朱圣明

摘 要：中國地方政府性債務(wù)具有獨(dú)特的生成機(jī)理和發(fā)展路徑。地方政府舉債有主動(dòng)與被動(dòng)之分。財(cái)政體制問題、“時(shí)差效應(yīng)”、“財(cái)政幻覺”和“軟預(yù)算約束”等促成了地方官員的“主動(dòng)舉債”；為專項(xiàng)資金配套和由于公共產(chǎn)品關(guān)聯(lián)性所導(dǎo)致的“不得不為之”的事情導(dǎo)致了“被動(dòng)舉債”。研究地方政府的“被動(dòng)舉債”，有助于全面地理解地方政府性債務(wù)的深層原因及其背后的邏輯。有效治理地方政府性債務(wù)，防止透支未來的資源，需要完善法人治理結(jié)構(gòu)，拓寬融資渠道，建立償債準(zhǔn)備金制度，賦予地方政府舉債權(quán)，并建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)。

關(guān)鍵詞：地方政府；地方政府性債務(wù)；“主動(dòng)舉債”；“被動(dòng)舉債”

中圖分類號：F81045 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-7168（2014）01-0085-10

近年來，中國地方政府性債務(wù)呈現(xiàn)出規(guī)模龐大、增長迅速以及償債能力不足、透明度不高、管理使用不規(guī)范、體制機(jī)制不健全等特征，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益顯現(xiàn)。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題已經(jīng)成為地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的核心，治理不當(dāng)將會(huì)直接危及中國的經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。2013年4月9日，惠譽(yù)（與標(biāo)普、穆迪齊名的全球三大國際評級機(jī)構(gòu)之一）宣布將中國長期本幣信貸評級從AA-下調(diào)至A+，這是1999年以來中國首次被降級。惠譽(yù)調(diào)降中國本幣信用的依據(jù)是中國金融的兩項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)：影子銀行和地方債務(wù)。隨后，穆迪將中國評級展望從正面下調(diào)為穩(wěn)定。中國的地方債問題再次被推到輿論的風(fēng)口浪尖上。2013年7月18日，美國汽車重鎮(zhèn)底特律正式申請破產(chǎn)保護(hù)，根本原因在于當(dāng)?shù)卣畟鶆?wù)，這給中國的地方政府性債務(wù)敲響了警鐘。

中國經(jīng)濟(jì)正處于增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期和前期刺激政策消化期，“三期”疊加是當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)的階段性特征，正面臨著近年來少有的錯(cuò)綜復(fù)雜的局面。在“三期”疊加的非常時(shí)期，速度換擋已成事實(shí)，問題在于中國能夠容納的最低速度的“底線”是多少，如果低于這一“底線”可能又要重啟“刺激”政策，而要實(shí)施“刺激”政策又離不開地方政府的投資，而地方政府的投資又總是與地方性債務(wù)聯(lián)系在一起。在此背景下，“把脈”地方政府性債務(wù)具有重大現(xiàn)實(shí)意義。2013年8月1日，全國性審計(jì)工作全面展開，這是自2011年以來審計(jì)署第三次對地方政府性債務(wù)進(jìn)行審計(jì)。此次審計(jì)署將對中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府性債務(wù)進(jìn)行徹底摸底和測評，全面公共債務(wù)審計(jì)表明了中央政府對日益擴(kuò)大的地方政府性債務(wù)的擔(dān)憂，其目的就是為宏觀經(jīng)濟(jì)政策的出臺提供重要的依據(jù)。地方政府性債務(wù)是轉(zhuǎn)軌時(shí)期地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不對稱，舉債意愿與舉債約束失衡的結(jié)果。浙江W市地方政府性債務(wù)的成因、過程及其問題具有一定的典型性。

一、W市政府投融資平臺：一個(gè)案例研究

W市地處浙江東南沿海，陸域面積926平方公里，2011年末全市戶籍總?cè)丝?199321人，2011年該市實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值665.99億元，財(cái)政總收入66.55億元，其中地方財(cái)政收入36.17億元。該市作為一個(gè)人口大市，基本上是“吃飯財(cái)政”，地方財(cái)政收入除用于教育、醫(yī)療、社會(huì)保障以及行政管理費(fèi)用等“剛性”支出之外所剩無幾。與其他各地一樣，W市的建設(shè)資金渠道是土地出讓金收入和舉債。2011年該市重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目共安排95個(gè)，年度投資79.8億元（實(shí)際完成67.7億元），當(dāng)年政府性基金收入3353億元，其中土地出讓金收入28.58億元，不足部分依靠投融資平臺籌資補(bǔ)缺。

（一）投融資平臺的形成與發(fā)展

在20世紀(jì)90年代，因政府性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，W市成立許多項(xiàng)目建設(shè)指揮部和實(shí)業(yè)公司，開始探索政府投融資平臺建設(shè)。2006年，針對這些機(jī)構(gòu)“低、小、散”帶來的諸多問題，該市對國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制進(jìn)行改革，通過成立國有資產(chǎn)投資發(fā)展有限公司，加強(qiáng)國有資本營運(yùn)體系建設(shè)，將34家授權(quán)經(jīng)營國有資產(chǎn)的單位整合歸并后保留7家公司和2家事業(yè)單位，并由市國投公司持有全部國有股權(quán)，新設(shè)投融資公司將全部由國投公司出資，從而構(gòu)建了全市統(tǒng)一的國有資產(chǎn)營運(yùn)和投融資平臺。2010年，為增強(qiáng)公司實(shí)力和提高投融資能力，該市基于原有國投公司組建集團(tuán)公司，通過土地劃撥、股權(quán)劃撥等方式為集團(tuán)公司注入新資本，使其注冊資本從1000萬元猛增至8億元，國投公司的規(guī)模迅速擴(kuò)大。2010年該市的投融資平臺建設(shè)上了一個(gè)新的臺階，這與中央出臺4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃（2008年11月9日對外宣布，用2年時(shí)間）剛好相吻合。

