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摘 要：法國地方分權(quán)制度經(jīng)過近30年的發(fā)展，地方自治得到了確認，地方民主也獲得了發(fā)展。法國地方分權(quán)的發(fā)展不但關(guān)系到法律基本制度的建設(shè)，如公法人制度的建立和以法律形式明確各個權(quán)限的分配，而且涉及機構(gòu)的獨立化、普遍選舉的推動以及公務(wù)法人的多樣化發(fā)展和合理分類，還涉及建立必要合理的監(jiān)督手段使地方的積極性在中央的監(jiān)控下良性有序地發(fā)揮。對地方公共團體概念的把握是了解法國地方分權(quán)制度的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：行政分權(quán)；地方公共團體；公務(wù)法人；地方分權(quán)制度；監(jiān)督手段

中圖分類號：D5235 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-7168（2014）01-0103-09

地方分權(quán)作為法國地方制度的特色，是相對于中央集權(quán)而言的，實際上是行政分權(quán)的一種形式。法國行政分權(quán)有兩種形式：一種是依托地方公共團體①②而產(chǎn)生的地域性分權(quán)；另一種是以公務(wù)法人形式產(chǎn)生的公務(wù)性分權(quán)③。

對地方分權(quán)制度的把握有助于準(zhǔn)確地了解法國的地方制度。本文將對法國的地方分權(quán)組成形式——地方公共團體和公務(wù)法人進行分析。

一、地方公共團體的概念

法國第五共和國憲法第72條規(guī)定：“共和國的地方公共團體是市鎮(zhèn)、省和海外領(lǐng)地。其他地方公共團體由法律規(guī)定。這些地方公共團體按照法律規(guī)定的條件，由選舉產(chǎn)生的議會自由地進行管理?！蹦壳胺▏就恋牡胤焦矆F體有市鎮(zhèn)、省和大區(qū)三種。前兩種為憲法規(guī)定，大區(qū)為法律創(chuàng)設(shè)。地方公共團體的概念是一個法律意義上的概念，這個概念的定義來自于立法機關(guān)、法院判例以及學(xué)理。法國公法的傳統(tǒng)觀點認為必須具備一定的條件才能組成地方公共團體。

（一）組成地方公共團體的法律意義條件

1.具有法律人格

（1）公法人。地方公共團體必須是公法人，并且是區(qū)別于國家和公務(wù)法人的公法意義上的法人。因此就要對地方公共團體成為法律主體的法人人格進行確認。

地方公共團體的法人人格是什么呢？在法國就該問題存在大量的爭論。后來出現(xiàn)了很著名的說法，狄驥（Duguit）和熱澤（Jèze）很風(fēng)趣地說：“我從來沒有跟法人一起共進過早餐?！币徊糠謱W(xué)者最后認為：“在現(xiàn)代，地方公共團體的法人人格是一種區(qū)分團體利益和個體利益的法律技術(shù)?！倍惻呓淌趧t將地方公共團體的法人人格與地方分權(quán)聯(lián)系起來，將其解釋為：地方公共團體的法人人格是基于地方分權(quán)的社會基礎(chǔ)而形成的，這個社會基礎(chǔ)可以是個體組成的團體。這樣的解釋在法國的市鎮(zhèn)中得到了很廣泛的運用。

由此可見，法國地方分權(quán)的發(fā)展總是與承認地方團體法人的人格緊密相連的。沒有法律人格就不會有地方分權(quán)的存在，不會有地方公共團體的誕生。例如，省下設(shè)的專區(qū)和縣區(qū)④只是國家根據(jù)政治或者行政上的需要而進行的一種功能性領(lǐng)土劃分，是簡單的行政區(qū)劃，并不具備法人人格，即不是公法人。法國1958年憲法第34條確認了地方公共團體自由的行政權(quán)、管轄權(quán)以及財政權(quán)。這其實是隱含地對地方公共團體的法人人格予以了承認。

（2）地方公共團體法人人的格確認。第一，承認地方公共團體的法人人格也就意味著法人的機關(guān)及其代理人的行為產(chǎn)生的效果歸屬于地方公共團體法人。也就是說，地方公共團體法人的意志區(qū)別于其成員的意志。因此，每一級地方公共團體的機關(guān)有資格以地方公共團體的名義做出決定，而此決定可能產(chǎn)生的損害結(jié)果歸屬于地方公共團體。例如，市鎮(zhèn)長簽署一份合同，對于合同相對方來講，是市鎮(zhèn)受到合同的約束，而不是具體實施合同簽署行為的市鎮(zhèn)長。第二，對地方公共團體法人人格的承認，使地方公共團體的機關(guān)或者代理人能夠有資格為其利益參與訴訟。第三，對地方公共團體法人人格的承認，往往是在法律上對其法人的財政自治方面的承認。因此，作為法律主體的地方公共團體有權(quán)擁有自己的財政預(yù)算，也就是說在財政上能夠自己進行選擇。這種財政自治被認為是地方分權(quán)的方式之一。但是，財政自治仍然不是確認公務(wù)法人的標(biāo)準(zhǔn)，因為一部分公務(wù)法人并不具備任何的財政自治權(quán)。關(guān)于地方公共團體和公務(wù)法人的具體區(qū)別將在下文進行討論。第四，對地方公共團體法人人格的確認也是承認其公法人的性質(zhì)，使之區(qū)別于私法人而存在。它的公法人性質(zhì)在于其目的性，表明地方公共團體是以地方公共利益而進行活動的。從法律上看，除了為普遍利益⑤而進行的活動，地方公共團體以其他目的而進行的活動都是非法的。第五，地方公共團體法人需要服從于特別性原則。也就是說地方公共團體不能介入地方上的所有領(lǐng)域，但這也并不否認地方公共團體法人的普遍管轄權(quán)⑥，而是強調(diào)這種普遍管轄權(quán)不能干預(yù)所有領(lǐng)域。

