我國住房保障體系現(xiàn)狀及改進建議

【摘要】近年來，我國大中城市房價節(jié)節(jié)攀升，給廣大中低收入階層帶來前所未有之壓力，這暴露出我國住房保障體系仍存在較大問題，筆者認為，房價過快上漲固然有剛需刺激，但住房保障體系運轉(zhuǎn)不暢所帶來的廣大中低收入階層住房恐慌也是一個極其重要的因素，本文在總結(jié)我國住房保障體系現(xiàn)狀基礎上，比對主要發(fā)達國家和地區(qū)的成熟經(jīng)驗，提出完善我國住房保障體系的若干政策建議。

【關(guān)鍵詞】住房保障 美國經(jīng)驗 德國經(jīng)驗 新加坡經(jīng)驗

住房是一國居民的基本需求，關(guān)系社會穩(wěn)定和經(jīng)濟的長期可持續(xù)發(fā)展。在構(gòu)建和諧社會和實踐“中國夢”的時代背景下，如何妥善處理13億中國人的住房問題是擺在深化改革和民族復興之路上不能也無法回避的關(guān)鍵性問題?！爸袊?1世紀議程”中人類住區(qū)可持續(xù)發(fā)展一節(jié)中就提到要為所有人提供適當?shù)淖》縶1}，國際上主要發(fā)達國家在二戰(zhàn)后都相繼提出“居者有其屋”的理念，可以說為所有居民提供適當住房已成國際共識，是保障基本人權(quán)的一個重要部分。

在市場經(jīng)濟國家中，住房因有“半公共性”的“特殊商品”屬性，存在市場失靈的現(xiàn)象，故而不能放任市場調(diào)控，主要表現(xiàn)在中低收入家庭住房問題的解決上。在主要發(fā)達國家，都有適應本國國情建立的住房保障體系，主要著力幫助中低收入家庭解決住房問題。我國1980年啟動住房改革，本著發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的思路，著手改變計劃經(jīng)濟體制下國家分配住房的局面，開始走住房商品化道路，1998年在總結(jié)前期房改經(jīng)驗的基礎上，提出“新的住房供應體系”，即高收入家庭按市場價格購買、租賃商品住房，中低收入家庭購買經(jīng)濟適用房，最低收入家庭租賃由政府或單位提供的租賃住房{2}。至此，我國在全國范圍內(nèi)停止實物性福利分房，開始按市場經(jīng)濟原則構(gòu)建多層次、完善的住房保障體系。

1978年改革開放后，我國實行追趕式的漸進式市場經(jīng)濟改革路徑，“摸著石頭過河”，鑒于此思路，主要發(fā)達市場經(jīng)濟國家和地區(qū)的成功經(jīng)驗都值得借鑒，同時結(jié)合我國國情取其精華棄其糟粕，發(fā)展出適合我國實際情況的方法和路徑。在房改和住房保障體系建立過程中也遵循這樣的思路。經(jīng)過三十多年的努力，可以說我們的成績是顯著的，但也暴露出很多新的問題，在新形勢下，比照主要發(fā)達國家的成功經(jīng)驗及其近年來的發(fā)展，對我國完善住房保障體系具有極大的現(xiàn)實意義。

