王文東　張傳喜

摘 要：黨的十八大明確指出：解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決三農(nóng)問題的根本途徑，要發(fā)展城鄉(xiāng)一體化，土地問題是關(guān)鍵。地流轉(zhuǎn)制度是新形勢下土地改革的必然趨勢，只有厘清土地流轉(zhuǎn)制度的必然性、形式和作用，才能更好地實行土地流轉(zhuǎn)，從而保證土地流轉(zhuǎn)制度的價值效應(yīng)。

關(guān)鍵詞：土地；流轉(zhuǎn)；價值；分析

中圖分類號：F323 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）04-0100-02

一、實行土地流轉(zhuǎn)制度的歷史必然性

黨的十八大明確指出：解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決三農(nóng)問題的根本途徑，要發(fā)展城鄉(xiāng)一體化，土地問題是關(guān)鍵。如果說20世紀(jì)80年代實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是對以往我國土地制度的否定，從而提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，用僅占全球7%的耕地養(yǎng)活了世界22%的人口，成功解決了13億人民的吃飯問題的話，那么土地流轉(zhuǎn)就是對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的否定之否定，就是由大田分小田回到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的現(xiàn)實要求中來。

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制已不能適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)要求，并已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。這是因為：

1.家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的缺陷逐漸暴露。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改變了我國農(nóng)村舊的生產(chǎn)管理體制，極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，然而隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，農(nóng)村社會衍生出了一種不可調(diào)和的“農(nóng)村病”，“20世紀(jì)80年代中后期以來，我國農(nóng)村社會地區(qū)伴隨著改革而產(chǎn)生的‘農(nóng)村病是指農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、小城鎮(zhèn)有了一定的發(fā)展之后，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化滯后于農(nóng)村工業(yè)化、非農(nóng)化，農(nóng)業(yè)勞動力和其他農(nóng)村經(jīng)濟要素的流動受到制度或政策性力量阻礙，大量剩余勞動力和已從農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出來的勞動力仍然滯留于農(nóng)村而引發(fā)的社會經(jīng)濟問題?！盵1]81與此同時，隨著我國城市化的飛速發(fā)展以及由此帶來的城鄉(xiāng)差距等原因，使非農(nóng)建設(shè)用地的需求量加大，且農(nóng)村的發(fā)展也迫切需要進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使得家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的弊端越來越明顯。

2.黨和國家政策的支持。20世紀(jì)末，國家開始允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進行流轉(zhuǎn)，特別是黨的十七屆三中全會通過《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》以后，對農(nóng)村土地管理制度做出重大改革，提出了“建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法、自愿、有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。”從而承認(rèn)了“土地流轉(zhuǎn)”的合法地位，使土地流轉(zhuǎn)有了政策依據(jù)。2012年中央一號文件有關(guān)農(nóng)業(yè)政策中，鮮明地指出按照依法自愿有償原則，引導(dǎo)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

這使土地流轉(zhuǎn)制度成為一種必然的改革要求。

二、土地流轉(zhuǎn)制度的形式

“土地流轉(zhuǎn)指的是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，即擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織，保留土地承包權(quán)，而轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。”（引自百度百科“土地流轉(zhuǎn)”詞條）允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，無疑成為開啟城鄉(xiāng)一體化的一條新路徑。

