□廖雄軍（廣州行政學(xué)院 公共管理教研部，廣東 廣州 510070）

作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨（以下簡稱為“中共”），在重大歷史關(guān)頭，往往通過重大政策的制定與實施，使自身的事業(yè)得到發(fā)展并推動社會經(jīng)濟的快速發(fā)展。中共成功的重大政策決策，往往是從人民群眾的根本利益出發(fā)，正確地貫徹執(zhí)行群眾路線和民主集中制以及政治協(xié)商制度的產(chǎn)物。中共在制定重大政策過程中，注重民主決策，善于匯集黨內(nèi)外智慧，汲取社會各界有益的建議，提升重大政策決策的質(zhì)量，避免重大政策決策失誤。中共這種重大政策決策的過程，實際上是黨群合作決策的過程。因此，筆者提出“中共制定重大政策的黨群合作決策模式”這一具有重要理論與實踐意義的命題，并嘗試對其進行一些初步的研究。

一、基本概念界定與模型構(gòu)建

“黨群”一詞中的“黨”，本文特指在中國執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨?！包h群”中的“群”，這里是指“群眾”。群眾概念是一個動態(tài)的、發(fā)展的概念。其狹義含義是指工人階級；其廣義含義是指哲學(xué)意義上的“人民群眾”,往往指不同歷史階段和社會形態(tài)中的勞動者。在馬克思主義理論中,“群眾”與“人民”、“人民群眾”等同。在中國，群眾概念具有明顯的本土化特征。[1]在我國的政治關(guān)系環(huán)境中，不同場合中使用“群眾”一詞所包含的人員或組織機構(gòu)范圍往往是不同的：1、從領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系看，被領(lǐng)導(dǎo)者就是“群眾”；2、從中共黨內(nèi)上下級關(guān)系來看，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部是上級（領(lǐng)導(dǎo)者），無領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的中共普通黨員（被領(lǐng)導(dǎo)者）作為下級就屬于“群眾”的范圍；3、從中共黨員與黨外人士的關(guān)系來看，非中共黨員的各界人士就屬于“群眾”的范圍。4、如果從中共各級組織與其他政治組織、社會組織的關(guān)系來看，其他政治組織、社會組織就屬于“群眾組織”的范圍。

筆者經(jīng)多方檢索，發(fā)現(xiàn)目前還未有人使用與界定“中共制定重大政策的黨群合作決策模式”這一概念。筆者認為，中共制定重大政策的黨群合作決策模式是由黨群合作決策主體（機構(gòu)與人員）、黨群合作決策客體（重大政策）、黨群合作決策基礎(chǔ)、黨群合作決策程序、黨群合作決策機制、黨群合作決策績效評估等要素構(gòu)成的一個工作系統(tǒng)（參見圖1）。這一模式雖然之前還沒有人對其概念模型與運行機制進行系統(tǒng)而深入的專題研究，但其早已經(jīng)存在于中國的政治生活中。

圖1 中共制定重大政策的黨群合作決策模式框圖

按照慣例，中共每一屆的三中全會都會就當(dāng)時的重大問題做出一個具有深遠影響力的決定，以此來推動事業(yè)的發(fā)展，開拓新局面。中共十八屆三中全會也不例外，此次會議確立的主題是“全面深化改革”，這與十一屆三中全會以來的前6次三中全會有所不同。毫無疑問，前6次會議也在部署改革并做出改革的重大決定，但改革僅集中在某一方面，此次則涵蓋了經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)、黨建等六大領(lǐng)域。確立這樣宏大的主題，不僅與“五位一體”總體布局相銜接，保持政策的連貫性和一致性，而且反映客觀現(xiàn)實，滿足實踐發(fā)展需要。十八屆三中全會在改革廣度、深度和力度上前所未有，體現(xiàn)了新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體有膽有識、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)臍馄?。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下文簡稱為《決定》）制定過程是匯集全黨智慧、善納群言的黨群合作決策的典范。因此，本文在構(gòu)建中共制定重大政策的黨群合作決策模式基礎(chǔ)上，選擇十八屆三中全會的《決定》起草與出臺歷程作為實證研究案例。

二、中共制定重大政策的黨群合作決策基礎(chǔ)

中共制定重大政策過程中的黨群合作決策，有著厚實的價值基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)與方法基礎(chǔ)。

（一）黨群合作決策的價值基礎(chǔ)

