陳朋

收稿日期：2013-03-21

作者簡介：陳 朋（1979-），男，湖北黃岡人，中共南通市委黨校法政教研部主任，副教授，博士，江蘇南通 226007

*本文為上海市哲學社會科學規(guī)劃課題“基于政府信任的社會管理模式建構研究”（批準號2013BZZ001）的階段性研究成果。

[摘 要]改善民生日漸成為社會建設的重點任務和經(jīng)濟發(fā)展的落腳點。十年來，民生建設能夠不斷前行，同執(zhí)政黨對他的認識不無關系，正是當前所處的大變革的特殊時代促使執(zhí)政黨對民生的認識由“自發(fā)”不斷走向“自覺”。質言之，形成新的經(jīng)濟增長動力，妥善應對轉型社會、風險社會和網(wǎng)絡社會的同步來臨給社會公共安全帶來的極大挑戰(zhàn)，鞏固黨的執(zhí)政地位，提升官民互信，共同構成了民生建設的時代背景。當前民生建設之所以成為一個“問題”，主要源于不夠健全的公共財政體制、“壓力型政府體制”和“央強地弱”的基層治理體制等多重因素。做好“頂層設計”，調整完善“四大結構”，堅持民主促民生，積極發(fā)揮社會組織的正能量，是民生建設可行的優(yōu)化路徑和拓展空間。

[關鍵詞]民生；民生建設；社會公共安全；合法性；壓力型政府體制；頂層設計

中圖分類號：D6 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2014）01-0032-08

民生，是人民之生存和發(fā)展所必須，自古與“國計”相提并論。在經(jīng)濟社會快速發(fā)展的當前，改善民生日漸成為社會建設的重點任務和發(fā)展經(jīng)濟的落腳點。作為對這一重大現(xiàn)實問題的回應，新世紀之初研究者就發(fā)出感慨，“民生是中國共產黨一切工作的根本出發(fā)點和歸宿，解決民生問題是實現(xiàn)社會穩(wěn)定與和諧的前提”[1]。檢視已有研究，研究者關注頗多的是民生的基本內涵及其面臨的突出問題，隨之在此基礎上提出應對舉措。作為一個重大現(xiàn)實問題，對民生建設的這些問題展開思考無疑極其重要，但是對民生問題過于抽象化的研究，并不利于形成研究共識和實踐推動。實際上，作為對民生建設議題的關注，亟需研究者予以深究的是：為什么當前如此高度重視、高度關注民生？在取得積極成效的同時，民生建設又為什么成為一個“問題”？產生這些問題的體制癥結何在？作為對這些現(xiàn)實問題的關注，從哪些路徑入手可以優(yōu)化民生建設？

一、風雨兼程的十年民生：一個簡約的績效回顧

當前，改善民生已成為執(zhí)政黨的一項重要任務和重大關切。然而，面對這個重要議題，人們在理解的時候還過于寬泛，并基于這種寬泛的理解去開展改善民生的工作。一些地方把許多本來不屬于民生范疇的事情都算作民生，比如，有的借“民生”支出的名義，把建設城市豪華廣場、高速公路、高鐵、大劇院、博物館、音樂廳、歌劇院等都看作是民生，其理由是這些事情都同群眾的生產生活有關。還有的地方甚至把改善投資環(huán)境也當作民生。這樣一來，改善民生幾乎等同于經(jīng)濟建設。當人們把民生當成一個好用的“筐”，將很多原本不是民生的東西都往里面裝的時候，各種危害就隨之產生了——這正是不少形象工程、“面子工程”出現(xiàn)的重要原因。更重要的是，大量的公共資金會遭受擠占，真正需要的民生投入不得不減少，甚至產生大量債務，進而延誤真正的民生建設。

因此，對于民生的理解不能過于寬泛。一般而言，“所謂民生，主要是指民眾的基本生存狀態(tài)、民眾的基本發(fā)展機會以及民眾的基本發(fā)展能力，等等。顯然，狹義上的民生概念能夠同具體的民生政策有機結合起來，易于操作。我們平時所使用、能夠同具體社會政策接軌的民生概念就是狹義的民生概念?！盵2]基于此，民生有兩個重要特征：首先是生活消費性，只有同民眾基本生活狀態(tài)直接相關的、能夠為民眾直接消費、直接享有的才屬于民生；其次是基礎保障性，這主要是針對高檔文化娛樂性的公共設施而言，保障和改善民生主要是側重對民眾基本生存底線的保障，以幫助社會成員抵御可能遇到的社會風險，即“兜底”。