我國相關(guān)法律法規(guī)對土地流轉(zhuǎn)模式做出了明確規(guī)定。《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》和《中華人民共和國物權(quán)法》均規(guī)定，通過家庭承包取得的土地承包使用權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式進行流轉(zhuǎn)。具體形式有：（1）轉(zhuǎn)包，轉(zhuǎn)包即土地承包人將部分或全部承包土地以一定期限轉(zhuǎn)移給集體或其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，包括自行協(xié)商和委托代理兩種形式，原承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系不變。這種模式目前較為普遍，其特點是：流轉(zhuǎn)對象為本集體組織成員，可以對全部土地承包使用權(quán)進行流轉(zhuǎn)，也可進行部分流轉(zhuǎn)；（2）出租，出租是指土地承包人將土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給承租人，并向承租人收取租金的行為；（3）互換，互換是土地承包人為了農(nóng)產(chǎn)品種植結(jié)構(gòu)調(diào)整和擴大耕種規(guī)模需要，單個或多個承包戶主動將自己承包土地使用權(quán)與其他相關(guān)農(nóng)戶以對等或約定差額數(shù)量的土地使用權(quán)進行交換，使承包地連片集中的行為；（4）轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓是指在有穩(wěn)定非農(nóng)職業(yè)或收入來源的情況下，經(jīng)發(fā)包人同意，土地承包人將部分或全部土地承包使用權(quán)流轉(zhuǎn)讓渡給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營者，由其履行相應(yīng)土地承包合同的權(quán)利和義務(wù)的行為；（5）入股，入股是指在明確農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，堅持農(nóng)民自愿的原則，土地承包人以土地承包使用權(quán)作為股權(quán)聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營，或以土地承包使用權(quán)量化為股權(quán)入股組成股份公司或合作社進行生產(chǎn)經(jīng)營的行為；（6）抵押，抵押是指土地承包人以自己擁有的土地承包使用權(quán)為抵押，取得銀行貸款的行為。無論哪種形式，都是在保證農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)的前提下，使土地可以通過各種形式流轉(zhuǎn)。

三、土地流轉(zhuǎn)制度的作用

1.提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。2013年中央一號文件提出：“圍繞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，充分發(fā)揮農(nóng)村基本經(jīng)營制度的優(yōu)越性，著力構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，進一步解放和發(fā)展農(nóng)村社會生產(chǎn)力?！蓖恋亓鬓D(zhuǎn)是將分散的耕地集中起來形成規(guī)模經(jīng)營，而適度的規(guī)模經(jīng)營一來可以降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高土地承包者的收益，二來可以在生產(chǎn)中充分利用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)，使得種糧大戶或農(nóng)企擁有更為充足的資金與興趣改善生產(chǎn)模式，將現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)充分應(yīng)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，三來隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的進一步提高，以及農(nóng)村社會分工的不斷細(xì)化，這種規(guī)?；?jīng)營有利于先進管理方法的應(yīng)用，形成現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)鏈條，從而發(fā)揮現(xiàn)代管理的效益。另外，規(guī)?；慕?jīng)營不僅有利于國家加大對農(nóng)業(yè)的財政補貼和投入，建立有效的保障機制，使農(nóng)民可以有更充分的信心和能力去投資農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，也便于科技人員對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進行指導(dǎo)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)科技的創(chuàng)新與應(yīng)用。

2.保障我國糧食安全。我國是一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，又是一個自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，分散的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式更加削弱了農(nóng)業(yè)抗災(zāi)的能力。據(jù)統(tǒng)計，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中每年因自然災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟損失達(dá)500億元。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)將土地集中起來，必然使農(nóng)村的人力、物力、財力相對集中，從而有利于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，使農(nóng)民抵御自然災(zāi)害的能力提高，進而有利于實現(xiàn)糧食的穩(wěn)產(chǎn)增收，保障國家的糧食安全。由于我國正在推進城鎮(zhèn)化建設(shè)，工業(yè)化用地也快速增長，導(dǎo)致我國耕地面積正處于銳減之勢。據(jù)全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會給出的數(shù)據(jù)顯示，截至2011年我國的耕地面積約為18.26億畝，比1997年的19.49億畝減少了1.23億畝。今后土地資源的稀缺性將更加凸顯，保護耕地的壓力不斷增大。實行土地流轉(zhuǎn)，可以將分散的土地集中起來，也可小田改大田從而增加耕地面積，而且由于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)附加值低，所以現(xiàn)在農(nóng)村土地拋荒現(xiàn)象嚴(yán)重，土地流轉(zhuǎn)可以將這部分拋荒土地重新利用，這在一定程度上可以緩解我國耕地緊張局面。