重大政策決策是一種主體行為，重大政策決策主體選擇什么樣的政策決策目標(biāo)、使用什么樣的政策決策方式，往往是由其人生觀、價值觀決定的。中共重大政策決策價值觀是中共重大政策決策主體對重大政策決策意義及其實現(xiàn)方式的追求。一切為了人民群眾，努力做出符合全國各族人民根本利益的重大政策決策并落到實處，使人民群眾從中得到更多實惠，從而取得人民群眾的支持和擁護，是中共重大政策決策的出發(fā)點。中共強調(diào)重大政策決策必須從人民群眾的根本利益出發(fā)，一切為了人民群眾的根本利益，尊重人民群眾的首創(chuàng)精神和發(fā)明創(chuàng)造，傾聽人民群眾的呼聲和集中人民群眾的智慧，把人民群眾的實踐和意愿作為評判重大政策決策成敗得失的根本標(biāo)準。全心全意為人民群眾謀利益是中共重大政策決策的出發(fā)點和落腳點，也就是說中共重大政策決策的價值觀是全心全意為人民群眾謀利益。為了把“全心全意為人民群眾謀利益”這一重大政策決策價值觀落到實處，在重大政策決策過程中，中共注重傾聽人民群眾的呼聲和集中人民群眾的智慧，用集思廣益的方式進行政策決策。因此，“全心全意為人民群眾謀利益”是黨群合作決策的價值基礎(chǔ)。

（二）黨群合作決策的制度基礎(chǔ)

在我國特定的政治環(huán)境下，民主集中制和政治協(xié)商制度是黨群合作決策的制度基礎(chǔ)。

1、民主集中制

民主集中制是在民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合的制度，是無產(chǎn)階級政黨、社會主義國家機關(guān)和人民團體的根本的組織原則。它規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)和群眾、上級和下級、部分和整體、組織和個人的正確關(guān)系，是勝利推進革命和建設(shè)事業(yè)的重要保證。中共自成立之日起，便把民主集中制作為黨的根本組織原則和組織制度。關(guān)于民主集中制，《中國共產(chǎn)黨章程》明確指出，“民主集中制是民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合。”這是中共對民主集中制做出的最具創(chuàng)新性的理論發(fā)展。1989年11月9日，江澤民同志在黨的十三屆五中全會上指出：“民主集中制是黨的根本的組織原則，是黨的工作中的群眾路線在黨的生活中的應(yīng)用。歷史經(jīng)驗證明，什么時候我們能夠堅持這一原則，決策就比較正確，黨就團結(jié)統(tǒng)一，工作就做得比較好；什么時候這個原則貫徹得不好，決策就容易失誤，認識就難以統(tǒng)一，工作中就會發(fā)生這樣那樣的偏差?！盵2]這充分說明了民主集中制是決策正確、執(zhí)行有效的制度。在信息海量、錯綜復(fù)雜的社會經(jīng)濟環(huán)境下，中共要做出正確的重大政策決策，單靠個人的智慧、能力和經(jīng)驗已經(jīng)是遠遠不夠的，必須通過健全民主集中制來集中廣大黨員和人民群眾的智慧。中共領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)與領(lǐng)導(dǎo)干部在充分發(fā)揚民主的基礎(chǔ)上實行正確的集中，才能保證重大政策決策的正確性。離開了民主集中制，也就脫離了廣大黨員和人民群眾，中共領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)與領(lǐng)導(dǎo)干部就不可能做出正確的重大政策決策。民主集中制的民主性為重大政策決策的科學(xué)性奠定了理論基礎(chǔ)和制度保證。歷史經(jīng)驗表明，中共高質(zhì)量的重大政策決策往往是廣大黨員和人民群眾的智慧之花結(jié)出的果實，是中共領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)與領(lǐng)導(dǎo)干部、廣大黨員和人民群眾通力合作的產(chǎn)物。因此，民主集中制是黨群合作決策的一個重要制度基礎(chǔ)。

2、政治協(xié)商制度

政治協(xié)商制度是在中共的領(lǐng)導(dǎo)下，各民主黨派、各人民團體、各少數(shù)民族和社會各界的代表，對國家的大政方針以及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的重要問題在決策之前舉行協(xié)商和就決策執(zhí)行過程中的重要問題進行協(xié)商的制度。