（二）投融資平臺的運(yùn)作過程與基本架構(gòu)

W市的投融資平臺的營運(yùn)和監(jiān)督體系分三個(gè)層次。第一層次為市國有資產(chǎn)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，是國有資產(chǎn)管理監(jiān)督、營運(yùn)的最高決策機(jī)構(gòu)，由市長擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長，各有關(guān)部門負(fù)責(zé)人為其成員；第二層次為市國有資產(chǎn)管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督的日常工作；第三層次為市國有資產(chǎn)投資集團(tuán)有限公司及其下屬子公司，具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目經(jīng)營和國有資產(chǎn)保值增值，是投融資平臺的主體。截至2011年底，W市國有資產(chǎn)投資集團(tuán)有限公司共擁有資產(chǎn)總額180.42億元，負(fù)債總額88.16億元，凈資產(chǎn)92.26億元，2011年實(shí)現(xiàn)銷售收入50008萬元，凈利潤23546萬元，業(yè)務(wù)范圍基本涵蓋了由政府投資建設(shè)的各個(gè)領(lǐng)域。

（三）投融資平臺的營運(yùn)現(xiàn)狀

1.融資渠道與融資規(guī)模。從2006年至2011年底，投融資平臺累計(jì)融資103.46億元，以銀行貸款為主，其他融資渠道為輔。其中，銀行貸款69.26億元，占融資總額的66.94%；發(fā)行企業(yè)債券12億元，占融資總額的11.6%；發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品2億元，占融資總額的1.93%；財(cái)政借款14.37億元，占融資總額的13.89%；部門借款3億元，占融資總額的2.9%；爭取到省政府發(fā)行地方政府債券2.7億元，占融資總額的2.61%（參見表1）。W市平臺的融資的顯著特點(diǎn)為：一是以銀行貸款為主，其他融資渠道為輔；二是間接融資為主，直接融資為輔；三是財(cái)政借款與直接融資比例相當(dāng)。W市的這三大特點(diǎn)具有普遍性，決定了通過平臺融資成本較高，到期還本付息的壓力較大，從而形成地方政府性債務(wù)的助推力量。

2.資金投向與建設(shè)周期。五年來，由投融資平臺建設(shè)的項(xiàng)目共計(jì)326項(xiàng)，其中城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目297項(xiàng)，投資額190.21億元，占投資總額的60.44%；縣級以上交通主干道項(xiàng)目10項(xiàng)，投資額84.5億元，占投資總額的26.83%；環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目3項(xiàng)，投資額3.89億元，占投資總額的1.2%；其他項(xiàng)目16項(xiàng)，投資額28.99億元，占投資總額的11.53%（參見表2）。從平臺資金的投向看，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和道路交通占全部投資的87.27%，輔之以環(huán)保、排澇和住宅等建設(shè)，作為沿海地區(qū)，圍墾海涂成了該市的另一重大的投資項(xiàng)目。從建設(shè)周期來看，平臺融資主要為中、長期貸款，項(xiàng)目建設(shè)期最短的為3年（76省道城東段高架橋工程），最長的為20年（城市新區(qū)開發(fā)建設(shè)）。

3.“主動(dòng)舉債”與“被動(dòng)舉債”。地方政府舉債有主動(dòng)與被動(dòng)之分。相關(guān)研究表明，投資與地方官員的偏好有著直接的聯(lián)系。郭慶旺和賈俊雪認(rèn)為，地方政府對于實(shí)物資本的投資意愿要強(qiáng)于人力資本投資。傅勇和張晏指出，地方政府出于政績考核的需要，其支出結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出重基本建設(shè)、輕人力資本投資和公共服務(wù)的傾向。張牧揚(yáng)進(jìn)一步構(gòu)建了一個(gè)基于官員職業(yè)生涯的模型，指出“在官員的私人信息不完全的情況下，事前能力更高的官員更傾向于選擇‘經(jīng)濟(jì)性支出，如基礎(chǔ)設(shè)施方面的投資，而能力較低的官員則傾向于選擇‘社會(huì)性支出，如教育方面的投資”[1]。從上述數(shù)據(jù)看，地方政府的生產(chǎn)性（經(jīng)濟(jì)性）支出偏好在W市較為明顯，存在著一定程度的“主動(dòng)舉債”傾向。

但道路交通大都是國道、省道的復(fù)線或改建工程，延伸到Z市，是作為整體的一部分而存在的。譬如，104國道在W市有Z段復(fù)線工程、Z段改建工程和D段復(fù)線工程三大項(xiàng)目，投資額分別為2.5億、3.2億和9.55億，當(dāng)毗鄰的其他縣（市）都在建設(shè)時(shí)，必須按時(shí)進(jìn)行。而此類投資，上級可能只給予部分補(bǔ)貼，更多由當(dāng)?shù)鼗I資，這屬于“被動(dòng)舉債”。

