祝天智　張文壕

〔摘要〕 當(dāng)前征地中存在土地利益分配過(guò)程和分配結(jié)果的雙重失調(diào)：分配過(guò)程失調(diào)主要表現(xiàn)為分配過(guò)程的灰色化和無(wú)序化；分配結(jié)果失調(diào)既表現(xiàn)為土地利益初次分配的失衡，又表現(xiàn)為土地利益再分配的不公。利益協(xié)調(diào)機(jī)制陳舊、再分配機(jī)制過(guò)時(shí)和矛盾化解機(jī)制乏力是土地利益關(guān)系失調(diào)的深層根源。因此，加快征地制度綜合改革，構(gòu)建適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的新型利益協(xié)調(diào)機(jī)制、土地利益再分配機(jī)制和糾紛化解機(jī)制，是確保土地利益關(guān)系協(xié)調(diào)和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的迫切需要。

〔關(guān)鍵詞〕 征地過(guò)程，利益關(guān)系失調(diào)，征地制度，利益協(xié)調(diào)機(jī)制

〔中圖分類號(hào)〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2014）03-0085-06

近年來(lái)，盡管中央和地方各級(jí)政府都十分重視征地沖突的治理，但征地沖突卻始終呈現(xiàn)頻率高、燃點(diǎn)低和破壞性強(qiáng)的特點(diǎn)。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組調(diào)查，“在36%的被調(diào)查村莊中發(fā)生過(guò)與征地相關(guān)的暴力事件” 〔1 〕 （P25 ）。筆者認(rèn)為，之所以出現(xiàn)上述情況，根本原因在于征地過(guò)程中土地利益關(guān)系失調(diào)的問(wèn)題尚未得到根本解決。而切實(shí)貫徹十八屆三中全會(huì)精神，加快對(duì)征地制度的綜合改革，構(gòu)建適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新型利益協(xié)調(diào)機(jī)制、合理的土地利益再分配機(jī)制和科學(xué)的糾紛化解機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)征地過(guò)程中利益協(xié)調(diào)以及維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的迫切需要。

一、土地利益關(guān)系失調(diào)的主要表現(xiàn)

正如馬克思所指出的，“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切都同他們的利益有關(guān)” 〔2 〕 （P82 ），農(nóng)民之所以甘冒風(fēng)險(xiǎn)參與征地沖突，原因在于征地中出現(xiàn)了土地利益分配過(guò)程和分配結(jié)果的雙重失調(diào)，使他們的當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)土地利益，以及實(shí)體性和程序性土地權(quán)利難以得到保障。

（一）土地利益分配過(guò)程的失調(diào)。土地利益分配過(guò)程的失調(diào)，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：首先，征地過(guò)程中土地利益邊界的模糊。一方面，由于征地制度改革嚴(yán)重滯后于土地產(chǎn)權(quán)變革的步伐，導(dǎo)致政府、農(nóng)村集體組織和農(nóng)民之間的利益邊界十分模糊：征地法律賦予了基層政府主導(dǎo)征地過(guò)程和占有大部分土地增值收益的權(quán)力，“農(nóng)村集體組織則以所有者的身份成為政府談判的對(duì)象，享有接受并支配土地補(bǔ)償款的權(quán)利。作為土地承包者的農(nóng)民，當(dāng)然也有理由力爭(zhēng)更大的份額。然而問(wèn)題的關(guān)鍵在于，圍繞土地增值收益的分配，缺少各方認(rèn)同的公平公正標(biāo)準(zhǔn)，每一方都可以為分享更多收益找到法律或政策依據(jù)” 〔3 〕；另一方面，任何一方又都沒(méi)有充足的理由駁倒對(duì)方分享更多份額的要求，多方之間的博弈極易形成是非不清的死結(jié)。

其次，土地利益分配過(guò)程中規(guī)則的混亂。正如張靜所揭示的，在土地增值收益分配的過(guò)程中，“可以發(fā)現(xiàn)有多種規(guī)則，他們分別包含不同原則和價(jià)值，其中任何一個(gè)，都可能被社會(huì)成員選擇采用”，而人們?cè)谶x擇的時(shí)候，“是根據(jù)實(shí)際利益和力量對(duì)規(guī)則作出取舍，他們的行為方式是根據(jù)當(dāng)前利益對(duì)規(guī)則作出權(quán)衡，而不是根據(jù)規(guī)則衡量利益是否正當(dāng)” 〔4 〕 （P255 ）。由于各方都對(duì)規(guī)則持機(jī)會(huì)主義態(tài)度，導(dǎo)致土地利益分配過(guò)程中極易產(chǎn)生分歧。征地過(guò)程中，在政府看來(lái)已經(jīng)相當(dāng)高的補(bǔ)償，但在村民看來(lái)可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠；同樣，村民認(rèn)為正當(dāng)?shù)男袨?，在政府看?lái)往往是漫天要價(jià)甚至是無(wú)理取鬧。最終，征地博弈往往變成公說(shuō)公理、婆說(shuō)婆理的混亂過(guò)程。

