湯兆云

我國社會養(yǎng)老保險制度的改革
——基于世界銀行“五支柱”模式

湯兆云

產(chǎn)生于不同歷史條件下的我國各類社會養(yǎng)老保險制度，呈現(xiàn)出明顯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和“碎片化試點(diǎn)”等特征，目前弊端盡顯，飽受社會詬病。建立健全政府補(bǔ)貼和個人繳費(fèi)相結(jié)合形式的社會養(yǎng)老保險制度成為大勢所趨。對國家政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員養(yǎng)老金制度進(jìn)行改革，由確定給付制的財(cái)務(wù)模式改為確定提撥制，建立共同繳費(fèi)的“社會統(tǒng)籌+個人帳戶”相結(jié)合的社會養(yǎng)老保險制度；整合城鎮(zhèn)企業(yè)職工和有固定勞動關(guān)系農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保險制度，建立“城鄉(xiāng)職工社會養(yǎng)老保險制度”；整合城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的社會養(yǎng)老保險制度，建立“城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度”；并整合以上三類社會養(yǎng)老保險制度，建立“國民養(yǎng)老金制度”。

養(yǎng)老保險 社會保障 多層次退休保障制度

養(yǎng)老保險是社會保險中涉及面最為廣泛的一種保險項(xiàng)目，是社會保障的重要內(nèi)容。這是因?yàn)樵陴B(yǎng)老保險中受保人享受保險待遇的時間最久，待遇給付的標(biāo)準(zhǔn)相對較高，特別是在人口老齡化背景下，養(yǎng)老保險對于提高老年人生活質(zhì)量、保障老年人有尊嚴(yán)的生活具有重要意義。一般來說，養(yǎng)老保險的主體主要包括政府、集體或企業(yè)以及個人，而由政府現(xiàn)收現(xiàn)付（Pay-as-you-go，PAYG）籌資的養(yǎng)老保險制度在養(yǎng)老保險體系處于主導(dǎo)地位。經(jīng)過多年努力，目前我國包括城鎮(zhèn)職工、農(nóng)民工、城鎮(zhèn)居民以及農(nóng)村居民[1]目前我國國家公務(wù)員和事業(yè)單位人員實(shí)行退休金制度，個人沒有繳納退休金，也沒有實(shí)行社會統(tǒng)籌，因此，這兩類人員的退休金制度不能稱為社會養(yǎng)老保險，只能稱為“單位保障”或者“國家保障”。在內(nèi)的城鄉(xiāng)基本社會養(yǎng)老保險制度已基本建立。但是產(chǎn)生于不同歷史條件下的各類社會養(yǎng)老保險制度，在模式變遷、管理體制、資金籌措、保障水平以及養(yǎng)老金待遇給付等方面差別較大，呈現(xiàn)出明顯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)（“雙軌制”）和“碎片化試點(diǎn)”等特征。對產(chǎn)生于不同歷史條件下形成的我國各類社會養(yǎng)老保險制度進(jìn)行改革，建立全民享有的國民養(yǎng)老金制度是順應(yīng)社會發(fā)展大勢，這對于維護(hù)社會公平、促進(jìn)社會穩(wěn)定發(fā)展、建設(shè)社會主義和諧社會具有促進(jìn)作用。黨的十八屆三中全會在通過的“關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定”報(bào)告中，對未來一段時期內(nèi)我國社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)進(jìn)行了全面規(guī)劃，即：“堅(jiān)持社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，完善個人賬戶制度，健全多繳多得激勵機(jī)制，確保參保人權(quán)益，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，堅(jiān)持精算平衡原則?！?/p>

本文在對我國社會養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀及存在問題分析的基礎(chǔ)上，基于世界銀行“五支柱”模式，提出了我國社會養(yǎng)老保險制度的改革內(nèi)容、目標(biāo)及其步驟。

一、世界銀行“五支柱”模式

1994年，世界銀行在《防止老齡危機(jī)——保護(hù)老年人及促進(jìn)增長的政策》報(bào)告中指出：世界各國業(yè)已并將繼續(xù)遭受到人口老齡化以及對提供老年經(jīng)濟(jì)安全的現(xiàn)有養(yǎng)老保險金制度問題越來越突出等兩大問題。因此，各國政府對于老年經(jīng)濟(jì)的安全計(jì)劃應(yīng)從強(qiáng)調(diào)儲蓄（Saving）、重新分配（Redistribution）以及保險（Insurance）功能等三個方面進(jìn)行規(guī)劃，并扮演好在每一項(xiàng)功能上的角色[1]Reynaud,E.1996,The World Bank and Old Age Security System：A Three-Pillar System,La Lettre de L'Observatoire des Retraites.。由此提出了建立老年經(jīng)濟(jì)安全的“三支柱”模式：第一支柱（The First Pillar）為政府所提供的老年退休金給付（Mandatory publiclymanaged pillar，也稱強(qiáng)制性公營支柱），該支柱的財(cái)源主要來自于政府稅收，主要目的是減緩老年貧窮；第二支柱（The Second Pillar）為強(qiáng)制性民營支柱（Mandatory privatelymanaged pillar，也稱企業(yè)養(yǎng)老保險），該支柱財(cái)源主要來自企業(yè)以及勞工的提撥，將勞工部分所得由其工作期間移轉(zhuǎn)至老年期間；第三支柱（The Third Pillar）為自愿參加支柱（Voluntary pillar，也稱商業(yè)養(yǎng)老保險），該支柱通過個人合適的商業(yè)投資和理財(cái)，以滿足個人退休后有更好的生活質(zhì)量[2]TheWorld Bank.1994,Averting the Old Age Crisis.New York:Oxford University Press Inc.。世界銀行“三支柱”模式提出后，成為不少國家和地區(qū)關(guān)于社會養(yǎng)老保險政策的優(yōu)先選項(xiàng)，美國、英國、俄羅斯、日本和阿根廷等國家和地區(qū)都采取了“三支柱”模式。