如果用“3+2”來表述民生的話，那就是“3”——社會保障、基礎教育、公共衛(wèi)生，“2”——就業(yè)保障、住房保障。借用這個框架來回顧“十一五”時期的民生建設，客觀而言，其積極成效不容否認。

社會保障方面：初步建成了以社會保險為主體，包括社會救助、社會福利、優(yōu)撫安置和社會慈善在內的社會保障制度?！澳壳?，低保制度實現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋。農村五保供養(yǎng)實現(xiàn)由農村集體互助共濟向以財政保障為主的歷史轉型。城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度全面建立，重特大疾病醫(yī)療救助開始試點?！盵3]截至2011年末，全國共有2277萬城鎮(zhèn)居民、5306萬農村居民享受了最低生活保障，基本醫(yī)保已經(jīng)覆蓋96%的人群。教育方面：全面實行了城鄉(xiāng)免費義務教育，國民平均受教育年限達9年以上，高等教育大眾化水平進一步提高。2012年國家財政性教育經(jīng)費支出占國內生產總值的4%以上。公共衛(wèi)生方面：截至2011年底，全國共有醫(yī)療衛(wèi)生機構95萬個，衛(wèi)生技術人員620萬人，執(zhí)業(yè)醫(yī)師247萬人。醫(yī)療衛(wèi)生體制改革進入實質性啟動階段，基本公共衛(wèi)生服務逐步實現(xiàn)均等化。就業(yè)方面：全國城鎮(zhèn)新增就業(yè)5700多萬人，平均每年比“十五”期間多增加210萬人，農業(yè)勞動力轉移就業(yè)4500萬人。居民收入方面：全國城鄉(xiāng)居民收入平均增速是新中國歷史上增長最快的時期之一。其中，2010年和2011年農村居民收入增速連續(xù)兩年快于城鎮(zhèn)，城鄉(xiāng)居民收入差距逐漸縮小。2011年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入21810元，農村居民人均純收入6977元，兩者比2002年增長1.8倍。住房方面：全國累計解決了2200多萬戶的住房困難問題，400多萬住房困難者享受了廉租住房補貼[4]。

理念是行動的先導。十年來，民生建設之所以能取得一些成效，是因為執(zhí)政黨充分認識到了民生之重要性。那么又是什么因素促使黨如此高度重視民生呢？其間的因素很多，但總的來看，乃是當前所處的大變革的特殊時代促使執(zhí)政黨對民生的認識由“自發(fā)”不斷走向“自覺”。

二、特殊的時代，重要的民生：民生建設的現(xiàn)時背景

歷朝歷代、世界各國都有民生。但客觀而言，在中國的歷史進程中，還沒有哪一個時期像當前一樣如此高度重視、全員關注民生。這說明，當前討論民生建設具有鮮明的時代內涵和現(xiàn)時背景。

（一）形成新的經(jīng)濟增長動力，需要民生改善與之隨行

經(jīng)過三十多年的改革開放，我國經(jīng)濟建設發(fā)生了翻天覆地的變化。然而，同經(jīng)濟快速發(fā)展不相對稱的是社會建設明顯滯后，尤其是民生沒有得到應有的改善。比如，在老少邊窮地區(qū)，群眾出行難的問題還比較突出，“看病難、看病貴”依舊讓很多群眾飽受困苦，“留守兒童”步行兩三個小時上學的情況依然普遍。經(jīng)濟建設是很多工作包括民生建設的基礎，沒有經(jīng)濟建設做基礎，民生等一系列工作將難以前行。但是，如此強調經(jīng)濟的快速增長、跨越發(fā)展，我們的最終目標是什么？人類發(fā)展經(jīng)驗表明，經(jīng)濟建設只是手段或工具，民生改善才是最終目的和歸宿。本末倒置的行為只會既影響經(jīng)濟發(fā)展，又貽誤民生建設。

經(jīng)濟發(fā)展與民生改善還有一個關系不容忽視，那就是民生改善有助于推動經(jīng)濟發(fā)展。因為民生問題的解決，很大程度上意味著群眾的收入增加了，保障更好了，沒有了后顧之憂。這樣一來，消費的動力就更加充足。近年來，受全球經(jīng)濟形勢影響，我國的經(jīng)濟發(fā)展也面臨日益嚴峻的挑戰(zhàn)，經(jīng)濟增長的壓力不斷增大，其中一個重要方面就是居民消費動力在下降。而居民消費動力不斷下降的重要原因之一就在于民生狀況不容樂觀。因此，若從民生的角度著手，將對經(jīng)濟發(fā)展產生重要、必不可少的拉動，進而產生新的經(jīng)濟增長動力。