再次，征地博弈過(guò)程的灰色化。由于利益邊界模糊，博弈規(guī)則混亂，博弈各方都傾向于采用機(jī)會(huì)主義行為，導(dǎo)致博弈過(guò)程呈現(xiàn)明顯的灰色化特征。在政府方面，表現(xiàn)為利用“關(guān)系型壓制” 〔5 〕達(dá)到擺平農(nóng)民抗?fàn)幮袨榈哪康?，或者通過(guò)給予部分村民以特殊補(bǔ)償進(jìn)行分化瓦解，亦或利用各類鄉(xiāng)村強(qiáng)人進(jìn)行威脅、恐嚇、暗中破壞等等；而在農(nóng)民方面，如突擊種樹(shù)、建房以獲取更多補(bǔ)償，或者通過(guò)“纏”、“鬧”等方式獲取額外補(bǔ)償?shù)鹊取?/p>

（二）土地利益分配結(jié)果的失調(diào)。征地過(guò)程中土地利益分配結(jié)果的失調(diào)，不僅表現(xiàn)為初次分配過(guò)程中的兩次分配都損害了被征地農(nóng)民的利益，而且再分配機(jī)制也對(duì)他們不利，導(dǎo)致失地農(nóng)民的當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益都受到損害：首先，在土地增值收益初次分配過(guò)程中的第一次分配中，農(nóng)民與政府及開(kāi)發(fā)商之間圍繞土地利益的分配嚴(yán)重失衡。無(wú)論是從資源擁有量來(lái)看還是從制度安排來(lái)看，農(nóng)民相對(duì)于基層政府和開(kāi)發(fā)商都處于明顯的弱勢(shì)地位。基層政府和開(kāi)發(fā)商正是憑借自身的地位和資源優(yōu)勢(shì)，分享了土地增值收益的絕大部分，而作為土地承包者的農(nóng)民只能分享其中的很少一部分。溫鐵軍等人研究發(fā)現(xiàn)，在土地增值部分的分配中，“農(nóng)民的補(bǔ)償款占5%～10%，地方政府拿走土地增值的20%～30%，開(kāi)發(fā)商拿走了土地增值收益的大頭，占40%～50%” 〔6 〕。

其次，在土地利益初次分配過(guò)程中的第二次分配中，被征地農(nóng)民與村干部及村集體之間也存在明顯失衡。雖然近年來(lái)國(guó)家十分重視保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，并在多個(gè)重要文件中強(qiáng)調(diào)，“要提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農(nóng)民生活水平有提高、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障” 〔7 〕。而且修改后的《農(nóng)村土地承包法》也對(duì)村干部作出了諸多限制，如在承包期內(nèi)“不得調(diào)整承包地”，“不得收回承包地”，“不得單方面解除承包合同，不得假借少數(shù)服從多數(shù)強(qiáng)迫承包方放棄或者變更承包權(quán)”，“不得以劃‘口糧田'和‘責(zé)任田'等為由收回承包地搞招標(biāo)承包”。然而，上述法律政策并未改變村干部在征地過(guò)程中的優(yōu)勢(shì)地位，這使村干部在征地利益的第二次分配，即土地補(bǔ)償費(fèi)的分配中占盡優(yōu)勢(shì)。他們不僅可以利用主導(dǎo)分配過(guò)程的機(jī)會(huì)，決定用于分配和用于所謂發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的比例，并為親屬、朋友等群體謀取利益；而且可以利用信息優(yōu)勢(shì)，隱瞞、挪用甚至侵占部分征地補(bǔ)償款。據(jù)趙德余研究發(fā)現(xiàn)，“土地征用出讓過(guò)程中，如果成本價(jià)為100，農(nóng)民只獲得其中的5%～10%，村級(jí)集體得25%～30%” 〔8 〕。而歸村集體所得的部分，有相當(dāng)大部分實(shí)際由村干部支配。國(guó)土資源部的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，有些地方“征地所得的補(bǔ)償、補(bǔ)助費(fèi)用被少數(shù)幾個(gè)村干部甚至基層政府或者機(jī)關(guān)控制，想怎么用就怎么用、想給誰(shuí)多一點(diǎn)就給誰(shuí)多一點(diǎn)，有的干部甚至貪污、挪用征地補(bǔ)償費(fèi)用和安置補(bǔ)助費(fèi)用，或者將征地補(bǔ)償費(fèi)用、安置補(bǔ)助費(fèi)用于吃喝玩樂(lè)，農(nóng)民根本沒(méi)有權(quán)利過(guò)問(wèn)，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益” 〔9 〕 （P172 ）。

