公務(wù)員，政府開出的工資不足以滿足正常生活需求，會產(chǎn)生什么行為不言而喻。公務(wù)員工資正規(guī)化，生存和發(fā)展問題解決了，反腐制度加強(qiáng)了，情況就會大大好轉(zhuǎn)。公務(wù)員工資如果用社會低標(biāo)準(zhǔn)去衡量比較的話，國家就不會安定和強(qiáng)大。

所以，理順薪酬體系，實(shí)行職業(yè)化而非官僚化的公務(wù)員制度，是解決官員行為異常、政府機(jī)構(gòu)行為失職的有效措施。

為此，筆者建議要加強(qiáng)制度建設(shè)和立法，將一切福利貨幣化、社會化，公務(wù)員薪酬問題的主要出路是調(diào)整工資。

（一）加強(qiáng)制度建設(shè)和立法

公務(wù)員的工資調(diào)整誰說了算？看看中國社會的很多問題，都會有激烈的社會討論和爭論，但缺乏辯論和細(xì)致的分析，尤其是在細(xì)節(jié)問題上的討論和辨別。最后等待的是行政決策，而行政決策難以深入到操作細(xì)節(jié)，留給管理部門的自由裁量空間很大，社會不同看法的影響也很大，這就是人治，決策和操作都缺乏足夠的法律依據(jù)。

無論是企業(yè)工資，還是公務(wù)員工資的調(diào)整，都應(yīng)該制定相應(yīng)的管理?xiàng)l例（法），確保最低工資、社會保障標(biāo)準(zhǔn)，薪酬水平的調(diào)整正?；?、制度化、程序化，其調(diào)整幅度要根據(jù)所在城市的生活成本、物價(jià)、經(jīng)濟(jì)狀況而定，而不是領(lǐng)導(dǎo)人的行政命令。

如何做制度設(shè)計(jì)？首先，在立法（不是部門規(guī)章和政策）和重大制度建設(shè)上，中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志負(fù)責(zé)，或者由人大牽頭組建立法專家委員會起草有關(guān)法律或條例，解決部門利益之爭。部門立法被多年的實(shí)踐證明存在很多缺陷。其次，強(qiáng)調(diào)政策制度設(shè)計(jì)公平、合理，吸納社會公眾意見。公務(wù)員的工資如何調(diào)整，誰來制定方案，適用哪些范圍，調(diào)整的頻率和間隔時(shí)間、調(diào)整的約束條件、操作程序等都需要立法明確。

立法規(guī)定要保障公務(wù)員工資與財(cái)政收入增長、經(jīng)濟(jì)增長相適應(yīng)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)社會保障和養(yǎng)老金、退休金制度改革，確保社會保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，實(shí)現(xiàn)社會保障基金、各種養(yǎng)老、住房等資金的統(tǒng)籌管理。同時(shí)，加快個(gè)人所得的電子信息系統(tǒng)建設(shè)，切實(shí)掌握個(gè)人所得，發(fā)揮稅收政策對收入分配的調(diào)節(jié)作用。

為保障制度執(zhí)行有效，要建立舉報(bào)、監(jiān)督、檢查、處罰以及對打擊報(bào)復(fù)的懲處制度；部門政策加強(qiáng)協(xié)調(diào)、統(tǒng)一、效率；建立政府和政策承諾監(jiān)督問責(zé)制度。

（二）將一切福利貨幣化、社會化

1.建議公務(wù)員待遇、福利貨幣化

目前，公務(wù)員的一些福利尚未貨幣化。一是公務(wù)用車、出差、辦事補(bǔ)貼。應(yīng)該根據(jù)地區(qū)物價(jià)和交通成本、地方財(cái)政力量按照統(tǒng)一的制度規(guī)范制定標(biāo)準(zhǔn)，逐漸報(bào)批，并進(jìn)行社會公示。公務(wù)員的公車補(bǔ)貼應(yīng)該根據(jù)出差范圍、出差頻率、油價(jià)、各種交通工具使用的經(jīng)濟(jì)合理性綜合考慮，確定補(bǔ)貼占工資收入比重及其計(jì)算方法。

二是住房以及物業(yè)、采暖的貨幣化。1998年實(shí)行的住房商品化，不是貨幣化，只是對當(dāng)時(shí)的公務(wù)員進(jìn)行了一次性購買住房補(bǔ)貼，并沒有完全解決后續(xù)進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍人員收入與房價(jià)適應(yīng)問題，也沒有對采暖、物業(yè)進(jìn)行貨幣化，因此，沒有參加住房改革的公務(wù)員工資中雖然有房租補(bǔ)貼，但已經(jīng)嚴(yán)重不適應(yīng)市場價(jià)格變化需要，參加房改的人員，工資中也不含有住房調(diào)整的貨幣。因此，需要繼續(xù)改革公務(wù)員的工資結(jié)構(gòu)。