（四）投融資平臺的運(yùn)作模式

W市國有資產(chǎn)投資集團(tuán)有限公司采取“四統(tǒng)一”模式進(jìn)行具體運(yùn)作。一是“統(tǒng)一決策”。各子公司擬定的項(xiàng)目投資和資金來源計(jì)劃，必須經(jīng)市國投公司董事會(huì)審議，報(bào)市國有資產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組審批同意。二是“統(tǒng)一調(diào)控”。各子公司的財(cái)政性資金、土地出讓金返還收入等要?dú)w口市國投公司，由國投公司根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度和各子公司資金情況予以調(diào)劑并開展內(nèi)部拆借，以提高資金的使用效益。三是“統(tǒng)一融資”。各子公司是建設(shè)項(xiàng)目的融資主體，必須按照國投公司批準(zhǔn)的年度投融資計(jì)劃進(jìn)行融資，并由國投公司提供擔(dān)?；騼?nèi)部互保，以有效解決融資擔(dān)保問題。四是“統(tǒng)一運(yùn)作”。各子公司要按照批準(zhǔn)的年度投資計(jì)劃和經(jīng)營計(jì)劃開展項(xiàng)目建設(shè)和組織收入工作，項(xiàng)目確需調(diào)整必須報(bào)經(jīng)國投公司董事會(huì)審議同意，以加強(qiáng)子公司中長期規(guī)劃的穩(wěn)定性和項(xiàng)目的科學(xué)性。

二、W市地方政府性債務(wù)存在的主要問題

投融資平臺實(shí)現(xiàn)了資源的“跨時(shí)配置”，即將要辦的事情提前辦，對改善基礎(chǔ)設(shè)施條件和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要的作用。但從目前的宏觀政策環(huán)境和W市平臺的實(shí)際運(yùn)行情況來看，還存在著一些亟待解決的問題。

（一）法人治理結(jié)構(gòu)不完善

從建設(shè)形式看，W市的投融資平臺通過財(cái)政撥款建立，分別隸屬于不同的部門，政府作為投資主體；從職能定位看，國有資產(chǎn)投資集團(tuán)有限公司應(yīng)定位于企業(yè)層面；在實(shí)際操作中，各管委會(huì)（或指揮部）與投融資平臺公司是“兩塊牌子，一套人馬”，高層管理人員多由政府官員或現(xiàn)任行政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，沒有按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)，責(zé)、權(quán)、利不清，管理的規(guī)范性較差，很難區(qū)分國投公司究竟是作為政府的一個(gè)職能部門還是作為市場的主體，不少子公司是因事而建，從組建、融資到項(xiàng)目的策劃和實(shí)施都十分依賴行政力量，無法真正按照市場化模式運(yùn)營。

（二）缺乏造血功能

W市國有資產(chǎn)投資集團(tuán)有限公司擁有18家子公司和2家授權(quán)經(jīng)營的事業(yè)單位。過多的子公司不僅導(dǎo)致公司資產(chǎn)規(guī)模小、投融資能力弱，還造成資金分散、資金利用率低等問題。而其中生產(chǎn)經(jīng)營類公司僅1家，其余的銷售收入主要來源于城建公司的余房銷售、交通公司的通行費(fèi)和供水公司的水費(fèi)收入，凈利潤則主要來自土地指標(biāo)銷售和財(cái)政撥入償債資金補(bǔ)貼。各平臺公司通過資產(chǎn)經(jīng)營或資本運(yùn)作創(chuàng)造的產(chǎn)值、利潤非常有限。對土地出讓金和財(cái)政補(bǔ)貼的過度依賴，說明投融資平臺缺乏實(shí)體產(chǎn)業(yè)的支撐，自身造血功能不強(qiáng)。

（三）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐步顯現(xiàn)

截至2011年底的債務(wù)測算，W市政府投融資平臺的償債高峰期將自2013年始，平臺公司每年需還本6.6億元、付息3.5億元。由于平臺公司融入的資金絕大部分用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，項(xiàng)目本身沒有收益，償債將主要依賴地方財(cái)政收入和土地出讓金收入等政府性資金。W市地方財(cái)政收入雖然每年保持了15%左右的增幅，但中央持續(xù)出臺改善民生政策，對財(cái)政支出的需求也越來越大，地方財(cái)政每年新增財(cái)力只能勉強(qiáng)滿足政策性增支需要，很難再安排更多的資金用于歸還貸款。土地出讓收入是目前地方政府還本付息的重要來源，但受制于土地指標(biāo)和國家的宏觀調(diào)控政策，以及土地價(jià)格的不確定性，未來的土地出讓收益不容樂觀。此外，由于平臺的貸款是中、短期的，而項(xiàng)目建設(shè)是中、長期的，這就存在著“長貸短存”的期限錯(cuò)配問題。還貸需要“還本付息”，基本情況是只付“息”而將“本”延續(xù)，處于不斷地借新債還舊債之中。在周而復(fù)始的借新還舊循環(huán)中，不斷地抬高了堤壩的高度，隨著堤壩的不斷攀升，潰壩的風(fēng)險(xiǎn)也在進(jìn)一步增大。這些因素的疊加使地方政府面臨著較大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）法規(guī)和監(jiān)管機(jī)制不完善

地方政府投融資平臺最基本的功能是：以政府信用為依托，直接或間接地籌集資金，用于解決發(fā)展過程中“瓶頸”的領(lǐng)域、行業(yè)或項(xiàng)目。但地方政府投融次平臺出現(xiàn)之后，沒有相應(yīng)的管理細(xì)則進(jìn)行規(guī)范。一是地方政府債務(wù)究竟控制在一個(gè)什么樣的水平？盡管迄今尚無定論，但顯然有一個(gè)閾值（臨界點(diǎn)）。二是在委托代理關(guān)系中，地方投融資平臺既是與政府之間的“行政型委托代理”中的代理人，又是與其投資公司之間的“市場契約型委托代理”中的委托人，因而，面臨著追求市場化運(yùn)作要受到政府意圖約束以及追求自身利益要承擔(dān)政府社會(huì)職能的沖突。三是責(zé)任追究機(jī)制尚不健全，下級政府的債務(wù)不可避免地成為上級政府的或有債務(wù)。

