周福振

〔摘要〕 黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行體系完善集中體現(xiàn)了黨內(nèi)民主建設(shè)的科學(xué)化程度。黨在長期的革命斗爭實(shí)踐中逐漸形成了比較集中的自上而下逐級管制的權(quán)力運(yùn)行體系，并在歷次修改的黨章中加以明確化，這使黨內(nèi)民主建設(shè)科學(xué)化水平受到限制。隨著自身力量的不斷發(fā)展壯大，特別是改革開放以來，黨內(nèi)權(quán)力濫用的弊端日益暴露，因此黨在努力改革自上而下為主的權(quán)力運(yùn)行體系，這可以從十二大到十八大黨章的修改中體現(xiàn)出來。具體表現(xiàn)為：權(quán)力設(shè)置上在強(qiáng)化自上而下的權(quán)力關(guān)系的同時(shí)逐漸擴(kuò)大自下而上的渠道，組織機(jī)構(gòu)上在明確自上而下的組織系統(tǒng)的同時(shí)不斷擴(kuò)大自下而上的關(guān)系，決議執(zhí)行上在規(guī)定自上而下的工作機(jī)制的同時(shí)不斷擴(kuò)大自下而上的訴求。

〔關(guān)鍵詞〕 黨章，權(quán)力運(yùn)行體系，自上而下，黨內(nèi)民主，自下而上

〔中圖分類號〕D21 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2014）03-0035-06

2013年11月，黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，第一次明確提出了“權(quán)力運(yùn)行體系”的概念，并指出要“強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”，“必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系”。 〔1 〕可見，中央對權(quán)力運(yùn)行體系的高度重視。權(quán)力是一把雙刃劍，既可以用來服務(wù)人民，也可以用來進(jìn)行腐敗。黨在早期采取比較集中的權(quán)力運(yùn)行體系，有利于保證政令統(tǒng)一、集中弱小力量取得革命勝利，但是隨著改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的不斷深入，自上而下為主的權(quán)力運(yùn)行體系越來越制約著黨的建設(shè)科學(xué)化水平。在這種情況下，黨采取了逐步推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)的方法，黨的十六大明確提出了“黨內(nèi)民主是黨的生命”的重要論斷。從歷次修改的黨章來看，十二大以前修改的黨章體現(xiàn)了權(quán)力的相對集中性，但是此后修改的黨章體現(xiàn)黨內(nèi)民主的因素越來越多，十八大修改的黨章對黨內(nèi)民主的原則性規(guī)定逐步完善。雖然黨內(nèi)民主還有很多需要完善的地方，但是黨內(nèi)民主是一種秩序，一定要落實(shí)十八大修改的黨章，穩(wěn)中求進(jìn)，不能貪多求快。

-、權(quán)力設(shè)置上在強(qiáng)化自上而下的權(quán)力關(guān)系的同時(shí)逐漸擴(kuò)大自下而上的渠道

權(quán)力體現(xiàn)在各種社會關(guān)系中，是一個(gè)共同體賦予領(lǐng)導(dǎo)主體（領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人或領(lǐng)導(dǎo)集體）支配公共資源的一種資格。如果權(quán)力過分集中在一個(gè)人或某些人手中，那么權(quán)力就會變得專制、獨(dú)裁。當(dāng)然，如果領(lǐng)導(dǎo)者始終能夠保持清醒頭腦，分清是非，廣開言路，國家照樣可以變得富強(qiáng)和繁榮。但是，從中國歷史來看，將國家交付到一個(gè)人手中必定不可靠，因此中國古代的盛世往往轉(zhuǎn)化為衰世，直到滅亡，可以說是“其興也悖焉，其亡也忽焉”。春秋時(shí)期左丘明在《左傳》中尋其原因時(shí)，指出“禹湯罪己，其興也悖焉；桀紂罪人，其亡也忽焉” 〔2 〕 （P188 ），認(rèn)為這主要是個(gè)人品質(zhì)問題。左丘明的思想影響中國以后歷史的發(fā)展。中國幾千年來特別強(qiáng)調(diào)修身、養(yǎng)性、齊家、治國、平天下。然而，個(gè)人品質(zhì)也并不十分可靠，因?yàn)榇呵镆院笾袊€是在此歷史周期率中不斷循環(huán)。認(rèn)識問題很容易，但是解決問題很難，他們設(shè)想的路徑錯(cuò)了。破除歷史周期率，根本上應(yīng)該從提高權(quán)力運(yùn)行體系的科學(xué)化角度入手，用權(quán)力制衡權(quán)力。因?yàn)闄?quán)力具有無限擴(kuò)張性，它像水一樣無孔不入，無堅(jiān)不摧，除非碰到阻礙為止?！笆旰平佟睂h和國家造成的巨大歷史災(zāi)難就是由于黨內(nèi)民主建設(shè)存在制度缺陷。從這個(gè)意義上說，黨內(nèi)民主非常有必要，有利于用自下而上的權(quán)利制衡自上而下的權(quán)力。因此，要提高黨內(nèi)民主建設(shè)的科學(xué)化水平，必須理順黨內(nèi)各種權(quán)力關(guān)系，改變權(quán)力過分集中的現(xiàn)象。