針對“三支柱”模式在實(shí)踐過程中出現(xiàn)的諸如養(yǎng)老金制度財(cái)政上的不可持續(xù)性、承諾過多兌現(xiàn)過少、難以適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展等問題，2005年，世界銀行又在《21世紀(jì)的老年收入保障——養(yǎng)老金制度改革國際比較》報(bào)告中，建議各國的老年經(jīng)濟(jì)安全在建立三支柱退休保障制度的基礎(chǔ)上，更應(yīng)進(jìn)一步建立多層次的退休保障制度，即：第零層或基層保障（Zero or Basic Pillar）為基本年金（basic pension）或社會年金（social pension），主要是有效保障終身貧窮者以及資源不足或不適用任何法定老年年金制度的非正式部門和正式部門的年老勞工，其目的在于提供貧窮老人的最低生活保障；第一層保障（The First Pillar）為強(qiáng)制性的社會保障年金制度，以社會保障保險費(fèi)作為其主要的財(cái)源，按照隨收隨付式的確定給付制進(jìn)行操作，其主要特色是通過社會連帶責(zé)任的再分配功能、以及代內(nèi)或代際間所得移轉(zhuǎn)作用為老年退休者提供最低生活水平的終身保障；第二層保障（The Second Pillar）為任意性的員工養(yǎng)老保險金制度，如職業(yè)年金（occupational annuity）或個人年金（personal pension），按照確定提撥制進(jìn)行操作；第三層保障（The Third Pillar）為自愿性的個人商業(yè)保險儲蓄制度，其養(yǎng)老保險金給付通過私營部門的保險機(jī)構(gòu)來進(jìn)行，以提高退休者的生活質(zhì)量；第四層保障（The Forth Pillar）為倫理性的家庭供養(yǎng)制度（family and inter-generational support for elderly），對無工作的家庭成員提供其晚年生活照顧，經(jīng)費(fèi)來源除部分來自于正規(guī)制度的年金給付外，也有部分來自子女的供養(yǎng)、自有住宅、家庭間移轉(zhuǎn)或個人儲蓄等方面[3]Holzmann,R.and R.Hinz.2005,Old-Age Income Support in the 21Century:An International Perspective on Pension Systems and Reform.Washington D.C.:TheWorld Bank.。

“五支柱”模式是對“三支柱”模式的完善和發(fā)展，它有效地將養(yǎng)老保險體系覆蓋面擴(kuò)展到所有老年人群，強(qiáng)調(diào)建立普享型“零支柱”的必要性；同時考慮到家庭對保障退休后消費(fèi)水平的重要作用，強(qiáng)調(diào)建立“第四支柱”的重要性[1]鄒東濤、李欣欣：《社會保障：體系完善與制度創(chuàng)新》，〔北京〕社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年版，第42-43頁。。因此，“五支柱”模式中以消除貧困為目標(biāo)的非繳費(fèi)型“零支柱”和非經(jīng)濟(jì)性的“第四支柱”，將被保障對象從正式部門勞工（formal sector workers）擴(kuò)大到終身貧窮者（lifetime poor）與非正式部門的勞工（informal sectorworkers）[2]柯木興、林建成：《淺談世界銀行多層次“老年經(jīng)濟(jì)保障模式”》，〔臺北〕《國政分析》2005年第3期。。

二、我國社會養(yǎng)老保險制度現(xiàn)狀及問題

我國不同類型的社會養(yǎng)老保險制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，我國實(shí)行的是以國家（通過中央政府以及地方各級政府）為主要責(zé)任主體、城鄉(xiāng)單位擔(dān)負(fù)共同責(zé)任并一起組織實(shí)施的較為完整的社會保障制度。在這種制度安排下，這一時期我國國家政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員的退休金制度以及城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險屬于隨收隨付制，其養(yǎng)老金給付的財(cái)務(wù)模式屬于確定給付制。而同一時期我國農(nóng)村的社會養(yǎng)老保險是一片空白，雖然在農(nóng)村地區(qū)實(shí)行了“五保制度”[3]關(guān)于“五保制度”，1956年1月公布的《1956年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（草案）》規(guī)定：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社對于社內(nèi)缺乏勞動力，生活無保障的鰥寡孤獨(dú)的農(nóng)戶和殘廢軍人，應(yīng)當(dāng)在生產(chǎn)商和生活上給以適當(dāng)?shù)陌才?，做到保吃、保穿、包燒（燃料）、保教（兒童和少年）?962年9月27日中央通過的《農(nóng)村人民公社工作條例（草案）》規(guī)定：生產(chǎn)隊(duì)對于生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員，遭到不幸事故、生活發(fā)生困難的社員，經(jīng)過社員大會討論和同意，實(shí)行供給或者給以補(bǔ)助。，但嚴(yán)格意義上這屬于社會救助制度的一部分。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，我國城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險制度在強(qiáng)調(diào)公開權(quán)益、增進(jìn)勞動者的福利以及解除廣大城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老后顧之憂等方面取得了一定的成績。但是，因其存在著嚴(yán)重的內(nèi)在缺陷而不具有可持續(xù)性，這種不可持續(xù)性不僅使這一制度難以為續(xù)，也拖垮了國有企業(yè)，最終成為國家的沉重負(fù)擔(dān)[4]鄭功成：《社會保障研究》，〔北京〕中國勞動社會保障出版社2008年版，第84-86頁。。