一、我國住房保障體系現(xiàn)狀及存在的問題

1998年房改后，我國實行“新的住房供應體系”，高收入群體的住房完全由市場解決，對中低收入群體建立住房保障體系，該體系由廉住房、租賃型經(jīng)濟適用房、出售型經(jīng)濟適用房和限價商品房共同構(gòu)筑{3}，其基本思路是對中低收人群進一步細分，廉租房定向出租給處于居民最低生活保障線以下的家庭，并由政府財政給予相應補貼，其所占比例不大；租賃型經(jīng)濟適用房面向低保線之上但又無力購買銷售型經(jīng)濟適用房的家庭，當其家庭收人達到一定水平后，政府有權(quán)收回住房；而出售型經(jīng)濟適用房則專門針對高于上述兩類群體的收入中等偏下的家庭；限價商品房面向境況更好一些的中等收入家庭。分層的住房供應體系是對中低收入階層住房需求市場的細分，分類標準直指家庭收入水平和住房負擔能力，應該講起到一定的積極作用，我國當前的多層次住房保障體系正是在這樣的思想主導下一步步建立起來的，盡管從邏輯上來講這樣的安排似乎是沒有問題的，但整個體系建立在擁有城市戶口并以國有或集體所有企事業(yè)單位職工為核心，忽視了改革開放戰(zhàn)略實施后，城市化進程進展飛快，農(nóng)村富余勞動力向城市轉(zhuǎn)移這樣一個客觀現(xiàn)實，無形中把一個龐大的中低收入人群排除在外，隨著歲月流逝，這個不完整的住房保障體系將會有比較巨大的歷史欠賬，所以這是一個相當有限的住房保障體系，而且有損害農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動者利益的嫌疑，因為這部分人群為城市化作出了貢獻，所在城市的正常運轉(zhuǎn)明顯已經(jīng)不能離開他們的幫助，而且即便是城市中的中低收入者相比他們境況也要好很多。作為一國的住房保障體系，忽略如此龐大的境況更差人群，從制度設計出發(fā)點上，應該講已經(jīng)在犯錯誤，損害了建立在城市之上的現(xiàn)代文明正義的基本精神。約翰羅爾斯在其名著《正義論》中強調(diào)正義是社會制度的首要價值，正義的主題是社會結(jié)構(gòu)，是社會的主要制度分配的基本權(quán)利和義務。所有的社會改革都必須使社會中最不幸的人受益，否則，該制度就是不正義的。另一方面，限價商品房的制度仍然有計劃經(jīng)濟時代的影子，從市場經(jīng)濟角度來說是無效率的，會導致市場供給不足，阻礙市場的資源配置效率，造成浪費。

與“新的住房保障體系”相配套的是相應的金融支持，由于住房支出是一筆相當昂貴的支出，尤其是對廣大的中低收入階層而言。目前在我國，主要是住房公積金制度和擔保制度。住房公積金制度是吸取了新加坡業(yè)已成功的制度經(jīng)驗，擔保制度是部分吸取了美國的經(jīng)驗，但無論是公積金制度還是擔保制度與這些國家相比都還處于很不完善的階段。

最后，與“新的住房保障體系”相配套的還有面向中低收入人群的稅收政策支持。

綜上可以看出，我國踐行“新的住房保障體系”是在借鑒主要發(fā)達國家成熟經(jīng)驗基礎上，綜合運用財政、稅收、金融工具來解決中低收入階層住房問題。但總體來看，我國的住房保障體系還處在起步階段，制度設計上已實現(xiàn)多層次，但仍不夠完善。近年來，我國房價屢創(chuàng)新高，給各個收入階層帶來前所未有的壓力，盡管有城市化進程帶來的剛需強勁因素，但住房保障體系不完善和實施不力，筆者以為是一個更大的影響因素，這也暴露了我國經(jīng)濟強勁增長三十多年后，因片面追求較高的GDP增長，在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)合理配置方面的較為巨大歷史欠賬，這部分可以歸因于漸進式、增量改革思路，隨著經(jīng)濟總量的大幅提升，改革進入深水區(qū)，需要進一步解決的迫在眉睫的大問題也變得越來越多，其困難程度也越來越大，就此來看，在解決了溫飽達到小康水平的今天，早年的改革思路很有調(diào)整的必要。

房地產(chǎn)早幾年已經(jīng)成為我國經(jīng)濟增長的重要動力，目前在國民經(jīng)濟體系中已經(jīng)占據(jù)了一個很大的比重，可喜的是我們有了一個比較成熟的房地產(chǎn)業(yè)，令人擔憂的是與房地產(chǎn)相關(guān)的改革問題與難度越來越多、越來越大，不適當?shù)母母锎胧﹦虞m經(jīng)由經(jīng)濟鏈條會對整個經(jīng)濟體系傷筋動骨，但放任不管或繼續(xù)默許歷史欠賬不斷增大，問題可能更加嚴重。在此背景下，如何有效解決中低收入階層住房問題，從根本上完善住房保障體系，就具有頗為重大的意義。一方面是社會結(jié)構(gòu)合理配置問題，另一方面關(guān)系房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，進而關(guān)系經(jīng)濟穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