中共一大通過的綱領(lǐng)開始確定中央和地方自上而下的權(quán)力關(guān)系，即全國代表會議——（臨時(shí)）中央執(zhí)行委員會——地方執(zhí)行委員會。它指出，有五名以上黨員的地方必須建立地方委員會，超過三十人之地應(yīng)選出一個(gè)執(zhí)行委員會，超過五百人或同一地區(qū)有五個(gè)委員會時(shí)必須成立執(zhí)行委員會，全國代表會議應(yīng)委派十人參加該執(zhí)行委員會，如果這些要求不能實(shí)現(xiàn)，必須成立臨時(shí)中央執(zhí)行委員會。這與孫中山在辛亥革命時(shí)期成立的同盟會不同。孫中山在美國游歷多年，向往美國式的政黨，因此第一個(gè)全國性的資產(chǎn)階級政黨中國同盟會在成立之初就采取了西方的三權(quán)分立模式，設(shè)立執(zhí)行、評議、司法三部。但是，正是這種權(quán)力運(yùn)行體系導(dǎo)致同盟會內(nèi)部紛爭不止，派別斗爭嚴(yán)重。后來，孫中山認(rèn)識到這個(gè)問題，在重新組建中華革命黨時(shí)，要求黨員按手印服從其領(lǐng)導(dǎo)。但是，這種行為遭到許多黨員堅(jiān)決反對，黃興等老一輩革命黨人拒絕加入，使本身弱小的革命力量進(jìn)一步減弱。這反而使孫中山進(jìn)一步認(rèn)識到黨內(nèi)堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)的重要性，于是他轉(zhuǎn)向接受蘇聯(lián)和共產(chǎn)國際的幫助。布爾什維克正是靠著自上而下建立的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)才在二十多萬黨員時(shí)取得二月革命的勝利，在三十多萬黨員時(shí)取得十月革命的勝利。中共在其幫助下建黨時(shí)就很容易接受自上而下逐級管制的權(quán)力運(yùn)行體系。

從歷次黨章的修改看，逐漸確定和強(qiáng)化了自上而下的權(quán)力關(guān)系。中共二大通過的第一部黨章明確規(guī)定黨的全國代表大會為最高機(jī)關(guān)，在閉會期間，中央執(zhí)行委員會為最高機(jī)關(guān)，然后是區(qū)執(zhí)行委員會和地方支部。第三次黨章修正案將權(quán)力進(jìn)一步細(xì)化，指出中央委員會選舉一人為總書記，中央委員若干人組織中央政治局指導(dǎo)全國一切政治工作，中央政治局互推若干人組織中央常務(wù)委員會處理日常事務(wù)，各級黨部最高機(jī)關(guān)為全體黨員大會及代表大會，各級委員會在大會閉會期間為該級黨部最高權(quán)力機(jī)關(guān)。中共學(xué)習(xí)蘇共以自上而下的原則建立政黨在國內(nèi)外反動勢力非常強(qiáng)大的情況下有助于發(fā)展自己的力量，但是正是由于自上而下的權(quán)力關(guān)系，使黨的領(lǐng)導(dǎo)人不能直接由黨內(nèi)同志公選而主要來自蘇共的意志，如中共六大蘇共為了強(qiáng)調(diào)工人階級政黨的純潔性強(qiáng)行把向忠發(fā)推舉為黨的最高領(lǐng)導(dǎo)人，結(jié)果向忠發(fā)被捕之后很快叛變。后來，共產(chǎn)國際又支持在中國沒有實(shí)踐斗爭經(jīng)驗(yàn)的王明等人擔(dān)任黨內(nèi)最高領(lǐng)導(dǎo)，使王明教條主義錯(cuò)誤在全黨內(nèi)漫延，使黨幾乎遭到了滅頂之災(zāi)。這也使毛澤東等黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)識到獨(dú)立自主進(jìn)行革命的重要性。