（3）代議制⑦形式的法人。憲法委員會把代議制作為構(gòu)成地方公共團體的一個條件。例如，就海外省來說，憲法委員會取消了一些法律對其的規(guī)定，因為海外省的代表大會“沒有能夠保證其作為海外省的代表性”（1982年12月2日憲法委員會第70號決定以及憲法委員會1984年7月25日的決定）。就海外領(lǐng)地來說，其代表大會是根據(jù)憲法第3條規(guī)定，即“由其領(lǐng)土以及居民的代表構(gòu)成，通過以人口為基準(zhǔn)的選舉來產(chǎn)生”。然而，這個代表的產(chǎn)生并不必須嚴格以人口比例為標(biāo)準(zhǔn)?！皬娭菩云毡槔妗钡臉?biāo)準(zhǔn)，也能夠在海外領(lǐng)地代表大會的產(chǎn)生中起到一定作用。

2.地方公共團體要具有自己的事務(wù)（即地方事務(wù)）

首先，地方公共團體的地方事務(wù)，要區(qū)分國家利益和地方利益。這是基于一個地方集團的利益不能等同于整個地方公共團體的利益的想法而提出的。那么地方利益到底又是什么呢？實際上，很難事先對其下定義，法國的學(xué)者們大致上認為，地方利益應(yīng)該在地方團體組織法中得到體現(xiàn)。

其次，對自己的事務(wù)的定義，就是說每一個種類的團體應(yīng)該管理自己的事務(wù)。比如說，在市鎮(zhèn)一級，有市鎮(zhèn)的事務(wù)；在省一級，有省的事務(wù)；在大區(qū)一級，有大區(qū)的事務(wù)；在國家一級，只包括國家事務(wù)。對每一類團體具有管理自己事務(wù)的能力的確認，并不包括這些團體對涉及自己事務(wù)內(nèi)容的選擇權(quán)和處理事務(wù)方式的決定權(quán)，這是地方分權(quán)的一個條件。而根據(jù)憲法規(guī)定，地方公共團體的管轄權(quán)只能介入那些法律有規(guī)定的領(lǐng)域之內(nèi)。憲法委員會利用管轄權(quán)的概念作為定義地方公共團體的標(biāo)準(zhǔn)，在憲法判例中得到了發(fā)展。1984年7月25日憲法委員會的決定區(qū)分了一個地方公共團體的基本管轄權(quán)和附屬管轄權(quán)。

3.地方公共團體應(yīng)具有相對于中央權(quán)力的自治權(quán)⑧

地方公共團體是國家的一部分，服從于國家的法規(guī)，并不具有獨立于國家的規(guī)范性的權(quán)力。地方相對于國家權(quán)力的獨立性只能意味著其相對于國家權(quán)力的非依賴性。也就是說，在任何時候，一旦中央權(quán)力能夠涉足地方事務(wù)或者改變地方事務(wù)的進程，那么就不存在地方分權(quán)了。這種非依賴性能夠通過很多種手段獲得。

（1）指派⑨。指派地方當(dāng)局的方式是獲得非依賴性的手段之一。這種手段要么是奠定、要么是避開中央權(quán)力在地方分權(quán)當(dāng)局的影響。指派可以來自于中央權(quán)力的任命，在這種情況下被任命的地方機構(gòu)不太可能獨立于任命它的中央機構(gòu)。在法國歷史上，專制制度已經(jīng)涉足過最重要的地方機關(guān)的任命，如在兩個帝國時期和維希政府時期。然而，這種任命并非總是一貫的與被任命人的獨立性背道而馳。如果后者被任命了足夠長的任期或者如果中央權(quán)力不能夠任意地撤回這種任命，也就是說，如果被任命人擁有執(zhí)行他們的公務(wù)而不用擔(dān)心其權(quán)力被撤銷或威脅的保障時，他們能夠得到一個相對于中央權(quán)力的真正的獨立。

（2）選舉。在當(dāng)代法國，被認為最尊重地方自主的手段是選舉。通過選舉，事實上賦予了被選舉人在任期內(nèi)的合法性。這種合法性使被選舉人感到在面對中央當(dāng)局時其權(quán)利有更好的保障。在法國，很多人認為選舉與地方分權(quán)之間似乎有非常緊密的聯(lián)系，他們很難認可地方分權(quán)能夠通過其他手段獲得。然而，只有普遍選舉（普選）才扮演地方分權(quán)的角色。因為，那些限制性間接選舉排除了部分種類的選民，是一種對當(dāng)選者的監(jiān)督，故沒有起到地方分權(quán)的作用。同時，不要忘記在法國歷史的進程中，選舉制度的建立更多地是發(fā)展民主化進程，而不是發(fā)展地方分權(quán)；同樣，民主化也并不必須要求地方分權(quán)⑩。

（3）機構(gòu)獨立。機構(gòu)的獨立不足以建立真正的地方分權(quán)，但是很大程度上對其有所幫助。地方當(dāng)局認為不論何種指派的方式被使用，作為地方團體代表的他們將逐漸獲得必要的獨立執(zhí)行職責(zé)的自治權(quán)。通過激起代表和選民的集體意識有助于擴大地方分權(quán)。這種集體意識使地方公共團體內(nèi)部更團結(jié)。而隨著經(jīng)濟、人口、地理等因素的出現(xiàn)，這種地方公共團體的獨立性再次受到了影響。

4.地方公共團體需要擁有決定權(quán)

地方分權(quán)意味著承認分權(quán)當(dāng)局擁有決定權(quán)。這樣的決定權(quán)是指法律上承認一個法人有資格頒布法律文件對相對人產(chǎn)生影響。在公法上，這種決定權(quán)意味著法人可能做出執(zhí)行行為去創(chuàng)造一個新的法律形式。分權(quán)的地方當(dāng)局被認為是行政當(dāng)局，行政管轄權(quán)是其唯一能夠享有的權(quán)力。至少在法國的觀念中是這樣認為的。