再次，在土地增值收益的再分配過(guò)程中，政府將土地出讓金用于失地農(nóng)民的部分嚴(yán)重偏低，導(dǎo)致農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益受損嚴(yán)重。正如周黎安所揭示的，在競(jìng)爭(zhēng)異常激烈的“晉升錦標(biāo)賽模式中”，“政府官員的晉升高度依賴于一些可測(cè)度的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)” 〔10 〕，如GDP、財(cái)政收入、城市建設(shè)等，而農(nóng)民的就業(yè)、養(yǎng)老等社會(huì)保障項(xiàng)目由于不易給地方官員帶來(lái)政績(jī)而被忽視，最終導(dǎo)致失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益受損嚴(yán)重。這主要表現(xiàn)為：在就業(yè)保障方面，政府僅支付農(nóng)民相當(dāng)于農(nóng)業(yè)產(chǎn)值4～6倍的安置補(bǔ)助費(fèi)，而對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)投入嚴(yán)重不夠，導(dǎo)致多數(shù)年齡較大、文化水平較低的失地農(nóng)民就業(yè)難以保障；在醫(yī)療保障方面，地方政府對(duì)失地農(nóng)民的醫(yī)療保障尚未建立專門機(jī)制，使其相對(duì)于其他農(nóng)民而言在疾病面前更加脆弱，尤其在面臨重大疾病時(shí)極易陷入嚴(yán)重困境；在養(yǎng)老保障方面，雖然部分地方都陸續(xù)利用安置補(bǔ)助費(fèi)為失地農(nóng)民建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)，但每月極低的養(yǎng)老金顯然并不能真正解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題。在此背景之下，多數(shù)失地農(nóng)民無(wú)法實(shí)現(xiàn)生活水平有所提高的目標(biāo)，更不要說(shuō)長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障，據(jù)九三學(xué)社調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“在全國(guó)的失地農(nóng)民中，有60%左右的人生活十分困難，有穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)收入、沒(méi)有因失地影響到基本生活的只占30%左右” 〔11 〕。

二、土地利益關(guān)系失調(diào)的深層根源

由于征地制度改革嚴(yán)重滯后，計(jì)劃型征地制度中的利益協(xié)調(diào)機(jī)制已難以調(diào)整市場(chǎng)化的土地利益關(guān)系，導(dǎo)致土地利益初次分配的失衡嚴(yán)重；原有的土地利益再分配機(jī)制在當(dāng)前形勢(shì)下也已難以發(fā)揮作用，致使失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益難以保障；而原有的糾紛預(yù)防和化解機(jī)制已難以適應(yīng)當(dāng)前征地矛盾復(fù)雜化的特征，造成征地博弈的灰色化和無(wú)序化。

第一，計(jì)劃型征地制度中的利益協(xié)調(diào)機(jī)制已難以有效應(yīng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下復(fù)雜的土地利益關(guān)系，導(dǎo)致征地過(guò)程中土地利益第一次分配和第二次分配的雙重失衡。這主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：首先，就征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而言，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和土地作為生產(chǎn)資料被允許市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，不同區(qū)位和稟賦的土地之間的價(jià)格差異也被顯性化，但政府征地仍統(tǒng)一按照農(nóng)業(yè)產(chǎn)值倍數(shù)法計(jì)算補(bǔ)償，這實(shí)際是按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的邏輯補(bǔ)償市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)要素，必然會(huì)造成補(bǔ)償不公的問(wèn)題。其次，征地過(guò)程中政府與農(nóng)民之間的利益協(xié)調(diào)機(jī)制已不適應(yīng)現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)安排。隨著土地承包權(quán)由債權(quán)變?yōu)槲餀?quán)，其權(quán)能不斷擴(kuò)展，承包期也不斷延長(zhǎng)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)很大程度上已經(jīng)變成農(nóng)民的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)。但在現(xiàn)行征地制度安排中，征地審批和安置補(bǔ)償方案的制定仍基本由地方政府包辦，被征地農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)都十分有限。這主要表現(xiàn)在：在征地啟動(dòng)和報(bào)批階段，完全由政府包辦，即使農(nóng)民對(duì)用地項(xiàng)目的合法性有不同意見(jiàn)，也難以有效阻止征地的進(jìn)行；在安置補(bǔ)償階段，安置補(bǔ)償方案是由政府單方面制定的，雖然農(nóng)民被賦予了被告知和聽(tīng)證的權(quán)利，但難以對(duì)政府構(gòu)成切實(shí)制約，因?yàn)榉擅鞔_規(guī)定“征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征用土地方案的實(shí)施”。由于地位的嚴(yán)重不對(duì)等，程序權(quán)的嚴(yán)重不對(duì)稱，農(nóng)民合理的參與要求難以滿足，最終必然導(dǎo)致分配結(jié)果的不均衡。再次，土地補(bǔ)償費(fèi)分配中村干部與被征地農(nóng)民的關(guān)系，也已不適應(yīng)當(dāng)前土地所有權(quán)與承包權(quán)之間的關(guān)系。當(dāng)前集體土地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系已遠(yuǎn)不同于改革開(kāi)放初期，集體土地“所有權(quán)已無(wú)價(jià)值，已被消滅” 〔12 〕，土地承包權(quán)“已經(jīng)在相當(dāng)大程度上具有了類私有的特征” 〔13 〕，但征地過(guò)程中集體所有權(quán)與承包權(quán)之間的利益分配規(guī)則仍延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的規(guī)定，即土地補(bǔ)償費(fèi)“歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有”，而其使用、分配辦法則“依照法定程序經(jīng)本集體成員決定”。由于法律既未規(guī)定被征地農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在土地補(bǔ)償費(fèi)中的應(yīng)有份額，也未規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)在農(nóng)民內(nèi)部分配的合理程序，這必然導(dǎo)致兩方面后果：其一，給村干部不合理分配甚至是挪用、侵吞、私分土地補(bǔ)償費(fèi)以機(jī)會(huì)；其二，由于無(wú)明晰規(guī)則可供遵循，造成土地補(bǔ)償費(fèi)在農(nóng)民內(nèi)部分配的無(wú)序化。