七大修改的黨章是中共獨(dú)立自主制定的第一部黨章，并第一次規(guī)定了中央書記處的相關(guān)問題，指出由中央委員會全體會議選舉中央政治局與中央書記處，中央書記處在中央政治局決議之下處理中央日常工作，中央委員會主席即為中央政治局主席與中央書記處主席。這次修改黨章標(biāo)志著中共開始脫離蘇共的控制和束縛，但是強(qiáng)化了黨內(nèi)自上而下的權(quán)力。毛澤東擔(dān)任中央委員會主席、中央政治局主席、中央書記處主席。這有利于確立以毛澤東為代表的核心領(lǐng)導(dǎo)，有利于取得抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭的勝利，但是個(gè)人權(quán)力過分集中則不利于黨內(nèi)民主的發(fā)展。因?yàn)檫@時(shí)候能否發(fā)展黨內(nèi)民主，黨內(nèi)民主發(fā)展到何種程度，主要由當(dāng)時(shí)的主要領(lǐng)導(dǎo)人決定。然而，這時(shí)，黨的力量正處于上升時(shí)期，自上而下逐級管制的權(quán)力運(yùn)行體系的弊端還沒有完全展現(xiàn)出來。

八大修改的黨章略有變化，并沒有指出中央委員會主席一定要擔(dān)任中央書記處最高領(lǐng)導(dǎo)。八大是一次充分發(fā)揮黨內(nèi)民主的大會，毛澤東當(dāng)選為中央委員會主席，鄧小平則為總書記。這個(gè)時(shí)候黨的最高領(lǐng)導(dǎo)是主席，總書記則主要處理黨內(nèi)日常事務(wù)，相當(dāng)于后來的中央書記處第一書記。這實(shí)際上是將七大確立的主要領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力有所縮小，但并沒有真正的限制。正是由于權(quán)力過分集中，加上黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行體系是自上而下為主，以及黨內(nèi)民主秩序還沒有確立，使抱有不同意見的黨員意志得不到充分體現(xiàn)，最終導(dǎo)致1966年文化大革命爆發(fā)，中央書記處被撤銷。九大、十大、十一大修改的黨章都沒有使黨內(nèi)權(quán)力過分集中的現(xiàn)象得到改變。1980年2月，黨的十一屆五中全會才恢復(fù)設(shè)置了中央書記處，并推選胡耀邦為總書記。后來，十二大修改的黨章才將中央書記處的相關(guān)職責(zé)明確寫入黨章，并將黨的最高領(lǐng)導(dǎo)的名稱由“主席”改為“總書記”，一直沿續(xù)到十八大修改的黨章?！? 〕 （P38 ）

十二大修改的黨章是一部比較完備的黨章，改革了黨內(nèi)權(quán)力過分集中的運(yùn)行體系，清除了“文化大革命”等帶來的一系列錯(cuò)誤，擺脫了個(gè)人崇拜，加強(qiáng)了集體領(lǐng)導(dǎo)，為其后歷次修改黨章所遵循。經(jīng)過逐步完善，黨內(nèi)權(quán)力逐漸形成和完善了階梯式的自上而下為主的中央-地方-基層三級權(quán)力運(yùn)行體系。這三級權(quán)力運(yùn)行體系基本上是一致的，黨中央的權(quán)力運(yùn)行體系如下：中央全國代表大會（最高權(quán)力機(jī)構(gòu)）——中央委員會（全國代表大會的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在全國代表大會閉幕期間行使其權(quán)力和執(zhí)行其決議）——中央政治局（黨的中央組織和中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，中央政治局和它的常務(wù)委員會在中央委員會全體會議閉會期間行使其職權(quán)）——政治局常委會（在政治局閉會期間，是中央委員會閉會期間最高權(quán)力機(jī)關(guān)）——中央書記處（中央政治局和它的常務(wù)委員會的辦事機(jī)構(gòu)）。從這個(gè)權(quán)力關(guān)系來看，基本上是合理的，因?yàn)樗鼜纳系较吕眄樍它h內(nèi)權(quán)力關(guān)系，但是在實(shí)踐中卻有不足之處。例如，黨的全國代表大會每五年召開一次，會使權(quán)力由全國代表大會轉(zhuǎn)到中央委員會，所以有黨員提出應(yīng)該實(shí)行代表常任制，不能讓代表們開完大會就沒事了；中央委員會全體會議每一年才召開一次，又會使權(quán)力再次下移到中央政治局；中央政治局也不是經(jīng)常在一起開會，權(quán)力又會集中到政治局常委會手里。這就是說，權(quán)力會一次一次的下移，集中到少數(shù)人手中。實(shí)際上，黨中央也認(rèn)識到這個(gè)問題，曾在十七大修改的黨章中為了保障黨內(nèi)民主，新增加一條“中央政治局向中央委員會全體會議報(bào)告工作，接受監(jiān)督”，在地方權(quán)力運(yùn)行上也新加一條“黨的地方各級委員會的常務(wù)委員會定期向委員會全體會議報(bào)告工作，接受監(jiān)督”。這是黨中央防止黨內(nèi)權(quán)力下移的一個(gè)重要措施，并為十八大修改的黨章所遵循?！? 〕 （P38 ）