地方公共團體的決定權(quán)必須運用到與其管轄權(quán)相對應(yīng)的事務(wù)中，才具有地方分權(quán)的性質(zhì)。而在現(xiàn)實中，一些分權(quán)機關(guān)，如市鎮(zhèn)長，有時作為地方公共團體的代表來行使決定權(quán)，有時又代表國家行使決定權(quán)。這是一種所謂的雙重職能理論的運用，即通過雙重公職身份的形式來執(zhí)行雙重職能，當(dāng)該地方當(dāng)局以國家的名義行使決定權(quán)時就不再具有地方分權(quán)上的意義○11?？傊?，上述地方當(dāng)局是以國家名義還是以地方公共團體的名義活動并不是那么容易被區(qū)分。市鎮(zhèn)長掌握的市鎮(zhèn)警察權(quán)就是一個例子：由于相關(guān)的市鎮(zhèn)的法律條文規(guī)定不明確，往往導(dǎo)致一些行為是以市鎮(zhèn)的名義進行的還是以國家的名義進行的，并不是那么容易區(qū)分。

市鎮(zhèn)長、省議會主席或者是大區(qū)議會主席，他們只是執(zhí)行機關(guān)。地方當(dāng)局的決定權(quán)將通過地方代表大會的決議使之具體化。后者的這種決定權(quán)被看作是審議權(quán)（或者說是決議權(quán)），審議決定的做出事實上是通過大會的組成成員討論而得出的結(jié)果。

地方公共團體的決定權(quán)要具有重要性和廣泛性，才會給地方分權(quán)帶來足夠的意義。如果法律賦予地方議會審議的事務(wù)過少且這些事務(wù)只能組成市民生活的一個次要方面的話，那么地方分權(quán)的內(nèi)容就空洞化了。從歷史上看，地方公共團體經(jīng)歷了半個多世紀才逐漸顯示出當(dāng)局地方分權(quán)的擴張。

地方公共團體的決定權(quán)不應(yīng)該因各種技術(shù)手段而消失。但事實上，首先，該決定權(quán)可能會因一切能夠被程序上要求的條件而縮小，也可能通過監(jiān)督的方式而縮小，尤其是對該決定權(quán)進行的事前監(jiān)督。其次，還可能因為對決定管轄權(quán)和執(zhí)行管轄權(quán)的細微區(qū)分而縮?。何覀兺耆梢韵胂笠粋€地方團體具有決定權(quán)，然而執(zhí)行權(quán)掌握在另一個地方團體手中。盡管一個地方公共團體對屬于他們管轄范圍內(nèi)的事務(wù)具有決定權(quán)，這種決定權(quán)也可能因國家擁有執(zhí)行管轄權(quán)的事實而消失。這樣的情況雖然沒有形成體系，但使得國家和地方公共團體的關(guān)系長時間不明朗。國家憑借技術(shù)性服務(wù)的手段對地方公共團體的約束就是一個這樣的例子。這個技術(shù)性服務(wù)被認為起源于過去所謂的“技術(shù)監(jiān)護”，從1982年起，法國就致力于減弱這種“技術(shù)監(jiān)護”。

（二）地方公共團體的構(gòu)成要素

作為公法人的地方公共團體，由三個要素構(gòu)成：名稱權(quán)、國家領(lǐng)土之一部分和住民○12。

1.名稱權(quán)

就像是每個個體的人一樣，地方公共團體也需要有一個名稱來強調(diào)當(dāng)?shù)氐奶厣约捌浞ㄈ说娜烁?。對于市?zhèn)來講，它的名稱多種多樣并且非常古老，有的來自于當(dāng)?shù)氐牡匦?，有的來自于著名的歷史事件，有的來自于杰出的歷史人物；對于省來講，它的名稱一般是來自于地理位置或者河流；而對大區(qū)來講，總是以地理位置和歷史事件等來命名。

2.國家領(lǐng)土之一部分

不存在不依附于特定地域的地方公共團體。擁有部分領(lǐng)土是成為地方公共團體的一個條件，這也是它區(qū)別于傳統(tǒng)性公務(wù)法人之所在。

3.住民

住民是組成地方公共團體最根本的要素。根據(jù)法國官方人口普查的分布來看，從大區(qū)到市鎮(zhèn)級別的人口分布存在著一定的不平衡，由此引起了很多問題。比如，關(guān)于政治上的平等性問題，規(guī)定每個省至少擁有兩名參議員作為國家代表；在市鎮(zhèn)一級的財政稅收的不平衡；等等。

二、地方公共團體和公務(wù)法人○13的區(qū)別

（一）地方公共團體和傳統(tǒng)的公務(wù)法人

1.公務(wù)法人的概念和特征

傳統(tǒng)上，公務(wù)法人被界定為最主要的承擔(dān)公共服務(wù)的專門性公法人。公務(wù)法人與地方公共團體相比有相似之處，也有不同之處。

公務(wù)法人跟地方公共團體一樣也是地方分權(quán)的一種表現(xiàn)。在公務(wù)法人上我們能夠發(fā)現(xiàn)一些弱化的地方公共團體的特征。首先，公務(wù)法人具有獨立于其他公法人的法律人格，即公務(wù)法人是公法人的一個種類；其次，公務(wù)法人對其享有的公共服務(wù)職能具有行政上的自治權(quán)，盡管個別不具有財政上的自治權(quán)；再次，與地方公共團體的地方事務(wù)相比，公務(wù)法人的活動限于某種公共服務(wù)，或某幾種相互關(guān)聯(lián)的公共服務(wù)，是一個擁有專門性權(quán)限的行政組織。