1990年代以來，隨著經(jīng)濟(jì)改革以及經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生的深刻變化，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度面臨著許多難題。為了建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會養(yǎng)老保險制度，1995年國務(wù)院在發(fā)出的《關(guān)于深化企業(yè)職業(yè)養(yǎng)老保險制度改革的通知》中確立了“社會統(tǒng)籌+個人賬戶”的養(yǎng)老保險新模式。在這一模式下，企業(yè)與職工均按照一定的比例承擔(dān)繳納養(yǎng)老保險費(fèi)的義務(wù)，其繳費(fèi)被分解成兩個部分，分別記入社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌基金賬戶和歸職工所有的個人賬戶，職工的退休待遇則包括來源于社會統(tǒng)籌部分的養(yǎng)老金與個人賬戶上的積累總額。我國城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險制度在其運(yùn)行過程中，逐漸表現(xiàn)出以下幾個方面的問題：（1）養(yǎng)老保險費(fèi)率較高，企業(yè)和職工負(fù)擔(dān)較重；（2）企業(yè)拖欠、逃避繳費(fèi)現(xiàn)象普遍，擴(kuò)大養(yǎng)老保險覆蓋面舉步維艱；（3）個人賬戶“空賬”規(guī)模越來越大，部分積累制名存實(shí)亡；（4）不同地區(qū)的養(yǎng)老保險繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。

而同一時期，我國國家政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員的養(yǎng)老保險制度卻沒有同步進(jìn)行改革，仍然實(shí)行隨收隨付制，其財(cái)務(wù)模式屬于確定給付制。其理由主要是：公務(wù)員受雇于政府，政府是雇主，公務(wù)員是受雇者，可以與企業(yè)員工的養(yǎng)老保險制度有所不同[5]付鋼：《公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革探析》，〔武漢〕《中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第2期。。因此，從嚴(yán)格意義上來說，我國公務(wù)員退休金制度實(shí)際上并不是社會養(yǎng)老保險，而是單位保險或者說是一種國家保障。隨著工資福利剛性特點(diǎn)的日益突現(xiàn)，再加上公務(wù)員人數(shù)和給付標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，在國家財(cái)政負(fù)擔(dān)日益加重的同時，與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險金的差距也越來越大[6]許凌：《我國公務(wù)員養(yǎng)老保險改革研究——基于公務(wù)員和企業(yè)職工養(yǎng)老保險并軌制的視角》，《赤峰學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第8期。。1990年，我國企業(yè)、事業(yè)和機(jī)關(guān)的年人均離退休費(fèi)分別為1 664元、1 889元和2 006元，到2005年，分別為8 803元、16 425元和18 410元，事業(yè)單位的年人均離退休費(fèi)是企業(yè)的近兩倍，機(jī)關(guān)的則更高于企業(yè)[1]龍玉其：公務(wù)員養(yǎng)老保險制度國際比較研究，〔北京〕社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年，第235頁。。

為了解決有固定勞動關(guān)系、在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保險問題，國務(wù)院在2006年發(fā)布的《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》中要求：針對農(nóng)民工的勞動就業(yè)特點(diǎn)，按照低費(fèi)率、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移和能銜接的要求，用人單位和農(nóng)民工個人共同繳納基本養(yǎng)老保險費(fèi)；農(nóng)民工離開就業(yè)地時，可以轉(zhuǎn)移接續(xù)；參加基本養(yǎng)老保險繳費(fèi)年限累計(jì)滿15年以上（含15年），符合待遇領(lǐng)取條件后，可以領(lǐng)取包括基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金在內(nèi)的養(yǎng)老保險金。但是，農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度存在著不少的問題：（1）用人單位和農(nóng)民工的繳費(fèi)比例高、負(fù)擔(dān)重；（2）保險基金轉(zhuǎn)移和接續(xù)手續(xù)復(fù)雜；（3）個人賬戶比例偏低；（4）養(yǎng)老金繳費(fèi)及收益年限長[2]鄧大松等：《困境與選擇——對我國農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的反思與構(gòu)建》，〔哈爾濱〕《學(xué)術(shù)交流》2008年第1期。。

