2014年，無論對(duì)北京市，還是各個(gè)區(qū)縣而言，人口調(diào)控成為了一個(gè)熱點(diǎn)話題。

今年的政府工作報(bào)告中將人口調(diào)控列為了頭等大事，提到了“明確區(qū)縣調(diào)控責(zé)任，實(shí)行重點(diǎn)督查考核”，明確實(shí)行人口總量調(diào)控的屬地責(zé)任，落實(shí)各區(qū)縣人口服務(wù)管理目標(biāo)責(zé)任制。

在北京16區(qū)縣中，截至2013年底，昌平常住人口已達(dá)到188.9萬，比2012年增加了5.9萬人，增長(zhǎng)3.2%，總量和增速分別在全市排名第4、第1。這其中，昌平常住外來人口100.6萬，占53%，是全市唯一的外來人口倒掛區(qū)。100萬外來人口，超過一半聚居在城鄉(xiāng)結(jié)合部違法建設(shè)的出租房屋內(nèi)，形成了一大批人口倒掛村和社區(qū)。其中，倒掛比例超過5：1的有50多個(gè)，超過10：1的有15個(gè)。

人口的持續(xù)增長(zhǎng)，加劇了資源環(huán)境壓力，給社會(huì)運(yùn)行帶來了沉重負(fù)擔(dān)。從今年起，昌平區(qū)建立了以“五管”為核心的管理機(jī)制，通過管人、管地、管出租房屋、管低端產(chǎn)業(yè)、管集體經(jīng)濟(jì)合同，綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政等手段，疏解城市功能，疏散外來人口。

與全市相比，昌平的“五管”充滿了地方智慧?，F(xiàn)實(shí)中，人口問題牽涉經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、就業(yè)、社會(huì)服務(wù)等多個(gè)方面，而低端產(chǎn)業(yè)的管理，無疑是人口調(diào)控的重點(diǎn)與突破口。

但昌平低端產(chǎn)業(yè)和人口結(jié)構(gòu)的固化形成有著諸多的歷史原因，管理就如同醫(yī)生給自己開刀，難度也可想而知，昌平將如何打這場(chǎng)硬仗？

辯證看“低端”

今年年初，北京市控制人口規(guī)模工作方案明確給昌平區(qū)的任務(wù)是，到2015年常住人口總量197.6萬人，增加8.7萬人，年均增速2.3%，常住外來人口105.6萬人，增加5萬人。

然而昌平的形勢(shì)卻并不樂觀。截止2014年6月底，昌平區(qū)流管平臺(tái)登記流動(dòng)人口總數(shù)1143979人，比5月底登記流動(dòng)人口總數(shù)1119712人增加24267人，環(huán)比增長(zhǎng)2.17%。

人口調(diào)控的力度最大，增幅卻最快，一方面是伴隨出租房屋和流動(dòng)人口登記的開展，昌平對(duì)流動(dòng)人口的管理正從無序向有序轉(zhuǎn)變，另一方面也表明，人口調(diào)控任務(wù)非常艱巨，矛盾較為突出。

數(shù)字的變化無疑也為昌平的低端產(chǎn)業(yè)管理帶來了巨大壓力，但越是如此，越應(yīng)該辯證地看待低端產(chǎn)業(yè)的存在與形成原因。

其實(shí)，有些企業(yè)現(xiàn)在是低端，但當(dāng)年卻是利用各種政策招商引資來的，而且這些所謂的低端之所以存在，并非是近幾年才形成，其存在是有歷史條件的，不是在這有利可圖就是老百姓切實(shí)有需求，因此，管理低端產(chǎn)業(yè)還必須要考慮到老百姓生活的便利性。

“如一些建材市場(chǎng)、批發(fā)市場(chǎng)等，不是市場(chǎng)低端，也不能把商戶定義為低端，而是方式低端，經(jīng)營(yíng)的規(guī)范性和經(jīng)營(yíng)環(huán)境太差，管理其低端并非只有遷走一條路，轉(zhuǎn)型升級(jí)也是不錯(cuò)的選擇。”昌平發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人說。

“大家都在看昌平在這個(gè)特殊節(jié)點(diǎn)上的表現(xiàn)?！痹撠?fù)責(zé)人告訴記者，通過管理低端產(chǎn)業(yè)調(diào)控人口，并不能簡(jiǎn)單地理解為把流動(dòng)人口趕走，而是對(duì)其進(jìn)行合理的疏導(dǎo)。

事實(shí)上，北京有了大城市病，并不能完全怪罪在流動(dòng)人口之上。流動(dòng)人口無非就是“水”，水本無好壞，而是有利有弊的，如果對(duì)它一味地采取敵視態(tài)度去“堵”，它終有可能越過壩堤，但如果疏導(dǎo)有方，它就完全可以靜靜地流入渠中，灌溉良田。