（二）轉型社會、風險社會和網(wǎng)絡社會的同步來臨，給社會公共安全帶來了極大挑戰(zhàn)，從而更加凸顯民生的重要價值

近年來，群體性事件日益增多，且強度越來越大、處理難度越來越大。根據(jù)華東政法大學中國社會公共安全研究中心的統(tǒng)計測算，2012年的群體性事件已經(jīng)超過15萬起，平均每天發(fā)生400多起。從政治學的角度看，之所以發(fā)生這些群體性事件，重要原因在于社會結構發(fā)生了變化：日漸進入轉型社會、風險社會和網(wǎng)絡社會同步來臨的社會狀態(tài)。三大社會的同步來臨，帶來的最大影響就是社會公共安全受到深刻影響。因為，三大社會的同步來臨大大激發(fā)了公眾的利益訴求，而現(xiàn)存的吸納機制和調控機制又遠遠不能予以有效對接。其結果，一邊是日益增長的利益訴求，一邊是缺乏有效吸納這些訴求的機制。所以，矛盾和沖突就來了，社會公共安全遭受極大挑戰(zhàn)。從挑戰(zhàn)社會公共安全的群體性事件的緣起、經(jīng)過和結果來看，絕大部分都是因民生訴求得不到合理表達和有效滿足。因此，反過來，如果將民生問題解決了，那么實際上就是從一個重要源頭保障了社會的安全運行。

對于很多基層干部而言，一直飽受日益增多的群體性事件、上訪，乃至纏訪、鬧訪等問題的困擾，客觀而言，不排除有個別人確實在借機漫天要價、“無法無天”，但這畢竟只是個別，是少數(shù)，絕大部分的訴求表達是有其合理性的。正如國家信訪局前局長周占順所言，當前上訪特別是群眾集體上訪反映的問題中，一大半是有道理或者說應當予以解決的。根據(jù)國家信訪局統(tǒng)計數(shù)據(jù)，近年來由于民生保障類原因產生的信訪問題數(shù)量持續(xù)攀升，2011年占信訪總量的17.3%。

因此，在三大社會同步來臨的背景下，要穩(wěn)妥地維護社會公共安全，不能隔靴搔癢，而是要找準著眼點?？俊皣方卦L”只是權宜之計、無奈之舉，根本之策在于妥善解決民生。

（三）鞏固黨的執(zhí)政地位，增強執(zhí)政合法性需要更加重視民生

當前國際形勢變幻莫測、國內形勢錯綜復雜，執(zhí)政黨面臨全新的形勢和挑戰(zhàn)。所以，黨的十八大提出“四大考驗、四大危險”。對“四大考驗、四大危險”的積極應對，實際指向的是鞏固黨的合法性基礎。對于政治體系而言，政治合法性是其存在、持續(xù)的前提和基礎。但是，在政治學中，合法性是一個非常復雜、頗富爭議的概念。美國學者西摩·馬丁·李普塞特（Seymour Martin Lipset）認為：“合法性是指政治系統(tǒng)使人們產生和堅持現(xiàn)存政治制度是社會的最適宜制度之信仰的能力。”[5]（P55）法國學者讓-馬克·夸克（Jean-Marc Coicaud）認為：“合法性即是對統(tǒng)治權力的承認。”[6]（P12）德國著名哲學家尤爾根·哈貝馬斯（Jürgen Habermas）認為：“合法性就是承認一個政治制度的尊嚴性?！盵7]（P268）林尚立認為：“合法性實際上是不同社會依據(jù)社會本身的根本利益和內在原則對執(zhí)政提出的本質要求。合法性的高低，就看執(zhí)政符合這種本質要求的程度。對于執(zhí)政黨來說，執(zhí)政圍繞著這些本質要求所進行的執(zhí)政努力將構成執(zhí)政的合法性基礎。因而，所謂的合法性基礎，就是黨在一定政治、經(jīng)濟和社會條件下實現(xiàn)穩(wěn)固有效執(zhí)政所必須努力形成的基礎和條件?！盵8]（P26）從這個角度看，執(zhí)政合法性是一個政治共同體的民眾對于其執(zhí)政黨的認可、接受和授權，具體表現(xiàn)就是民眾認為執(zhí)政黨執(zhí)掌政權是合理的，并且從內心深處接受和服從其治理過程和結果。