三、地方政府性債務(wù)膨脹的成因：“主動(dòng)舉債”抑或“被動(dòng)舉債”？

據(jù)審計(jì)署2012年6月發(fā)布的《全國地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》表明，截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額10717491億元，其中政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)占6262%，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)占2180%，政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)占1558%。換言之，地方政府性債務(wù)迅速膨脹，主要源于“主動(dòng)舉債”和“被動(dòng)舉債”兩種情況。

（一）“主動(dòng)舉債”

1.財(cái)政體制問題。中國從20世紀(jì)80年代中葉開始將家庭聯(lián)產(chǎn)承包制引入財(cái)政改革，實(shí)行“分灶吃飯”的財(cái)政包干制度，其突出特征是地方政府可以“多收多支”，其目的在于調(diào)動(dòng)地方的積極性。經(jīng)驗(yàn)與數(shù)據(jù)都表明：至1994年實(shí)行分稅制之前，地方經(jīng)濟(jì)尤其是東部沿海地區(qū)的非公有經(jīng)濟(jì)有了長足的發(fā)展，在相對意義上增加了地方的財(cái)政收入，但也受以下幾個(gè)問題困擾。一是直接導(dǎo)致“兩個(gè)比重”減少，即財(cái)政收入占國民收入的比重和中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重的下降。二是“諸侯經(jīng)濟(jì)”逐步形成，即各個(gè)地方一味追求局部利益，而忽視國家全局利益和社會(huì)整體利益，使中央的宏觀調(diào)控能力下降。三是產(chǎn)生“鞭打快牛”的現(xiàn)象，財(cái)政包干制往往采用“基數(shù)+增幅”加以確定，這樣勢必造成“完成的實(shí)績越多越吃虧”的不合理現(xiàn)象。四是出現(xiàn)更多的信息不對稱，這一制度無法規(guī)避地方政府的“機(jī)會(huì)主義”行為，即千方百計(jì)將預(yù)算內(nèi)的財(cái)政收入轉(zhuǎn)移到預(yù)算外，或通過減免稅的方式直接受惠于當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)，從而減損上繳給中央財(cái)政的比例?；诖?，中央政府于1994年1月1日實(shí)施分稅制改革，規(guī)范和約束了地方政府預(yù)算內(nèi)的財(cái)政收支行為。“改革前后中央-地方關(guān)系發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的變化，即從改革前討價(jià)還價(jià)的關(guān)系變成了改革后地方主要依靠中央撥付轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助的關(guān)系，地方對中央的財(cái)政依賴大大加強(qiáng)了?！盵2]（p.9）這次改革除將“稅務(wù)征收與財(cái)政分開”[3]外，更進(jìn)一步“以稅種稅率分成代替財(cái)政包干制時(shí)期的收入分成”[4]。中央政府與各層級政府之間的支出責(zé)任并未突破財(cái)政包干制時(shí)期的框架，只是形成一個(gè)由上級政府掌控的、規(guī)模龐大的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，并且分稅制至省一級即戛然而止。

事權(quán)與財(cái)權(quán)必須要相匹配，如果做事情沒有相應(yīng)的財(cái)力作保障，必定會(huì)出現(xiàn)以下結(jié)果：要么完成不了任務(wù)，做不好事情；要么不得不想方設(shè)法擴(kuò)大財(cái)源。從理論上講，地方政府籌措財(cái)源的路徑有：一是開征新的稅種或提高現(xiàn)有稅種的稅率；二是發(fā)行債券；三是向上級政府尋求更多的轉(zhuǎn)移支付；四是土地出讓金；五是舉債。而我國地方政府沒有稅收立法權(quán)，法律上也明文禁止地方政府自行發(fā)行債券的權(quán)力，因此第一、二種方法行不通。至于向上級政府尋求更多的轉(zhuǎn)移支付往往“不解渴”，并且?guī)в心撤N程度的“不確定性”，不一定能“如愿以償”?！凹词怪醒肽軌?qū)嵭袕?qiáng)有力的轉(zhuǎn)移支付，也是基于發(fā)展條件平等的原則，這種制度設(shè)計(jì)滿足不了地方政府相互競爭的雄心?！盵5]當(dāng)土地出讓金仍不足以彌補(bǔ)收支缺口時(shí)，舉債也就成了地方政府?dāng)U大財(cái)源的必然選擇。事實(shí)上，土地出讓金和舉債是一對“孿生兄弟”，地方政府往往以土地財(cái)政為投融資平臺擔(dān)保獲取銀行貸款。因此，財(cái)政體制問題是造成地方政府性債務(wù)的一個(gè)十分重要的原因。

