李醒　田瑤

摘 要：加拿大從20世紀(jì)70年代就開始發(fā)展環(huán)境影響評價(jià)制度，至今其涉及環(huán)境影響評價(jià)制度的法律法規(guī)不計(jì)其數(shù)。加拿大有關(guān)環(huán)境影響評價(jià)的法律主要是《加拿大環(huán)境評價(jià)法》，該法明確規(guī)定了環(huán)境影響評價(jià)的主要目的，歸納為謹(jǐn)慎行事、預(yù)防污染、重視合作以及鼓勵(lì)公眾參與。而加拿大環(huán)評制度的主要內(nèi)容也很好地體現(xiàn)了這一原則?！都幽么蟓h(huán)境評價(jià)法》第19條規(guī)定了環(huán)境評價(jià)的主要內(nèi)容，其中的可替代性方案、緩解措施以及研究委員會的報(bào)告都是該部法律中比較有特色而且值得研究的內(nèi)容，這些嚴(yán)格謹(jǐn)慎的規(guī)定使加拿大環(huán)境影響評價(jià)制度可以發(fā)揮更大的作用，更好地預(yù)防污染，保護(hù)環(huán)境。本文以介紹和分析加拿大環(huán)境評價(jià)制度的對象和內(nèi)容為主，并對比分析我國環(huán)境影響評價(jià)的內(nèi)容，旨在為完善我國環(huán)境影響評價(jià)制度有所啟示和借鑒。

關(guān) 鍵 詞：加拿大；環(huán)境評價(jià)制度；環(huán)境評價(jià)內(nèi)容；制度比較

中圖分類號：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）04-0099-04

收稿日期：2014-02-22

作者簡介：李醒（1988—），女，北京人，北京市大道政通律師事務(wù)所實(shí)習(xí)律師，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)榄h(huán)境與資源保護(hù)法；田瑤（1960—），女，北京人，中國政法大學(xué)法學(xué)院教授，研究方向?yàn)閼椃ā?/p>

加拿大于1973年實(shí)行環(huán)境影響評價(jià)制度，但并沒有以法律的形式確認(rèn)，而是以內(nèi)閣的政策加以規(guī)定。同時(shí)，加拿大環(huán)境影響評價(jià)制度的名稱有所改變，即環(huán)境評價(jià)制度。加拿大最初的環(huán)境評價(jià)，是以自我評價(jià)為基礎(chǔ)，政府各部門制定并采用內(nèi)閣部審查程序，如果條件許可，還會安排集會征詢公眾意見，具有重大影響的項(xiàng)目還要向加拿大環(huán)境部提交評價(jià)小組審查申請，審查小組由環(huán)境署的官員組成。[1]（p42）1984年，加拿大出臺了“環(huán)境評價(jià)與審查程序指南命令”，以法律的形式確定了環(huán)境評價(jià)制度。之后，加拿大部分省份也以法律的形式確立了環(huán)境評價(jià)制度。1992年，加拿大頒布了《加拿大環(huán)境評價(jià)法》，詳細(xì)規(guī)定了環(huán)境評價(jià)適用的條件、評價(jià)程序、評價(jià)方式、公眾參與方式等方面的法律規(guī)定。1999年，在《加拿大環(huán)境評價(jià)法》的基礎(chǔ)上，加拿大制定了《加拿大港口管理局環(huán)境評價(jià)規(guī)則》。涉及加拿大環(huán)境評價(jià)制度的其他法律法規(guī)還包括2006年制定的《加拿大境外項(xiàng)目環(huán)境評價(jià)規(guī)則》、《原住民石油天然氣環(huán)境評價(jià)規(guī)則》以及2006年實(shí)施的《聯(lián)邦授權(quán)的合作項(xiàng)目的環(huán)境評價(jià)程序和要求規(guī)則》等等。