從歷史淵源看，這種合法性基礎可以是意識形態(tài)、執(zhí)政績效、領袖魅力、綱領政策、組織架構和執(zhí)政黨形象的積極影響。對于深處改革轉型的現(xiàn)代中國來說，中國共產黨要鞏固自身的執(zhí)政地位，不能再單純依靠意識形態(tài)的宣傳說教，更不能依靠領袖魅力，而是要靠執(zhí)政績效的穩(wěn)步提升來獲得群眾的信任、擁護和支持。此時，民生建設及其績效的不斷提升乃是發(fā)揮重要影響作用的關鍵因素。蘇聯(lián)的例子也作出了很清晰的警示，對于任何一個政黨而言，民生問題絕不是一個簡簡單單的經(jīng)濟問題，而是一個直接關乎黨的執(zhí)政根基的問題。因此，在特殊的時代，執(zhí)政黨要鞏固執(zhí)政地位，夯實執(zhí)政根基，必須正視民生，高度重視民生。

（四）提升官民互信，離不開民生改善

《人民論壇》雜志社在2012年6月的一次問卷調查顯示，公眾對政府的信任度很低，超過60%的受訪者認為，地方政府公信力低于50%，其中52.1%的人認為看病難、住房難等民生問題直接影響政府公信力。然而，關于官民互信低的問題不能一概而論，而是要看到它的層級差異。也就是說，政府的公信力和美譽度從中央、省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（街道），呈現(xiàn)依次遞減態(tài)勢，中央政府和省政府的公信力始終居于很高的狀態(tài)，基層政府的公信力較低。這說明，在討論政府公信力的時候，不能片面地認為是因為社會轉型而導致群眾的信念出了問題。其實，從諸多群體性事件可見，它們都是非政治性的，用中國社科院于建嶸的話說，就是一個民生問題。這個解釋很有道理，也在一定程度上解釋了地方政府公信力日漸降低的主要原因。一些群眾現(xiàn)在為什么對地方官員頗有意見，重要原因之一就是其民生狀況沒有隨著經(jīng)濟發(fā)展而得到改善，相反是看到了官員的腐敗，繼而產生憤懣。

洛克、孟德斯鳩、霍布斯等西方思想家在論述政府權力來源時認為，人類社會最初是處于一個雜亂無序的狀態(tài)之中，用霍布斯的話說就是“人對人的戰(zhàn)爭狀態(tài)”?？偠灾?，是一種對人們生活很不方便的狀態(tài)。于是，人們就想辦法努力告別這種狀態(tài)。經(jīng)過仔細思考，人們便通過訂立契約，將自己所擁有的部分權利委托給一個共同的權威，由這個權威替自己去維護秩序。這個權威就是政府，人們希望這個共同的權威來替自己維護秩序，做人民的“守護神”。政府權力產生來源的這種解釋頗富洞見，以至于當今世界上任何一個國家的政府都努力宣稱其權力源于人民。既然政府的權力源于人民的授權，那么就產生了一種“委托-代理”關系。人民是政府的委托人，政府是代理人。代理人自然要按照委托人的要求來行使手中的權力，如果不按照委托人的要求來行為，他就有權力收回這個委托，重新尋找新的委托人。所以，就有了政府公信力的議題。作為代理人，政府必須讓作為委托人的人民相信是按照其意志來行為的，是為其謀利益的，是其利益的“守護神”，而不是高高在上的“官老爺”。人民怎么相信政府？對于處在社會主義初級階段的中國來說，就是努力改善民生，以實實在在的民生業(yè)績贏得群眾的信任。

所以說，如何重構政府與群眾之間的互信，乃是提升民生績效的重要問題。信任能增加人們在任何單獨交易中進行欺騙的潛在成本，進而促進交往，促成合作。一個社會的信任越高，越有利于社會成員之間的互惠或合作，從而強化人們的認同。因而，要在不斷改善民生中努力提升官民互信。

