以人民滿意為標(biāo)準(zhǔn)謀劃“頂層設(shè)計(jì)”

葛守昆

以人民滿意為標(biāo)準(zhǔn)謀劃“頂層設(shè)計(jì)”

葛守昆

黨的十八屆三中全會(huì)是在非常關(guān)鍵的時(shí)期召開(kāi)的一次非常重要的會(huì)議。當(dāng)前，中國(guó)改革已經(jīng)進(jìn)入了深水區(qū)，處于矛盾的高發(fā)期，啃的都是“硬骨頭”。全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)民眾關(guān)心的下一步如何改革作出了積極的回應(yīng)和探索。黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)指出，加強(qiáng)“頂層設(shè)計(jì)”和“摸著石頭過(guò)河”相結(jié)合，整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破相促進(jìn)，提高改革決策的科學(xué)性，廣泛凝聚共識(shí)，形成改革合力。在“摸著石頭過(guò)河”前加上“頂層設(shè)計(jì)”，這兩個(gè)結(jié)合起來(lái)說(shuō)明改革的指導(dǎo)思想更加科學(xué)。

一、“頂層設(shè)計(jì)”問(wèn)題的提出

在中國(guó)改革問(wèn)題上，“頂層設(shè)計(jì)”已經(jīng)成了時(shí)髦名詞，這一方面是對(duì)過(guò)去多年來(lái)“摸著石頭過(guò)河”、零敲碎打“試點(diǎn)式”改革的深化，另一方面也反映了新時(shí)期對(duì)改革的新期盼。我以為，改革必須“頂層設(shè)計(jì)”，但要害是如何進(jìn)行“頂層設(shè)計(jì)”。

何謂“頂層設(shè)計(jì)”？從我所接觸到的人們認(rèn)識(shí)看，有不同的理解。在學(xué)者層面上，一般強(qiáng)調(diào)的是改革的整體性、系統(tǒng)性。因?yàn)椤绊攲釉O(shè)計(jì)”來(lái)自于系統(tǒng)工程學(xué)的概念，主要強(qiáng)化工程的“整體理念”。在一般人的心目中，“頂層設(shè)計(jì)”就是從國(guó)家的中央層設(shè)計(jì)改革，既不能摸著石頭過(guò)河，也不能簡(jiǎn)單靠政策優(yōu)惠搞局部試點(diǎn)，國(guó)家的上層必須拿出改革的總體辦法。我的觀點(diǎn)很明確，改革當(dāng)然要整體設(shè)計(jì)，同時(shí)也必須從中央開(kāi)始。否則，靠下面去“闖”、去“試”，搞得不好，是瞎碰亂闖，繞來(lái)繞去，結(jié)果又回到了解決問(wèn)題的原點(diǎn)。

二、關(guān)鍵是對(duì)原有的改革認(rèn)真總結(jié)梳理

在學(xué)術(shù)層面上對(duì)改革進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，關(guān)鍵是對(duì)已有的改革認(rèn)真總結(jié)，找準(zhǔn)中國(guó)改革所要解決的主要矛盾，明確改革的主體和改革的對(duì)象。首先應(yīng)該搞清楚中國(guó)改革的針對(duì)性，這決定著中國(guó)改革從哪里開(kāi)始?！拔母铩苯Y(jié)束以后，中國(guó)改革當(dāng)時(shí)面對(duì)的制度體制，主要是高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。這是迄今為止人們都能達(dá)成的共識(shí)。這就決定了中國(guó)改革的順序是自上而下，而不是自下而上。特別要明確的是，改革雖然是有領(lǐng)導(dǎo)的，但同時(shí)領(lǐng)導(dǎo)本身就是改革的對(duì)象。否則，只將企業(yè)職工、農(nóng)民作為改革的對(duì)象，改革的方向就有很大的問(wèn)題。這是判斷改革是非和成敗如何的基本標(biāo)準(zhǔn)。其次，充分評(píng)估改革對(duì)社會(huì)的影響震動(dòng)，確保改革秩序的總體穩(wěn)定。改革必然涉及人們利益格局的重大調(diào)整，改革不可能有田園詩(shī)式的浪漫。雖然從長(zhǎng)期來(lái)看，人們將普遍受益，但在短期肯定有的人利益有所減少，有的人利益有所增加。由利益矛盾引起的認(rèn)識(shí)分歧是正常的，那種帕累托改進(jìn)的想法是比較幼稚的幻想，也許在改革初期能暫時(shí)見(jiàn)效，但隨著時(shí)間推移，必然效應(yīng)遞減，甚至適得其反。因此，不管你是否承認(rèn)，不能排除改革中人們利益的矛盾和沖突。必須保證改革在穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境中進(jìn)行，保障正當(dāng)和合法的權(quán)利，減少改革可能引致的不必要震蕩，必須建立改革的安全機(jī)制，做到不因利益得失引起大的社會(huì)動(dòng)蕩。要增加改革的透明度。改革是億萬(wàn)人民的偉大事業(yè)，必須保證廣大人民群眾的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，讓改革在陽(yáng)光下進(jìn)行。要確保在改革中因利益減少而生活困難群體有基本的社會(huì)保障。在改革過(guò)程中，有一部分人會(huì)有暫時(shí)的利益缺失，比如在原有崗位上下崗，甚至失業(yè)，并因此出現(xiàn)生活上的困難，還有的人喪失原來(lái)的權(quán)力和利益，收入減少等。所以必須做到“改革未動(dòng)，保障先行”，先建立比較完善的保障體系，讓所有改革中生活困難的失利者有基本的生活保障。這有利于體現(xiàn)改革的公平，減輕改革陣痛，讓所有改革的當(dāng)事人、參與者公平競(jìng)爭(zhēng)而少后顧之憂。必須指出，為改革建立的社會(huì)保障適用于所有人，不只針對(duì)企業(yè)職工和農(nóng)民。