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，農(nóng)業(yè)科技也能帶來巨大的生產(chǎn)力。規(guī)模經(jīng)營有利于革新農(nóng)業(yè)技術(shù)與管理方法，將現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)應(yīng)用到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中去，有利于提高單位面積的糧食產(chǎn)量，為我國的糧食安全做貢獻。

3.解放農(nóng)村勞動力。工業(yè)化是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必要條件，而“現(xiàn)代化大工業(yè)的建立有兩個必不可少的前提，一是資金的積累和集中，二是大量勞動力的提供。”[2]英國經(jīng)濟學(xué)家克拉克就曾經(jīng)指出，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重將不斷減小，而第二、三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人口比重將呈上升趨勢。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒（2006）》相關(guān)數(shù)據(jù)計算，我國三大產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比重2005年為44.8：23.8：31.4，相比1978年的70.5：17.3：12.2來看，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員比重有了大幅度的下降，但與發(fā)達(dá)國家相比，這個比例仍有降低的空間，因此我國“農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移是提高全社會生產(chǎn)率，實現(xiàn)工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要前提?！盵3]

“在農(nóng)村非農(nóng)化浪潮中，農(nóng)村地區(qū)相當(dāng)數(shù)量的勞動力已經(jīng)進入城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，基本上脫離了農(nóng)業(yè)。但是，由于這種轉(zhuǎn)移沒有納入正式渠道，是一種暫時性的轉(zhuǎn)移，戶口常住地依舊在原籍，于是便出現(xiàn)了一個既非農(nóng)民，又非市民的“兩棲性”游離階層?！盵1]85這種“兩棲”人口在農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)比較利益反差條件下，不愿意在粗放式經(jīng)營的農(nóng)業(yè)上投入更多的時間和資金，從而導(dǎo)致目前農(nóng)村土地拋荒嚴(yán)重。

土地流轉(zhuǎn)實際上是農(nóng)民的一次“解放”運動。土地流轉(zhuǎn)后，一來農(nóng)民的土地變成了資本，可以進入市場，從而使農(nóng)民擺脫了對土地的依賴，并使他們多渠道就業(yè)，便于他們扎根城市，享受城鎮(zhèn)居民所擁有的社會保障權(quán)利，同時降低從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險，獲得更好的收入來發(fā)展自己；另一方面農(nóng)民擺脫對土地的依賴成為剩余勞動力，從而滿足城市發(fā)展需要大量勞動力的要求，推動社會主義市場經(jīng)濟的大發(fā)展、大繁榮。

4.保護農(nóng)村環(huán)境。有學(xué)者指出，中國現(xiàn)在的農(nóng)村可以用“破敗”一詞來形容。這不僅是與農(nóng)村青壯年外出導(dǎo)致農(nóng)村缺乏生機有關(guān)，還與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的破壞有關(guān)。由于分散式經(jīng)營無法充分利用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，作物產(chǎn)量主要依靠通過大量使用化肥和農(nóng)藥等來保證，這就不可避免地造成土壤板結(jié)以及土地、水、空氣污染等諸多農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題。據(jù)不完全調(diào)查，目前全國受污染的耕地約有1.5億畝，污水灌溉污染耕地3 250萬畝，固體廢棄物堆存占地和毀田200萬畝，合計約占耕地總面積的1/10以上。據(jù)估算，全國每年因重金屬污染的糧食達(dá)1 200萬噸，造成的直接經(jīng)濟損失超過200億元。長此以往，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境將面臨不可逆轉(zhuǎn)的破壞。

實行土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由粗放式到集約式改變，一方面可以改變只種地不養(yǎng)地的掠奪性經(jīng)營模式，另一方面通過土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)土地的重新整理，便于地方政府對農(nóng)村進行合理的規(guī)劃，從而實現(xiàn)黨的十八大提出的“給農(nóng)業(yè)留下更多良田，給子孫后代留下天藍(lán)、地綠、水凈的美好家園”的美好愿景。

