余海

2014年2月，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開了國(guó)務(wù)院第二次廉政工作會(huì)議，部署政府系統(tǒng)反腐倡廉工作，李克強(qiáng)指出“要進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)庫(kù)資金管理，建立財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余資金定期清理制度，提高資金使用績(jī)效?！薄拔覀儜?yīng)該采取有效措施，盤活存量，用好增量，提高理財(cái)能力，把錢用活?！奔訌?qiáng)財(cái)政存量資金審計(jì)，激活財(cái)政存量資金，提高資金使用效益是審計(jì)機(jī)關(guān)的重要職責(zé)。本文結(jié)合筆者從事財(cái)政存量資金審計(jì)的工作經(jīng)歷，從財(cái)政存量資金的概念、類型、形成原因及審計(jì)思路等方面談一些認(rèn)識(shí)和看法。

一、財(cái)政存量資金的概念和類型

財(cái)政存量資金，主要是指一些沒(méi)有按照預(yù)算進(jìn)度執(zhí)行、依然趴在賬上的沉淀結(jié)余資金。從財(cái)政預(yù)算管理角度看，財(cái)政存量資金主要指財(cái)政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金，具體包括以下幾種類型：

（一）預(yù)算凈結(jié)余資金，是指支出預(yù)算的工作目標(biāo)已經(jīng)完成或者終止，或由于受政策變化、計(jì)劃調(diào)整等因素影響工作終止，剩余的財(cái)政撥款資金。

（二）預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)類資金，是指當(dāng)年支出預(yù)算未執(zhí)行、或者未全部執(zhí)行，需要在以后年度按原用途繼續(xù)使用的財(cái)政資金。結(jié)轉(zhuǎn)資金與凈結(jié)余資金的區(qū)別在于：結(jié)轉(zhuǎn)資金有指定用途，還要繼續(xù)使用；凈結(jié)余資金沒(méi)有指定用途，可以動(dòng)用和重新安排。

（三）財(cái)政專戶結(jié)存資金，是指尚未在預(yù)算反映和已經(jīng)從預(yù)算列支的財(cái)政資金，包括：收入類專戶、支出類專戶和財(cái)政專戶（核算教育收費(fèi)、彩票發(fā)行費(fèi)等原預(yù)算外資金）三種類型。

（四）其他財(cái)政存量資金，是指除上述三類型以外的其他財(cái)政存量資金，包括：預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、償債準(zhǔn)備金、預(yù)算周轉(zhuǎn)金、收回的財(cái)政周轉(zhuǎn)金等。

二、形成財(cái)政存量資金的主要原因

（一）預(yù)算編制不規(guī)范，準(zhǔn)確性、科學(xué)性不夠。受當(dāng)前財(cái)政預(yù)算管理體制改革不到位的影響，財(cái)政預(yù)算編制存在不規(guī)范現(xiàn)象，預(yù)算約束力不強(qiáng)。一是預(yù)算編制不夠細(xì)化。預(yù)算編制單位未按規(guī)定項(xiàng)目細(xì)化編制預(yù)算，致使部分預(yù)算單位通過(guò)多編預(yù)算多撥資金。二是預(yù)算編制不夠完整。有的部門在編制預(yù)算時(shí)未按規(guī)定將上年的結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金編入下一年預(yù)算，財(cái)政批復(fù)預(yù)算時(shí)也未考慮此因素，致使部門結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金不僅沒(méi)有重新安排或收回，反而逐漸增大。三是預(yù)算執(zhí)行不夠科學(xué)。一些預(yù)算安排的項(xiàng)目在財(cái)政資金撥付使用的時(shí)間安排上與實(shí)際不符，項(xiàng)目實(shí)施單位獲得財(cái)政撥款后難以安排使用。

（二）上級(jí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金分散、到位時(shí)間晚、使用限制多。從近年來(lái)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金使用情況來(lái)看，存在專項(xiàng)項(xiàng)目設(shè)置交叉重復(fù)，分配制度不夠合理，資金投向較為分散，重點(diǎn)不突出等問(wèn)題。一方面，上級(jí)財(cái)政到年底時(shí)才集中將本年度專項(xiàng)資金指標(biāo)下達(dá)并撥付，等下級(jí)財(cái)政收到資金后實(shí)施項(xiàng)目的時(shí)間已過(guò)，各級(jí)財(cái)政在年終決算時(shí)只能將大量資金從財(cái)政總預(yù)算撥到財(cái)政專戶，待下年度實(shí)施。因此，從財(cái)政總預(yù)算層面看預(yù)算執(zhí)行較好，實(shí)際大量資金只不過(guò)從總預(yù)算轉(zhuǎn)移到了財(cái)政專戶。另一方面，各項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金由于其資金性質(zhì)所限，地方政府只能按上級(jí)下達(dá)內(nèi)容進(jìn)行使用，在資金使用上沒(méi)有靈活性和主動(dòng)性，部分項(xiàng)目因規(guī)劃設(shè)計(jì)、土地征收不到位等原因不具備實(shí)施條件或延長(zhǎng)工期，造成專項(xiàng)資金結(jié)存時(shí)間較長(zhǎng)，未能及時(shí)發(fā)揮效益。