不同公務(wù)法人的自治情況各有不同。一些公務(wù)法人在法律意義上只具有非常有限的自治權(quán)（如現(xiàn)金證券信托局）。另一些公務(wù)法人比如高等教育學(xué)校就與之相反，它們在理論上具有很大的自治權(quán)。公務(wù)法人由議決機關(guān)（這些議決機關(guān)通常采用行政委員會的名義）和執(zhí)行機關(guān)（通常被稱之為校長、主任等）來進行管理。

傳統(tǒng)觀點認為，公務(wù)法人是技術(shù)性地方分權(quán)的表現(xiàn)，而地方公共團體是地域性地方分權(quán)的表現(xiàn)。地方公共團體擁有一定的領(lǐng)土，盡管該領(lǐng)土和國家的領(lǐng)土沒有區(qū)別。公務(wù)法人不擁有領(lǐng)土：以用益性為宗旨、以提供專門性公共服務(wù)為目的建立起來的公務(wù)法人的形式帶來了管理和運作上的靈活性。這是在法國也稱公務(wù)法人是功能性分權(quán)（或者說是職能性分權(quán)）的原因。

因為公務(wù)法人不擁有領(lǐng)土，所以其必須依附于一個團體，進而就產(chǎn)生了以其附屬于不同團體的角度來區(qū)分公務(wù)法人的標(biāo)準(zhǔn)，包括附屬于國家的公務(wù)法人、附屬于省的公務(wù)法人、附屬于市鎮(zhèn)的公務(wù)法人以及附屬于大區(qū)的公務(wù)法人○14。其中附屬于國家的公務(wù)法人較多且具有多樣性。因為立法者經(jīng)常從行政效率或便利性出發(fā)而授予某一從事于專門公共服務(wù)的組織以法律人格。因此，從事于同一類公共服務(wù)的組織，根據(jù)不同的情況，有的是附屬于國家，有的是附屬于省，有的是附屬于市鎮(zhèn)。例如，博物館屬于公務(wù)法人，有的博物館是附屬于國家的（如盧浮宮），但更多的是附屬于市鎮(zhèn)，以及極少數(shù)附屬于省。

2.地方性○15的公務(wù)法人

地方性的公務(wù)法人也有很多，尤其是在市鎮(zhèn)一級。這些市鎮(zhèn)一級的地方性公務(wù)法人有的保留了傳統(tǒng)，如市鎮(zhèn)的社會活動中心，而有的則更具有現(xiàn)代性，比如旅游局。以附屬于領(lǐng)土的標(biāo)準(zhǔn)對公務(wù)法人進行的區(qū)分，并不是一個完全符合邏輯的完美方式，因而這樣的附屬性標(biāo)準(zhǔn)有可能被修改。正如法國的公立高中，曾經(jīng)是附屬于國家的公務(wù)法人，1983年7月22日頒布的法律（參見該法律的第14條）將其定性為地方性的公務(wù)法人，這顯然更為合理。相反，1970年關(guān)于醫(yī)院的法律卻維持了醫(yī)院作為公務(wù)法人的地方附屬性。師范學(xué)校和精神病醫(yī)院繼續(xù)作為傳統(tǒng)的附屬于省的公務(wù)法人而存在。

不僅立法者有權(quán)通過一種公共服務(wù)來定性地方性公務(wù)法人的資格，而且地方團體的議決機關(guān)同樣可以創(chuàng)建地方性公務(wù)法人并有權(quán)對其進行監(jiān)督。

（二）地方公共團體和區(qū)域性公務(wù)法人

多年來，公務(wù)法人的概念被認為是有所變化的。除在廣義的行政法里對行政性公務(wù)法人和具有工商性質(zhì)的公務(wù)法人進行區(qū)分之外，在地方分權(quán)的法律中，出現(xiàn)了一種新的種類的公務(wù)法人——區(qū)域性公務(wù)法人○16。

1.區(qū)域性公務(wù)法人的屬性

區(qū)域性公務(wù)法人的概念不是由法律直接規(guī)定的，而是在對一些特殊性公務(wù)法人出現(xiàn)后的思考中逐漸形成的○17。

區(qū)域性公務(wù)法人第一次出現(xiàn)于1890年3月22日關(guān)于市鎮(zhèn)委員會的法律中?？梢姡瑓^(qū)域性公務(wù)法人早已存在。但這些公務(wù)法人并沒有引起很大的反響，因為它們的出現(xiàn)本是必不可少的，且由于其專門性服務(wù)的局限性，似乎一點都沒有影響到地方公共團體的存在。1930年1月9日法律創(chuàng)建的省際協(xié)議由于重要性不明顯并未帶來多大的關(guān)注。這樣的省級機構(gòu)合作甚至并不被立法者賦予公務(wù)法人的資格，因而就不具有法人人格。

在1959年以后，為了更好地實現(xiàn)公共服務(wù)，區(qū)域性公務(wù)法人的種類得到了擴張，出現(xiàn)了多種新形式的市鎮(zhèn)間合作。第一，建立多職能市鎮(zhèn)委員會○18；第二，建立了“區(qū)”，但隨著“區(qū)”在城市中推廣的失敗，1970年12月31日的法律提出了在農(nóng)村市鎮(zhèn)中也要推廣“區(qū)”的建制；第三，城市共同體○19出現(xiàn)（1966年12月31日的法律）；第四，出現(xiàn)新市區(qū)共同體（1983年7月13日的法律）；第五，建立城市共同體和市鎮(zhèn)共同體○20（1992年2月6日的法律）。在1972年7月5日頒布的法律正式確定創(chuàng)建大區(qū)（當(dāng)時的表現(xiàn)形式是區(qū)域性公務(wù)法人）后，區(qū)域性公務(wù)法人不再被認為是邊緣化的公務(wù)法人種類或者說是傳統(tǒng)公務(wù)法人的不正規(guī)形態(tài)。另外，區(qū)域性公務(wù)法人已經(jīng)被運用到其他的地方團體的重組領(lǐng)域，如國家自然公園。