加拿大在《加拿大環(huán)境評價(jià)法》中確立了環(huán)境評價(jià)制度的目的即謹(jǐn)慎行事與預(yù)防污染、重視合作以及鼓勵(lì)公眾參與。①尤其在環(huán)境評價(jià)的內(nèi)容上，嚴(yán)格遵循了謹(jǐn)慎行事與污染預(yù)防的原則。同時(shí)，謹(jǐn)慎行事的原則在1999年的《加拿大環(huán)境保護(hù)法案》中也得到正式認(rèn)可和體現(xiàn)。

一、加拿大環(huán)境評價(jià)的對象

加拿大環(huán)境評價(jià)的對象主要規(guī)定在《加拿大環(huán)境評價(jià)法》第13條至第15條以及其他涉及環(huán)評制度的規(guī)范性法律文件中，如《包含目錄規(guī)章》和《排除目錄規(guī)章》等。具體分為以下三類：

⒈法案明確規(guī)定的擬定項(xiàng)目。根據(jù)《加拿大環(huán)境評價(jià)法》第13條至第15條的規(guī)定，環(huán)境評價(jià)的對象主要有三種情形：第一種是由《加拿大環(huán)境評價(jià)法》直接規(guī)定需要做環(huán)境影響評價(jià)的擬定項(xiàng)目，即《加拿大環(huán)境評價(jià)法》第15條（a）-（c）項(xiàng)規(guī)定的內(nèi)容：⑴由加拿大核安全委員會擬定的計(jì)劃，即在核安全管理法案規(guī)定下的活動，或與核安全委員會相關(guān)的活動；⑵與加拿大國家能源部相關(guān)的擬定項(xiàng)目，即是由國家能源部法案及加拿大油氣操作法案規(guī)定下的擬定項(xiàng)目，或是由加拿大能源部規(guī)定的相關(guān)擬定項(xiàng)目；⑶有關(guān)聯(lián)邦授權(quán)的擬定項(xiàng)目，即聯(lián)邦機(jī)關(guān)的有關(guān)項(xiàng)目或根據(jù)聯(lián)邦規(guī)定的某些活動；①⑷有關(guān)環(huán)境評價(jià)署的擬定項(xiàng)目，即根據(jù)《加拿大環(huán)境評價(jià)法》第84條（a）規(guī)定進(jìn)行的擬定項(xiàng)目。所有上述涉及的擬定項(xiàng)都必須要進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)。

⒉環(huán)境部長指定的需要做環(huán)境評價(jià)的擬定項(xiàng)目?！都幽么蟓h(huán)境評價(jià)法》賦予環(huán)境部長的權(quán)力之一就是制定某些擬定項(xiàng)目來進(jìn)行環(huán)境評價(jià)，但此類項(xiàng)目必須符合兩個(gè)條件：其一，該物質(zhì)工程可能造成重大的環(huán)境影響；其二，公眾對于這項(xiàng)活動所造成的環(huán)境影響可能引起部長做出制定環(huán)境評價(jià)的命令。但部長的這項(xiàng)權(quán)利并不是絕對的，當(dāng)所涉及的活動已經(jīng)開始施工，由此引發(fā)的周邊環(huán)境已經(jīng)有所改變，或是該項(xiàng)目已由聯(lián)邦機(jī)關(guān)根據(jù)議會的法案行使部分或全部職權(quán)時(shí)，部長無權(quán)指令該項(xiàng)目再進(jìn)行環(huán)境評價(jià)。[2]可見，《加拿大環(huán)境評價(jià)法》在賦予部長一定職權(quán)的同時(shí)，也限制其行使這項(xiàng)權(quán)力，以保障環(huán)境評價(jià)的指令沒有被環(huán)境部長濫用，從而使擬定項(xiàng)目申請人的權(quán)利得到保護(hù)。