（三）財(cái)政專戶資金監(jiān)管不到位。當(dāng)前，以國(guó)庫(kù)單一賬戶為主的預(yù)算收支體制改革不到位，財(cái)政專戶設(shè)置仍然過(guò)多，財(cái)政資金在中間環(huán)節(jié)的滯留、占用時(shí)過(guò)長(zhǎng)。

三、財(cái)政存量資金的審計(jì)思路

（一）對(duì)財(cái)政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金的審計(jì)。將財(cái)政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金審計(jì)與預(yù)算編制、執(zhí)行審計(jì)相結(jié)合，摸清底數(shù)、加強(qiáng)分析、查找原因，督促消化和壓縮結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模。

一要關(guān)注預(yù)算編制和批復(fù)情況。重點(diǎn)審查財(cái)政部門編報(bào)的預(yù)算是否完整、具體，預(yù)留預(yù)算指標(biāo)是否合理，有無(wú)應(yīng)編未編入年初預(yù)算、通過(guò)追加預(yù)算進(jìn)行分配的問(wèn)題；審查財(cái)政部門是否按照人大批準(zhǔn)預(yù)算及時(shí)批復(fù)部門預(yù)算，批復(fù)的部門預(yù)算是否具體，監(jiān)管是否到位。二要關(guān)注預(yù)算執(zhí)行和結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)情況。重點(diǎn)審查預(yù)算支出進(jìn)度是否均衡合理，有無(wú)年底集中分配資金等問(wèn)題；關(guān)注預(yù)算超收收入的安排和使用情況，超收收入分配、結(jié)余安排和預(yù)備費(fèi)的使用是否按照規(guī)定向人大報(bào)告。三要關(guān)注部門預(yù)算管理情況。審查部門有無(wú)應(yīng)編未編或少編年初預(yù)算、預(yù)算指標(biāo)在年終突擊使用等行為；部門預(yù)算中專項(xiàng)支出是否明確到具體項(xiàng)目和用途，項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)是否健全完整，有無(wú)項(xiàng)目不落實(shí)、預(yù)留資金、分配不公等問(wèn)題。

（二）對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的審計(jì)。跟蹤上級(jí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，促進(jìn)財(cái)政部門加快落實(shí)轉(zhuǎn)移支付資金，有效地提高資金在穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生方面的政策效能。

一要關(guān)注專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金總體規(guī)模和結(jié)構(gòu)，摸清專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的增長(zhǎng)變動(dòng)情況。二要關(guān)注專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付使用情況。審查專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是否提前告知下級(jí)財(cái)政，是否將專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金用于平衡預(yù)算或改變規(guī)定用途使用；是否在收到上級(jí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金后，虛列支出掛往來(lái)或是列支轉(zhuǎn)入財(cái)政部門開設(shè)的專戶，影響預(yù)算執(zhí)行的真實(shí)性。三要關(guān)注專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的分配、撥付以及資金使用績(jī)效情況。通過(guò)對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的撥付程序、環(huán)節(jié)以及時(shí)間的審核，核實(shí)是否存在由于分配環(huán)節(jié)較多、撥付程序復(fù)雜以及上級(jí)財(cái)政部門人為滯留專項(xiàng)資金影響項(xiàng)目實(shí)施和資金及時(shí)發(fā)揮效益的問(wèn)題。

（三）對(duì)國(guó)庫(kù)存款和各類財(cái)政專戶存款的審計(jì)。摸清財(cái)政存款管理模式及在國(guó)庫(kù)和各商業(yè)銀行的分布情況，選擇部分賬戶進(jìn)行流量分析。

一要關(guān)注財(cái)政收入收繳情況。重點(diǎn)審查非稅收入等是否及時(shí)足額繳入國(guó)庫(kù)，有無(wú)隱瞞拖欠、截留坐支以及不納入預(yù)算管理“體外循環(huán)”等問(wèn)題。二要關(guān)注財(cái)政專戶核算情況。對(duì)財(cái)政資金在國(guó)庫(kù)和商業(yè)銀行賬戶的結(jié)存情況進(jìn)行核實(shí)；審查財(cái)政資金從申請(qǐng)、審批、填單、付款等各環(huán)節(jié)是否存在以撥作支、虛列支出、擠占挪用資金等違規(guī)行為。

（四）對(duì)財(cái)政暫存款、暫付款等往來(lái)款項(xiàng)的審計(jì)。摸清財(cái)政暫存款、暫付款等往來(lái)款項(xiàng)的規(guī)模、分布和形成時(shí)間，分析長(zhǎng)期掛賬的原因，督促有關(guān)部門及時(shí)清理暫存、暫付款項(xiàng)。一要關(guān)注暫存款和暫付款等往來(lái)科目核算的虛列支出、應(yīng)計(jì)未計(jì)收入等形成的隱形存量資金規(guī)模。二要關(guān)注土地開發(fā)、城市建設(shè)等政府性融資平臺(tái)對(duì)借入財(cái)政資金的管理和使用情況，審查是否存在資金閑置、挪用、違規(guī)投資及損失浪費(fèi)現(xiàn)象。

（作者單位：河南省信陽(yáng)市商城縣審計(jì)局）