可以說，在革命時(shí)期，自上而下逐級管制的權(quán)力運(yùn)行體系有利于革命的勝利。當(dāng)革命勝利之后，這種權(quán)力運(yùn)行體系的弊端逐步暴露。建國初期，黨中央沒有及時(shí)解決這個(gè)問題，使權(quán)力濫用現(xiàn)象得以迅速發(fā)展。改革開放以來，黨認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷改革黨內(nèi)過分集中的權(quán)力運(yùn)行體系，特別是任期制的實(shí)行。即使是黨的最高領(lǐng)導(dǎo)人也是有任期的，總書記一般任期兩屆，一屆為五年，這雖然沒有在黨章中明確，但在黨內(nèi)已經(jīng)形成了一種慣例。它促進(jìn)了黨內(nèi)自上而下與自下而上的權(quán)力相結(jié)合?，F(xiàn)在自上而下逐級管制的權(quán)力運(yùn)行體系還有令人不滿意之處，但是相對改革開放以前已經(jīng)改變了許多。

二、組織機(jī)構(gòu)上在明確自上而下的組織系統(tǒng)的同時(shí)不斷擴(kuò)大自下而上的關(guān)系

中共在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置上主要采取下級服從上級的模式，與孫中山的革命黨也不一樣。革命黨成立之初，分為興中會、華興會、光復(fù)會等多個(gè)革命團(tuán)體，它們在組織上互不統(tǒng)屬，各個(gè)組織力量極為分散。各革命組織聯(lián)合組成全國性政黨同盟會時(shí)，同盟會本身并沒有形成一個(gè)強(qiáng)有力的組織系統(tǒng)，內(nèi)部仍然有很強(qiáng)的地域性色彩。后來，陶成章重建光復(fù)會，與同盟會公開分裂，譚人風(fēng)、宋教仁等又建立同盟會中部總會，名義上服從同盟會，實(shí)際上各行其是。孫中山接觸到共產(chǎn)國際后，才認(rèn)識到建立一個(gè)嚴(yán)密組織的好處。而中共一開始就學(xué)習(xí)蘇共模式，先成立一個(gè)比較完善的中央組織，然后逐步建立其下級組織，逐漸建立了一個(gè)自上而下的嚴(yán)密的組織系統(tǒng)。這在歷次修改的黨章中不斷明確化。

從第一部黨章到四大修改的黨章基本上確立了自上而下的三級組織系統(tǒng)，即中央執(zhí)行委員會——區(qū)執(zhí)行委員會——地方支部。第一部黨章規(guī)定，三到五人可成立小組，隸屬地方支部，如果所在地?zé)o地方支部，則由區(qū)執(zhí)行委員會指定隸屬鄰近支部或直隸區(qū)執(zhí)行委員會，如果所在地未有區(qū)執(zhí)行委員會，則直接受中央執(zhí)行委員會指揮監(jiān)督。三大修改的黨章將第一部黨章中規(guī)定的三到五人可成立小組改為五到十人均得成立小組，并指出不滿五人的亦當(dāng)有組織，屬于附近區(qū)或直屬中央。四大修改的黨章又規(guī)定，三人以上得成立支部，隸屬地方執(zhí)行委員會，不滿三人的設(shè)一通信員，屬于附近之地方或直屬中央，如果支部人數(shù)過多可分為若干小組。這就確定了黨的最基層單位是支部，而小組是鑒于支部人數(shù)過多而分出的。