四、土地流轉(zhuǎn)過程中需要注意的問題及解決方法

1.嚴(yán)禁地方政府在土地流轉(zhuǎn)過程中的權(quán)力尋租。土地流轉(zhuǎn)是將土地直接上升為資本進入市場的過程。由于土地資源的稀缺性，市場經(jīng)濟條件下的土地資源價值劇增，加上當(dāng)前我國農(nóng)村土地所有權(quán)界限不明確，在土地流轉(zhuǎn)過程中損害了農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，這就容易為不法官員“權(quán)力尋租”提供溫床，從而侵害農(nóng)民的利益，因此在土地流轉(zhuǎn)過程中，一定要讓土地的主人——農(nóng)民真正參與其中，監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)的整個過程，以切實保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

2.嚴(yán)防土地流轉(zhuǎn)過程中改變土地用途。2013年中央一號文件明確指出土地流轉(zhuǎn)不得改變土地用途，不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。但現(xiàn)實生活中一方面由于諸多因素導(dǎo)致種糧成本不斷增加，從而使得種糧收益不斷減少，農(nóng)民放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而讓土地拋荒；另一方面土地的商業(yè)使用比如房地產(chǎn)業(yè)等卻存在著暴利。土地承包戶可能會在利益的驅(qū)動下，強行或暗中改變土地性質(zhì)，將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地，比如將農(nóng)業(yè)用地改為商業(yè)用地，用來建造商品房等以謀求個人或少數(shù)人的利益，從而使土地的性質(zhì)發(fā)生不可逆轉(zhuǎn)的改變。另外有些地方政府大搞形象工程，征收大量土地搞面子工程，也徹底使很多土地性質(zhì)發(fā)生不可逆性，這些都是需要嚴(yán)格禁止的。

3.杜絕土地承包戶的投機行為。2013年中央一號文件強調(diào)要加大農(nóng)業(yè)補貼力度，繼續(xù)增加農(nóng)業(yè)補貼資金規(guī)模，而且新增補貼要向主產(chǎn)區(qū)和優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)集中，向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型生產(chǎn)經(jīng)營主體傾斜。同時加強財稅杠桿與金融政策的有效配合，落實縣域金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎勵、農(nóng)村金融機構(gòu)定向費用補貼、農(nóng)戶貸款稅收優(yōu)惠、小額擔(dān)保貸款貼息等政策。有些土地承包戶承包土地不是以發(fā)展生產(chǎn)為目的，而是為了千方百計套取國家補貼和財稅優(yōu)惠政策，對這樣的行為，政府要加大監(jiān)管力度，根據(jù)不同的情況，收回土地承包權(quán)，進行必要的經(jīng)濟處罰，避免土地二次拋荒。

4.確保農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)益及長遠(yuǎn)發(fā)展。土地流轉(zhuǎn)后，流轉(zhuǎn)方應(yīng)根據(jù)協(xié)議內(nèi)容，按時足額地將補償金交給農(nóng)民，不得以任何理由拖欠，確保不損害農(nóng)民利益。農(nóng)企要積極吸收農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中解放出來的勞動力，為當(dāng)?shù)氐姆€(wěn)定發(fā)展做貢獻。雖然在土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民也會獲得一定的補償，但這畢竟只能解決一時之需而無法長久，因此對失地、失業(yè)農(nóng)民進行職業(yè)教育和技術(shù)培訓(xùn)，大力培育新型農(nóng)民和農(nóng)村實用人才，讓他們擁有自食其力、自我發(fā)展的能力，才是解決問題的關(guān)鍵。

要實現(xiàn)我國工農(nóng)業(yè)和諧發(fā)展，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化目標(biāo)，必須解決好三農(nóng)問題，關(guān)鍵是解決好土地這個根本問題，正如2013年中央一號文件指出的必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，著力強化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)支撐，深入推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。唯有如此才能真正實現(xiàn)富民強國的夢想。

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