⒊其他物質(zhì)工程。其他擬定項(xiàng)目中主要包括兩種情況：一種是根據(jù)加拿大《包含目錄規(guī)章》中列舉的特定領(lǐng)域的相關(guān)物質(zhì)工程，如國家公園及保護(hù)區(qū)的施工行為，野生動物，漁業(yè)，垃圾處理等等；另一種就是除此之外的其他物質(zhì)工程。這兩種情況下的物質(zhì)工程的環(huán)境評價(jià)不是必須進(jìn)行的，而是要根據(jù)有關(guān)機(jī)關(guān)的初步審查后，才能決定是否要做環(huán)境影響評價(jià)。另外，加拿大還制定了《排除目錄規(guī)章》，其主要列舉了不需要做環(huán)境影響評價(jià)的物質(zhì)工程。②加拿大并沒有在《加拿大環(huán)境評價(jià)法》中包含戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)，但這并不表明加拿大忽視了戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)的部分。在20世紀(jì)90年代，隨著加拿大環(huán)境評價(jià)制度的發(fā)展以及對環(huán)境問題的重視，加拿大各種戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)的規(guī)定也逐漸明朗，其戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)的程序作為非法定程序與其他擬定項(xiàng)目環(huán)境評價(jià)立法相分離，并明確規(guī)定了戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)的對象，即有關(guān)政策和規(guī)劃的提案。[3]（p194）1999年，加拿大還制定了專門針對戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)的《政策和規(guī)劃的環(huán)境評價(jià)程序》及《政策、規(guī)劃和提案的環(huán)境評價(jià)內(nèi)閣指導(dǎo)方針》。從2004年開始，加拿大所有聯(lián)邦部委及機(jī)構(gòu)在實(shí)施全面的戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)后均需提交環(huán)境影響報(bào)告。目前戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)雖沒有完全法律化，但其立法的趨勢指日可待。

二、加拿大環(huán)境評價(jià)的主要內(nèi)容

加拿大環(huán)境影響評價(jià)的內(nèi)容主要規(guī)定在《加拿大環(huán)境評價(jià)法》第19條中。筆者認(rèn)為，在加拿大環(huán)境評價(jià)內(nèi)容中有三點(diǎn)值得研究，即環(huán)評報(bào)告中的可替代性方案、擬定項(xiàng)目的緩解措施以及研究委員會根據(jù)擬定項(xiàng)目所做的報(bào)告。

⒈環(huán)境評價(jià)報(bào)告的主要內(nèi)容。《加拿大環(huán)境評價(jià)法》第19條對環(huán)境影響評價(jià)的內(nèi)容做出了詳細(xì)的規(guī)定，相關(guān)責(zé)任部門或?qū)彶樾〗M在審查環(huán)境影響評價(jià)時(shí)，在環(huán)境影響報(bào)告書中應(yīng)當(dāng)考慮以下內(nèi)容：⑴項(xiàng)目的環(huán)境影響，包括與項(xiàng)目相關(guān)的有可能發(fā)生的故障或意外事故的環(huán)境影響、項(xiàng)目與其他已經(jīng)或者將要實(shí)施的項(xiàng)目或與其活動結(jié)合起來可能導(dǎo)致的任何最終對環(huán)境的影響；⑵根據(jù)上一條所規(guī)定的影響的重大程度；⑶公眾對于該項(xiàng)目的評論；⑷技術(shù)上或經(jīng)濟(jì)上可行的措施以及可以緩解項(xiàng)目嚴(yán)重影響環(huán)境的措施；⑸該項(xiàng)目實(shí)施后的需求；⑹項(xiàng)目的主要目的；⑺技術(shù)上或者經(jīng)濟(jì)上對環(huán)境影響可行的替代方案；⑻可能由環(huán)境引起的對該項(xiàng)目的變化；⑼根據(jù)第73條或第74條③建立的委員會對該項(xiàng)目所做的相關(guān)研究的結(jié)果。可以看出，加拿大對于環(huán)境影響評價(jià)的內(nèi)容有著較為細(xì)致的規(guī)定。其對于“擬定項(xiàng)目”對環(huán)境的影響并不僅限于現(xiàn)階段的項(xiàng)目，而是將其與之前已有的、或正在建設(shè)的、或與其相關(guān)聯(lián)的項(xiàng)目一起作為環(huán)境影響評價(jià)所考察的內(nèi)容。將“擬定項(xiàng)目”放置在一個(gè)整體的考察環(huán)境中，有助于高效、全面地進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)。