從第三次黨章修正案第一次將黨的組織系統(tǒng)分為五個(gè)層次開始，組織系統(tǒng)呈現(xiàn)出越來越復(fù)雜的趨勢，但是自上而下的組織關(guān)系卻越來越嚴(yán)格。第三次黨章修正案規(guī)定了黨的五級組織系統(tǒng)，即全國（全國代表大會―中央委員會）——省（省代表大會―省委員會）——市或縣（市或縣代表大會―市或縣委員會）——區(qū)（區(qū)代表大會-區(qū)委員會）——生產(chǎn)單位（支部黨員全體大會-支部干事會）。六大修改的黨章在沿續(xù)了五級組織系統(tǒng)基礎(chǔ)上，增加了特別區(qū)的組織機(jī)構(gòu)，它由省委決議成立，包括幾縣或省之一部分，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)是特別區(qū)代表會議—特別區(qū)委員會。七大修改的黨章規(guī)定的組織系統(tǒng)又有所變化，即全國-全國代表大會-中央委員會-全國代表會議；省、邊區(qū)、地方-代表大會-委員會-代表會議；縣-縣代表大會-縣委員會-縣代表會議；城市-市代表大會-市委員會-市代表會議；城市中或鄉(xiāng)村中的區(qū)-區(qū)代表大會（或區(qū)全體黨員大會）-區(qū)委員會-區(qū)代表會議；基層-全體黨員大會-支部委員會-支部代表會議。為了方便地指導(dǎo)各地工作，黨章還規(guī)定中央委員會按情況需要，在數(shù)省或幾個(gè)邊區(qū)范圍內(nèi)成立中央局與中央分局（這是中央代表機(jī)關(guān)，由中央指定，并對中央負(fù)責(zé)）。這就進(jìn)一步加強(qiáng)了自上而下的組織系統(tǒng)。八大修改的黨章進(jìn)一步強(qiáng)化了自上而下的組織關(guān)系。一方面，將全國組織系統(tǒng)分為四部分，即全國-全國代表大會-中央委員會；省、自治區(qū)、直轄市-代表大會-委員會，自治州-自治州代表大會-自治州委員會；縣、自治縣、市-代表大會-委員會；基層單位-基層代表大會或黨員大會-基層黨委員會、總支部委員會或支部委員會。另一方面還規(guī)定，中央委員會可在幾個(gè)省、自治區(qū)和直轄市的范圍內(nèi)設(shè)立中央局，省、自治區(qū)、直轄市、市、縣、自治縣委員會也可相應(yīng)地設(shè)立自己的代表機(jī)關(guān)。這樣的設(shè)置，可以使上級組織通過自己的代表機(jī)關(guān)更好地了解下級組織的情況，但是從另一方面來說，上級組織也能更好地約束和束縛下級組織。

九大、十大、十一大修改的黨章將全國組織系統(tǒng)進(jìn)行簡單地歸類，分為中央組織、地方和軍隊(duì)中的組織、基層組織三種。九大、十大修改的黨章規(guī)定地方和軍隊(duì)的組織為地方縣以上、人民解放軍團(tuán)以上，而十一大修改的黨章則明確規(guī)定為地方縣和縣以上、軍隊(duì)團(tuán)和團(tuán)以上。十二大修改的黨章將全國組織系統(tǒng)確定為中央組織、地方組織（省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市和自治州、縣（旗）、自治縣、不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)）和基層組織三類，為其后歷次修改黨章所遵循，十八大修改的黨章仍如此規(guī)定?！? 〕 （P36-43 ）

相對來講，在全國組織系統(tǒng)的建設(shè)過程中，基層組織建設(shè)變化是非常大的，反映了中國社會的變化情況。第一部黨章及三大、四大修改的黨章規(guī)定基層組織是農(nóng)村、工廠、鐵路、礦山、兵營、學(xué)校等。第三次黨章修正案新加“街道”作為基層組織。六大修改的黨章在敘述基層組織時(shí)有些自相矛盾，如一處為“工廠、礦山、作坊、商店、街道、農(nóng)村、軍隊(duì)等”，另一處則為“工廠、作坊、商店、街道、鄉(xiāng)村、小市鎮(zhèn)、軍隊(duì)等”。六大是唯一一次在國外召開的代表大會，它在莫斯科召開，受到蘇共和共產(chǎn)國際的嚴(yán)密控制，反映了當(dāng)時(shí)黨章修改的不完善性，致使作為根本法規(guī)的黨章有不一致的地方。七大修改的黨章規(guī)定基層組織為工廠、礦山、農(nóng)村、企業(yè)、街道、連隊(duì)、機(jī)關(guān)、學(xué)校等。八大修改的黨章將基層組織的范圍擴(kuò)大，為工廠、礦山、其他企業(yè)、農(nóng)村中的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、機(jī)關(guān)、學(xué)校、街道、人民解放軍中的連隊(duì)和其他基層單位。九大、十大、十一大修改的黨章將八大修改的黨章中所規(guī)定的基層組織中的工廠、礦山、其他企業(yè)改為廠礦企業(yè)，將農(nóng)村中的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社改為人民公社，新增添了商店。這反映了當(dāng)時(shí)中國正在大規(guī)模搞人民公社化運(yùn)動的情況。十二大黨章將十一大修改的黨章所規(guī)定基層組織中的廠礦企業(yè)改為工廠，新增添了合作社、農(nóng)場、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。十三大修改的黨章又將人民公社去掉，新增了村。這反映了人民公社作為特殊時(shí)期的產(chǎn)物已經(jīng)在中國消失。十四大修改的黨章將工廠、商店改為企業(yè)，將合作社、農(nóng)場、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村改為農(nóng)村，新增添了科研院所。十六大修改的黨章新增了社區(qū)、社會團(tuán)體、社會中介組織。這反映了隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，黨要在社會團(tuán)體和社會中介組織中建立黨組織。十七大修改的黨章直接將“社會團(tuán)體、社會中介組織”改為“社會組織”，說明黨對社會組織黨組織的重視。十八大修改的黨章仍在沿用十七大修改的黨章對基層組織的規(guī)定?！? 〕 （P43 ）

