張蕾

摘要：中國現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)增長方式在于其特有的政治集權(quán)體制，財(cái)政和稅收對于我國經(jīng)濟(jì)增長來說都是尤其重要的兩個(gè)組成部分，因此我國的稅收政策會(huì)在一定層面上影響我國的財(cái)政收入，稅收政策的優(yōu)劣對我國經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。本文針對分稅制和營業(yè)稅改增值稅對財(cái)政的積極和消極影響，淺談下地方政府如何在新的稅收政策中迎接挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：地方政府；分稅制；營改增；財(cái)政收入

一、分稅制和營改增的總體作用

1994年我國實(shí)行稅制改革，確立了分稅制的稅收征管體制，在此種體制下我國的財(cái)政收入和財(cái)政支出都進(jìn)入了明顯的高速增長時(shí)期，這種稅收體制充分調(diào)動(dòng)了地方政府創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富，促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)增長的積極性，注重GDP的增長成為當(dāng)?shù)卣ぷ鞯哪繕?biāo)。[1]營業(yè)稅改增值稅被稱作繼分稅制改革之后我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上又一次具有里程碑意義的政策，對于中央和地方利益的又一次強(qiáng)烈的震撼。這次改革對于完善我國的稅制，加強(qiáng)稅收的征管，增加中央財(cái)政的稅收收入，降低我國公民的稅負(fù)，同時(shí)也促進(jìn)了新一輪財(cái)政管理的變革。[2]

二、分稅制政策對地方政府的消極影響

實(shí)行分稅制改革之后，對地方政府產(chǎn)生的一個(gè)影響是財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放，導(dǎo)致了地方政府入不敷出的事實(shí)，本該是屬于中央政府的事權(quán)卻交由地方政府來承擔(dān)，從而導(dǎo)致中央財(cái)政權(quán)力比較寬裕，而地方財(cái)政相對緊張，加重了地方政府的負(fù)擔(dān)，出現(xiàn)了一種財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配的效果。地方政府更多的關(guān)注于當(dāng)?shù)谿DP的加速增長，卻忽略了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，忽視了教育以及社會(huì)保障公民需求等一些公共物品的供給。[3]雖然地方政府的財(cái)政缺口多靠中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來填補(bǔ)平衡，但是一般轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額比例偏低，難以平衡地方財(cái)政的漏洞。

三、營業(yè)稅改增值稅對地方政府的消極影響

由于增值稅是中央和地方共享稅，中央和地方分別享有75%和25%的收入比例，而營業(yè)稅則主要是地方稅種，并且在地方財(cái)政預(yù)算收入中占有重要地的比例，營業(yè)稅改征增值稅對地方利益和財(cái)政體制的觸動(dòng)也就不言而喻，對地方政府來說很大一部分的財(cái)政收入都是依靠營業(yè)稅的供給。這一稅收政策雖然對中央政府和納稅第三方主體來說是起到了積極的影響，但是對地方政府來說卻是雪上加霜。

一是地方財(cái)政收入減少

“營改增”能夠減少重復(fù)征稅，具有減稅效應(yīng)，雖然改革后在試點(diǎn)地區(qū)，原屬于地方財(cái)政收入的營業(yè)稅改征增值稅收入的部分仍然歸屬于地方政府，但由于減少了原有營業(yè)稅納稅人的稅負(fù)，必然會(huì)減少地方政府的收入，加重了地方的財(cái)政支出壓力，特別是對一些財(cái)政承擔(dān)能力相對較弱的比較貧窮的地區(qū)，財(cái)政減收造成的當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展壓力更大。若將來營改增要進(jìn)行立法，此歸屬必然不符合法律規(guī)定。[4]

二是中央與地方的財(cái)政關(guān)系發(fā)生顯著變化

“營改增”之后，分稅制政策下地方稅收體系不健全的問題被表現(xiàn)的更加突出。原有的中央和地方的財(cái)政格局也會(huì)發(fā)生變化，必然會(huì)引起中央和地方政府利益的重新分配。但這種安排很難解決財(cái)政體制中固有的矛盾。作為地方第一大稅的營業(yè)稅取消后，地方財(cái)政自給能力較弱，反而會(huì)更加依賴財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以及中央和地方共享稅，那么中央和地方的矛盾就會(huì)放大，不利于建立規(guī)范的中央與地方財(cái)政關(guān)系。中央政府為了避免一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)省市納稅人利益不因地方財(cái)政得不到補(bǔ)償情況發(fā)生，維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定，中央下?lián)軐ｍ?xiàng)財(cái)政補(bǔ)助資金扶持，使得納稅人都能共享新的稅收政策帶來的益處。

四、針對當(dāng)前的形式地方政府改如何應(yīng)對挑戰(zhàn)

在營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)行業(yè)和區(qū)域范圍逐步擴(kuò)大的趨勢下，必須充分借助“營改增”帶來的積極影響優(yōu)化作用來強(qiáng)化地方財(cái)政穩(wěn)定性，同時(shí)也必須克服先期的改革對地方財(cái)力的沖擊，盡量減少“營改增”對地方政府財(cái)政穩(wěn)定性的負(fù)面影響。為此，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該從此政策造成地方財(cái)政穩(wěn)定性負(fù)面影響的原因著手，完善制度設(shè)計(jì)、避免短期因素，深化分稅制改革的發(fā)展、保障地方財(cái)政的充足收入。[5]