以協(xié)商、合作為主要形式的中共領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，結(jié)合中國實際，創(chuàng)立了獨具中國特色的多渠道的協(xié)商、合作形式，使這一制度實現(xiàn)了從理論到實踐上的跨躍。在國家采取重大措施或決定國計民生的重大政策問題時，中共都事先同民主黨派和無黨派民主人士進行協(xié)商，取得統(tǒng)一認識，然后再形成政策決策。一方面，我國的多黨合作和政治協(xié)商制度要求中共通過邀請各民主黨派主要領(lǐng)導(dǎo)人和無黨派人士舉行民主協(xié)商會，不定期舉行高層次、小范圍的談心活動，召開座談會等形式，通報或交流重要情況，傳達重要文件，聽取民主黨派、無黨派人士提出的建議等。這種政治協(xié)商所體現(xiàn)的內(nèi)容是，中共在對國家實施政治領(lǐng)導(dǎo)，在使“中共的主張”變?yōu)椤皣乙庵尽鼻?，充分聽取各民主黨派的意見。因此，這里“中共的主張”不是中共“一黨”的主張，而是聽取民主黨派意見、建議之后的，以中共為主并包含各民主黨派政治智慧的“中共的主張”。另一方面，中共還通過中國人民政治協(xié)商會議，聽取各民主黨派、無黨派人士、各人民團體的意見，然后把有益的建議吸納到重大政策決策方案中。歷史經(jīng)驗表明，中共高質(zhì)量的重大政策決策往往是廣大中共黨員、各民主黨派、各人民團體、各少數(shù)民族和社會各界的代表與其他人民群眾的智慧之花結(jié)出的果實，是中共、各民主黨派領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)與領(lǐng)導(dǎo)干部、廣大黨員和人民群眾通力合作的產(chǎn)物。因此，政治協(xié)商制度是黨群合作決策的一個重要制度基礎(chǔ)。

（三）黨群合作決策的方法基礎(chǔ)

把馬克思列寧主義關(guān)于人民群眾是歷史的創(chuàng)造者的原理系統(tǒng)地運用在黨的全部活動中，形成黨在一切工作中的群眾路線，這是中共長時期在敵我力量懸殊的艱難環(huán)境里，進行革命活動得到的無比寶貴的歷史經(jīng)驗和總結(jié)。群眾路線是中共的根本政治路線和組織路線，是群眾觀點在中共黨務(wù)工作中的應(yīng)用，也是中共的基本領(lǐng)導(dǎo)方法和工作方法。人民群眾是國家的主人、創(chuàng)造者,是一切政黨執(zhí)政的重心所在。在我國的政治環(huán)境下，只有堅決走好“群眾路線”，執(zhí)政黨才能把社會經(jīng)濟的發(fā)展推向一個新的臺階。

胡錦濤同志在慶祝中國共產(chǎn)黨成立90周年大會上強調(diào)指出：“每一個共產(chǎn)黨員都要把人民放在心中最高位置，尊重人民主體地位，尊重人民首創(chuàng)精神，拜人民為師，把政治智慧的增長，執(zhí)政本領(lǐng)的增強深深扎根于人民的創(chuàng)造性實踐之中”，要“堅持問政于民、問需于民、問計于民，真誠傾聽群眾呼聲，真實反映群眾愿望，真情關(guān)心群眾疾苦，依法保障人民群眾經(jīng)濟、政治、文化、社會等各項權(quán)益?！盵3]中共高層領(lǐng)導(dǎo)人強調(diào)，走好群眾路線，要做到“問政于民”、“問需于民”、“問計于民”，把人民群眾的所盼變成黨委的所為，讓黨委的重大部署更好地體現(xiàn)人民群眾的利益。重大決策從人民群眾的需要出發(fā)，做到“情為民所系、權(quán)為民所用、利為民所謀”，讓人民群眾滿意、高興。中共各級黨委工作中重大決策的制定，堅持走群眾路線，深入開展調(diào)查研究，認真聽取各方面意見，廣泛匯聚集體智慧，實現(xiàn)重大決策向科學(xué)民主轉(zhuǎn)變，把群眾意見、專家咨詢、領(lǐng)導(dǎo)決策有機結(jié)合起來，形成黨群合作決策的良好的互動格局，就能不斷提高黨委決策工作的民主化、科學(xué)化和規(guī)范化水平。因此，群眾路線是黨群合作決策的方法基礎(chǔ)。