二、主要發(fā)達國家和地區(qū)住房保障體系的經(jīng)驗

住房本身的特點導致在任何一個國家都不能完全放任市場去解決該問題，尤其在保障人權(quán)成為現(xiàn)代文明的共識之后，建立一個完善的住房保障體系以解決該國中低收入群體住房問題，是世界主要發(fā)達市場經(jīng)濟國家和地區(qū)的共識，這方面猶以美國、德國、新加坡最為成功。

美國幅員與我國相當，歷史上經(jīng)歷過城市化進程，這跟我國目前的狀況最為契合，值得借鑒的經(jīng)驗也最多。德國和新加坡面積都較小，人口也少，成功的經(jīng)驗值得學習，但在引進我國的時候，需要根據(jù)國情特別調(diào)整的地方也最多。目前來看，德國的住房儲蓄模式在我國可行性還很小，但不排除為我國住房改革提供思路的可能性，新加坡因為同是華人國家，文化上的相似性導致其住房公積金模式在我國可操作性很大，但要根據(jù)國情和現(xiàn)狀改進完善的地方仍很多。

三、完善我國住房保障體系的建議

近年來，我國各大中城市房價飛漲，以北京為例，僅2009年一年就翻了一番，2010年在國務院三令五申，各種高壓政策密集出臺，調(diào)控力度不斷加大的情況下仍然上漲50%左右，之后幾年，盡管一再調(diào)控，但目前北京房屋均價仍到達3萬每平以上，首都領漲，其他城市大抵如此，一路高漲，給廣大中低收入階層以前所未有的壓力。對于房價飛漲的原因，各方意見莫衷一是，筆者認為，這跟我國目前仍欠缺一個多層次的、完善的住房供應體系關(guān)系巨大，對廣大中低收入階層住房保障不力，加上我國龐大的人口基數(shù)，而目前社會轉(zhuǎn)型和城市化進程加快，表面上是剛需旺盛，實則由于城市住房供給的有限性，在社會大眾中產(chǎn)生一定程度上的住房恐慌，本質(zhì)上是一種非理性繁榮，這也是我國早幾年一味追求GDP增長而忽略社會保障的一種負面效應，用一個不太準確的形容，“走得太快，靈魂落在了后面”，我們沒時間思考，一直向著一個方向沖，最后獲得了慣性，出現(xiàn)了群體性的焦慮和緊張，可是又不是很容易找到原因。

分析近年來的房地產(chǎn)政策，可以發(fā)現(xiàn)政府加大了對住房保障體系的重視，但收效甚微。業(yè)已形成的利益分配格局，習慣了之前的模式，本能地對抗可能發(fā)生的改革，中低收入群體發(fā)聲的渠道不暢，力量也微弱，盡快完善住房保障體系很難在全社會達成共識，也讓任何這方面的新舉措都難以真正實施。根據(jù)我國以往歷次改革的經(jīng)驗，增量改革的路徑是阻力較小，見效也更快的方式，因此關(guān)于完善我國住房保障體系的建議也主要關(guān)注增量層面。

（一）總體上，未來的住房保障體系應該突破戶籍限制，嘗試使用居民概念

目前住房保障體系的對象都是擁有當?shù)貞艏闹械褪杖腚A層，但我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的整個過程中，大概要有三億農(nóng)民離開土地，其中很大比例要成為城市居民，而且目前的現(xiàn)狀是，在各大城市的正常運轉(zhuǎn)中，也開始依賴這個群體，在城市的發(fā)展中，一直忽視這個群體顯然是不可能的，使用什么方式，選擇什么時機納入這個群體，盡管需要時間，但筆者建議，在政策上應該開始想到這個群體，考慮突破戶籍，采用居民或別的概念，筆者建議的居民概念是，在某個城市居留時間達到一定時間以上或在某城市納稅多少年以上，例如五年。在當前踐行“中國夢”的背景下，有必要更多地倡導公平、正義這些現(xiàn)代文明理念，不一定要給和戶籍居民一樣的保障，但至少嘗試在城市中接納這個群體，給他們一個希望，一個可能公平的機會。