第二，原有的土地利益再分配機(jī)制在當(dāng)前條件下已經(jīng)失效，導(dǎo)致被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益難以保證。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，被征地農(nóng)民通過(guò)政府的安置不僅獲得了就業(yè)保障，而且將同時(shí)獲得就業(yè)單位提供的醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障，甚至可以獲得城市戶口，從而徹底脫離農(nóng)民身份和農(nóng)村生活，享受城市的各項(xiàng)福利待遇。然而，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，上述制度安排已無(wú)法解決被征地農(nóng)民的各項(xiàng)社會(huì)保障問(wèn)題，其長(zhǎng)遠(yuǎn)利益難以得到保障：首先，在就業(yè)安置方面，隨著就業(yè)的市場(chǎng)化，政府已無(wú)法解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題，而是采取一次性支付相當(dāng)于人均土地年產(chǎn)值4～6倍的現(xiàn)金。對(duì)于那些年齡較大、文化水平較低的農(nóng)民而言，這顯然既無(wú)法保障他們的生活水平不下降，更無(wú)法使他們的長(zhǎng)遠(yuǎn)生活有保障。其次，隨著就業(yè)安置制度的失效，其他各項(xiàng)社會(huì)保障制度也無(wú)法實(shí)現(xiàn)。一方面，由于無(wú)法通過(guò)安置實(shí)現(xiàn)就業(yè)，失地農(nóng)民已無(wú)法享有就業(yè)單位提供的養(yǎng)老、醫(yī)療等生活保障；另一方面，現(xiàn)有征地制度并未詳盡規(guī)定政府為失地農(nóng)民提供養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障的責(zé)任，在缺乏明確性強(qiáng)制責(zé)任而且財(cái)力普遍緊張的情況下，地方政府也不會(huì)主動(dòng)拿出土地出讓金去解決失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)社會(huì)保障問(wèn)題，最終導(dǎo)致失地農(nóng)民的社會(huì)保障難以落實(shí)。