同一時期，我國農(nóng)村的社會養(yǎng)老保險制度在經(jīng)過了1980年代的試點(diǎn)、1991-1998年的探索、1998-2009年的整頓與恢復(fù)之后，取得了重要進(jìn)展。2009年國務(wù)院頒布了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（簡稱“新農(nóng)保”），確立了“個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼”相結(jié)合的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險模式。2011年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，對城鎮(zhèn)無養(yǎng)老保障居民的社會養(yǎng)老保險制度進(jìn)行了設(shè)計(jì)。“新農(nóng)?！焙统擎?zhèn)居民社會養(yǎng)老保險的內(nèi)容基本相同，主要有：按照“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”原則，建立個人繳費(fèi)、政府補(bǔ)貼相結(jié)合、實(shí)行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的社會養(yǎng)老保險制度；養(yǎng)老金待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金（中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元）和個人賬戶養(yǎng)老金（個人賬戶全部儲存額/139[3]2009年我國農(nóng)村居民平均預(yù)期壽命（e0）為71.6歲，即新農(nóng)保養(yǎng)老金待遇平均支付期限為11.6年（71.6歲-60歲）。故新農(nóng)保養(yǎng)老金待遇個人賬戶養(yǎng)老金月計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)為個人賬戶全部儲存額除以139[0]（11.6年*12月=139.2）。）構(gòu)成，支付終身。城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的社會養(yǎng)老保險制度存在的問題主要有：（1）基礎(chǔ)養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)過低；（2）“捆綁式”繳費(fèi)阻礙了農(nóng)村居民參保積極性；（3）養(yǎng)老金待遇的收益年限長；（4）保險基金管理存在著一定風(fēng)險[4]鄧大松等：《改革開往30年：中國社會保障制度改革回顧、評估與展望》，〔北京〕中國社會科學(xué)出版社2009年版，第35-38頁。。

由此，我國逐漸建立并形成了多層次的“社會統(tǒng)籌+個人帳戶”相結(jié)合的社會養(yǎng)老保險制度，主要有城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險制度、有固定勞動關(guān)系農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度、農(nóng)村居民的社會養(yǎng)老保險制度等四種類型。從制度上來說屬于儲金制，財(cái)務(wù)模式屬于確定提撥制。如果將國家政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員的退休金制度包括在內(nèi)，目前我國社會養(yǎng)老金制度有六種類型。

從以上我們可以看出，城鎮(zhèn)職工社會老養(yǎng)保險制度等四類和國家政府機(jī)關(guān)人員的養(yǎng)老金制度等兩類，它們在制度類型、養(yǎng)老金給付的財(cái)務(wù)模式分屬于不同的類型，因此，我國社會養(yǎng)老保險制度表現(xiàn)為“雙軌制”的特點(diǎn)[5]我國養(yǎng)老保險制度的設(shè)計(jì)遵循“分類施?！钡闹笇?dǎo)思想和技術(shù)思路。但由于在身份分類和成員資格確定的標(biāo)準(zhǔn)上的多重性，并在此標(biāo)準(zhǔn)上建立各自的政策制度，再加上各種制度之間邊界模糊，難以對接，導(dǎo)致我國養(yǎng)老保險制度陷入“碎片化”的發(fā)展困境。，即：國家政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位退休人員實(shí)行由國家財(cái)政統(tǒng)一支付的退休養(yǎng)老金制度；而城鎮(zhèn)企業(yè)職工、農(nóng)民工群體、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民則實(shí)行由“個人繳費(fèi)、政府補(bǔ)貼”的“社會統(tǒng)籌+個人帳戶”相結(jié)合的社會養(yǎng)老保險制度。具體表現(xiàn)在以下四個方面：（1）統(tǒng)籌方式不同，前者由財(cái)政統(tǒng)一撥款，后者由單位和職工本人按一定標(biāo)準(zhǔn)繳納；（2）支付渠道不同，前者由財(cái)政統(tǒng)一支付，后者由自籌賬戶支付；（3）計(jì)算方式不同，前者以退休時的最高工資為基數(shù)；而后者則以職業(yè)生涯中平均工資水平為基數(shù)；（4）支付標(biāo)準(zhǔn)不同，前者退休所得的替代率[1]養(yǎng)老金替代率是指勞動者退休時的養(yǎng)老金領(lǐng)取水平與退休前工資收入水平之間的比率，其計(jì)算公式為：養(yǎng)老金替代率=某年度新退休人員的平均養(yǎng)老金/同一年度在職職工的平均工資收入*100%。它是衡量勞動者退休前后生活保障水平差異的基本指標(biāo)之一。經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)顯示，退休后養(yǎng)老金替代率大于70%，即可維持退休前現(xiàn)有的生活水平，如果達(dá)到60%-70%，即可維持基本生活水平；如果低于50%，則生活水平較退休前會有大幅下降?？蛇_(dá)到90%以上，而后者只有40%甚至更低。因此，養(yǎng)老金“雙軌制”使得我國兩類社會保險收入的差距越來越大。據(jù)《中國社會保障發(fā)展報(bào)告2012年：社會保障與收入再分配》數(shù)據(jù)顯示：我國不同養(yǎng)老保險制度的養(yǎng)老金最低200元，最高10 000元，最高相差近50倍；城鄉(xiāng)及城市內(nèi)部之間，各種社保之間的差距非常巨大。比如城市職工養(yǎng)老保險，個人需要交納職工月均工資的8%（企業(yè)繳納20%），累計(jì)繳納15年才可以領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人員，在職時個人不繳納養(yǎng)老保險費(fèi)，退休后直接領(lǐng)取退休金[2]王延中：《中國社會保障發(fā)展報(bào)告2012年·社會保障與收入再分配》，〔北京〕社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第58-61頁。。我國養(yǎng)老金“雙軌制”是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的特殊產(chǎn)物，目前弊端盡顯，飽受社會詬病，到了非改革不可的地步。