2.建設(shè)中的問題。一是“時(shí)差效應(yīng)”?；A(chǔ)設(shè)施和交通道路等“硬件”建設(shè)有一個(gè)“時(shí)差效應(yīng)”，同一項(xiàng)目今天花這么多錢就能擁有，明天可能需要花更多的錢才能完成。這一“時(shí)差效應(yīng)”可以追溯到龐巴維克的“時(shí)差利息論”。“時(shí)差利息論”將物品分為現(xiàn)在物品和未來物品，認(rèn)為人們對現(xiàn)在物品的主觀評價(jià)要高于未來物品?！艾F(xiàn)在物品通常比同一種類和同一數(shù)量的未來的物品更有價(jià)值。這個(gè)命題是我要提出的利息理論的要點(diǎn)和中心?！盵6]（p.243）因此，為了使雙方的交換等價(jià)，債務(wù)人在歸還本金時(shí)，還要加上時(shí)間上的“貼水”——借貸“利息”。在今天花這么多錢就能擁有與明天可能需要花更多的錢才能完成之間，理所當(dāng)然選擇的是前者；在通過舉債今天就能擁有與不通過透支明天才能實(shí)現(xiàn)之間，毫無疑問選擇的也是前者。除了“幣值”之外，要素的價(jià)格發(fā)生了變動(dòng)，特別是“硬件”的落地都與“拆遷”有關(guān)，而隨著人們權(quán)利意識的增長，“拆遷”的成本會(huì)越來越高。二是“財(cái)政幻覺”。人們之所以偏重現(xiàn)在而低估未來還與“財(cái)政幻覺”有關(guān)。普維亞尼的“財(cái)政幻覺”假說指出：納稅人對財(cái)政收支真實(shí)規(guī)模的認(rèn)識是模糊的，存在著某種程度的幻覺，納稅人通常更關(guān)心公共支出擴(kuò)大（舉債）所帶來的眼前好處，而忽視了其背后所付出的可能要繳納更多稅收的代價(jià)。與之相對應(yīng)的是李嘉圖的“等價(jià)定理”。該定理提出：無論政府是以賦稅還是通過舉債來籌資，其效應(yīng)是等價(jià)的，即今天的負(fù)債就是明天的稅收。因?yàn)檎娜魏蝹l(fā)行都意味著將來必須要償還的義務(wù)，并且在償還時(shí)還要多附加利息，會(huì)導(dǎo)致未來更高的稅收。實(shí)際上人們的“財(cái)政幻覺”往往大于“等價(jià)定理”，從而支持了較高的公共支出水平。特別是我國正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化這一新時(shí)期，表現(xiàn)為一種更為迅速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程，對公共產(chǎn)品與公共服務(wù)有著超前的和大規(guī)模的需求，這就需要地方政府籌措更多的資金用于各項(xiàng)建設(shè)，在財(cái)政收入既定的情況下，這些資金只能來源于舉債。

3.軟預(yù)算約束?？茽柲斡密涱A(yù)算約束來描述計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國家對企業(yè)的一種“父愛主義”偏好，即對一個(gè)瀕臨倒閉的虧損企業(yè)，國家會(huì)施以援手而不會(huì)坐視不管。軟預(yù)算約束綜合癥導(dǎo)致管理者不負(fù)責(zé)任、對風(fēng)險(xiǎn)漠不關(guān)心，容易出現(xiàn)過度投資饑渴和擴(kuò)張沖動(dòng)。企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況并未對其開支、借貸或擴(kuò)張形成真正約束，這反過來使企業(yè)更頻繁地陷入財(cái)務(wù)困境，不得不要求更多的救助。換言之，預(yù)算約束被軟化了。Shleifer & Vishny的研究認(rèn)為：國有企業(yè)是政府獲取政治資本的一種工具，如果國有企業(yè)因經(jīng)營不善或虧損而破產(chǎn)關(guān)閉，政府在國有企業(yè)中所積累的政治資本將會(huì)喪失。在這種情況下，政府寧愿解救國有企業(yè)而不是讓它破產(chǎn)，因此，國有企業(yè)存在嚴(yán)重的軟預(yù)算約束。

廣義的軟預(yù)算約束可以理解為，當(dāng)一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織在遭遇財(cái)務(wù)危機(jī)時(shí)，借助于外力能得以“應(yīng)急”并加以延續(xù)的一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。在地方性債務(wù)問題上我國同樣存在著軟預(yù)算約束現(xiàn)象，軟預(yù)算約束是造成政府支出膨脹的制度性缺陷之一。為什么會(huì)形成地方政府性債務(wù)上的軟預(yù)算約束呢？一是晉升錦標(biāo)賽。“晉升錦標(biāo)賽是將行政權(quán)力集中與強(qiáng)激勵(lì)兼容在一起的一種治理政府官員的模式?！盵7]在這種治理模式下，下級政府有突破預(yù)算限制、實(shí)現(xiàn)規(guī)模與權(quán)力擴(kuò)張的沖動(dòng)。“（1）現(xiàn)行的干部晉升制度誘使政府官員去關(guān)注任期內(nèi)的‘政績工程；（2）上下級之間信息不對稱性導(dǎo)致基層官員以‘資源密集型工程發(fā)出有關(guān)自己政績的信號；（3）這些行為又由于同級政府官員之間的競爭而強(qiáng)化和延續(xù)。這三個(gè)因素相互作用，為突破預(yù)算約束的行為提供了穩(wěn)定持續(xù)的微觀基礎(chǔ)?！盵8]二是債務(wù)的“屆際傳遞”。每屆地方政府都有任期周期，因而主要考慮當(dāng)下政績，這屆形成的債務(wù)可以傳遞延續(xù)給下一屆，而下一屆又往往“新官不理舊賬”，還要鋪新攤子，他們對于這些入不敷出的舉債行為所造成的后果不必負(fù)責(zé)，這樣就會(huì)使得債務(wù)不斷累積，在新班子接手的資產(chǎn)負(fù)債表上，凈資產(chǎn)日見其少，而負(fù)債日漸增多。三是債務(wù)的中央政府“兜底”。我國預(yù)算法明確規(guī)定：除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。這意味著地方政府不是債務(wù)的主體，一旦地方政府出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)，最終會(huì)由中央政府“埋單”。軟預(yù)算約束的直接后果是鼓勵(lì)當(dāng)事人去冒險(xiǎn)和投機(jī)，且冒險(xiǎn)和投機(jī)得到的好處歸自己，損失卻由別人來承擔(dān)。