三、民生緣何成為“問題”：無以回避的體制癥結

從政治學的視角，當前民生建設之所以成為一個“問題”，主要有三個層面的體制癥結。

（一）不夠健全的公共財政體制的制約

眾所周知，民生建設離不開錢，離不開財政投入。而要保證財政投入，就必須建立健全公共財政體制。所謂公共財政，就是為社會提供公共產品與公共服務的政府分配行為，是與市場經(jīng)濟體制相適應的一種財政管理體制。它主要著眼于滿足社會公共需要，彌補“市場失效”缺陷。其歷史使命在于支持、促進市場經(jīng)濟體制的形成和發(fā)展。經(jīng)驗表明，有市場經(jīng)濟體制，必有公共財政，二者相互制約，相互促進，交替推動，共同前進。既然民生事關民眾基本利益訴求的滿足，自然也離不開公共財政體制的建立健全。然而，我國民生建設需要的公共財政尚未建立起來，這主要表現(xiàn)在兩個方面。其一，投入民生的財政資金比例偏小，一段時間內幾乎是世界上最低的國家之一。不僅同美國、法國、德國等發(fā)達國家的民生投入相距甚遠，而且還低于印度、緬甸等國家。這與快速增長的經(jīng)濟總量是明顯不對稱的。其二，財政投入偏離正常軌道，財政投入方向和結構不盡合理。諸多事實表明，大量的財政資金偏向投入到“三公”經(jīng)費、豪華型的城市建設等領域。比如，《人民日報》報道，現(xiàn)在有八十多個城市提出建設國際化大都市的目標。發(fā)達的美國只有幾個城市是國際化大都市，而作為一個發(fā)展中國家竟有如此多的城市提出要建設國際化大都市。事實上，這已經(jīng)讓很多地方政府負債累累，按照《改革內參》的數(shù)據(jù)，地方政府花在建設豪華城市上的舉債已經(jīng)達到13萬億了，而且因此還引發(fā)了征地拆遷等諸多矛盾。試想，要是將這些資金投入民生又能解決多少群眾的衣食住行問題？

（二）“壓力型政府體制”的制約

基于基層政府面臨的“加壓驅動”、“熱鍋理論”（形容官員是熱鍋里的螞蟻，必須不斷運動來避免被灼傷）、“一手烏紗帽、一手高指標”的現(xiàn)實境況，榮敬本提出了壓力型政府體制的概念。在他看來，壓力型政府體制就是，“一級政治組織（主要是縣、鄉(xiāng)）為了實現(xiàn)任務趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數(shù)量化任務，層層分解的管理方式和物質化的評價體系。結果，很多地方政府幾乎成了‘分包商，將上級交辦的任務進行分解、下達，逐級發(fā)包?！盵9]（P28）當前五大層級政府之間存在著這種顯見的壓力型體制。對于基層政府來說，壓力型政府體制下主要的壓力就是經(jīng)濟增長的壓力?？陀^而言，對于中國這樣一個人口多、底子薄的發(fā)展中國家，“以經(jīng)濟建設為中心”的發(fā)展道路是有其合理性的。但是，當一切活動均以經(jīng)濟增長為首要目標的時候，也可能會導致一系列負面的非預期后果。

在經(jīng)濟增長主義的導向下，“地方政府即廠商”，像經(jīng)營企業(yè)一樣經(jīng)營地方經(jīng)濟，追求地方利益的最大化。但是，如同個人精力有限而不是取之不盡、用之不竭一樣，地方政府的精力也是一樣的有限。當政府的主要精力都被GDP和招商引資牽絆，投入民生自然也就心有余而力不足了。面對經(jīng)濟增長與改善民生這些相輔相成又彼此抵牾的任務，基層政府很難做到多頭兼顧、合理均衡。按照政治學“誰授權就對誰負責”的基本原理，可想而知，在唯上主義的傳統(tǒng)里，基層政府沒有多大精力和興趣來真正實現(xiàn)經(jīng)濟建設與民生改善之間的合理均衡。這也正是很多短期工程、“面子工程”產生的直接原因。所以，在很多情況下，改善民生成為一句永遠絕對正確的政治口號，但推行起來異常艱難。