三、我國社會養(yǎng)老保險制度的改革內(nèi)容及其實(shí)現(xiàn)路徑

我國“雙軌制”社會養(yǎng)老保險制度的改革內(nèi)容及重點(diǎn)，在于對國家政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員養(yǎng)老金制度的改革，即：由確定給付制（Defined Benefit,DB）的財(cái)務(wù)模式改為確定提撥制（Defined Contribution, DC），建立共同繳費(fèi)的“社會統(tǒng)籌+個人帳戶”相結(jié)合的社會養(yǎng)老保險制度。為了與國際接軌，這里稱之為“公務(wù)員社會養(yǎng)老保險制度”。與此同時，整合城鎮(zhèn)企業(yè)職工和有固定勞動關(guān)系農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保險制度，建立“城鄉(xiāng)職工社會養(yǎng)老保險制度”；整合城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的社會養(yǎng)老保險制度，建立“城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度”。在此基礎(chǔ)上，整合以上三類社會養(yǎng)老保險制度，建立“國民養(yǎng)老金制度”。

（一）對確定給付制的國家政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金制度進(jìn)行改革，在2035年左右建立政府補(bǔ)貼和個人繳費(fèi)的“社會統(tǒng)籌+個人帳戶”相結(jié)合形式的“公務(wù)員社會養(yǎng)老保險制度”。

1.對我國國家政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員的退休金制度重新定位。目前我國國家政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員的退休金制度存在著不可持續(xù)性，主要表現(xiàn)為：（1）建立政府和個人共同繳費(fèi)的社會養(yǎng)老保險制度是大勢所在。我國目前屬于確定給付的國家政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員的退休金制度，有違社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展方向；（2）現(xiàn)行制度不具有轉(zhuǎn)移接續(xù)性，即：隨著人員身份的改變（如從國家政府機(jī)關(guān)人員轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)員工），該制度不能轉(zhuǎn)移接續(xù)。這也與我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的大方向是相違背的；（3）財(cái)政通融實(shí)行隨收隨付制，難以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險基金的平衡，并加劇國家財(cái)政壓力；（4）該制度沒有體現(xiàn)個人權(quán)利與義務(wù)相一致的原則。

2.我國國家政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員的養(yǎng)老保險制度的改革方向?；谝陨险J(rèn)識，目前及將來一段時期內(nèi)，可以從以下幾個方面對我國國家政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金制度進(jìn)行改革?？偟哪繕?biāo)為：個人在職期間按照工資收入的一定比例交納退休金費(fèi)率，逐漸將退休金的承諾方式從確定給付制（DB）逐漸改為確定提撥（DC）制，建立與政府補(bǔ)貼部分共同組成的“社會統(tǒng)籌+個人帳戶”相結(jié)合的社會養(yǎng)老保險模式。

其實(shí)現(xiàn)路徑包括以下幾個方面：（1）實(shí)行“老人老辦法，新人新辦法，中間人逐漸過渡”的原則。從2015年開始以15年時間作為過渡期，到2030年完成國家政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員的養(yǎng)老保險制度的改革工作。2015年前退休人員實(shí)行現(xiàn)有的退休金制度。2030年后退休人員實(shí)行“基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個人賬戶養(yǎng)老金”式的社會養(yǎng)老保險制度。這一期間退休人員按照其繳納的養(yǎng)老保險費(fèi)的多少和繳費(fèi)年限，實(shí)行過渡性退休金和“基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個人賬戶養(yǎng)老金”相結(jié)合的混合模式。（2）個人按照其工資總額繳納一定比例的養(yǎng)老保險費(fèi)，建立個人帳戶。2015年個人繳納其工資總額3%的養(yǎng)老保險費(fèi)，到2030年逐漸提高到其工資總額的8%（這里參照企業(yè)職工的個人繳納比例，以便為實(shí)行統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險制度奠定基礎(chǔ)）。（3）供職單位繳納養(yǎng)老保險費(fèi)，建立社會統(tǒng)籌基金。參照企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度中單位繳費(fèi)比例不低于企業(yè)工資總額20%的規(guī)定，從2015年開始，供職單位繳納其工資總額20%，建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金，實(shí)行社會統(tǒng)籌。（4）關(guān)于退休職工的養(yǎng)老保險金待遇問題。首先，國家根據(jù)退休公職人員的基本情況（主要包括職務(wù)、職稱、職位以及地區(qū)等因素）制定不同標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金（考慮到養(yǎng)老保險金的替代率水平，可以設(shè)定為上年度月平均工資的30%-40%之間），并形成與物價變動水平掛鉤的基礎(chǔ)養(yǎng)老養(yǎng)老金增長機(jī)制。2030年后退休人員領(lǐng)取的養(yǎng)老保險金包括基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金。個人賬戶養(yǎng)老金部分，以其所繳納總額的一定比例發(fā)放（主要考慮這一時期的人口預(yù)期平均壽命，目前可以設(shè)定為1/139；再根據(jù)人口預(yù)期平均壽命的提高，適時變化）。2030年后退休人員如果其繳費(fèi)年限沒有達(dá)到15年，可以一次性領(lǐng)取其個人繳納部分，不享受社會統(tǒng)籌部分。2015-2030年期間退休人員，其領(lǐng)取的養(yǎng)老保險金包括基礎(chǔ)養(yǎng)老金、個人賬戶養(yǎng)老金以及過渡性退休金等三部分。過渡性退休金部分主要考慮到其個人賬戶養(yǎng)老金部分不足，進(jìn)行補(bǔ)充，以保證這一時期退休人員養(yǎng)老保險金達(dá)到合理的替代率。（5）個人繳費(fèi)部分進(jìn)入個人帳戶，其資金可以轉(zhuǎn)移和接續(xù)，逐步與目前成型的城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度相銜接。