地方政府的主動(dòng)舉債是現(xiàn)有研究的重點(diǎn)。地方政府除“主動(dòng)舉債”之外，還存在著“被動(dòng)舉債”，即被迫無奈的舉債，這主要集中在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中需要地方配套的一些項(xiàng)目和由于全局的整體性所要求的子系統(tǒng)必須要同步的一些建設(shè)，前者與項(xiàng)目制有關(guān)，后者與公共產(chǎn)品的關(guān)聯(lián)性相聯(lián)系。

（二）“被動(dòng)舉債”

1.項(xiàng)目制。中央對地方的轉(zhuǎn)移支付可分為一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。一般轉(zhuǎn)移支付主要是中央財(cái)政對地方的財(cái)力補(bǔ)助，一般不指定用途，地方可自主安排支出；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要服務(wù)于中央某一特定的政策目標(biāo)，地方政府必須按照上級的規(guī)定用途使用資金，并要求地方有相應(yīng)的配套資金。周雪光把它形象地比喻為“釣魚工程”：上級以一部分資金作為“誘餌”，鼓勵(lì)下級政府或單位用各種方式集資來完成某項(xiàng)工程。

周飛舟、渠敬東不約而同地將其與“項(xiàng)目”和國家治理聯(lián)系起來。“分稅制改革之后，隨著‘兩個(gè)比重的提高，各種財(cái)政資金開始以‘專項(xiàng)和‘項(xiàng)目的方式向下分配，而且這正越來越成為最主要的財(cái)政支出手段?！盵9]這種指定了專門用途、以各種項(xiàng)目的名義下達(dá)并要求下級政府配套資金的行為是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的慣用手法?！绊?xiàng)目現(xiàn)象是我國近十年來社會(huì)治理體制機(jī)制運(yùn)行中的一個(gè)極為獨(dú)特的現(xiàn)象：國家財(cái)政若不以轉(zhuǎn)移支付的形式來配置資源，就無法通過規(guī)模投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，各種公共事業(yè)也無法得到有效投入和全面覆蓋；地方政府若不抓項(xiàng)目、跑項(xiàng)目，便無法利用專項(xiàng)資金彌補(bǔ)財(cái)政缺口，無法運(yùn)行公共事務(wù)；甚至本以市場經(jīng)營和競爭為生的眾多企業(yè)，也多通過申請國家各級政府的專項(xiàng)資金項(xiàng)目來提高自己的收益率?！盵10]由于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付由上級指定用途，有時(shí)候地方的財(cái)政支出或投資的優(yōu)先次序，可能與全國的通盤考慮并不一致，而為了得到這筆專項(xiàng)資金，又不得不為之而配套。當(dāng)?shù)胤截?cái)力不足時(shí)，“被動(dòng)舉債”就出現(xiàn)了。

2.公共產(chǎn)品的層次性與關(guān)聯(lián)性。公共產(chǎn)品根據(jù)受益的范圍與程度不同，可分為全國性的或地方性的，這是公共產(chǎn)品的層次性問題。不同受益范圍與程度的公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)由不同層級的政府提供，這是財(cái)政分權(quán)理論的邏輯起點(diǎn)。斯蒂格勒探討地方財(cái)政分權(quán)的理由，認(rèn)為地方政府具有信息上的優(yōu)勢，比中央政府更加接近民眾，更了解所轄區(qū)居民的需求和效用；馬斯格雷夫從財(cái)政的三項(xiàng)職能（配置、穩(wěn)定和分配）出發(fā)，指出宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定政策與收入再分配主要?dú)w中央政府負(fù)責(zé)，地方政府則主要根據(jù)各地方居民的偏好不同從事資源的合理配置；奧茲指出，讓地方政府將一個(gè)帕累托效率的產(chǎn)出量提供給他們各自的選民，則總量上要比由中央政府向全體選民提供任何特定的并且一致的產(chǎn)出量要有效得多。換言之，如果下級政府和上級政府提供同樣的服務(wù)，那么下級政府比上級政府提供的效率會(huì)更高；蒂布特提出“用腳投票”理論：人們之所以愿意在某一地區(qū)居住，是因?yàn)榈胤秸姆?wù)與稅收組合符合自己效用最大化目標(biāo)，一旦地方政府不能滿足其自身的需求，那么居民可以“用腳投票”遷徙到自己滿意的地區(qū)。這是地方政府存在以及提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的重要理論前提。公共產(chǎn)品除層次性外還有關(guān)聯(lián)性，有些地方公共產(chǎn)品是更大區(qū)域范圍中的一部分（譬如國道、省道），一項(xiàng)公共產(chǎn)品如果需要所轄地區(qū)的共同投資才能最終完成，那么就產(chǎn)生了公共產(chǎn)品的關(guān)聯(lián)性。當(dāng)一項(xiàng)投資工程需要子系統(tǒng)的共同努力才能完成時(shí)，就必須要跟進(jìn)，否則就會(huì)形成“瓶頸”而使整個(gè)工程受到影響。有時(shí)候可能有的投資在當(dāng)?shù)夭⒉皇羌毙璧?，但也必須要同步，沒有錢借錢也要上，沒有條件創(chuàng)造條件也要上。這是除專項(xiàng)資金配套之外，地方政府“被動(dòng)舉債”的另一個(gè)重要方面。