第三，計(jì)劃型征地制度中的糾紛預(yù)防和化解機(jī)制已無(wú)法有效化應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的征地矛盾，導(dǎo)致征地博弈的無(wú)序化和灰色化。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，農(nóng)民缺少獨(dú)立的土地利益，其參與意識(shí)也不強(qiáng)烈。同時(shí)，由于當(dāng)時(shí)村與地方政府之間存在上下級(jí)隸屬關(guān)系，征地中的矛盾主要由地方政府運(yùn)用行政權(quán)力自上而下進(jìn)行解決。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地承包權(quán)不僅由債權(quán)變成重要的物權(quán)，而且國(guó)家賦予了土地承包權(quán)以轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)包、入股等市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的權(quán)能，十八屆三中全會(huì)更進(jìn)一步提出要賦予“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能” 〔14 〕。所有這些都使農(nóng)民具備了獨(dú)立的權(quán)利主體和市場(chǎng)主體的地位。然而，現(xiàn)有的征地制度仍然延續(xù)了濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特色，完全無(wú)視農(nóng)民的主體地位和參與要求，極易造成征地矛盾的積累和激化，這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，現(xiàn)有征地制度缺少征地目的合法性糾紛的解決機(jī)制。一方面，法律規(guī)定政府只有出于“公共利益需要”才可以征地，而且在當(dāng)前污染日趨嚴(yán)重、民眾的環(huán)境安全意識(shí)空前高漲的背景下，忽視征地目的合法性和民眾關(guān)切的征地行為極易引起民眾的抗?fàn)?；另一方面，我?guó)對(duì)征地合法性問(wèn)題可能引起的糾紛的解決機(jī)制仍是空白。不僅征地項(xiàng)目審批之前和審批過(guò)程都不允許農(nóng)民參與，而且即使農(nóng)民對(duì)征地項(xiàng)目的合法性存在質(zhì)疑，也缺少合法有效的渠道阻止這些高污染、高危害項(xiàng)目的審批，這必然為后續(xù)的征地埋下矛盾沖突的禍根。其次，安置補(bǔ)償爭(zhēng)議解決機(jī)制表現(xiàn)為高度的行政主導(dǎo)性，難以真正化解安置補(bǔ)償矛盾。一方面，安置補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是由政府單方面制定的，并不允許農(nóng)民參與討論，因此其合理性容易引起農(nóng)民的質(zhì)疑；另一方面，雖然設(shè)置了關(guān)于安置補(bǔ)償爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)和裁決程序，但該程序存在嚴(yán)重缺陷，不但難以成為權(quán)威的糾紛化解機(jī)制，甚至?xí)せ埽浩湟?，市、縣政府既是安置補(bǔ)償方案的批準(zhǔn)者，又是征地主體，與被征地農(nóng)民之間存在利益分歧，有做自己案件的法官的嫌疑，即便能公平裁決，也難以取信于農(nóng)民。其二，法律關(guān)于“征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征收土地方案的實(shí)施”的規(guī)定，尤其容易激化矛盾。因?yàn)榇艘?guī)定意味著即便農(nóng)民認(rèn)為自身利益受到損害，政府亦可強(qiáng)制占地，極易觸發(fā)農(nóng)民的怨恨情緒。再次，安置補(bǔ)償實(shí)施過(guò)程中政府挪用、拖欠補(bǔ)償款，以及村干部以不合理方式使用土地補(bǔ)償款引起的矛盾糾紛，也缺乏有效的解決機(jī)制。由于地方政府普遍財(cái)政緊張，挪用或者拖欠安置補(bǔ)助資金的現(xiàn)象比較普遍。對(duì)上述問(wèn)題，理論上農(nóng)民可以提起行政訴訟，但以當(dāng)?shù)卣疄楸桓娴脑V訟往往不易立案，更難以勝訴，即使能夠勝訴，執(zhí)行也極其困難。更重要的是，對(duì)于村民與村干部之間就土地補(bǔ)償費(fèi)的分配和使用引起的糾紛，現(xiàn)有糾紛化解機(jī)制更顯不合理，最高人民法院《關(guān)于村民請(qǐng)求分配征地補(bǔ)償款糾紛法院應(yīng)否受理的請(qǐng)求的答復(fù)》規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間因土地補(bǔ)償費(fèi)分配產(chǎn)生的糾紛，當(dāng)事人就該糾紛起訴到人民法院的，人民法院可不予受理”。

三、土地利益關(guān)系失調(diào)的治理對(duì)策

要構(gòu)建征地過(guò)程中協(xié)調(diào)的利益關(guān)系，必須加快征地制度改革，構(gòu)建適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、土地利益再分配機(jī)制和征地矛盾化解機(jī)制。