（三）“央強地弱”的基層治理體制的制約

中央一再強調要夯實基層基礎，并通過制度設計和政策安排規(guī)范基層政權的行為，盡可能向基層施加壓力。一定意義上講，構建合理的“中央-地方”關系對于中國這種超大型的發(fā)展中國家具有必要性。然而，現(xiàn)實的情況是，理應正常的央地關系在實踐中偏離了正常航線，結果出現(xiàn)的便是過于偏頗的“央強地弱”。也就是說，在中央與地方的博弈中，中央始終占據(jù)絕對的優(yōu)勢地位，通過這個優(yōu)勢地位，中央部門實現(xiàn)了權力和資源的高度集中，相比較之下，地方則處于弱勢地位。過于偏頗的央強地弱的關系形態(tài)，對于民生建設的影響和制約表現(xiàn)在兩個方面。首先，本來可以用于民生建設的資金被無奈地用于“爭取民生建設資金”的困局之中。質言之，這里有一個悖論：為擴大民生建設的資金投入——“跑部錢進”——資源浪費——民生建設受到制約，無錢投入——“跑部錢進”。其次，容易激發(fā)因民生而來的社會矛盾，卻無益于矛盾化解。當前，基層政府背負著很多的考核任務，有的多是一票否決，比如計劃生育、信訪維穩(wěn)、招商引資等。這些工作具有極其重要性，基層政府理應積極完成，但客觀而言，很多基層干部缺乏相應的權力和資源。從很多因民生問題引發(fā)的群體性事件可以清晰地看出，有時候基層政府并不是不作為，而是客觀上不具備解決問題的資源和手段，只能采取回避、敷衍和拖延的戰(zhàn)術，形而上地“將矛盾控制在基層”。也就是說，當前“問題在下面，根子在上面”的治理體制和“基層資源緊缺”的治理現(xiàn)狀，很大程度上無形之中激發(fā)了很多因民生而來的社會矛盾，并使得它難以調控。

因此，要改變這一狀況，必須重構中央與地方在民生建設中的資源配置體系，一味將過錯和責任推到地方，必將加劇地方合法性的流失。而當?shù)胤胶突鶎雍戏ㄐ月庵螅瑔栴}必然向中央蔓延，若中央無法解決，將危及中央的合法性基礎。

四、民生建設的優(yōu)化路徑與拓展空間

（一）做好民生建設的“頂層設計”

很大意義上講，破解民生建設的體制癥結，當前最需要做的工作就是從頂層設計上予以引導和規(guī)范。從坐標定位來看，民生并不是一個孤立的事情，而是影響社會公正的重大現(xiàn)實問題。為此，首先要從理念上認識到民生是影響社會公平正義的重大問題。公平正義被看作社會進步的重要價值和主要標尺，它是社會成員對社會是否“合意”的一種價值評判，其實質是按同一原則和標準對待相同情況的人和事，主要包括財富分配、政治權利、社會地位、文化教育、司法公正、社會救助、公共服務和社會福利等。如果沒有公平正義，就會喪失道德底線，產生社會沖突，從而也就無法改善民生。

當前民生建設中的公平正義是要解決人民群眾最基本的生活問題，這種公平只能是相對公平而不是絕對均等，而且只能優(yōu)先解決民眾最基本的生活困難問題，不可能追求“高標準、無差別”的結果公平。另一方面，在人口總量世界第一、未富先老日趨嚴峻、人均收入水平仍然較低的國家進行民生建設，其目的主要在于“雪中送炭”而不是“錦上添花”。只有這樣的公平才是民生建設真正需要的公平正義。在維護公平正義的前提下，民生建設要體現(xiàn)四個基本原則：政府首責、弱者優(yōu)先、社會幫扶以及個人努力。也就是說，政府要積極開展教育、就業(yè)、收入分配、社會保障、公共衛(wèi)生等方面的民生建設，大力推進公共服務供給與使用的均等化，優(yōu)先解決好那些原來排除在社會保障體系之外的民生問題，真正讓群眾實現(xiàn)“學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”，確保群眾享有與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應的民生建設成果，增強民眾的幸福感與滿意度，這是政府任何時候都必須堅守的責任底線。當然，也要引導個人承擔促進自我發(fā)展、提高自身福利水平的社會責任，從而形成民生建設的合力。

其次，將藏富于民作為重要政策來對待。世界現(xiàn)代化發(fā)展經(jīng)驗表明，藏富于民是一個國家走向繁榮富強、和諧穩(wěn)定的必由之路。富民是強國的基礎，富民更容易強國。只有富民才可以使一個國家最大限度消除內耗，形成社會團結，進而使一個國家整體變得更為強大；只有富民才可以使一個國家獲得持續(xù)穩(wěn)定的財政來源，并激發(fā)活力。也正如此，十八大報告提出，要千方百計地增加居民收入，努力實現(xiàn)居民收入增長和經(jīng)濟發(fā)展同步，勞動報酬增長和勞動生產效率提高同步。應該說，這是對“民富”最直接的肯定。

（二）調整和完善促進民生建設的“四大結構”