2.公務(wù)員醫(yī)療、養(yǎng)老逐步貨幣化、社會化。政府應(yīng)該逐漸建立類似住房公積金賬戶的個(gè)人、單位繳納比例機(jī)制，讓公務(wù)員的醫(yī)療、養(yǎng)老完全貨幣化，單位不再負(fù)擔(dān)個(gè)人醫(yī)療和養(yǎng)老，將公務(wù)員醫(yī)療、養(yǎng)老與社會并軌。醫(yī)療和養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)可以按照現(xiàn)行醫(yī)療和養(yǎng)老開支倒算人均實(shí)際醫(yī)療費(fèi)用，同時(shí)，鼓勵(lì)個(gè)人購買各種醫(yī)療保險(xiǎn)。養(yǎng)老應(yīng)該通過繳納年度養(yǎng)老金的形式進(jìn)行，這比退休后不確定的養(yǎng)老支付更科學(xué)，也有利于財(cái)政預(yù)算科學(xué)化。

3.將財(cái)政資金集中，用于單位研發(fā)的收入貨幣化。目前，公務(wù)員工資不高，但單位行政成本比較高，而且，集中到少數(shù)人身上。另外，大量的財(cái)政資金被用于機(jī)關(guān)的科研、開發(fā)、專項(xiàng)研究等，以稿費(fèi)、咨詢費(fèi)、餐費(fèi)、接待費(fèi)、紀(jì)念品等形式轉(zhuǎn)化為個(gè)人收入、消費(fèi)。建議將這部分支出按照標(biāo)準(zhǔn)、等級完全貨幣化到個(gè)人，個(gè)人在制度規(guī)定的收入之外，單位內(nèi)部不再有任何其他收入、福利和補(bǔ)貼。

該不該漲工資的若干質(zhì)疑

1.公務(wù)員工資如何確定？

有人提出，公務(wù)員的薪資當(dāng)然要通過市場來決定，工資的決定要符合市場原則，這才是思考方向和決定工資水平的主要因素。

上述認(rèn)識雖然有道理，但很不完整。 市場起決定性作用有前提條件：制度要促進(jìn)公平、正義，增進(jìn)人民福祉。工資決定在前提條件下，企業(yè)決定符合市場原則，而公務(wù)員的工資決定符合國家財(cái)力和社會狀況（如物價(jià)、生活成本、企業(yè)工資情況等）。沒有前提約束，讓市場機(jī)制在工資決定中發(fā)揮作用，很難。

2.公務(wù)員的范圍或身份如何確定？

區(qū)分普通公務(wù)員與高級干部。特別需要指出，公務(wù)員與政治家、高級干部不同，因?yàn)槟繕?biāo)、職責(zé)、追求不同，要求也不同，對普通公務(wù)員（司局長及以下干部）來說，公務(wù)員是職業(yè)、就業(yè)，他們不能配備汽車、司機(jī)，也沒有保姆補(bǔ)貼，住房是商品化的。因此，政策和制度不能把這部分人與部長以上高級干部一樣對待和要求，公務(wù)員的工資調(diào)整應(yīng)該正?；?、制度化，而高級干部可以按照年薪制度進(jìn)行。

特別需要指出，我國公務(wù)員不同于國外很多國家，我國主要指政府機(jī)關(guān)和政府直屬事業(yè)單位，不包括政府管轄的事業(yè)單位。因此，公務(wù)員的隊(duì)伍，沒有社會說的那么龐大，應(yīng)該是中央編制辦公室控制的口徑。

3.公務(wù)員工資水平都低？

公務(wù)員工資偏低，主要是中央機(jī)關(guān)，尤其是中央機(jī)關(guān)新進(jìn)入的學(xué)生，地方和北京市相對好于中央。北京市搞“3581工資改革”（指科級月薪3000元，處級5000元，局級8000元，部級1萬元），中央機(jī)關(guān)未調(diào)。同樣物價(jià)、生活成本下，中央機(jī)關(guān)收入壓力更大。因此，今年“兩會”期間，外交部副部長崔天凱說新入部門的研究生工資低，租金和住房成本都付不起是大實(shí)話。這說明公務(wù)員的薪酬政策出了問題。機(jī)關(guān)與國企比較，差異巨大，同樣級別和工作能力的管理人員，在中央企業(yè)工作是在機(jī)關(guān)的5倍-6倍，而中央企業(yè)的二級企業(yè)管理人員工資比一級公司的薪酬更高。在薪酬安排上，制度和政策厚此薄彼，失去了公平。