（二）廉租房制度上，建議通過適當形式引入私人資本

我國廉租房保障制度這塊，目前完全由政府出資，政府財政壓力較大，建議采用一定激勵手段引入私人資本，擴大廉租房保障范圍，借鑒美國的經(jīng)驗，采用供給和需求的雙向補貼，增加廉租房供給量。一方面新建，另一方面也要積極嘗試充分利用存量房。同時，在廉住房制度實施中，關(guān)注窮人聚集所引發(fā)的不良社會效應，盡可能分散化居住，避免制造新的社會分化。

（三）大力改革經(jīng)濟適用房制度，擴大供給

關(guān)于這個中國特色的經(jīng)濟適用房制度，看到一些文獻建議逐漸取消，改磚頭補貼為人頭補貼，理由是可以將有限的資金惠及盡可能多的中低收入人群，筆者認為我國巨大的人口基數(shù)決定了滿足補貼的人口將是一個十分龐大的數(shù)字，有限的資金分配到個人名下必將十分稀少，這一點資金在個人頭上相信也辦不成什么事情，筆者認同經(jīng)濟適用房這種制度的發(fā)明，但同樣強烈建議對其進行大刀闊斧的改革，目前經(jīng)濟適用房總量有限，正是深化改革的良機。

改革現(xiàn)有經(jīng)適房制度，杜絕該市場上的投機行為，筆者建議在經(jīng)適房的產(chǎn)權(quán)方面設置國家和個人共同權(quán)屬，面積、規(guī)格上區(qū)別于商品房，完善退出機制，建立嚴格管理的二級市場，也可以向社會承諾以穩(wěn)定政策預期，目前我國富人階層已有相當數(shù)量，將經(jīng)適房市場從商品房市場中獨立出來，并不會影響其獨立運行，而且也不會對現(xiàn)有房地產(chǎn)業(yè)造成大的損傷，相反還會擴大房地產(chǎn)市場，給目前止步不行的房地產(chǎn)業(yè)注入新的活力，創(chuàng)造更多就業(yè)機會，在當前踐行中華民族偉大復興的“中國夢”關(guān)頭，也可以借此給廣大中低收入階層以信心，在此基礎上，嚴格管理，擴大供給。

擴大供給方面，激勵開發(fā)商進入經(jīng)適房市場，擴大供給，制定一個中長期計劃，并盡可能讓公眾知悉，傳達政府在解決中低收入階層住房問題上的決心，緩解業(yè)已存在的集體住房恐慌，某種程度上也可釋放房價快速上漲的壓力。

（四）借鑒美國經(jīng)驗，建立國家級住房擔保機構(gòu)，探索適合我國國情的住房擔保體系

我國目前的住房擔保市場還處于起步階段，與成熟市場經(jīng)濟國家相比，差距還很大，住房擔保公司發(fā)揮的作用也十分有限，可以借鑒美國經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，建立國家級住房擔保機構(gòu)，探索適合我國國情的住房擔保市場運行機制，加強中低收入階層住房擔保信用水平，或有可能逐步降低首付比例，讓更多的中低收入家庭可以買得起房。

（五）完善住房公積金制度，使其惠及中低收入群體

改變目前住房公積金僅能用于購房限制，允許使用公積金支付房租和首付款，在首付款支付上可以設置一個支付比例，緩建中低收入家庭買房困難問題，使其向中低收入家庭傾斜。在管理上，嘗試借助信息化手段在全國范圍內(nèi)打通，破除地域行政限制，使資金管理更為集中，保值增值更為專業(yè)有效。

注釋

{1}{2}李杰，北京市中低收入家庭住房保障研究[D]，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學，2006。

{3}榮藝華、羅江，加大對中低收入階層住房的金融支持，金融市場[J]，103-105。

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作者簡介：陳國明（1985-），山西朔州人，男，廣西大學商學院碩士研究生，研究方向：金融與投資管理。