“對(duì)于低端，規(guī)范之后才會(huì)有科學(xué)的管理與服務(wù)，進(jìn)而逐步與昌平的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)建立一種新關(guān)系和新秩序?！鄙鲜鲐?fù)責(zé)人說。

“負(fù)面清單”應(yīng)運(yùn)而生

昌平登記流動(dòng)人員來京原因的數(shù)據(jù)顯示，來京務(wù)工、務(wù)農(nóng)、經(jīng)商等來京工作勞動(dòng)的人員共計(jì)100萬人，占已統(tǒng)計(jì)流動(dòng)人口總?cè)藬?shù)的87%，這與登記的勞動(dòng)適齡流動(dòng)人口102.2萬人基本吻合。

這正是考驗(yàn)昌平?jīng)Q策的一個(gè)關(guān)鍵所在，有經(jīng)濟(jì)收入的流動(dòng)人口在總規(guī)模中的占比近九成，如何才能做到低端產(chǎn)業(yè)退出與壓減流動(dòng)人口、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)與高端人才聚集并舉。

5月26日，被外界稱為全市首個(gè)區(qū)縣級(jí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展“負(fù)面清單”的文件——《昌平區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入特別管理措施（2014-2015年）》正式印發(fā)。緊接著，6月18日，《2014年昌平區(qū)加強(qiáng)流動(dòng)人口規(guī)模調(diào)控和服務(wù)管理“管低端產(chǎn)業(yè)”工作實(shí)施方案》正式對(duì)外發(fā)布，瞬間讓外界對(duì)昌平的關(guān)注度達(dá)到頂點(diǎn)。

對(duì)于昌平針對(duì)低端產(chǎn)業(yè)的接連行動(dòng)，上述負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)，昌平的管低端其實(shí)包含著源頭控制、有序清退、對(duì)外轉(zhuǎn)移等三個(gè)方面。

所謂的從源頭控制，就是嚴(yán)禁新增低端產(chǎn)業(yè)。昌平通過負(fù)面清單明確了禁止和限制的范圍，對(duì)新增產(chǎn)業(yè)設(shè)置了嚴(yán)格的準(zhǔn)入條件，由此便可從源頭限制一大批不符合首都功能定位的產(chǎn)業(yè)新建和改擴(kuò)建。

但源頭控制只能針對(duì)新增產(chǎn)業(yè)，卻無法對(duì)既有已經(jīng)存在的低端進(jìn)行約束，為此，昌平提出將通過強(qiáng)制性退出與引導(dǎo)性退出兩種方式退出低端。

強(qiáng)制性退出主要針對(duì)無證無照經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，對(duì)不符合國(guó)家和北京市產(chǎn)業(yè)政策、土地利用政策、能源資源利用政策、環(huán)境保護(hù)政策、安全生產(chǎn)政策的企業(yè)，采取有效行政手段，聯(lián)合執(zhí)法，加大處罰力度，依法進(jìn)行高限處罰，強(qiáng)制性關(guān)停。

引導(dǎo)性退出則針對(duì)國(guó)家和北京市要求重點(diǎn)退出的行業(yè)企業(yè)、不符合首都戰(zhàn)略定位的企業(yè)，通過落實(shí)低端產(chǎn)業(yè)退出政策，給予退出主體適當(dāng)補(bǔ)償及獎(jiǎng)勵(lì)，引導(dǎo)市場(chǎng)主體退出。

昌平的目標(biāo)是，到2014年底，實(shí)現(xiàn)低端產(chǎn)業(yè)有效退出，“七黑五小場(chǎng)所”數(shù)量同比減少15%以上；力爭(zhēng)退出50家不符合首都戰(zhàn)略定位的工業(yè)企業(yè)；清理整頓26家村級(jí)工業(yè)大院內(nèi)以居住為主的出租房屋；不符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的低端企業(yè)和個(gè)體工商戶的經(jīng)營(yíng)執(zhí)照數(shù)量同比減少5%，無證無照再生資源回收站點(diǎn)全面取締，清退再生資源回收市場(chǎng)45個(gè)以上。

相比之下，政策性退出可能更難，因?yàn)檫@些企業(yè)都是有證有照的合法企業(yè)，甚至有大部分是昌平前些年招商引資來的企業(yè)，如今經(jīng)過十幾年的發(fā)展，企業(yè)的發(fā)展與當(dāng)前區(qū)域的功能定位和需求產(chǎn)生了矛盾，讓其退出更多的只能是依靠經(jīng)濟(jì)手段，一旦退不出去或短時(shí)間內(nèi)退不出去的，只能幫助企業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型。

但是，有了源頭控制和清理退出，一些具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)想擴(kuò)大生產(chǎn)也會(huì)受政策限制無法完成改擴(kuò)建，對(duì)此，昌平提出通過政策支持推動(dòng)企業(yè)的某些生產(chǎn)環(huán)節(jié)向外轉(zhuǎn)移。

