孔慶晶

[摘 要]公安行政執(zhí)法是公安機關的重要職責，在實踐中公安行政執(zhí)法還存在許多問題，本文針對存在問題，通過對問題進行分析，提出了提高公安行政執(zhí)法質量的路徑。

[關鍵詞]公安；行政執(zhí)法；程序；監(jiān)督

[中圖分類號]D922 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）30-0164-02

1 目前公安行政執(zhí)法中存在的主要問題

1. 1 個別民警特權思想嚴重，宗旨觀念淡薄

受封建思想的影響，長期形成的人治專權和專制思想難以根除，在一些民警特別是在個別領導中還時有反映，服從領導意志多于服從法律，維護領導權威多于維護法律權威，導致依法行政觀念淡薄。在市場經(jīng)濟大潮的沖擊下，一些民警對于法律手段的保護和服務功能認識不足，片面強調打擊功能的重要性，忽視了服務宗旨，忽視了執(zhí)法的根本目的是社會效益的提高。

1. 2 職能定位錯亂，超越法定職責行使執(zhí)法權，越權辦案

部分公安機關及民警為自己設定國家法律并未賦予的職權，越權執(zhí)法、越權辦案，如按照當?shù)攸h委、政府的指示，參與、協(xié)助拆遷等非警務活動。不管公安機關是否有出警的必要，是否屬于職責范圍，都“聽令而行”；又如對賣淫嫖娼、賭博等案件不依法處理，擅自將罰款提高到上萬元，甚至是幾萬元。

1. 3 執(zhí)法隨意性大，忽視正確適用法律所帶來的社會效果

維護社會公共利益和公共安全及維護公民的合法權益是行政執(zhí)法的目的。但有的民警執(zhí)法水平有偏差，在辦案中隨意行使裁量權，適用從重、從輕、減輕和不予處罰等處罰情形不當；有的隨意扣押、沒收財物，甚至扣押財物而不出具合法的手續(xù)；有的強調形勢或專項斗爭需要而隨意“頂格”處罰或降低辦案要求；有的定性處理錯誤、未按規(guī)定作出或執(zhí)行行政處罰、辦理調解案件不符合規(guī)定、適用簡易程序處理案件不符合規(guī)定的問題仍然不同程度的存在；有的隨意盲目執(zhí)法，隨意傳審嫌疑人，動不動就給當事人戴手銬罰跪罰站，甚至手腳并用，引起群眾投訴。在執(zhí)法檢查中，隨意性較大，想檢查就檢查，不注重保護經(jīng)營者的合法權益，擾民、干擾經(jīng)營者正?；顒拥默F(xiàn)象突出；有的存在行政不作為現(xiàn)象，對該發(fā)放的許可證、執(zhí)照卡著不辦，在履行保護公民人身權、財產(chǎn)權的法定職責時，敷衍塞責，侵犯相對人的合法權益，引起行政訴訟。

2 問題產(chǎn)生的原因分析

2. 1 執(zhí)法指導思想有偏差，執(zhí)法觀念不適應

改革開放以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)生了巨大變化，社會主義市場經(jīng)濟逐步建立，民主和法制建設的步伐不斷加快，但一些民警的思想和觀念沒有及時跟上改革步伐，一些不合時宜的傳統(tǒng)執(zhí)法觀念沒有得到及時的清理，特別是法治意識和人權保障意識沒有很好確立。當前，某些公安機關及少數(shù)民警的執(zhí)法思想、執(zhí)法觀念存在偏差，一些執(zhí)法人員奉行權大于法的思想，不是從社會和人民的需要出發(fā)，而是唯領導意志行事，漠視法律的權威和公民的利益。有的公安機關和工作人員作風粗暴，態(tài)度“冷、硬、橫、推”，特別是一些基層單位，吃拿卡要、亂攤派、亂收費。

2. 2 只重管理、不重服務，忽視對公民合法權益的維護

一部分民警認為執(zhí)法就是管理，就是管人，往往以管人者自居，而忽視了公安機關的行政執(zhí)法權是人民賦予的應當為人民服務的宗旨。一些民警把執(zhí)行法律的過程簡單地視為行使公權的過程。由于受到傳統(tǒng)意識里公權對私權享有無可辯駁的支配權和國家權力即行政權的至上本位意識的影響，封建特權和權力至上作祟，無視公民權利為國家權力的行使劃出了界限，國家權力不得也不應當超越于公民權利之上的立憲精神。權力至上，特權思想嚴重，為了顯示他們擁有的特權，在被當事人詰問或作出被視為有礙自己的面子的行為時，為了維護自己的尊嚴，把個人意志凌駕于法律之上，徇私枉法，耍特權，抖威風，不惜踐踏法律，踐踏公民基本權利。

2. 3 執(zhí)法中不重視當事人享有的程序性權利

在當前公安行政執(zhí)法中，存在的突出問題就是重實體、輕程序，對法定程序隨意理解，在程序上刁難當事人，在執(zhí)法中隨心所欲，認為行政程序可有可無，按程序辦事束縛了手腳。有的在作出具體行政行為時根本不聽取當事人的陳述或意見，不給當事人申辯的機會，隨意剝奪或限制當事人的申訴權或起訴權；還有的在處罰當事人時不制作和送達處罰決定書等，都是違反程序的，這些不僅侵害了相對人的權益，而且損害了公安機關的形象，其結果是影響了行政行為的效力而最終對公安機關不利，使公安機關處于被動局面。