由于區(qū)域性公務(wù)法人的多樣性和變化性，使得人們對區(qū)分地方公共團體和傳統(tǒng)性公務(wù)法人的思考轉(zhuǎn)移到了區(qū)分區(qū)域性公務(wù)法人和地方公共團體的思考上來。

2.地方公共團體和區(qū)域性公務(wù)法人的區(qū)別

區(qū)域性公務(wù)法人像地方公共團體一樣擁有部分領(lǐng)土，這是與附屬于地方公共團體的傳統(tǒng)公務(wù)法人完全對立的一個特征。從區(qū)域性公務(wù)法人不附屬于地方公共團體時起，它就似乎被定性為處于傳統(tǒng)性公務(wù)法人和地方公共團體之間的一類組織。值得注意的是，在1982年之前，作為區(qū)域性公務(wù)法人的大區(qū)總是與地方公共團體很相似。唯一不同的是，當(dāng)時的大區(qū)不存在直選，盡管這種直選不是成為地方公共團體的必要條件。

地方公共團體所掌握的權(quán)力，區(qū)域性公務(wù)法人也掌握。法院判例承認了公務(wù)法人能夠掌握公共特權(quán)，判例的這種確定成為了定性公務(wù)法人的一個標(biāo)準(zhǔn)或者說標(biāo)志（參見權(quán)限爭議法院于1899年12月9日對吉尼亞克市鎮(zhèn)運河工會聯(lián)合會的判例）。稅收權(quán)不再是定性地方公共團體的標(biāo)準(zhǔn)，因為不僅僅是公務(wù)法人甚至是一些私法人在某些法律的規(guī)定下也能以追求普遍利益為目的而具有關(guān)于稅收的公共特權(quán)。奧里烏（Hauriou）認為地方公共團體是唯一擁有警察權(quán)力的機關(guān)，這是一個區(qū)分地方公共團體和區(qū)域性公務(wù)法人的標(biāo)準(zhǔn)。但事實上，在當(dāng)代法國，很多法律規(guī)定的特別機關(guān)所掌握的警察權(quán)力與地方公共團體的公共機關(guān)所掌握的警察權(quán)力沒有本質(zhì)差別。

其他的可能成為兩者之間區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的是公法人管轄權(quán)的范圍大小問題。地方公共團體擁有普遍性的管轄權(quán)，而區(qū)域性公務(wù)法人則掌握專門性的管轄權(quán)。安德烈·勞巴戴爾認為以上的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)并不可靠：一些區(qū)域性公務(wù)法人的管轄權(quán)范圍實際上是很大的，如1972年到1982年間的大區(qū)○21。相反，重組后的區(qū)域性公務(wù)法人限制了地方公共團體的管轄權(quán)，例如，城市共同體不僅擁有強制性轉(zhuǎn)移的管轄權(quán)，還可以擁有非強制性轉(zhuǎn)移的管轄權(quán)。這種管轄權(quán)的隨意轉(zhuǎn)移使得構(gòu)成地方公共團體的基本管轄權(quán)有名無實。而在法律層面上，區(qū)域性公務(wù)法人和地方公共團體也存在一個基本的不同點：地方公共團體擁有的普遍管轄權(quán)使其總是能在涉及其公共利益的領(lǐng)域里活動，而區(qū)域性公務(wù)法人不論如何都絕不能在法律授予的職能范圍之外的領(lǐng)域活動。

然而，立法者也能夠?qū)⒁粋€區(qū)域性公務(wù)法人轉(zhuǎn)化成為一個地方公共團體。1982年，大區(qū)公務(wù)法人就被改造成為了地方公共團體。部分學(xué)者指出區(qū)域性公務(wù)法人在這里被錯誤地定性○22。因為他們認為，與傳統(tǒng)的公務(wù)法人相比，區(qū)域性公務(wù)法人表現(xiàn)出了更多與地方公共團體相似的特征。大區(qū)的例子讓學(xué)者們反思是否區(qū)域性公務(wù)法人不單單是在向地方公共團體演變的中間階段中而出現(xiàn)的一種組織形態(tài)。這樣的演變過程似乎并不是不可抗拒的，因為某些區(qū)域性公務(wù)法人已存在超過一個多世紀了，但并未向地方公共團體轉(zhuǎn)變。因此，區(qū)域性公務(wù)法人似乎更應(yīng)被那些較少關(guān)注理論和學(xué)理的立法者所重視。區(qū)域性公務(wù)法人作為一種方便適用的組織形式，能夠滿足一些在司法上被認為難以用傳統(tǒng)地方公共團體形式去滿足的需要。

三、對地方公共團體的監(jiān)督

在所有包含地方分權(quán)組織的國家，都有對地方公共團體的監(jiān)督。這種監(jiān)督具有多重的意義并以不同的方式進行。

（一）監(jiān)督的概念

在法語里，監(jiān)督語義很廣，比如，我們所說的火車上的查票，還有我們所說的對價格的控制，以及國家對地方公共團體的監(jiān)督，等等。事實上，對后者而言，我們更經(jīng)常使用的是監(jiān)護一詞。但是監(jiān)護僅僅是監(jiān)督的一種形式而已。

1.監(jiān)督和監(jiān)護

在法國，國家已經(jīng)具有了對地方公共團體監(jiān)督的資格。直到1982年，國家取消了監(jiān)護，但并沒有取消行政監(jiān)督。監(jiān)護○23是指國家對享有分權(quán)的公法人進行整體上的監(jiān)督以及實施監(jiān)督的手段，在這里不對私法人的監(jiān)督加以論述。