黨的組織系統(tǒng)的自上而下為主的關(guān)系有利于在中共剛成立時(shí)將其建成一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)統(tǒng)一的政黨，有利于集中弱小力量進(jìn)行反帝反封，但是黨內(nèi)民主在很大程度上受到了長官意志或上級意志的限制和束縛。當(dāng)上級領(lǐng)導(dǎo)或黨組織愿意聽從他人或下級意見時(shí)，黨內(nèi)民主就搞得好；反之，當(dāng)上級領(lǐng)導(dǎo)或黨組織不愿意聽從他人或下級意見時(shí)，黨內(nèi)民主就搞得不好。黨成為執(zhí)政黨后，各個(gè)黨組織之間仍然不是明確按照各自的事務(wù)來劃分權(quán)力，而是按照下級組織服從上級組織的要求來進(jìn)行劃分。這就導(dǎo)致了在具體實(shí)施上，黨的組織系統(tǒng)中存在著放權(quán)和收權(quán)的問題。不管是放權(quán)還是收權(quán)，都由上級組織決定，這使黨內(nèi)民主建設(shè)的科學(xué)化受到一定限制。

三、決議執(zhí)行上在規(guī)定自上而下的工作機(jī)制的同時(shí)不斷擴(kuò)大自下而上的訴求

黨內(nèi)民主的科學(xué)化很大程度上體現(xiàn)在決議執(zhí)行上。黨成立之初就按照蘇共模式建立了自上而下為主的決議執(zhí)行工作機(jī)制。這是為了保障建立全國性統(tǒng)一政黨的需要。其后，黨也進(jìn)行了一些自下而上的改革，基本上形成了自上而下為主、自下而上為輔的決議執(zhí)行工作機(jī)制，這在歷次黨章修改中都有明顯體現(xiàn)?？偟膩碚f，主要包括七個(gè)方面。

第一，下級組織在執(zhí)行上級組織決議上的要求越來越嚴(yán)格。第一部黨章及三大、四大修改的黨章不僅規(guī)定區(qū)及地方執(zhí)行委員會執(zhí)行上級決議，而且規(guī)定黨員皆須絕對服從全國大會及中央執(zhí)行委員會之決議。在下級執(zhí)行上級的決議上，六大修改的黨章用了“一定要承認(rèn)”，“迅速且切實(shí)的執(zhí)行”字眼；十二大修改的黨章則用了“必須堅(jiān)決執(zhí)行”的字眼。十八大修改的黨章雖然在一定程度上擴(kuò)大了黨內(nèi)民主，但是也明確規(guī)定“下級組織必須堅(jiān)決執(zhí)行上級組織的決定”等?！? 〕 （P34 ）