2. 4 行政執(zhí)法監(jiān)督制度不健全，執(zhí)法監(jiān)督力度不夠

目前對公安行政執(zhí)法監(jiān)督還沒有形成一套完整的制度，社會監(jiān)督又缺乏必要的形式。而公安內部執(zhí)法監(jiān)督由于執(zhí)法制度不健全，關系未理順，事前監(jiān)督重視不夠，力度不大；事中監(jiān)督的內部法制部門在審核時由于照顧各方面的關系，審核把關不嚴，審核不完全到位，有的甚至流于形式；事后監(jiān)督由于怕影響公安機關的聲譽，一些辦案單位往往主動做當事人撤訴的思想工作，或進行私下協(xié)議，結果是變更處罰，作降格處理了事。另外，事后監(jiān)督的錯案追究責任制得不到完全落實，該追究的責任沒有追究。

3 提高公安行政執(zhí)法質量的路徑

3. 1 轉變執(zhí)法觀念，牢固樹立執(zhí)法為民的思想

隨著民主法制建設的推進，我國政府機關的社會管理模式由“行政—控制型管理”逐步轉變?yōu)椤耙?guī)則—服務型管理”，公安機關在執(zhí)法過程中應認識到行使權力就是履行職責，就是為權力所有者服務，公安機關應正確把握在政府行政和社會管理中的角色定位。

3. 2 進一步完善國家行政立法，研究制定統(tǒng)一的行政程序法，并對公安行政法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件進行認真的清理

只有完善的立法，才能使公安行政執(zhí)法活動真正做到有法可依，有章可循，使整個公安行政執(zhí)法活動更加明確化和規(guī)范化；應組織力量對公安行政法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件進行認真的清理，對那些已不適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和公安行政管理發(fā)展的現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件予以廢除和修改，對那些不統(tǒng)一甚至相互矛盾、抵觸的法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件進行修改和完善。

3. 3 完善程序制度，樹立程序公正意識

公安機關作為我國警察的主要組成部分，其行政行為程序即公安行政行為的程序是指公安機關實施行政行為必須遵循的先后次序，即公安行政行為所必須遵循的方式、方法和步驟的過程。提高執(zhí)法水平，要完善相關執(zhí)法程序制度?，F(xiàn)代的憲政立法理念不僅以追求客觀或實體公正為目的，更以追求法律程序公正為途徑。因此，端正執(zhí)法思想必須樹立程序公正意識，堅持實體與程序并重的原則，嚴格、文明、公正執(zhí)法。在執(zhí)法過程中，嚴格按照法律程序的要求實行警務公開，建立權利先知和聽證制度，向當事人公開辦事程序進一步落實。在執(zhí)法的每一個環(huán)節(jié)中都應按照法律程序的規(guī)定執(zhí)行，從而達到保護相對人合法權益、實現(xiàn)執(zhí)法為民的目的。強化“程序意識”，是全面提高公安執(zhí)法水平，確保嚴格、公正、文明執(zhí)法的必然要求。

3. 4 尊重與保障人權，強化人權保障意識

2004年十屆全國人大二次會議通過的《中華人民共和國憲法》將“尊重和保障人權”寫進憲法。人權包含生存權以及國家賦予的政治、經(jīng)濟、文化各方面的權利自由，在法律上一般稱為公民權。保障人權是法治社會的必然要求，公安行政執(zhí)法活動與人權保障關系密切。人權保障就行政執(zhí)法而言，主要體現(xiàn)為充分尊重行政相對人的合法權益，要以滿腔熱忱為公眾服務。公安部已于2003年8月26日發(fā)布了《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》，首次規(guī)定非法證據(jù)不能定案，首次明確提出尊重當事人的人格尊嚴，倡導人性化執(zhí)法；2006年及2012年公安部兩次修訂該規(guī)定并且作了同樣的規(guī)定。2006年3月1日實施的《中華人民共和國治安管理處罰法》針對警察權力的濫用，規(guī)定了嚴禁刑訊逼供和以威脅、引誘、欺騙或者其他非法手段收集證據(jù)。在我國全面建設小康社會、加快政治文明的時代背景下，公安機關實行人性化執(zhí)法，是適應我國社會發(fā)展和政治經(jīng)濟需要的一種理性選擇，有利于提高公安機關和人民警察的形象，取得最佳的執(zhí)法社會效果。并且隨著我國改革開放的進一步發(fā)展，社會主義市場經(jīng)濟體制的日趨完善，社會將對公安機關和人民警察的人性化執(zhí)法提出更高的要求。因此，公安機關必須關注和加強機關的制度建設，必須設立人性化執(zhí)法的監(jiān)督制度，加強對弱勢群體的保護，切實保障行政相對人的各項合法權益。

3. 5 發(fā)展和完善公安行政執(zhí)法的監(jiān)督機制，規(guī)范執(zhí)法行為

為了深入貫徹依法治國的方略，規(guī)范執(zhí)法行為，提升公安隊伍整體執(zhí)法水平，保障嚴格、公正、文明執(zhí)法，必須切實有效地建構公安執(zhí)法監(jiān)督體系，不斷發(fā)展和完善公安行政執(zhí)法的監(jiān)督機制。首先應建立和完善公安法規(guī)體系，為加強公安執(zhí)法監(jiān)督工作提供強有力的保障；其次應建立健全執(zhí)法監(jiān)督培訓制度，強化各級公安機關的領導和民警自覺接受監(jiān)督的意識，牢固地樹立執(zhí)法者受監(jiān)督的理念；再次應注意事前、事中監(jiān)督，最大限度地減少執(zhí)法過錯行為和侵害公民權益現(xiàn)象的發(fā)生；最后應充分發(fā)揮社會輿論監(jiān)督的作用。

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