綜上所述，地方性債務(wù)的形成有時(shí)候并不都是地方政府的主動(dòng)行為，為專項(xiàng)資金配套和由于公共產(chǎn)品關(guān)聯(lián)性所導(dǎo)致的“不得不為之”的事情都會(huì)產(chǎn)生“被動(dòng)舉債”?！笆聶?quán)”與“財(cái)權(quán)”不相匹配是理解地方政府舉債的一個(gè)重要的方面，但不相匹配如何度量？一直鮮有論證。如果進(jìn)一步將舉債細(xì)分為“主動(dòng)”與“被動(dòng)”，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)“被動(dòng)舉債”實(shí)際上就是地方政府“事權(quán)”大于“財(cái)權(quán)”的部分。

四、地方政府性債務(wù)的治理

規(guī)模龐大的地方性債務(wù)折射出地方財(cái)政收支不平衡、支大于收的現(xiàn)實(shí)問題。無論是“主動(dòng)舉債”還是“被動(dòng)舉債”，其實(shí)質(zhì)都在透支未來的資源。隨著地方性債務(wù)的不斷上升，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也在不斷積累，因而引起了社會(huì)各界的高度重視。有效治理地方性債務(wù)事關(guān)經(jīng)濟(jì)大局，也事關(guān)未來的政策走向。

（一）整合現(xiàn)有投融資平臺，完善法人治理結(jié)構(gòu)

要按照政企分開的原則，打破部門歸屬，將原來的投融資平臺從現(xiàn)有歸口部門中分離出來，按主業(yè)相同、產(chǎn)業(yè)相近、行業(yè)相關(guān)原則整合歸并，建立統(tǒng)一的新型投融資平臺，從體制和機(jī)制上保證“借得來”、“用得好”、“還得起”，并實(shí)現(xiàn)三大轉(zhuǎn)變：一是由“融資平臺”向“經(jīng)營實(shí)體”轉(zhuǎn)變；二是由“條塊管理”向“歸口管理”轉(zhuǎn)變；三是由“小散經(jīng)營”向“規(guī)模運(yùn)作”轉(zhuǎn)變。各國有投資公司要按照現(xiàn)代企業(yè)制度，完善法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理負(fù)責(zé)制，明確董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層之間的權(quán)力、責(zé)任、利益以及相互制衡關(guān)系，并以此來規(guī)范各級政府與國有投資公司之間的關(guān)系。企業(yè)內(nèi)部要建立科學(xué)合理的業(yè)績考核制度，實(shí)行權(quán)責(zé)對等、績效掛鉤的薪酬激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)管理層和員工的工作積極性。

（二）控制債務(wù)規(guī)模，拓寬融資渠道

市鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和道路交通一旦建成不只是當(dāng)代人在使用，子孫后代亦可享用，在現(xiàn)有財(cái)力無法滿足當(dāng)期建設(shè)的情況下，地方政府性融資就成為一種必要的選擇。但舉債要適度，地方性債務(wù)過度膨脹就會(huì)帶來“不虞效應(yīng)”。久而久之還會(huì)上癮，上癮后就會(huì)不斷要求加大吸食量、欲罷不能，從當(dāng)初的“權(quán)宜之計(jì)”變成后來的“須臾離不開”，所以必須要控制債務(wù)規(guī)模，尤其要控制地方政府性債務(wù)。一是要健全和規(guī)范政府性建設(shè)項(xiàng)目的決策機(jī)制，成立重大建設(shè)項(xiàng)目專家智庫機(jī)構(gòu)，在深入調(diào)研、充分論證的基礎(chǔ)上，根據(jù)輕重緩急合理安排建設(shè)項(xiàng)目，以提高建設(shè)項(xiàng)目決策的科學(xué)化、民主化程度。同時(shí)要準(zhǔn)確定位政府和市場之間的關(guān)系，凡是可以由民營企業(yè)承擔(dān)的項(xiàng)目，應(yīng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入，從源頭上控制地方政府性債務(wù)的膨脹。二是要編制好國有資本經(jīng)營預(yù)算，對平臺的經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，每年平臺的投融資計(jì)劃、國有資本的經(jīng)營預(yù)算要與年度預(yù)算一道，提交各級人大審議批準(zhǔn)后實(shí)施。要積極創(chuàng)新融資模式，拓寬融資渠道。既要嘗試股權(quán)融資——優(yōu)化組合平臺公司資產(chǎn)，通過股票市場募集資金進(jìn)行投資建設(shè)；又要推進(jìn)項(xiàng)目融資——經(jīng)營性項(xiàng)目可適當(dāng)采取BT（建設(shè)-轉(zhuǎn)讓）、BOT（建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）、TOT（移交-經(jīng)營-移交）、BOO（建設(shè)-擁有-運(yùn)營）等模式，實(shí)行市場化運(yùn)作，鼓勵(lì)民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（三）建立償債準(zhǔn)備金制度

在有效控制政府性債務(wù)規(guī)模的同時(shí)，還要規(guī)范債務(wù)管理，建立償債準(zhǔn)備金制度。償債準(zhǔn)備金類似于銀行存款準(zhǔn)備金，指以總預(yù)備費(fèi)的形式建立一筆穩(wěn)定可靠、逐年滾存的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，專門用于政府逾期債務(wù)的清償，這是防止舉債風(fēng)險(xiǎn)最有效的制度安排。償債準(zhǔn)備金的來源主要由以下幾個(gè)方面組成：一是在借債總額中按一定比例提取一部分；二是在土地出讓金收入中按一定比例提取一部分；三是在年度預(yù)算中安排一部分；四是在國有資產(chǎn)經(jīng)營收益中安排一部分。同時(shí)應(yīng)明確規(guī)定：償債準(zhǔn)備金只能用于償還地方政府性債務(wù)本金及利息或用于地方政府性債務(wù)舉債的政府擔(dān)保，任何單位、部門或個(gè)人都不得挪作他用，不得用于風(fēng)險(xiǎn)性投資。