⒉可替代性方案。加拿大環(huán)境影響評價(jià)規(guī)定擬定項(xiàng)目的環(huán)境評價(jià)報(bào)告中需要包含該項(xiàng)目的可替代性方案。可替代性方案不僅是使項(xiàng)目順利通過環(huán)境影響評價(jià)或是在緊急時(shí)刻能夠減緩環(huán)境影響的替代措施，更為潛在的當(dāng)事人在司法審查時(shí)提供了一個(gè)機(jī)會，以確保可替代性方案在環(huán)境影響評價(jià)的過程中被合理檢驗(yàn)。[4]法案中所提到的可替代性方案，在范圍上可以是整個(gè)項(xiàng)目的規(guī)模，也可以是小于整個(gè)項(xiàng)目規(guī)模的可替代性方案。同原項(xiàng)目一致規(guī)模的替代性方案，其目的在于在某些情況下替換掉整個(gè)項(xiàng)目，故法案規(guī)定并不考慮此類可替代性方案與其擬定項(xiàng)目最初的業(yè)務(wù)范圍是否一致。比如，生產(chǎn)某種能源項(xiàng)目的替代方案是生產(chǎn)另一種能源，制作方式并不一致，但這并不影響可替代性方案。需要注意的是，這里規(guī)定的可替代性方案必須是具有可實(shí)踐性的，如果缺乏可行性則失去了可替代性方案的基本作用。然而，該法中的可替代性方案也是有缺陷的，雖然環(huán)境影響評價(jià)的內(nèi)容必須包含可替代性方案，但在實(shí)踐中，法案并沒有要求在何種情形下有義務(wù)選擇對環(huán)境影響較小的可替代性方案。如果在司法實(shí)踐中無法確立一個(gè)強(qiáng)制的選擇最優(yōu)原則，即選擇對環(huán)境影響最小的項(xiàng)目，則可替代性方案很容易失去其原本的作用。

⒊緩解措施。加拿大環(huán)境影響評價(jià)規(guī)定環(huán)境評價(jià)必須考慮制定緩解對環(huán)境有重大不利影響的措施，這是為了在最大程度上減少擬定項(xiàng)目對周邊環(huán)境可能造成的影響?！都幽么蟓h(huán)境評價(jià)法》中對于緩解措施也做了定義：是指消除、減少或控制擬定項(xiàng)目對環(huán)境的重大不利影響，包括以代替、歸還、補(bǔ)償或其他方式恢復(fù)對環(huán)境造成的任何影響。其實(shí)，此處的減緩、減輕措施可以有多樣化的解釋。[6]根據(jù)法案中的定義以及第19條的規(guī)定，環(huán)境影響評價(jià)并沒有對減輕措施設(shè)定最低程度的要求，因此減緩、減輕措施的標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)實(shí)際情況存在多種解釋的可能性。筆者認(rèn)為，之所以這樣規(guī)定主要是由于很多擬定項(xiàng)目沒有統(tǒng)一的減緩措施的標(biāo)準(zhǔn)，因此將這個(gè)問題留給審核機(jī)關(guān)以及法官根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行自由裁量更為妥當(dāng)。