首先，調整和優(yōu)化財政支出結構，建立體現(xiàn)公平正義的教育與就業(yè)制度。教育公平是社會公平的基礎，但長期以來，教育經(jīng)費投入結構與投入方向始終不盡合理。因此，在繼續(xù)加大對教育投入的同時，還應著力改變投入方向與投入結構，努力將有限的教育經(jīng)費優(yōu)先投向非重點高校、非重點中學以及非重點小學，優(yōu)先投向農村教育，縮小教育經(jīng)費投入的城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間以及學校之間的差距，改變“越是重點高校、名校財政投入越多的情況”。

就業(yè)是民生之本，沒有就業(yè)就沒有生存和發(fā)展，民生改善也就無從談起。從面上看，就業(yè)有一個“入口”的問題，即擴大就業(yè)面，提供更多的就業(yè)機會，但是從群眾的新關切看，公平就業(yè)已經(jīng)成為橫跨在群眾個人發(fā)展道路上的一大絆腳石。“背景”、“關系”愈演愈烈導致社會階層分化越來越嚴重，公平、正常就業(yè)愈加困難。因此，實現(xiàn)“公平就業(yè)”更為重要，要切實杜絕“蘿卜”招聘、“拼爹”等暗箱操作。

其次，調整和優(yōu)化社會保障經(jīng)費的支出結構，建立體現(xiàn)公平正義的社會保障體系。筆者多次調研發(fā)現(xiàn)，“調整社會保險繳費結構以及繳費關系”一直深受關注。因為，以個人基本工資為繳費基數(shù)來確立社會保障水平的辦法，并不能真正實現(xiàn)公平保障。結果，本來用于促進社會公平的社會保障帶來的是更多的不公平。為此，“應該調整社會保險支出結構，將所有社會保險項目（包括新農保、城鎮(zhèn)居民社會保險等）中個人賬戶部分劃分為基礎保險金與補充保險金兩部分。其中政府主要負擔基礎保險金部分，其給付水平略高于最低生活保障線標準，補充保險金部分則由個人與單位的繳費構成。這樣，既保證了所有民眾都能夠享受到一個最基本待遇，避免因工作崗位、性質不同而出現(xiàn)社會保障權益的相對差別，從而保證公共財政在社會保險投入中的公平，減輕政府公共財政的支付壓力?！盵10]

再次，調整和優(yōu)化公共衛(wèi)生支出結構，保障群眾的基本醫(yī)療需求。政府在增加醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費投入的同時要切實改變財政投入結構，尤其要改變經(jīng)費主要流向大醫(yī)院的情況，建設好社區(qū)醫(yī)院、社區(qū)衛(wèi)生服務站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院等醫(yī)療機構，真正實現(xiàn)大醫(yī)院與社區(qū)醫(yī)院之間的合理均衡，努力解決群眾關心的“看得起病、看得好病”的問題。

最后，調整和優(yōu)化養(yǎng)老結構，積極正視“未富先老”的突出問題。2010年第六次全國人口普查顯示，我國65歲及以上人口為1.19億，15歲～64歲勞動年齡人口為9.98億。也就是說，現(xiàn)在是8.4個勞動年齡人口對應1個65歲及以上的老人。而到2035年，將是3個勞動年齡人口對應1個65歲及以上的老人，這和目前世界上老齡化最嚴重的日本水平相當。勞動年齡人口不會都參加勞動，到2035年中國就會面臨兩名納稅人供養(yǎng)一名養(yǎng)老金領取者的情況。面對這樣一個“未富先老”的社會，需要改善養(yǎng)老結構，如在政府管吃飯，改善靠自己；養(yǎng)兒防老已過時，老年人要學會“終生自立”等方面及時跟進。

（三）堅持民主促民生，激發(fā)民生建設的動力源泉

對于民生建設而言，民主是一個理性的選擇，它能形成民生建設的動力源泉。從實踐來看，已經(jīng)有地方邁出了探索的堅實步伐。浙江省杭州市的民主促民生實踐主要有四個機制：建立重大工程民眾直接參與項目評判機制——比如，在西湖西進、背街小巷、庭院改造等項目建設過程中，圍繞項目是否上馬、設計怎樣完善、施工怎樣改進、紛爭如何解決、完工如何評價等，由群眾自我討論確定，然后根據(jù)群眾的意愿強度來確定項目建設的優(yōu)先順序；建立重大政務決策直接邀請民眾參與意見表達機制——比如，政府常務會議實行“開放式?jīng)Q策”，在政府常務會議“會前”充分征集民意后將政府決策事項提交市、區(qū)（縣）政府常委會，“會中”邀請人大代表、政協(xié)委員和市民代表列席會議發(fā)表意見，市民也可以通過網(wǎng)上留言發(fā)帖或網(wǎng)上視頻直播參與決策討論，“會后”則由市、區(qū)（縣）有關部門24小時內給予網(wǎng)民及時回應；建立以利益相關人為主體的權益糾紛協(xié)商解決機制——比如，建立黨政、市民、媒體“三位一體”和由職能部門參加的“一主多元”的解決糾紛機制；建立公開征求市民意見、開闊政府工作思路的民意征詢機制——比如，涉及全市性的重大工作和活動，在新聞媒體上公開向社會征集金點子，對征集到的建議及時篩選整理，交由職能部門采納處理并每年評選優(yōu)秀建議和好建議市民。