一些學(xué)者試圖證明行政監(jiān)護和私法里的監(jiān)護的非同化。他們的一些相關(guān)的論證在某種程度上說是非常準(zhǔn)確的。誠然，像我們所說的行政監(jiān)護不具有與私法監(jiān)護同樣的意思。在私法里，監(jiān)護指向的是無民事行為能力人的排他利益，而行政監(jiān)護是國家保證地方公共團體根據(jù)普遍利益的原則更好地參與地方治理。另外，如果無民事行為能力人的行為不能對相對人產(chǎn)生法律后果的話，那么地方團體卻被法律賦予了能對相對人產(chǎn)生法律效果的決定權(quán)。當(dāng)然，該決定權(quán)的行使需要隸屬于一個明示性或者暗示性的（行政）批準(zhǔn)才具有執(zhí)行性，這種隸屬性就像是馬赫塞爾·威廉所說的：“在存在監(jiān)護的時代，對一個市鎮(zhèn)或者一個省的地方公共團體的監(jiān)護可以比作是私法中，介于監(jiān)護人的監(jiān)護權(quán)和司法保護之間的一種幫助無民事行為能力人（或者限制民事行為能力人）進行民事行為的一種監(jiān)護權(quán)?！?/p>

國家的監(jiān)護存在于地域性地方分權(quán)的每一級之中。但是，地方公共團體同樣也可以對其附屬的公務(wù)法人進行這樣的一種監(jiān)護，就如同國家對這些公務(wù)法人的監(jiān)護。故地方公共團體承擔(dān)了由其實施監(jiān)護權(quán)而產(chǎn)生的損害結(jié)果的賠償責(zé)任。

2.除法律規(guī)定的監(jiān)護以外的其他監(jiān)督手段

監(jiān)護是由法律規(guī)定的。在1871年到1982年間，立法者預(yù)見并設(shè)計了對行政行為和具體實施行政行為的地方行政機關(guān)的監(jiān)督制度，這是沒有錯的。但是歷史的發(fā)展改變了制度建立的初衷。比如在當(dāng)代的法國，專區(qū)區(qū)長已經(jīng)成為顧問的角色而不再是地方當(dāng)局的監(jiān)督長官。故從1982年以后，大部分關(guān)于監(jiān)護的規(guī)定已經(jīng)過時，或者沒有再被運用，或者被撤銷了。當(dāng)監(jiān)護被撤銷后，監(jiān)督卻出現(xiàn)了。法律和法規(guī)相關(guān)規(guī)定的增多導(dǎo)致了監(jiān)督的出現(xiàn)，尤其是法規(guī)導(dǎo)致的監(jiān)督更多。這些法規(guī)通常是以保證更好的公共服務(wù)或者是保護公眾的目的而出現(xiàn)的。這就是我們所謂的典型的規(guī)范法規(guī)。這些規(guī)范法規(guī)既運用于國家活動，同樣也運用于地方公共團體的活動之中。

隨著這些法規(guī)規(guī)范的增多，地方公共團體的所有方面的行為逐漸地受到了約束。在這種極端嚴厲的規(guī)范體制內(nèi)，地方民選代表經(jīng)常感到難以忍受。相較于行政監(jiān)護，這樣的監(jiān)督被認定為真正的“技術(shù)性監(jiān)護”。這樣的監(jiān)督之所以更為有效，是因為它經(jīng)常和財政性監(jiān)護結(jié)合在一起。但是，我們又不能單獨稱之為財政監(jiān)督。除此之外，這些新種類的監(jiān)督并不總是來自于國家這個公法人，還可能來自于一個部長、一個技術(shù)性公共服務(wù)部門或者是一個財政公共機構(gòu)。

對監(jiān)護問題的實然判斷相對于20世紀末的應(yīng)然狀況來講，完全是全新的，并且它的發(fā)展邏輯是自相矛盾的。因為那些法律所規(guī)定的監(jiān)護對于地方民選的當(dāng)政者來講是完全可以接受的。但在現(xiàn)實中監(jiān)護之所以變得不可接受是因為他們的不靈活以及常缺乏法律上的正當(dāng)性和合理性。這個自相矛盾在于撤銷一個紙面上的監(jiān)護是很容易的，并且不會對人們造成太大的麻煩，然而，撤銷這種讓地方民選的當(dāng)政者難以忍受的事實上的監(jiān)護，并不像預(yù)期那么容易。

（二）監(jiān)督的方式

1.按照機關(guān)不同來劃分

根據(jù)憲法的規(guī)定，對地方公共團體的監(jiān)督是得到憲法保障的。該監(jiān)督是由國家代表以國家利益為中心，以法律為準(zhǔn)繩而進行的一種行政性的監(jiān)督。在早期的法國，考慮到行政組織的統(tǒng)一性，立法者曾經(jīng)考慮過將市鎮(zhèn)的監(jiān)護委托給省，而國家承擔(dān)對省的監(jiān)護并保證全國監(jiān)護的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。這種方案一開始就是被排除的（即使就一些小的方面而言，省在事實上實施了對市鎮(zhèn)的一種監(jiān)護）。在對省級組織的討論期間，1871年8月2日，居為伊·德·奧仁納（Duvergier De Hauranne）申明：“通過省議會對市鎮(zhèn)的監(jiān)護，這不是地方分權(quán)的問題，而是真正的侵占國家的職權(quán)。”這種觀點在1982年后得到加強，市鎮(zhèn)出于無利益沖突的原因，更傾向于國家對其的監(jiān)護而不是省或者大區(qū)，因為國家距離比較遠，相較于近的公共團體而言，更能夠客觀和公正地對市鎮(zhèn)進行監(jiān)護。

由國家代表來負責(zé)對地方進行監(jiān)督。這些代表，在省一級由省長代表國家來對省進行監(jiān)督；在海外領(lǐng)地，由地方高級官員代表國家進行監(jiān)督。