三、中國(guó)改革的基本思路與順序

改革必須明確四大條件：改革目標(biāo)就是推進(jìn)國(guó)家治理體系治理能力現(xiàn)代化；改革要有安全保障；改革要提高透明度，人民群眾要有廣泛的有序參與；改革要有社會(huì)保障，失利者有基本的生活條件。改革有了這四大要件，就為改革奠定了一定的基礎(chǔ)和前提，整個(gè)改革才有可能不斷深化和細(xì)化。

就改革的思路和順序來(lái)說(shuō)，首先是完成由人治到法治的轉(zhuǎn)型。中國(guó)歷史上長(zhǎng)期處于封建社會(huì)，典型的是人治色彩、官本位、等級(jí)制。因此所有人必須在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使權(quán)利。改革要規(guī)定責(zé)任和權(quán)利，防范瀆職和越權(quán)，要實(shí)行廣泛的監(jiān)督，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。改革不能只改別人，不改自己；不能只改下面，不改上面。其次，改變官本位、等級(jí)制。在高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，表現(xiàn)的是效率低下，實(shí)質(zhì)是權(quán)利不平等。必須將擁有公共權(quán)力的官員置于嚴(yán)格的監(jiān)督約束之下，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，社會(huì)的法律首先是治官而不是治民。必須建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，并公布于社會(huì)。實(shí)際上，官員財(cái)產(chǎn)公示，也是對(duì)官員正當(dāng)財(cái)產(chǎn)的保護(hù)機(jī)制。再次，以平等為基礎(chǔ)，統(tǒng)一平衡和處理好人們之間的利益關(guān)系。在一國(guó)內(nèi)部的地區(qū)之間、部門之間、人群之間，都是平等的利益關(guān)系。在過(guò)去的改革里面，許多改革本身就建立在不平等的基礎(chǔ)之上，必須加以糾正。比如，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，通過(guò)特殊稅收減免等優(yōu)惠政策搞開(kāi)放的招商引資，制造了地區(qū)間和內(nèi)外資企業(yè)的不平等。許多所謂的改革措施是“按下葫蘆浮起瓢”，沒(méi)有總體聯(lián)動(dòng)，雖逞一時(shí)之效，但不具有根本性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性。生產(chǎn)公共產(chǎn)品、提供公共服務(wù)的單位和個(gè)人，不能既吃財(cái)政飯，又吃市場(chǎng)飯，搞“雙軌制”，否則必然腐敗叢生，破壞政府的公眾形象。

有必要強(qiáng)調(diào)，改革的主體是人民，改革的最大得益者也是人民。必須以人民群眾對(duì)改革的滿意度作為判斷改革是非與否的重要標(biāo)準(zhǔn)！

（作者系江蘇省社科院經(jīng)濟(jì)所原所長(zhǎng)，研究員，享受國(guó)務(wù)院特殊津貼專家）

責(zé)任編輯：彭安玉