第二，下級組織對上級組織的決議有不同意見時(shí)，可以向上級提出抗議或請求改變，但是在此期間仍要繼續(xù)執(zhí)行，除非一旦執(zhí)行會立刻發(fā)生重大損失。第一部黨章及三大、四大修改的黨章規(guī)定，黨員半數(shù)以上對本地執(zhí)行委員會有“抗議”時(shí)，可以提出上級執(zhí)行委員會判決；地方執(zhí)行委員會對于區(qū)執(zhí)行委員會有“抗議”時(shí)，可以提出中央執(zhí)行委員會判決；對于中央執(zhí)行委員會有“抗議”時(shí)，可以提出黨的全國大會或臨時(shí)大會判決。這說明下級認(rèn)為上級決議有問題時(shí)，可以提出不同意見。但是，黨章又明確規(guī)定，在上級末判決期間，下級均須執(zhí)行上級命令。十二大修改的黨章還進(jìn)一步規(guī)定，下級認(rèn)為上級決定不符合本地區(qū)本部門實(shí)際情況時(shí)，可以請求改變，如果上級堅(jiān)持原決定，下級必須執(zhí)行，并不得公開發(fā)表不同意見，但是有權(quán)向再上一級報(bào)告。十八大修改的黨章也有如此的規(guī)定。〔3 〕 （P34-35 ）

第三，在一些重大問題上，上級組織未發(fā)表意見前，下級組織不能單獨(dú)發(fā)表意見。第一部黨章及三大、四大修改的黨章規(guī)定，凡有全國重大政治問題發(fā)生，中央執(zhí)行委員會未發(fā)表意見時(shí)，區(qū)或地方執(zhí)行委員會不得單獨(dú)發(fā)表意見。八大修改的黨章將“全國重大政治問題”改為“全國性質(zhì)的政策問題”，并指出各部門、各地方組織和它們的負(fù)責(zé)人，除了自行討論和向中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)提出建議外，不許自由發(fā)布意見和作出決議。十二大修改的黨章則改為“全國性的重大政策問題”，并規(guī)定只有黨中央有權(quán)作出決定，各部門、各地方的黨組織可以向中央提出建議，但不得擅自作出決定和對外發(fā)表主張，并指出黨員個(gè)人代表黨組織發(fā)表重要主張，如果超出黨已有決定的范圍，必須提交所在黨組織討論決定，或向上級黨組織請示。十二大修改的黨章所規(guī)定的這些內(nèi)容為十八大修改的黨章所遵循?！? 〕 （P34 ）

第四，黨員對某些問題在上級未決前，可以進(jìn)行爭論，但是上級決定后，必須服從。六大修改的黨章規(guī)定，黨員對黨內(nèi)某個(gè)問題，只有在相當(dāng)機(jī)關(guān)對此問題的決議未通過前可進(jìn)行爭論，但是對于上級決議應(yīng)無條件執(zhí)行，即使某一部分黨員或幾個(gè)地方組織不同意該項(xiàng)決議亦應(yīng)無條件執(zhí)行。七大修改的黨章規(guī)定，黨的政策及各種問題，在未經(jīng)決定以前，每個(gè)黨員均可自由地切實(shí)地進(jìn)行討論，但一經(jīng)決議以后，即須服從，并須無條件地執(zhí)行。十二大修改的黨章規(guī)定，黨員對黨的決議和政策如有不同意見，在堅(jiān)決執(zhí)行的前提下，可以聲明保留如果超出黨已有決定的范圍，必須提交所在黨組織討論決定，或向上級黨組織請示。十八大修改的黨章沿襲了十二大修改黨章的規(guī)定，并新增了“尊重黨員主體地位”，以保障黨員的權(quán)利?！? 〕 （P20 ）

第五，下級組織必須宣傳上級組織的決議和政策。七大修改的黨章規(guī)定，各級黨組織必須保證在自己指導(dǎo)下的報(bào)紙宣傳中央機(jī)關(guān)和上級組織的決議與所定政策。八大修改的黨章則規(guī)定，各級黨組織的報(bào)紙必須宣傳中央組織、上級組織和本級組織的決議和政策。十二大修改的黨章又指出，黨的各級組織的報(bào)刊和其他宣傳工具必須宣傳黨的路線、方針、政策和決議，這比以前的規(guī)定更完善，并為十八大修改的黨章所遵循。〔3 〕 （P35 ）