三、中共制定重大政策的黨群合作決策程序

重大政策決策程序是在重大政策決策全過程中重大政策決策活動所經(jīng)歷的階段、步驟和依次遞進的順序。按科學(xué)程序進行重大政策決策是實現(xiàn)重大政策決策科學(xué)化、民主化的重要保證。在重大政策決策程序合法的前提下，要合理地制定每個重大政策決策大步驟下的小步驟。由于重大政策決策是一個動態(tài)過程，每個重大政策決策大步驟中又包含有各自的信息處理、設(shè)計、抉擇等小步驟，解決好小步驟中的政策決策問題就為完成大步驟的任務(wù)奠定了基礎(chǔ)。因此，在設(shè)計重大政策決策程序時，應(yīng)充分考慮程序的系統(tǒng)性，做到合理化。一個健全的重大政策決策程序應(yīng)是一個科學(xué)的系統(tǒng)，每一步驟都有科學(xué)的涵義和內(nèi)容，相互間又有有機聯(lián)系。因此為了使重大政策決策程序的每一個步驟規(guī)范化、科學(xué)化，還必須有一套科學(xué)的方法給予保障。一項常規(guī)決策的程序至少必須具備以下四大基本步驟：1、提出問題，確定目標(biāo)；2、調(diào)查預(yù)測，擬定方案；3、評估選優(yōu)，確定方案；4、實施反饋，修正完善。[4]從中共十八屆三中全會的《決定》制定過程來看，中共制定重大政策的黨群合作決策程序與上述決策程序有所不同，現(xiàn)分述如下。

（一）調(diào)查研究，確定議題

調(diào)查研究是謀事之基、成事之道，是中共的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)，是中共領(lǐng)導(dǎo)革命、建設(shè)與改革的基本經(jīng)驗、基本方法和基本制度。調(diào)查研究是科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的前提和基礎(chǔ)，中共注重把調(diào)查研究作為重大政策決策的必要程序，形成了集體調(diào)研機制。中共“中央領(lǐng)導(dǎo)人集體調(diào)研機制，是一種‘集中調(diào)查、整體研究’的科學(xué)決策機制，包括從信息攝取、信息分析到信息加工、信息集成的完整過程。”[5]調(diào)查研究與確定議題也有一定的程序，現(xiàn)分述如下。

1、深入基層，進行調(diào)查

中共高層領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)與高層領(lǐng)導(dǎo)人強調(diào)，領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)與領(lǐng)導(dǎo)干部深入實際、深入基層，進行調(diào)查，一定要眼睛向下，放下架子，有甘當(dāng)小學(xué)生的精神，真心誠意地向人民群眾學(xué)習(xí)，深入群眾、貼近群眾、組織群眾，“讓群眾說話”，做到聽真話、察實情。中共十七屆四中全會的決定中明確規(guī)定：“領(lǐng)導(dǎo)干部下基層調(diào)查研究，要輕車簡從，不擾民，不搞層層陪同，不組織群眾迎送”。那種下車伊始、亂發(fā)議論，板起面孔、不停說教的欽差大臣式的調(diào)查，基層干部和群眾是很反感的，也是很難了解到真實情況的。在調(diào)查對象上，“既要調(diào)查機關(guān)，又要調(diào)查基層；既要調(diào)查干部，又要調(diào)查群眾；既要解剖典型，又要了解全局；既要到工作局面好和先進的地方去總結(jié)經(jīng)驗，又要到困難較多、情況復(fù)雜、矛盾尖銳的地方去研究問題。基層、群眾、重要典型和困難的地方，應(yīng)成為調(diào)研重點，要花更多時間去了解和研究。只有這樣去調(diào)查研究，才能獲得在辦公室難以聽到、不易看到和意想不到的新情況，找出解決問題的新視角、新思路和新對策?！盵6]在調(diào)查方法上，領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)與領(lǐng)導(dǎo)干部既通過匯報了解情況，又深入到一線獲得感性認識，堅持多層次、多方位、多渠道地調(diào)查，防止以點代面、一葉障目。中共高層領(lǐng)導(dǎo)人不僅強調(diào)深入基層進行調(diào)查的重要性并提出要求，并且以身作則，率先垂范，如：“一年多來，從城市社區(qū)到農(nóng)家炕頭，從企業(yè)車間到工礦學(xué)校，習(xí)近平、李克強、張德江、俞正聲、劉云山、王岐山、張高麗等中央領(lǐng)導(dǎo)同志深入基層、深入群眾，圍繞全面深化改革問計于民，指導(dǎo)實踐，凝聚力量。”[7]

2、多方察訪，發(fā)現(xiàn)問題

一般來說，能夠發(fā)現(xiàn)問題是領(lǐng)導(dǎo)工作的起點，發(fā)現(xiàn)問題的能力是領(lǐng)導(dǎo)干部一項重要的技能。領(lǐng)導(dǎo)干部下基層進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)問題的途徑主要有：一是從近距離觀察客觀事物、觀察人群中發(fā)現(xiàn)問題，二是從與基層干部群眾交談中發(fā)現(xiàn)問題，三是通過聽取匯報來發(fā)現(xiàn)問題，四是通過座談會來發(fā)現(xiàn)問題。