2.按照屬性不同來劃分

根據(jù)職能屬性的不同，可以簡要地劃分為五種監(jiān)督：行政性監(jiān)督、財政性監(jiān)督、技術(shù)性監(jiān)督、政策性監(jiān)督和司法性監(jiān)督。

地方上不存在專屬于政治上的政策性監(jiān)督，因為地方公共團體不被認為是具有政治功能的機構(gòu)而只是簡單的行政組織。如果市鎮(zhèn)、省和大區(qū)是具有政治性的組織，那么這樣的標(biāo)簽是不能在單一制國家里找到的。這就是為什么法官曾經(jīng)非常嚴格地運用法律的手段撤銷了地方民選代表組成的議會表達政治“意愿”的權(quán)力。比如拒絕政教分離的政治意愿和1936年幫助西班牙共和運動的意愿。

事實上，在地方治理中從來都沒有缺少對政治的考慮，因為這是不可能沒有的，就如同國家的民選代表也不會忘記他們同樣來自于地方的民選代表一樣，所以地方公共團體的行為多少會受到一點政治上的影響。憲法賦予了地方公共團體政治職能。根據(jù)憲法第25條的規(guī)定，“參議院應(yīng)保證由共和國地方公共團體的代表組成”。故參議員具有法國市鎮(zhèn)大顧問的性質(zhì)。

財政性監(jiān)督和技術(shù)性監(jiān)督在事實上總是聯(lián)系在一起的。財政性監(jiān)督是由法律規(guī)定的，因為立法者擔(dān)心那些輕率的支出會令無管轄權(quán)的民選代表缺乏制約或者導(dǎo)致財政赤字。因此，當(dāng)代法國建立起了“個人負責(zé)制”，地方公共團體就如同個人，需要對自己的行為負責(zé)任。隨著“個人負責(zé)制”的建立，這兩種監(jiān)督都逐漸受到了削弱。

傳統(tǒng)上，行政性監(jiān)護是立法者和學(xué)術(shù)界長期關(guān)注的焦點。然而，由于該監(jiān)護的象征意義減弱以及現(xiàn)實的轉(zhuǎn)變，行政性監(jiān)護在1982年被正式廢除。但行政性監(jiān)督仍然被保留。憲法委員會對此的解釋是：“行政性監(jiān)督應(yīng)該保證對法律的尊重；從廣泛的意義上講，應(yīng)該維護國家利益?！?/p>

司法性監(jiān)督是維持合法性的保障，因此，它被運用于所有的地方公共團體。然而，司法性監(jiān)督不僅僅是一個單純的合法性監(jiān)督，因為法律常留有很大的解釋空間，如工商業(yè)市場的自主調(diào)節(jié)解決方案總是在司法程序之前。

隨著1982年的改革，委托法官對地方公共團體進行司法性監(jiān)督的趨勢逐漸減弱。因為后來財政性監(jiān)督被委托給了大區(qū)的審計法院，而行政性監(jiān)督從省長轉(zhuǎn)移到了行政法官。這樣，我們還能稱之為司法性監(jiān)護嗎？似乎是不能了。因為由法官進行的監(jiān)督要服從于一個邏輯合理性和一些不同的監(jiān)護規(guī)則，這些不同的監(jiān)護規(guī)則是由一個政府的代理人來行使的。相反，可以肯定的是，由法官推崇的1982年改革對地方行為起到了調(diào)節(jié)作用。

3.按照監(jiān)督的實施時間來劃分

根據(jù)監(jiān)督實施的時間來劃分，我們可以區(qū)分為事前監(jiān)督和事后監(jiān)督。前者缺少自主性，意味著地方公共團體代表機構(gòu)的決定需要得到監(jiān)督機構(gòu)的同意才能執(zhí)行。行政性監(jiān)督多半屬于事前監(jiān)督，行政性監(jiān)護也是如此。由于事后監(jiān)督是在做出決定以后行使的，因此更注重地方公共團體的自主性。司法性監(jiān)督就屬于事后監(jiān)督。但不能因事后監(jiān)督更注重地方公共團體的自主性而認為其比事前監(jiān)督更松懈。司法性監(jiān)督比行政性監(jiān)督更為嚴格，因為后者在面對行政當(dāng)局時總是有可能做出讓步，而對前者來說不存在這種情況。

四、結(jié) 語

譯者對蓬蒂埃教授的著作《地方公共團體法》中地方公共團體概念進行編譯，旨在進一步介紹法國地方分權(quán)制度，以期對我國現(xiàn)行法律制度及地方制度有所借鑒。

首先，對我國現(xiàn)有的行政主體概念及內(nèi)涵進行思考。相較于法國的公法人制度，我國的機關(guān)法人作為行政主體缺乏法律上的合理性。我國現(xiàn)有的理論對行政主體的理解，主要是基于由誰進行管理、由誰承擔(dān)責(zé)任以及由誰作為行政訴訟的被告。顯然這樣的理論已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)代公共行政發(fā)展的需要。故我國有必要引進公法人制度來完善地方制度中的行政主體的內(nèi)容。

其次，法國的公務(wù)法人經(jīng)過一個多世紀的發(fā)展已出現(xiàn)多樣化的局面，而近幾年我國事業(yè)單位發(fā)展迅速也呈現(xiàn)出了多樣化的局面。就現(xiàn)行我國事業(yè)單位改革的分類進行思考，譯者認為可以借鑒法國公務(wù)法人的分類方式，賦予事業(yè)單位公法人資格并將其分為行政性事業(yè)單位、科學(xué)性和文化性事業(yè)單位、工商業(yè)性質(zhì)事業(yè)單位等。