第六，在一定范圍內(nèi)，下級組織可以自行解決問題。第三次黨章修正案規(guī)定，地方黨部對于地方部分問題有自行解決的權(quán)利。六大修改的黨章規(guī)定，黨組織在共產(chǎn)國際和黨的決議范圍內(nèi)，對于地方問題有自由處決權(quán)。七大修改的黨章指出，凡關(guān)于地方性質(zhì)的問題，地方組織有自主決定之權(quán)，但不得和中央及上級的決定相抵觸。八大修改的黨章第一次明確指出，中央組織和地方組織職權(quán)應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)劃分，即凡屬全國性質(zhì)的問題和需要在全國范圍內(nèi)作統(tǒng)一決定的問題，應(yīng)當(dāng)由中央組織處理；凡屬地方性質(zhì)的問題和需要由地方?jīng)Q定的問題，應(yīng)當(dāng)由地方組織處理。黨章還指出，上級地方組織和下級地方組織的職權(quán)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)同一原則作適當(dāng)劃分。十二大修改的黨章又指出，上級組織要經(jīng)常聽取下級組織和黨員群眾的意見，下級組織既要向上級組織請示和報(bào)告工作，又要獨(dú)立負(fù)責(zé)地解決自己職責(zé)范圍內(nèi)的問題，凡屬應(yīng)由下級組織處理的問題，如無特殊情況，上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)不要干預(yù)，上下級組織之間要互通情報(bào)、互相支持和互相監(jiān)督，黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)對下級組織有關(guān)的重要問題作出決定時(shí)，在通常情況下，要征求下級組織的意見。十八大修改的黨章亦有這樣的規(guī)定?！? 〕 （P31 ）這些內(nèi)容集中反映了民主精神，但是在實(shí)踐中上下級職權(quán)的劃分并不明確，還是普遍采取下級服從上級的模式，使黨內(nèi)民主受到很大限制。

第七，黨員有權(quán)向黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部提出批評和建議。九大修改的黨章規(guī)定，黨員有權(quán)向黨組織和各級領(lǐng)導(dǎo)人提出批評和建議，黨員對于黨組織的決議、指示，如果有不同意見，允許保留，并有權(quán)越級直至向中央和中央主席報(bào)告。十大修改的黨章在此基礎(chǔ)上，明確規(guī)定黨內(nèi)決不允許壓制批評、打擊報(bào)復(fù)。十一大修改的黨章又明確規(guī)定壓制批評和打擊報(bào)復(fù)的人應(yīng)當(dāng)受到查究和處分。為了加強(qiáng)黨員對黨內(nèi)事務(wù)的了解和參與，十七大修改的黨章還明確規(guī)定黨的各級組織要按規(guī)定實(shí)行黨務(wù)公開。十八大修改的黨章沿襲了十七大修改黨章的規(guī)定，并將“加強(qiáng)對黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督”改為“加強(qiáng)對黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督”，第一次在黨章中強(qiáng)調(diào)對主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督?！? 〕 （P20 ）

前五條決議執(zhí)行工作機(jī)制主要是規(guī)定了自上而下的權(quán)力運(yùn)行體系，最后兩條內(nèi)容對改變黨內(nèi)自上而上的權(quán)力運(yùn)行體系和提高黨內(nèi)民主建設(shè)科學(xué)化水平有重要意義，但是在實(shí)踐中由于受到權(quán)力自上而下的影響，許多好的制度并沒有得到真正貫徹落實(shí)。

總的來說，中共是后發(fā)型政黨，是在一個(gè)民族危機(jī)非常嚴(yán)重的情況下建立的政黨，而不像西方先發(fā)型政黨那樣是在民主發(fā)展到一定程度時(shí)產(chǎn)生的。所以，西方政黨能以民主為原則建立政黨，而中共則不能這樣做。孫中山的革命黨以民主為原則建立政黨沒有完成民族解放和人民幸福的任務(wù)，便是前車之鑒。中共建立的自上而下逐級管制的權(quán)力運(yùn)行體系對建立新中國有重大意義。但是，黨成為執(zhí)政黨后，民主問題就暴露了出來，因此黨試圖改革這種權(quán)力過分集中的運(yùn)行體系。改革黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行體系的目標(biāo)就是要在黨內(nèi)造成一個(gè)又有集中又有民主，又有紀(jì)律又有自由，又有統(tǒng)一意志又有個(gè)人心情舒暢、生動活潑的政治局面。這在九大修改的黨章中第一次規(guī)定，雖然其后十二大和十三大修改的黨章曾取消過這一目標(biāo)，但是自從十四大修改的黨章明確之后，這為其后歷次修改的黨章遵循?！? 〕（P20-21 ）毋庸置疑，只有不斷提高黨內(nèi)民主建設(shè)的科學(xué)化水平，貫徹落實(shí)十八大修改的黨章，使自上而下與自下而上的權(quán)力運(yùn)行體系相互協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督、相互制約、相互平衡，形成制度上的合力，才能真正實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

〔1〕中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〔N〕.人民日報(bào)，2013-11-16.

〔2〕楊伯峻.春秋左傳注〔M〕.北京：中華書局，1990.

〔3〕中國共產(chǎn)黨章程〔M〕.北京：人民出版社，2012.

責(zé)任編輯 陳 鵑