⒋研究委員會的報(bào)告。加拿大環(huán)境評價(jià)內(nèi)容中比較有特點(diǎn)的一個(gè)規(guī)定是有關(guān)研究委員會的研究報(bào)告。與我國環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告由建設(shè)單位聘請有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行評價(jià)有所不同，加拿大設(shè)立了研究委員會來負(fù)責(zé)專業(yè)評價(jià)，該委員會并不是由擬定項(xiàng)目的責(zé)任者負(fù)責(zé)組織，而是由環(huán)境部長指派，這樣就可以在很大程度上避免不公正的問題。同時(shí)，這個(gè)由部長指定的委員會只適用于環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告是為了現(xiàn)存或者將來在聯(lián)邦土地上完整的項(xiàng)目的情形，如果所研究項(xiàng)目只有部分在聯(lián)邦的土地上或者根本不在聯(lián)邦的土地上，則需要根據(jù)法案規(guī)定的讓有管轄權(quán)地域的機(jī)構(gòu)或個(gè)人簽訂協(xié)議來制作研究報(bào)告。這樣的規(guī)定使得很多聯(lián)邦涉及的項(xiàng)目都可以通過研究委員會進(jìn)行嚴(yán)格的審核。其實(shí)，加拿大的環(huán)評報(bào)告所需要考慮的內(nèi)容也是不斷增加的。當(dāng)前的《加拿大環(huán)境評價(jià)法》是2012年12月的最新修改版，比較幾年前《環(huán)境評價(jià)法》的內(nèi)容增加了近一半的要求。可見，加拿大有關(guān)環(huán)境評價(jià)的嚴(yán)謹(jǐn)度越來越高。

三、中加環(huán)境影響評價(jià)制度的比較與啟示

我國與加拿大有關(guān)環(huán)境影響評價(jià)的內(nèi)容，有區(qū)別也有相同點(diǎn)。我國將需要做環(huán)境影響評價(jià)的建設(shè)項(xiàng)目分類，并且根據(jù)不同類型的項(xiàng)目編寫不同種類的環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告；加拿大則沒有對擬定項(xiàng)目的評價(jià)報(bào)告類型作具體分類，而是將所有擬定項(xiàng)目所要考慮的環(huán)境評價(jià)內(nèi)容作了統(tǒng)一的規(guī)定。在環(huán)評報(bào)告的具體內(nèi)容上，加拿大對環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告中所涉及的要求更為全面和細(xì)致，比如增加了減緩措施、可替代性方案、專家報(bào)告書以及項(xiàng)目跟進(jìn)情況等等，這樣可以更好地達(dá)到環(huán)境影響評價(jià)制度的目的。我國《環(huán)境影響評價(jià)法》中環(huán)境評價(jià)的內(nèi)容比較宏觀，但這些要求是最基本的，在實(shí)際操作中可以根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行增加。問題在于，非強(qiáng)制性的規(guī)定容易給建設(shè)單位鉆空子留有余地，出現(xiàn)對周邊環(huán)境狀況考慮不周的情況，使環(huán)評制度的預(yù)防功效因此大打折扣。筆者認(rèn)為，我國環(huán)評內(nèi)容的基本要求有待加強(qiáng)，應(yīng)將內(nèi)容再細(xì)致化，并增加重點(diǎn)評價(jià)內(nèi)容。

我國的《環(huán)境影響評價(jià)法》對環(huán)評內(nèi)容雖做出了明確的規(guī)定，但是規(guī)定內(nèi)容較為原則，同時(shí)也缺少在某些重要的環(huán)境影響評價(jià)過程中所要考量的因素。要完善我國環(huán)境影響評價(jià)制度，對環(huán)評內(nèi)容的要求就不能松懈。通過對加拿大環(huán)境影響評價(jià)制度的內(nèi)容進(jìn)行分析，筆者提出兩點(diǎn)建議：