第一，重塑征地過(guò)程中的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)征地過(guò)程中土地利益初次分配的均衡協(xié)調(diào)。首先，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，發(fā)揮市場(chǎng)在土地利益分配中的基礎(chǔ)作用，是改革征地過(guò)程中利益協(xié)調(diào)機(jī)制的根本之策。當(dāng)前，脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的征地利益協(xié)調(diào)機(jī)制，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下市場(chǎng)對(duì)土地資源配置起基礎(chǔ)性作用的要求之間的嚴(yán)重沖突，不僅導(dǎo)致了土地資源配置的市場(chǎng)和政府雙重失靈，而且是土地利益分配失調(diào)的根本原因。因此，重塑征地制度框架是實(shí)現(xiàn)征地過(guò)程中土地利益協(xié)調(diào)的根本之策。具體而言，就是在區(qū)分公益用地和經(jīng)營(yíng)性用地的基礎(chǔ)上，構(gòu)建以市場(chǎng)為中心的征地制度，所有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，由用地單位在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，在政府的監(jiān)督之下直接與農(nóng)民進(jìn)行協(xié)商購(gòu)買。而公益性用地也首先由政府以市場(chǎng)價(jià)向農(nóng)民發(fā)出收購(gòu)邀約，只有在協(xié)議收購(gòu)不成功時(shí)，才能夠在權(quán)威第三方的監(jiān)督之下，經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的法治程序進(jìn)行強(qiáng)制征收，以確保征收目的的合法性和補(bǔ)償?shù)暮侠硇?。十八屆三中全?huì)提出，允許農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同價(jià)同權(quán)同等入市，這已經(jīng)在現(xiàn)有的行政壟斷型土地征收制度上打開(kāi)了缺口，并很可能將成為建立市場(chǎng)型征地制度的低成本高成效的突破口。其次，進(jìn)一步明晰征地過(guò)程中農(nóng)民內(nèi)部各群體之間的土地權(quán)益邊界，是實(shí)現(xiàn)征地利益分配均衡有序的必要條件。一方面，隨著土地承包權(quán)權(quán)能的擴(kuò)充完善，尤其國(guó)家實(shí)施“生不增地，死不減地”的政策之后，失地農(nóng)民在征地過(guò)程中所受的損失加大；另一方面，國(guó)家宣布“土地承包權(quán)長(zhǎng)久不變”之后，土方調(diào)整預(yù)期出現(xiàn)不確定性，農(nóng)民內(nèi)部的土地權(quán)益邊界更加模糊。據(jù)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文解讀，“長(zhǎng)久不變”既不是些人理解的那樣“永久不變”，但又“肯定比現(xiàn)在的30年不變要長(zhǎng)” 〔15 〕。到底多長(zhǎng)目前顯然存在不確定性。上述變化引發(fā)了兩類矛盾：一是造成原有的利益協(xié)調(diào)規(guī)則與現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)規(guī)定之間的矛盾，二是因?qū)ν恋卣{(diào)整預(yù)期理解分歧形成的農(nóng)民內(nèi)部矛盾。筆者認(rèn)為，要解決此問(wèn)題，一要進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)。要么規(guī)定土地調(diào)整的具體期限，要么明確以家庭為單位的土地承包關(guān)系不再調(diào)整，從而既給農(nóng)民各群體的當(dāng)下土地利益設(shè)定明晰的邊界，又給各群體的未來(lái)利益以明確的預(yù)期，避免模糊性和不確定性造成的沖突。二要在上述基礎(chǔ)上明確規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)中承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)各占多少份額，同時(shí)設(shè)定科學(xué)透明的土地補(bǔ)償款在農(nóng)民內(nèi)部進(jìn)行分配的規(guī)則，既避免村干部的貪占行為，又避免未被征地的農(nóng)民依靠人數(shù)優(yōu)勢(shì)，將民主表決變成“多數(shù)人的暴政”而損害被征地農(nóng)民利益，當(dāng)然也要杜絕少數(shù)被征地農(nóng)民靠權(quán)勢(shì)或者“纏”、“鬧”之術(shù)，侵占本屬于其他村民的利益。三要賦予農(nóng)民更加充分而可操作的程序性權(quán)利，規(guī)范征地中各方的土地博弈行為，構(gòu)建有序的土地利益博弈過(guò)程。這不僅具有保障土地利益分配結(jié)果均衡的工具性功能，更是尊重農(nóng)民的市場(chǎng)主體地位和構(gòu)建市場(chǎng)型征地制度的前提條件。具體而言，在征地啟動(dòng)階段就要賦予農(nóng)民關(guān)于征地項(xiàng)目合法性的知情權(quán)和異議權(quán)，在安置補(bǔ)償方案制定階段需要賦予農(nóng)民充分的議價(jià)權(quán)，在征地之后需要給予農(nóng)民有效的救濟(jì)權(quán)。在此基礎(chǔ)之上，一方面，通過(guò)農(nóng)民與征地方平等的議價(jià)和相互監(jiān)督，促進(jìn)土地利益分配的均衡化；另一方面，通過(guò)對(duì)雙方更加嚴(yán)格的監(jiān)督和規(guī)制，杜絕各類機(jī)會(huì)主義行為和灰色化博弈方式，實(shí)現(xiàn)征地過(guò)程的協(xié)調(diào)有序。