3.對確定給付制的國家政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金制度進(jìn)行改革是目前及將來一段時期內(nèi)我國社會養(yǎng)老保險制度改革的重要任務(wù)，也是一大難題。早在1992年原人事部在下發(fā)的《關(guān)于機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革有關(guān)問題的通知》中就機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的改革作了原則性規(guī)定：按照國家、集體、個人共同合理負(fù)擔(dān)的原則，逐步改變退休金實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付、全部由國家包下來的做法，建立國家統(tǒng)一的、具有中國特色的機(jī)關(guān)、事業(yè)單位社會養(yǎng)老保險制度，并選擇在蘇、閩、翼、遼、晉等5省進(jìn)行局部試點(diǎn)；但最終由于沒有能夠形成統(tǒng)一的改革方案，試點(diǎn)不了了之。2008年國務(wù)院通過了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點(diǎn)方案》，該方案按照“實(shí)行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”的原則擬對我國事業(yè)單位人員原有的養(yǎng)老制度進(jìn)行改革，并選擇確定在晉、滬、浙、粵、渝等5省市開展試點(diǎn)，但在試點(diǎn)過程中，阻力甚大，最后無果而終。其原因是多方面的。國家政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員在社會養(yǎng)老保險制度制定的過程中掌握著話語權(quán)，且這一群體在現(xiàn)行養(yǎng)老金制度中獲得了極大的利益，不愿意輕易放棄。因此，要對確定給付制的國家政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金制度進(jìn)行改革，無疑面臨著極大的挑戰(zhàn)。但這場改革無疑要進(jìn)行下去，是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的，是社會大勢所趨的。

4.關(guān)于對我國國家政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員退休金制度進(jìn)行改革的時間問題。以國務(wù)院通過的《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點(diǎn)方案》中的原則性規(guī)定作為藍(lán)本，對事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度進(jìn)行改革。先選擇若干個省份進(jìn)行試點(diǎn)，在總結(jié)試點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上向全國推廣。這個過程大概要五年左右時間。在此基礎(chǔ)上，借鑒事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險制度的改革經(jīng)驗(yàn)，再用五年左右的時間，對國家政府機(jī)關(guān)的退休金制度進(jìn)行改革，建立國家統(tǒng)一的、具有中國特色的機(jī)關(guān)、事業(yè)單位社會養(yǎng)老保險制度。

（二）整合城鎮(zhèn)企業(yè)職工和固定勞動關(guān)系農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保險制度，在2020年左右建立“城鄉(xiāng)職工社會養(yǎng)老保險制度”。

基于城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會養(yǎng)老保險制度已經(jīng)實(shí)施相當(dāng)長的時間，比較成熟，在完善有固定勞動關(guān)系農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保險制度的過程中，可以參照城鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會養(yǎng)老保險制度。對此，國務(wù)院在《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》中強(qiáng)調(diào)：要按照“低費(fèi)率、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移，并能夠與現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度銜接”的要求，建立健全農(nóng)民工養(yǎng)老保險辦法；有條件的地方，可直接將穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險；已經(jīng)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工，用人單位要繼續(xù)為其繳費(fèi)；勞動保障部門要抓緊制定農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系異地轉(zhuǎn)移與接續(xù)的辦法?！眹乙呀?jīng)從政策方面對城鎮(zhèn)企業(yè)職工和固定勞動關(guān)系農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保險制度進(jìn)行整合。但是在整合過程中，要注意以下幾個問題：（1）繳費(fèi)比例問題。按照規(guī)定，用人單位和農(nóng)民工個人分別按照12%和4%-8%的基數(shù)繳費(fèi)。這在一定程度上加重了用人單位和農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，降低了農(nóng)民工的收入所得，其結(jié)果是農(nóng)民工入保率低。（2）轉(zhuǎn)移接續(xù)問題。按照規(guī)定，農(nóng)民工參加社會養(yǎng)老保險后原則上不“退?！?，但由于轉(zhuǎn)移和接續(xù)手續(xù)復(fù)雜，且耗時較長，也降低了農(nóng)民工參保的積極性。（3）待遇計(jì)發(fā)問題。以15年為期，農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險繳費(fèi)年限大于15年的，可以領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金；如少于15年的，或者轉(zhuǎn)入戶籍地新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，或者一次性支付其個人賬戶養(yǎng)老金。但由于農(nóng)民工流動的頻繁性，15年時間對于他們來說實(shí)在太長。

基于以上三個可能影響整合城鎮(zhèn)企業(yè)職工和固定勞動關(guān)系農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保險制度的問題，建議：（1）加大國家財(cái)政補(bǔ)貼力度，逐步將有固定勞動關(guān)系農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保險制度的繳納比例和城鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會養(yǎng)老保險制度的繳納比例實(shí)行相同標(biāo)準(zhǔn)，即企業(yè)、職工分別繳20%、8%，其中差額部分由國家財(cái)政予以補(bǔ)貼；（2）盡快落實(shí)農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系異地轉(zhuǎn)移與接續(xù)的實(shí)施細(xì)則；（3）綜合考慮農(nóng)民工的工齡、年齡、地域以及身體狀況等的實(shí)際情況，其待遇計(jì)發(fā)年限靈活處理；（4）進(jìn)一步完善對社會保險基金風(fēng)險的管理和控制。