⒈增加可替代性方案。我國現(xiàn)階段的環(huán)境影響評價(jià)制度中，沒有規(guī)定可供選擇方案作為環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告書的內(nèi)容。隨著我國經(jīng)濟(jì)快速的發(fā)展，建設(shè)項(xiàng)目不斷增加，對環(huán)境的影響也越來越大，使得可供選擇方案對于環(huán)境影響評價(jià)制度的效果顯得尤為重要。在實(shí)踐中，缺乏可供選擇方案對于我國的建設(shè)項(xiàng)目對周邊環(huán)境狀況有著很大影響。建設(shè)項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人可以以《環(huán)境影響評價(jià)法》沒有硬性要求增加可替代方案為由忽略這一內(nèi)容，使得環(huán)境評價(jià)影響制度防患于未然的效果大打折扣。目前，我國急需在環(huán)境影響評價(jià)制度中增加可替代方案的內(nèi)容。這樣，不僅可以在很大程度上減少建設(shè)項(xiàng)目對于周邊環(huán)境的潛在風(fēng)險(xiǎn)，也可以讓建設(shè)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在對待環(huán)境影響評價(jià)的工作中更加謹(jǐn)慎負(fù)責(zé)，還有利于發(fā)揮公眾參與環(huán)境影響評價(jià)的積極性，在聽證會或是調(diào)查問卷的過程中，公眾能更好地了解和掌握建設(shè)項(xiàng)目對周邊環(huán)境有可能帶來的影響。

⒉加強(qiáng)減緩措施的規(guī)定?！都幽么蟓h(huán)境評價(jià)法》著重強(qiáng)調(diào)了有關(guān)擬定項(xiàng)目減緩措施的規(guī)定，也明確了減緩措施的含義。我國《環(huán)境影響評價(jià)法》規(guī)定環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告的內(nèi)容應(yīng)涵蓋建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)措施及其技術(shù)、經(jīng)濟(jì)論證，[6]這其中也包含了有針對性地提出防范和減少環(huán)境影響的各種措施，包括生物措施和工程措施等。[7]但我國環(huán)境評價(jià)報(bào)告強(qiáng)調(diào)的是這些措施在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)方面的論證，著重于環(huán)境保護(hù)措施的預(yù)算以及投資效果等內(nèi)容。筆者認(rèn)為，我國《環(huán)境影響評價(jià)法》應(yīng)更加注重減緩措施對于環(huán)境保護(hù)的效果，該措施是否能達(dá)到預(yù)期效果、能減少多少不利影響、涉及不利因素有哪些等內(nèi)容才應(yīng)該是環(huán)評報(bào)告中的重點(diǎn)。我國在環(huán)境影響評價(jià)的內(nèi)容中應(yīng)加強(qiáng)對減緩措施效果的論證，同時(shí)減緩措施的規(guī)定并不能局限于建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告中，在建設(shè)項(xiàng)目的后評價(jià)階段也應(yīng)對減緩措施進(jìn)行報(bào)告，比如減緩措施是否實(shí)施，減緩措施實(shí)施的效果如何，是否對環(huán)境的影響有所減少。如果減緩措施的效果理想，還應(yīng)在同類建設(shè)項(xiàng)目中加以推廣。在規(guī)劃的跟蹤評價(jià)中，應(yīng)注重對減緩措施的報(bào)告，這樣才能使環(huán)境影響評價(jià)的過程貫穿于項(xiàng)目的整個(gè)階段，才能使建設(shè)項(xiàng)目的后評價(jià)以及規(guī)劃項(xiàng)目的跟蹤評價(jià)更加具體化，才能真正實(shí)現(xiàn)環(huán)境影響評價(jià)制度的事前評價(jià)、事中評價(jià)和事后評價(jià)的統(tǒng)一結(jié)合。

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（責(zé)任編輯：劉亞峰）

Abstract：Canada has been developing the environmental impact assessment system with countless laws and regulations since the 1970s.The most important one among laws relating to environmental impact assessment in Canada is the “Canadian Environmental Assessment Act，”which clearly defines the primary purpose of an environmental impact assessment，summarized as cautious behavior，pollution prevention，attention to cooperation and encouragement for public participation.The Article 19 of the Act defines the main elements of environmental assessment，including substitutability program，mitigation measures and the Research Council report，which are special enough and worth studying.These contents make the Act work well.This paper describes and analyzes the content and object of the Canadian Environmental Assessment System， Comparing with the content of the environmental impact assessment in China，to provide some inspiration and reference for improving the environmental impact assessment system in China.

Key words：Canada；environmental impact assessment system；environmental assessment content；institutional compare