第二，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和征地制度改革的需要，重塑土地利益再分配機(jī)制，完善對(duì)失地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元的保障機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)征地利益協(xié)調(diào)的長(zhǎng)遠(yuǎn)之策。雖然近年來(lái)隨著國(guó)家重視程度的提高，失地農(nóng)民的社會(huì)保障狀況大大改觀，但對(duì)于“失地農(nóng)民總數(shù)約在5000萬(wàn)人左右，預(yù)計(jì)10年后失地農(nóng)民將接近1億” 〔16 〕的我國(guó)而言，繼續(xù)加大具有兜底作用的社會(huì)保障網(wǎng)建設(shè)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)征地過(guò)程中的利益協(xié)調(diào)具有重要而緊迫的意義。首先，在國(guó)家層面，繼續(xù)加大破除體制性障礙和轉(zhuǎn)移支付力度，構(gòu)建通過(guò)再分配渠道為失地農(nóng)民提供社會(huì)保障的制度基礎(chǔ)。這一方面需要進(jìn)一步消除城鄉(xiāng)二元格局對(duì)失地農(nóng)民的歧視，尤其需要改革戶籍、就業(yè)和住房等制度對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)、購(gòu)買住房等方面的歧視政策，切實(shí)保障農(nóng)民工同工同酬，賦予失地農(nóng)民房屋、宅基地等財(cái)產(chǎn)以抵押、擔(dān)保等權(quán)能；完善養(yǎng)老金、醫(yī)療保險(xiǎn)金等社會(huì)保險(xiǎn)資金跨地區(qū)結(jié)算和隨農(nóng)民工遷移制度；另一方面，加快國(guó)家最低生活保障、養(yǎng)老、醫(yī)療政策城鄉(xiāng)對(duì)接步伐，使失地農(nóng)民能真正與城市市民一樣，享受社會(huì)建設(shè)的成果。其次，在地方政府層面，構(gòu)建制度化的土地利益再分配機(jī)制，增加土地增值收益用于失地農(nóng)民社會(huì)保障的比重。一方面，改變目前土地補(bǔ)償費(fèi)與安置補(bǔ)助費(fèi)不合理的比例結(jié)構(gòu)，提高用于失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)保障的安置補(bǔ)助費(fèi)比例，以便將土地增值收益更多地用于失地農(nóng)民的社會(huì)保障支出。另一方面，增加地方政府土地出讓金收入用于失地農(nóng)民社會(huì)保障的比例，建議建立失地農(nóng)民社會(huì)保障專項(xiàng)基金制度，強(qiáng)制地方政府將一定比例的土地出讓金劃入失地農(nóng)民社會(huì)保障基金，用于建立失地農(nóng)民最低生活保障、就業(yè)培訓(xùn)和其他社會(huì)保障支出。再次，適應(yīng)農(nóng)民高度分化和快速流動(dòng)的背景，建立以失地農(nóng)民需求為導(dǎo)向的更加靈活多樣的失地農(nóng)民社會(huì)保障方式。隨著農(nóng)民內(nèi)部階層分化的深入和流動(dòng)的加快，不同階層、不同地域、不同年齡和生活方式的失地農(nóng)民對(duì)社會(huì)保障的需求和側(cè)重也各有不同。因此，改革一刀切式的單純貨幣補(bǔ)償，探索以失地農(nóng)民需求為導(dǎo)向的，更加靈活多樣且可選擇的失地農(nóng)民社會(huì)保障方式，已成為當(dāng)前提升失地農(nóng)民社會(huì)保障水平的緊迫任務(wù)。

第三，重構(gòu)征地過(guò)程中糾紛預(yù)防和化解機(jī)制，有效預(yù)防并及時(shí)化解征地過(guò)程中的各類矛盾糾紛，是避免征地過(guò)程灰色化和實(shí)現(xiàn)土地利益協(xié)調(diào)有序重要保證。首先，在建立市場(chǎng)型征地制度的基礎(chǔ)上，構(gòu)建農(nóng)民和征地方平等協(xié)商為基礎(chǔ)的矛盾糾紛預(yù)防機(jī)制。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)證明，平等協(xié)商是預(yù)防和化解征地糾紛低成本高成效的途徑。以美國(guó)為例，該國(guó)雖然設(shè)置了征地糾紛的司法解決機(jī)制，“但實(shí)踐中，超過(guò)95%的征地案件最后并沒(méi)有經(jīng)過(guò)法庭審判，而是庭外和解” 〔17 〕。在此平等協(xié)商機(jī)制之下，就征地項(xiàng)目的合法性問(wèn)題，雙方既可以通過(guò)聽(tīng)證、質(zhì)證等形式解決，也可以通過(guò)咨詢權(quán)威機(jī)構(gòu)進(jìn)行化解；對(duì)于補(bǔ)償?shù)暮侠硇苑制?，雙方可以在聘請(qǐng)?jiān)u估師進(jìn)行評(píng)估的基礎(chǔ)上，進(jìn)行充分的協(xié)商、談判解決。而只有當(dāng)雙方無(wú)法達(dá)成一致時(shí)，才需要權(quán)威第三方或者官方機(jī)構(gòu)介入，從而達(dá)到節(jié)約經(jīng)濟(jì)和時(shí)間成本的目的。其次，構(gòu)建征地矛盾由權(quán)威第三方協(xié)助化解的機(jī)制。第三方既有超脫的地位，又可以充分發(fā)揮其技術(shù)和知識(shí)優(yōu)勢(shì)。就征地項(xiàng)目的合法性問(wèn)題，可以由環(huán)境保護(hù)專家、土地規(guī)劃專家、律師、公共政策專家組成專家咨詢委員會(huì)，提供權(quán)威的鑒定結(jié)論；在補(bǔ)償合理性問(wèn)題上，可由資產(chǎn)評(píng)估、房地產(chǎn)、財(cái)政金融、法學(xué)等專業(yè)權(quán)威學(xué)者，和政府相關(guān)部門的專家組成安置補(bǔ)償裁定委員會(huì)，經(jīng)雙方請(qǐng)求進(jìn)行調(diào)解或者仲裁。再次，建構(gòu)更加科學(xué)合理的征地矛盾官方化解機(jī)制。一是應(yīng)增加關(guān)于用地項(xiàng)目合法性，尤其是關(guān)于是否符合環(huán)境安全標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議的權(quán)威解決機(jī)制，凡是土地權(quán)利人或相關(guān)第三方對(duì)項(xiàng)目合法性提出質(zhì)疑的，就應(yīng)該由土地行政管理部門和環(huán)境保護(hù)部門聯(lián)合進(jìn)行審查，并作出權(quán)威答復(fù)。二是明確授予被征地人對(duì)安置補(bǔ)償糾紛解決機(jī)制的選擇權(quán)。雖然按照法理而言，被征地人對(duì)安置補(bǔ)償方案有異議的，可以選擇協(xié)調(diào)裁決的途徑，也可以選擇行政復(fù)議或者行政訴訟的程序，但《土地管理法》關(guān)于“對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決”的規(guī)定，過(guò)于模糊籠統(tǒng)，使許多地方政府誤解為只有先經(jīng)過(guò)協(xié)調(diào)、裁決程序之后，才可以提起行政訴訟，導(dǎo)致實(shí)踐中“公民無(wú)論是求諸于行政復(fù)議或是行政訴訟，都無(wú)一例外地被拒之門外”，“致使許多相對(duì)人難以及時(shí)獲得他們期盼的法律救濟(jì)” 〔18 〕。因此，建議明確授予被征地人選擇解決安置補(bǔ)償糾紛機(jī)制的權(quán)利，對(duì)安置補(bǔ)償方案有異議的，可以選擇協(xié)調(diào)、裁決之路，也可以直接申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。三是明確將農(nóng)民內(nèi)部征地矛盾化解納入司法渠道，解決當(dāng)前將其作為村民自治范疇而導(dǎo)致的訴訟無(wú)門等問(wèn)題，為其提供權(quán)威便捷的化解渠道。