（三）整合城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的社會養(yǎng)老保險制度，在2020年左右建立“城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度”。

按照“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”原則，對農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民的社會養(yǎng)老保險制度進(jìn)行整合，建立個人繳費(fèi)、政府補(bǔ)貼相結(jié)合、實(shí)行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的社會養(yǎng)老保險制度，在2020年左右建立合適的、可持續(xù)發(fā)展的“城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度”。對城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的社會養(yǎng)老保險制度進(jìn)行整合，相對來說較為簡單，已有一些省份開始實(shí)施。河北省已于2012年7月1日起將新農(nóng)保和城居保合并實(shí)施；2014年2月7日，國務(wù)院決定合并新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。

基于目前城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民的社會養(yǎng)老保險制度存在的問題，可以在建立起來的“城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度”中進(jìn)行強(qiáng)化：（1）加大國家財(cái)政補(bǔ)貼力度，盡可能地提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)，使城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率[1]城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率是指城鄉(xiāng)居民年基礎(chǔ)養(yǎng)老金（660元）分別與城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)村居民人均純收入的比率。2012年我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)民人均年純收入分別為21 810元、6 977元，其基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率分別為3.03%、9.46%。保持在一個合適的水平；（2）綜合考慮農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民的年齡、地域以及身體狀況等的實(shí)際情況，其待遇計(jì)發(fā)年限靈活處理；（3）進(jìn)一步完善對社會保險基金風(fēng)險的管理和控制。

（四）整合“公務(wù)員社會養(yǎng)老保險制度”、“城鄉(xiāng)職工養(yǎng)老保險”、“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險”等三類社會養(yǎng)老保險制度，在2025-2030年左右建立統(tǒng)一的政府補(bǔ)貼和個人繳費(fèi)的“社會統(tǒng)籌+個人帳戶”相結(jié)合形式的“國民養(yǎng)老金制度”。

這一方面可以借鑒歐盟“累計(jì)計(jì)算”、“分別支付”、“最后接管”的成熟做法，建立國民養(yǎng)老金“一卡通”，卡隨人走，費(fèi)隨人繳，改“一地”累計(jì)15年（或更長時間）為“一卡”累計(jì)15年（或更長時間）[2]鄒東濤、李欣欣：《社會保障：體系完善與制度創(chuàng)新》，〔北京〕社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年版，第134頁。。這樣既充分考慮到了各類、各地區(qū)人員社會養(yǎng)老保險制度的實(shí)際情況，又能夠兼容各種差別并實(shí)現(xiàn)在全國范圍內(nèi)的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題。

（五）更長遠(yuǎn)的規(guī)劃是：將“國民養(yǎng)老金制度”和“醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等保險制度以及救濟(jì)、福利、優(yōu)撫安置等保障制度”進(jìn)行整合，在2030年左右建立“國民社會保障制度”。

四、我國社會養(yǎng)老保險制度的“五支柱”及其涵蓋制度

根據(jù)世界銀行老年經(jīng)濟(jì)安全“三支柱”模式，我國所要建立統(tǒng)一的政府補(bǔ)貼和個人繳費(fèi)的“社會統(tǒng)籌+個人帳戶”相結(jié)合形式的“國民養(yǎng)老金制度”分別表現(xiàn)為：第一支柱，財(cái)源來自于政府財(cái)政保障，屬于強(qiáng)制性公營支柱，主要包括城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)職工養(yǎng)老保險以及公務(wù)員養(yǎng)老金所涵蓋的人員，即所有國民。第二支柱，財(cái)源來自于企業(yè)資金保障，屬于強(qiáng)制性民營支柱，主要包括城鄉(xiāng)職工養(yǎng)老保險以及公務(wù)員養(yǎng)老金所涵蓋的人員。由于城鄉(xiāng)居民沒有相應(yīng)的單位，因此他們沒有被包括進(jìn)來。第三支柱，財(cái)源來自于商業(yè)投資和理財(cái)所得，屬于商業(yè)自愿養(yǎng)老保險性質(zhì)的，包括城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)職工養(yǎng)老保險以及公務(wù)員養(yǎng)老金三類制度所涵蓋的人員都可以自愿進(jìn)行商業(yè)投資和理財(cái)，以提高他們退休后的生活水平（見表1）。