因此，公務(wù)員工資偏低不是普遍偏低，而是部分地區(qū)和部門偏低，相對偏低。公務(wù)員工資的調(diào)整也不是普遍調(diào)整，而是要根據(jù)城市具體情況和生活成本，相對均衡。

比如深圳、廣州公務(wù)員工資相對北京高，從地方財(cái)政和物價(jià)水平來說，北京同類公務(wù)員的工資不應(yīng)該低于這兩個(gè)地方，更多應(yīng)該與上海接近，而天津長期以來物價(jià)和房價(jià)、生活成本比較低，不應(yīng)該在名義工資上高于北京、上海。總體來說，公務(wù)員工資要根據(jù)各地情況，具體調(diào)研和數(shù)據(jù)分析后決策，中央機(jī)關(guān)應(yīng)該首先解決。

4.公務(wù)員嫌工資低，為什么不下海？

有人就說，嫌工資低你可以跳槽、下海，言下之意公務(wù)員工資依然是高的。這個(gè)說法雖然有道理，但忽視了很多前提條件。公務(wù)員覺得福利、工資待遇差，仍然不愿意或不敢辭職，原因在于本輪改革和前幾次改革不同，公務(wù)員下海不會立即獲得良好的就業(yè)機(jī)會，也難以獲得經(jīng)營企業(yè)的利益，尤其是有職位的官員下海，未必有位置。目前，經(jīng)濟(jì)下行，所有行業(yè)幾乎都存在產(chǎn)能過剩，所有服務(wù)業(yè)的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)沒有足夠的資本無法經(jīng)營企業(yè)，除非是特別創(chuàng)新的業(yè)務(wù)。

更重要的是，已經(jīng)工作多年的公務(wù)員不能下海、不愿意下海，因?yàn)楝F(xiàn)行的社會保障制度沒有給他們建立醫(yī)療、養(yǎng)老社會保障，必須等待退休后才能獲得。如果現(xiàn)在下海，前面工作時(shí)限內(nèi)無社會保障積累，面臨兩頭落空的境況。如果能夠把公務(wù)員從進(jìn)入單位到目前的全部社會保障資金彌補(bǔ)上，并與社會養(yǎng)老、醫(yī)療保障接軌，目前制度下，對工資不滿意的人就不會如目前這樣猶豫不決乃至不敢選擇下海。

5.公務(wù)員工資低，為什么那么多人去考試和競爭？

有人說，公務(wù)員工資低，國考人山人海為哪般？其實(shí)，仔細(xì)觀察，哪個(gè)行業(yè)考試人不多？工資高低的標(biāo)準(zhǔn)是生活成本，企業(yè)同類人員比較，職業(yè)特點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)性，崗位社會價(jià)值，教育投資、學(xué)歷、資歷、業(yè)績比較，不可泛論，與國考人山人海沒關(guān)系。

但凡考試的行業(yè)，要么是屬于高工資（比如銀行、國有企業(yè)），要么屬于技術(shù)和管理素質(zhì)要求高的行業(yè)。需要嚴(yán)格、認(rèn)真考試才能獲得就業(yè)的崗位，大多比較體面，有社會地位和尊重感，未必完全與工資高低有關(guān)。

金融危機(jī)以后，出現(xiàn)一崗多人競爭現(xiàn)象，這不是因?yàn)楣べY高，而是因?yàn)槭I(yè)率高的緣故。過去多年，為緩解就業(yè)壓力，我國擴(kuò)大招生，而今這些人畢業(yè)出來，每年700多萬人，再加上其他就業(yè)，有1000多萬人要就業(yè)，雖然每年解決1000多萬人的就業(yè)，就業(yè)競爭壓力仍大，出現(xiàn)國考熱不奇怪。

筆者認(rèn)為，公務(wù)員薪酬問題的主要出路是調(diào)整工資。當(dāng)然，如果單位對新進(jìn)入的公務(wù)員繼續(xù)提供住房保障并貨幣化，薪酬增加和調(diào)整主要圍繞物價(jià)和教育等生活成本提高定期進(jìn)行，其引起的財(cái)政壓力會小得多。

作者為國家行政學(xué)院決策咨詢部副主任