（四）賦予地方政府舉債權(quán)

中國地方政府沒有舉債權(quán)。2009年以后，盡管地方政府可以向中央政府提交申請代為發(fā)行債券，但“僧多粥少”，且可選擇的期限較少。地方政府不擁有財(cái)產(chǎn)權(quán)和舉債權(quán)，這是導(dǎo)致地方政府變相舉債、違規(guī)融資的一個(gè)十分重要的制度原因。王一鳴認(rèn)為，地方負(fù)債方式需要改革，要搞長期性投資，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，就需要長期的融資渠道來完成，最好的方式不是向銀行融資，而是發(fā)債。賦予地方政府舉債權(quán)不僅是為解決地方政府性債務(wù)危機(jī)，在本質(zhì)上是為給地方政府提供合法、公開的融資渠道，保障地方性公共產(chǎn)品的有效供給，激勵(lì)地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，提高區(qū)域的治理能力，同時(shí)這也是進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革的重要步驟。王旭坤指出，地方政府擁有舉債權(quán)后進(jìn)行自主發(fā)債不僅是一個(gè)單純的經(jīng)濟(jì)行為，更在于將中央政府對地方政府專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中殘留的“計(jì)劃因素”剝離掉?？傮w而言，允許地方政府發(fā)行債券可以明示最終借款人的身份，使得政府的預(yù)算更為透明。

（五）建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)

在地方政府性債務(wù)的治理中，構(gòu)建有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)是重中之重。建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)主要包括風(fēng)險(xiǎn)識別、風(fēng)險(xiǎn)評估和風(fēng)險(xiǎn)判斷等階段。風(fēng)險(xiǎn)識別是對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面分析，確定其性質(zhì)、特征；風(fēng)險(xiǎn)評估是在風(fēng)險(xiǎn)識別的基礎(chǔ)上，通過對所收集的大量詳細(xì)資料加以分析，度量和預(yù)測風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率；風(fēng)險(xiǎn)判斷是根據(jù)有關(guān)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)的安全閾值來判斷風(fēng)險(xiǎn)的程度。任何地方性債務(wù)危機(jī)都有一個(gè)逐步顯現(xiàn)、不斷惡化的過程，這可以通過一系列預(yù)警指標(biāo)體系反映出來。預(yù)警指標(biāo)可以從借、用、還三個(gè)環(huán)節(jié)中選取，其中借債是基礎(chǔ)，用債是關(guān)鍵，償債是重中之重，核心是設(shè)立平臺公司資產(chǎn)負(fù)債警戒線。要定期對平臺公司資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模進(jìn)行評估核算，對資金使用情況、償債能力進(jìn)行全面評估和動(dòng)態(tài)分析，對已發(fā)放貸款項(xiàng)目未來現(xiàn)金流量的變化情況進(jìn)行跟蹤評估，對貸款使用實(shí)行全程跟蹤和嚴(yán)密監(jiān)控，以防止平臺公司突破警戒線造成債務(wù)危機(jī)。

五、結(jié)論與討論

中國地方政府性債務(wù)具有獨(dú)特的生成邏輯和發(fā)展路徑。在現(xiàn)行財(cái)政體制下，在地方政府從事建設(shè)所需要的資金中，土地出讓金和舉債是一對“孿生兄弟”，當(dāng)土地出讓金仍不足以彌補(bǔ)收支缺口時(shí)，舉債也就成了地方政府?dāng)U大財(cái)源的必然選擇。這樣，地方政府的收入和支出被進(jìn)一步放大，特別是通過投融資平臺的間接舉債，量入為出、收支平衡的預(yù)算原則由當(dāng)期變?yōu)榭缙?，由靜態(tài)變?yōu)閯?dòng)態(tài)。在動(dòng)態(tài)的跨期狀況下，財(cái)政體制問題、“時(shí)差效應(yīng)”、“財(cái)政幻覺”和“軟預(yù)算約束”等促成了地方官員的“主動(dòng)舉債”。地方政府除“主動(dòng)舉債”外，還存在著“被動(dòng)舉債”——集中于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付需要地方配套的一些項(xiàng)目和由于整體的系統(tǒng)性要求地方同步的一些建設(shè)，前者與項(xiàng)目制有關(guān)，后者與公共產(chǎn)品的關(guān)聯(lián)性相聯(lián)系。地方政府性債務(wù)的形成有時(shí)候并不都是地方政府的主動(dòng)行為，為專項(xiàng)資金配套和由于公共產(chǎn)品關(guān)聯(lián)性所導(dǎo)致的“不得不為之”的事情都會(huì)產(chǎn)生“被動(dòng)舉債”，此時(shí)地方政府的“舉債”是“霸王硬上弓”，是被迫無奈之舉?！氨粍?dòng)舉債”實(shí)際上是地方政府“事權(quán)”大于“財(cái)權(quán)”的部分。對地方政府“被動(dòng)舉債”的研究，有助于我們更加全面地理解地方政府性債務(wù)的深層原因及其背后的邏輯。

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[責(zé)任編輯：劉瓊蓮]