因此，在民生建設過程中，要放開思維，不要將民主看得太神秘。而且也要排除一個錯誤觀念，那就是民主并不完全就是選舉，選舉只是民主的一個方面而已，協(xié)商民主作為一種治理方式，能引導參與者積極交流、理性溝通，從而形成共識。對于亟需整合意見訴求的民生建設，協(xié)商民主能發(fā)揮積極作用。

民主促民生的辦法還應在街居治理體制上做出探索。當前，基層干部尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道干部，背負著大量超負荷的招商引資、信訪維穩(wěn)以及其他需要應對的工作任務。而這些任務，絕大部分與民生不相關，有的甚至是一些必須要完成、無以抗拒的政治任務。為此，努力構建一種協(xié)商合作型的街居體制是民生建設過程中的現(xiàn)實需要，比如，政府部門要求社區(qū)協(xié)助完成的任務，應讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和民政局一起組織第三方組織或專家論證，實有必要才可以委托社區(qū)來完成，而且要簽訂協(xié)議，并給予相應的資源。這也是一種民主，而且是減輕基層負擔、積極促進民生改善的重要舉措，值得探索。

（四）積極發(fā)揮社會組織的正能量，形成民生建設的合力

所謂社會組織是指有著共同利益追求的公民自愿組成的非營利性社團。它有三個顯著的特點：一是非政府性，即以民間的形式出現(xiàn)，它不代表政府或國家的立場；二是非營利性，即不把獲取利潤當作生存的主要目的，而通常把提供公益和公共服務當作其主要目標；三是自愿性，參加公民社會組織的成員都不是強迫的，而是自愿的。按照官方公布的數(shù)字，我國目前正式登記的社會組織大約100萬個。而按照專家學者的測算，全國實際存在社會組織有300萬個左右，并且以年均8%～10%的增長率在迅猛增長?？傮w上看，這些社會組織幾乎覆蓋了社會的各個方面，如科技、教育、文化、衛(wèi)生、勞動、民政、體育、環(huán)保、法律、慈善等公益領域及中介、工商服務，初步形成體系?？梢哉f，社會組織在慢慢成長和壯大，在經(jīng)濟生活、政治生活和文化生活中正在發(fā)揮日益重要的作用。

客觀而言，社會組織目前面臨的生存和發(fā)展環(huán)境并不夠好：自身能力不強，內部管理差、政府依賴程度高；外部成長環(huán)境不好，在夾縫中求生存、謀發(fā)展，一些機構想當然地把社會組織設想為政府的天然對手，認為鼓勵社會組織發(fā)展是在給社會發(fā)展埋下不穩(wěn)定因素。從實踐來看，讓社會組織參與民生建設并沒有帶來社會不穩(wěn)定，比如中央編譯局、中央黨校、北京大學等單位聯(lián)合評選的2012年第二屆“中國社會創(chuàng)新獎”24個入圍項目中，85%的都是社會組織參與民生建設的項目。這說明，通過鼓勵和引導社會組織在社區(qū)福利、救助、教育、衛(wèi)生等領域大顯身手，既拓展公共服務新空間，還能有效化解矛盾，夯實民生保障基礎。

因此，應以更加開放性的思維、積極的態(tài)度對待民生建設領域的社會組織力量，政府與社會組織之間建立起友好合作的親密關系，民生大道也會越走越好，越走越寬。比如，可采取登記備案雙軌制——對達到條件的社會組織，按照法律法規(guī)登記管理，對于尚達不到條件的，實行放寬準入、降低門檻的備案制度。對于資金問題，可以繼續(xù)推廣政府購買服務。對于人才問題，除了繼續(xù)壯大志愿者隊伍以外，還需要努力提高其業(yè)務技能。

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責任編輯：張新顏