昌平發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人向記者透露，目前，昌平區(qū)發(fā)改委已與河北保定、河北邱縣、遼寧喀左、湖北荊州、唐山蘆臺(tái)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等地進(jìn)行了初步接觸，圍繞低端工業(yè)企業(yè)承接、傳統(tǒng)制造業(yè)轉(zhuǎn)移等方面進(jìn)行了細(xì)化溝通；昌平區(qū)科委已與河北懷來簽訂了共建北京昌平科技產(chǎn)業(yè)懷來示范區(qū)項(xiàng)目合作協(xié)議，將承接現(xiàn)有昌平企業(yè)擴(kuò)大產(chǎn)能的需求。

很顯然，昌平對(duì)低端產(chǎn)業(yè)的管理，根據(jù)不同的情況，遵循了市場(chǎng)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移的規(guī)律，設(shè)想了諸多能夠?qū)崿F(xiàn)的空間。

亟待市區(qū)合力

退出低端并不可能一蹴而就，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前，昌平擬退出的低端產(chǎn)業(yè)還有著相當(dāng)龐大的規(guī)模。

而這些所謂的“低端”，其形成與此前數(shù)年昌平受益于中關(guān)村發(fā)展的外溢不無關(guān)系，近些年，海淀的科技產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，并逐步向緊鄰的昌平區(qū)延伸，由此在海淀與昌平之間累積形成了大量的低端服務(wù)性產(chǎn)業(yè)。

進(jìn)入“十二五”之后，中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，昌平與海淀相連的北六環(huán)區(qū)域受益成為示范區(qū)的核心區(qū)，但這一區(qū)域存在的低端產(chǎn)業(yè)，無疑對(duì)高端產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步布局發(fā)展形成了嚴(yán)重的阻礙，惟有退出才能實(shí)現(xiàn)騰籠換鳥。

為打造北京北部的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶，昌平從2010年的“十二五”規(guī)劃中便已經(jīng)明確提出退出低端產(chǎn)業(yè)。這其中，最具代表性的便是煤炭?jī)?chǔ)運(yùn)企業(yè)的退出轉(zhuǎn)型。

昌平曾經(jīng)是京北最大的煤炭?jī)?chǔ)存、中轉(zhuǎn)、銷售集散地，鼎盛時(shí)期全區(qū)的儲(chǔ)運(yùn)場(chǎng)地達(dá)56家，隨之而來的是環(huán)境污染、交通擁堵、事故頻發(fā)以及大量流動(dòng)人口的聚集。

不僅如此，儲(chǔ)煤場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所還建設(shè)了大量違章建筑，衍生出小飯館、棋牌室、洗浴中心、歌舞廳等，閑散流動(dòng)人口聚集在此形成了小社會(huì)，治安、防火都有嚴(yán)重隱患。

從2012年開始，昌平區(qū)開始全面治理整頓煤炭經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)和儲(chǔ)煤場(chǎng)地。按照昌平區(qū)相關(guān)政策，被清退的煤場(chǎng)，政府會(huì)給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，如今，原56家煤炭?jī)?chǔ)運(yùn)企業(yè)已實(shí)現(xiàn)54家全部退出。

據(jù)了解，退出的煤炭?jī)?chǔ)運(yùn)企業(yè)在政府的引導(dǎo)支持下，大部分利用自身的積累和政府的補(bǔ)償完成了轉(zhuǎn)型，有的進(jìn)軍高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，有的則變身為農(nóng)業(yè)示范園區(qū)。

事實(shí)上，在區(qū)域轉(zhuǎn)型升級(jí)的過程中，一些低端企業(yè)在政府和市場(chǎng)的雙重引導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)升級(jí)和向外轉(zhuǎn)移，也有一批低端的企業(yè)依據(jù)市場(chǎng)規(guī)律自生自滅，這些都將是大勢(shì)所趨。

但在昌平新一輪的低端產(chǎn)業(yè)退出大幕開啟之際，不能忽視的是，昌平區(qū)外來人口眾多、低端產(chǎn)業(yè)數(shù)量龐大，清退資金壓力巨大，實(shí)現(xiàn)全面退出僅靠昌平一己之力確實(shí)有些獨(dú)木難支。

“2014年昌平區(qū)擬從5億元產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展專項(xiàng)資金中列支3億元用于低端產(chǎn)業(yè)退出，并結(jié)合平原地區(qū)綠化造林工程強(qiáng)化低端產(chǎn)業(yè)騰退土地的管護(hù)?！北M管昌平管理低端產(chǎn)業(yè)的力度已是空前，但昌平發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人坦言，昌平的資金缺口依然較大，實(shí)現(xiàn)低端產(chǎn)業(yè)的退出，還需市級(jí)層面在資金政策方面與區(qū)縣形成合力。