（一）事權(quán)劃分的合理規(guī)制

完善的分稅制體現(xiàn)為“一級政府、一級事權(quán)、一級財(cái)政、一級預(yù)算”。我國分稅制實(shí)施后并沒有形成完整的級別劃分，我國是五級政府，地方財(cái)政有四級，但是分稅制只是劃分了省級以上的事權(quán)規(guī)定，對于省以下的沒有明確分配，使得省以下的事權(quán)壓力過重，財(cái)權(quán)又沒有很好的符合事權(quán)的支配，對于地方政府財(cái)政壓力過重。可以盡量減少地方政府的級別，可將五級減為三級，劃分為中央，省，縣相應(yīng)的事權(quán)也盡量做到合理分配體，具體做法是省直管縣及鄉(xiāng)財(cái)縣管，原來鄉(xiāng)政府這一級可設(shè)為縣政府的派出機(jī)構(gòu)。

（二）合理分配地方稅收的立法權(quán)

首先應(yīng)將現(xiàn)行的暫行條例升級為法律法規(guī)，使得地方政府在實(shí)施關(guān)于地方稅收上游強(qiáng)大的法律保障，以立法的形式加以確定，各項(xiàng)稅收活動(dòng)也能真正做到有法可依，有理有據(jù)。然后賦予省級政府以一定的稅收立法權(quán)，中央合理規(guī)劃地方政府的稅收權(quán)限，并且對地方的立法進(jìn)行監(jiān)督，保障地方能根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊情況，當(dāng)?shù)氐牟煌厣虻刂埔说闹贫ǚ煞袭?dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需求。對于合理配置當(dāng)?shù)赜邢薜纳鐣?huì)資源，充分調(diào)動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長的積極性也能起到作用。

（三）構(gòu)建地方的主體稅種

營業(yè)稅作為地方的第一大稅種被取消以后，地方政府應(yīng)尋找可替代的主體稅種來作為本地財(cái)政收入的新支撐點(diǎn)，近年來，隨著我國房地產(chǎn)市場的迅速發(fā)展，為現(xiàn)在征收以房產(chǎn)稅為代表的財(cái)產(chǎn)稅提供了充足的稅源。地方政府可以考慮房產(chǎn)稅的主體稅種征收。當(dāng)然在完善房產(chǎn)稅的過程中，首先要擴(kuò)大房產(chǎn)稅的征收范圍，可將房產(chǎn)稅征收范圍擴(kuò)展到農(nóng)村地區(qū)，并考慮對存量房征收房產(chǎn)稅。其次要合理設(shè)定房產(chǎn)稅稅率，規(guī)范計(jì)稅依據(jù)，避免重復(fù)征稅。當(dāng)然也可以考慮消費(fèi)稅的改革，對生產(chǎn)環(huán)節(jié)的消費(fèi)稅征收轉(zhuǎn)移到零售環(huán)節(jié)，但也只是設(shè)想，也沒有相應(yīng)的配套措施來完善，有待日后在實(shí)踐中逐漸完善。

（四）加大財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付

雖然中央對地方政府有一定的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)貼，但是專項(xiàng)數(shù)量和比例都不足以彌補(bǔ)地方財(cái)政的缺口。增值稅擴(kuò)圍改革先在東部試點(diǎn)，原因之一是東部相關(guān)省份在改革期間能夠自行承擔(dān)改革成本，像增值稅擴(kuò)圍改革在中西部地區(qū)就遇到了地方財(cái)政的阻力，原因與中西部地方財(cái)政收支緊張，無力負(fù)擔(dān)改革支出有密切關(guān)系。所以如何提高地方財(cái)政自給率，平衡不同地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距是至關(guān)重要解決的問題。

總結(jié)

經(jīng)濟(jì)體制的改革大多都是走在政治體制改革之前的，因?yàn)槠涓母锲饋黼y度比較小，總會(huì)遵尋一個(gè)先易后難的規(guī)律，但是經(jīng)濟(jì)改革最后的落腳點(diǎn)還是整體體制的革新，不管是分稅制的改革還是“營改增”的政策，最后總都是以其為突破口老推進(jìn)財(cái)政體制改革。對地方政府來講，改革有機(jī)遇有挑戰(zhàn)，運(yùn)用蛋糕理論是，在這個(gè)改革的浪潮中先做大蛋糕然后再分蛋糕，就能減輕這個(gè)改革帶來的不利影響，關(guān)鍵看當(dāng)?shù)卣绾巫プC(jī)遇促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)的增長，這是擺在地方財(cái)政面前的一大難題。（作者單位：南京財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)法）

參考文獻(xiàn)：

[1]郭小玲.淺論我國分稅制改革[J]學(xué)術(shù)理論經(jīng)營者.2014，（3）

[2]李忠峰.地方財(cái)政壓力并非緣于分稅制[J]中國財(cái)經(jīng)報(bào).2012，（4）

[3]韓靖.分稅制改革對地方稅收的影響及對策（碩士論文）電子科技大學(xué)

[4]崔志坤.“營改增”背景下完善地方稅體系的思考[J].經(jīng)濟(jì)縱橫·2014，（1）

[5]姜竹.“營改增”對地方財(cái)政穩(wěn)定性的影響研究[M]中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào).2013，（9）