再次，法國區(qū)域性公務(wù)法人制度的發(fā)展為我國區(qū)域經(jīng)濟一體化形勢下的地方政府及其職能部門間的合作提供了制度建設(shè)的參考，尤其是對其法律地位及權(quán)力職能劃分提供了借鑒。國內(nèi)目前對行政協(xié)議沒有具體的法律上的界定，且學(xué)界主要以美國的州際協(xié)議作為比較研究的方向，相對來說比較單一。因此，可以嘗試將我國行政協(xié)議與法國區(qū)域性公務(wù)法人進行比較，像法國一樣完善相關(guān)法律規(guī)定，為行政協(xié)議提供法律保障，從而使府際間關(guān)系進入法制化發(fā)展的道路。

最后，中央對地方的監(jiān)督。單一制國家都存在中央對地方的監(jiān)督問題。監(jiān)督必須堅持保障地方自由行政與維護國家統(tǒng)一并重。法國分權(quán)改革之后，地方公共團體不是中央政府在地方的延伸，而是擁有獨立法人地位的自治主體，對地方事務(wù)具有決策和行動的管轄權(quán)。法國的這種監(jiān)督體制既符合單一制國家的特點，同時也體現(xiàn)了法治國家各種權(quán)力關(guān)系應(yīng)當(dāng)被納入法律調(diào)控范圍的要求，對我國行政體制改革中關(guān)于完善中央對地方監(jiān)督的法律制度具有重要的借鑒意義。

注釋：

①本文來自于讓瑪麗·蓬蒂埃（JeanMarie Pontier）、雅克·波登（Jaques Bourdon）和讓克洛德·里奇（JeanClaude Ricci）的合著《地方公共團體法》的第二章：地方公共團體的概念。該章節(jié)由讓瑪麗·蓬蒂埃（JeanMarie Pontier）教授所著，他是法國?？怂柜R賽大學(xué)的公法教授，法國著名的憲法和行政法專家。經(jīng)原作者同意，編譯者對部分章節(jié)做了調(diào)整和修改。本文注釋皆為譯者注。

②對于“l(fā)a collectivité territoriale”一詞的翻譯，在學(xué)術(shù)界有不同譯法，本文采用王建學(xué)教授在《論法國公法中地方公共團體的概念》中所使用的譯法。

③也稱為技術(shù)性分權(quán)或者職能性分權(quán)。

④專區(qū)和縣區(qū)的譯法來自于王名揚： 《法國行政法》，北京大學(xué)出版社2007年版，第63頁。在法國的區(qū)和市鎮(zhèn)之間，還有一個縣區(qū)，唯一的作用是作為省議會的選區(qū)。

⑤譯者曾經(jīng)就普遍利益和公共利益這兩個詞的區(qū)分向讓瑪麗·蓬蒂埃（Jean Marie Pontier）教授請教過，他對這兩個詞的看法是：“這兩個詞基本上意思是一樣的，但如果非要加以區(qū)分，前者更多的是指國家層面上的一個普遍利益，后者既可以指國家層面的也可以指地方公共團體各個層面的公共利益?！?/p>

⑥普遍管轄權(quán)是指法律授予地方公共團體的以公共利益為前提而在其領(lǐng)域內(nèi)進行活動的權(quán)力。

⑦西方也稱議會制。

⑧這里所謂的自治權(quán)是指地方公共團體相對于國家權(quán)力的行政上的自治權(quán)。

⑨“指派”一詞在國內(nèi)更常用的是“委任”。

⑩可以看出地方分權(quán)并不完全是通過選舉而獲得的。

○11地方當(dāng)局的決定必須是以地方公共團體名義做出才具有地方分權(quán)的意義。

○12王建學(xué)教授在《論法國公法中地方公共團體的概念》一文中提出地方公共團體具備四個要素：國家領(lǐng)土之一部，住民，自治權(quán)和自治機關(guān)。本譯文與其看法有所不同，值得商榷。

○13公務(wù)法人近似于我國的事業(yè)單位。

○14值得注意的是，在1972年到1986年之間，我們稱謂的大區(qū)公務(wù)法人就是指整個大區(qū)，在這期間大區(qū)就是一個公務(wù)法人，在1986年以后，大區(qū)成為地方公共團體，才有了后來所稱的直屬于大區(qū)的公務(wù)法人的說法。

○15這里的地方在法國指的是市鎮(zhèn)和省一級而不包括大區(qū)。

○16有些學(xué)者也稱地域性公務(wù)法人。

○17區(qū)域性公務(wù)法人可以理解為為更好地實現(xiàn)公共服務(wù)，合作性的組織在合并或者結(jié)社后形成的一種新的組織結(jié)構(gòu)，比如法國的市鎮(zhèn)合并。

○18多職能市鎮(zhèn)委員會是與之前1890年法律規(guī)定的單職能的市鎮(zhèn)委員會相對應(yīng)的。

○19即城鄉(xiāng)及其郊區(qū)組成的城市共同體。

○201992年2月6日的法律提出了關(guān)于市鎮(zhèn)間財政聯(lián)系的兩種新形式：一種是城市共同體，另一種是市鎮(zhèn)共同體。

○21大區(qū)在1972-1982年間是一個區(qū)域性的公務(wù)法人。

○22“被錯誤地定性”是指將區(qū)域性公務(wù)法人認為是介于傳統(tǒng)性公務(wù)法人和地方公共團體的一種中間組織形態(tài)。

○23監(jiān)護是以托管的形式組織起來的。比如，在省一級，托管機關(guān)是省長，監(jiān)護對象是地方民選人士。省長可以停止或者撤銷這些人士的職務(wù)，可以停止執(zhí)行這些人士做出的不符合托管原則和其職權(quán)范圍的決定。當(dāng)然監(jiān)護主體也要受到行政法官的監(jiān)督。而在1982年后，監(jiān)護被取消，行政監(jiān)督被保留，省長作為國家的代表對地方機關(guān)做出的決定依然具有監(jiān)督權(quán)。如果省長認為其某一行為不合法，他可以訴諸行政法院以取得公正的法律裁決。

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