參考文獻(xiàn)：

〔1〕韓 俊.中國(guó)農(nóng)村土地問(wèn)題調(diào)查〔M〕.上海：上海遠(yuǎn)東出版社，2009.

〔2〕馬克思恩格斯全集：第1巻〔M〕.北京：人民出版社，1956.

〔3〕祝天智.邊界模糊的灰色博弈與農(nóng)村征地沖突的治理困境〔J〕.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2014（2）.

〔4〕張 靜.現(xiàn)代公共規(guī)則與鄉(xiāng)村社會(huì)〔M〕.上海：上海書店出版社，2006.

〔5〕 Yanhua Deng，Kevin J.O'Brien.Relational Repression in China： Using Social Ties to Demobilize Protesters〔J〕.The China Quarterly，2013（3）.

〔6〕楊 帥，溫鐵軍.經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、財(cái)稅體制變遷與土地資源資本化：對(duì)中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)“三次圈地”相關(guān)問(wèn)題的實(shí)證分析〔J〕.管理世界，2010（4）.

〔7〕中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè) 進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(jiàn)〔N〕.人民日?qǐng)?bào)，2013-02-01.

〔8〕趙德余.土地征用過(guò)程中農(nóng)民、地方政府與國(guó)家的關(guān)系互動(dòng)〔J〕.社會(huì)學(xué)研究，2009（2）.

〔9〕土地管理法釋義編寫組.土地管理法釋義〔M〕.北京：中共中央黨校出版社，1998.

〔10〕周黎安.中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究〔J〕.經(jīng)濟(jì)研究，2007（7）.

〔11〕陳小君.農(nóng)村集體土地征收的法理反思與制度重構(gòu)〔J〕.中國(guó)法學(xué)，2012（1）.

〔12〕商 灝.黨國(guó)英：一號(hào)文件或倒逼土地土地承包權(quán)交易〔N〕.華夏時(shí)報(bào)，2014-01-23.

〔13〕 鐘漲寶，聶建亮.農(nóng)民的泛國(guó)家意識(shí)與土地的類私有特征探討——基于農(nóng)民的認(rèn)知視角〔J〕.中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)，2011（3）.

〔14〕中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定〔N〕.人民日?qǐng)?bào)，2013-11-16.

〔15〕趙琳琳.現(xiàn)有土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變” 〔N〕.廣州日?qǐng)?bào)，2008-10-27.

〔16〕張懷雷，陳 妮.為失地農(nóng)民建立社會(huì)保障體系的緊迫性〔N〕.中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)，2010-12-16.

〔17〕王 靜.中美土地征收和土地糾紛解決機(jī)制研討會(huì)綜述〔J〕.行政法學(xué)研究，2008（4）.

〔18〕方 軍.解決征地補(bǔ)償爭(zhēng)議為啥常見(jiàn)“踢皮球”〔N〕.中國(guó)國(guó)土資源報(bào)，2007-04-12.

責(zé)任編輯 周 榮