表1 我國社會養(yǎng)老保險制度的三支柱及其所涵蓋制度

表2 我國社會養(yǎng)老保險制度的多層次保險體系表

基于世界銀行“三支柱”模式建立起來的我國社會養(yǎng)老保險制度及其所涵蓋制度，具有一些先天不足。如，由政府財(cái)政保障的第一支柱，雖然涵蓋了所有人群，但由于融資渠道不同，不同人群保障水平相差甚大；而由企業(yè)財(cái)源支撐的第二支柱，只涵蓋了有正式工作單位的人群，進(jìn)一步加大了不同人群的保障水平；屬于商業(yè)投資理財(cái)?shù)牡谌е碚撋虾w了所有人群，但實(shí)際上參加的人群并不多。因此，按照世界銀行老年經(jīng)濟(jì)安全“多層次保險”理論，建立統(tǒng)一的政府補(bǔ)貼和個人繳費(fèi)的“社會統(tǒng)籌+個人帳戶”相結(jié)合形式的“國民養(yǎng)老金制度”非常必要。表2是我國社會養(yǎng)老保險制度的多層次保險體系表。第零層、第一層分別為基本養(yǎng)老金和社會養(yǎng)老金，涵蓋所有國民，在財(cái)務(wù)融通方面實(shí)行確定給付制，其目的是消除貧窮以及實(shí)現(xiàn)對國民收入的重分配。第二層為職業(yè)養(yǎng)老金，涵蓋有職業(yè)的國民，主要包括城鄉(xiāng)職工養(yǎng)老保險、公務(wù)員養(yǎng)老保險；在財(cái)務(wù)融通方面實(shí)行確定提撥制。第三層為商業(yè)保險，在財(cái)務(wù)融通方面實(shí)行確定提存制，其目的在于提高退休后的生活水平。第四層為家庭供養(yǎng)，主要著眼于親情倫理方面。

五、小結(jié)與討論

建立健全全民共享的國民養(yǎng)老金制度是世界各國社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)的趨勢。德國于1889年開始老年年金制度建設(shè)，目前已涵蓋所有人群，包括受雇人員（含學(xué)徒）、部分自營作業(yè)者、三歲以下兒童的照護(hù)人員、領(lǐng)取社會津貼者（如失業(yè)給付）和志工。美國的國民養(yǎng)老金制度源于1935年羅斯福總統(tǒng)簽署的、旨在解決當(dāng)時因經(jīng)濟(jì)大簫條生活在貧窮線之下為數(shù)眾多的老年群體生計(jì)問題的“社會安全法”。此后經(jīng)過多次修改完善，目前實(shí)施的社會養(yǎng)老保險制度涵蓋范圍包括自我雇用者（自營作業(yè)者）與有收入的職業(yè)人員、臨時性農(nóng)業(yè)與國內(nèi)雇用人員、以及凈所得收入低于400美元的自營作業(yè)者。韓國的老年年金制度源于1960年開始實(shí)施的公務(wù)員年金方案。1986年通過的“國民年金法”，涵蓋對象非常廣泛，只要是居住于韓國且年齡在18至60歲的國民（含外國籍）都納入其中。德國、美國和韓國的社會養(yǎng)老保險制度一般都包括公共年金、企業(yè)年金以及商業(yè)年金等多種形式，但以政府財(cái)政作為保障的公共年金發(fā)揮著重要作用，保證國民退休后的基本生活水平。這相當(dāng)于世界銀行老年經(jīng)濟(jì)安全的第一支柱，屬于強(qiáng)制性公營支柱。同時，這些國家的企業(yè)年金也非常活躍，如美國的401（K）計(jì)劃[1]401（K）計(jì)劃是指1984年美國通過了其所得稅法第四百零一條第K款。該計(jì)劃規(guī)定：政府鼓勵公司為其員工提撥退休金，建立確定提撥制退休年金制度；其提撥金額可從所得中扣除，不列入公司所得稅繳交的范圍；如受雇者自愿增加提撥，雇主也必須對等提撥，但設(shè)有上限。成為企業(yè)年金的代表。

我們認(rèn)為，對產(chǎn)生于不同歷史條件下形成的我國各類社會養(yǎng)老保險制度進(jìn)行改革，建立全民享有的國民養(yǎng)老金制度是順應(yīng)社會發(fā)展大勢。但是在改革過程中，要理順以下幾個方面的問題：（1）降低退休所得的替代率問題。按照世界銀行老年經(jīng)濟(jì)安全三個支柱理論，三個支柱的經(jīng)濟(jì)收入分別占30%、30%和40%的比例。因此，可按照這一比例進(jìn)行總體規(guī)劃。（2）退休收入“就高”還是“就低”問題。目前，政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金普遍要高于企業(yè)、農(nóng)民工以及城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民的養(yǎng)老金。因此，在改革過程中，就存在著退休收入“就高”還是“就低”問題。從心理上來說，如果“就低”就會產(chǎn)生抵觸情緒；但如果一味就高，國家財(cái)政又不堪重負(fù)。因此，找到一個合適的平衡點(diǎn)，可以減輕改革阻力。（3）允許各類人員的社會養(yǎng)老金有一定的差別。由于學(xué)歷學(xué)位、身份、職業(yè)、職位以及工作地區(qū)不同，可以允許不同地區(qū)、各類人員的社會養(yǎng)老金有一定的差別。只有這樣，才能形成鼓勵出現(xiàn)更多更優(yōu)秀勞動者的社會氛圍。（4）在這場改革過程中，頂層設(shè)計(jì)具有特別重要意義。因此，政府相關(guān)部門要拿出足夠的勇氣和誠意，就像當(dāng)年鄧小平改革開放一樣，對象征特權(quán)的政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金制度進(jìn)行毅然決然地改革。（5）這場改革涉及到各方面的復(fù)雜關(guān)系，牽一發(fā)而動全身，因此要在黨的組織領(lǐng)導(dǎo)下，循序漸進(jìn)，有計(jì)劃、有目的、有步驟地進(jìn)行；但同時也需要有清晰的改革時間表，不能無限期地拖延下去。

〔責(zé)任編輯：方心清〕

湯兆云，華僑大學(xué)公共管理學(xué)院教授 362021

國家社科基金項(xiàng)目“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)研究”（13BSH095）階段性成果；感謝華僑大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)科高水平論文的專項(xiàng)資助。