中共高層領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)與高層領(lǐng)導(dǎo)人具有強烈的問題意識，能夠敏銳地發(fā)現(xiàn)問題：“當(dāng)前，國內(nèi)外環(huán)境都在發(fā)生極為廣泛而深刻的變化，我國發(fā)展面臨一系列突出矛盾和挑戰(zhàn)，前進道路上還有不少困難和問題。比如：發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題依然突出，科技創(chuàng)新能力不強，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，發(fā)展方式依然粗放，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民收入分配差距依然較大，社會矛盾明顯增多，教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療、住房、生態(tài)環(huán)境、食品藥品安全、安全生產(chǎn)、社會治安、執(zhí)法司法等關(guān)系群眾切身利益的問題較多，部分群眾生活困難，形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)問題突出，一些領(lǐng)域消極腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻，等等?！盵8]這說明，中共高層領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)與高層領(lǐng)導(dǎo)人頭腦很清醒，并沒有被改革開放30多年來所取得的巨大成就沖昏頭腦，善于找出存在的問題并敢于正視問題，為解決問題奠定了基礎(chǔ)。

3、多種角度，分析問題

中共高層領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)與高層領(lǐng)導(dǎo)人強調(diào)，發(fā)現(xiàn)問題后，就要從多種角度，用多種方法分析問題。“通過深入實際調(diào)查研究，把大量和零碎的材料經(jīng)過去粗取精、去偽存真、由此及彼、由表及里的思考、分析、綜合，加以系統(tǒng)化、條理化，透過紛繁復(fù)雜的現(xiàn)象抓住事物的本質(zhì)，找出它的內(nèi)在規(guī)律，由感性認識上升為理性認識，在此基礎(chǔ)上作出正確的決策，這本身就是領(lǐng)導(dǎo)干部分析和解決問題本領(lǐng)的重要反映，也是領(lǐng)導(dǎo)干部思想理論水平和工作水平的重要反映?！盵9]常用的分析問題方法有如下幾種：

（1）比較分析法。它是用一些特定的指標(biāo)把客觀事物加以比較，以達到認識事物的本質(zhì)和規(guī)律并做出正確的評價。這種方法主要有兩種：一是縱向比較法，即現(xiàn)在的問題過去是否出現(xiàn)過？如果過去出現(xiàn)過同樣的問題，那么現(xiàn)在與過去相比較，這一問題影響程度是大了還是小了？二是橫向比較法，即與其他地方或其他國家相比較，看其他地方或其他國家有無同樣的問題？如果其他地方或其他國家有同樣的問題，那么本轄區(qū)內(nèi)的問題有什么獨特的地方？

（2）利害分析法。主要用來確定問題的大小、影響范圍或危害程度。在對問題進行利害分析時，一要分析所存在的問題是否既有利也有害？如果現(xiàn)存的問題是利害并存，就要分析利害的大小，是利大于害還是害大于利？二要分析所存在問題的影響范圍或危害程度，問題的危害程度是否在進一步發(fā)展？等等。

（3）因果分析法。分析產(chǎn)生問題的原因，即什么原因?qū)е铝藛栴}的出現(xiàn)？如果是多因一果或一果多因，還要進行進一步的分析，找到引發(fā)問題的主要原因，為解決問題提供方向指引。常用因果分析圖法（也稱為問題要因分析法）進行問題原因分析，其基本原理是對每一個問題，采用圖示的方法，逐層深入排查可能原因。然后確定其中最主要原因，對問題進行有的放矢的處置和管理。

中共強調(diào)：“調(diào)查研究方法也要與時俱進。在運用我們黨在長期實踐中積累的有效方法的同時，要適應(yīng)新形勢新情況特別是當(dāng)今社會信息網(wǎng)絡(luò)化的特點，進一步拓展調(diào)研渠道、豐富調(diào)研手段、創(chuàng)新調(diào)研方式，學(xué)習(xí)、掌握和運用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的調(diào)研方法，如問卷調(diào)查、統(tǒng)計調(diào)查、抽樣調(diào)查、專家調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查等，并逐步把現(xiàn)代信息技術(shù)引入調(diào)研領(lǐng)域，提高調(diào)研的效率和科學(xué)性?！盵10]

4、聚焦問題，確定議題

有時，問題很多，涉及到各個方面，并且錯綜復(fù)雜，令人眼花繚亂。這就需要政策決策主體用聚焦問題的方法，找到主要問題或核心問題并把其作為政策決策議題。聚焦問題與確定議題也有一定的程序（參見圖2），現(xiàn)分述如下。

（1）用聚集問題法，找到主要問題。有時問題不是一個而是多個甚至超過10個，這時就要用聚集問題法，篩選出不超過三個的主要問題，為下一步的問題聚焦打下基礎(chǔ)。

圖2 聚集問題與確定議題程序框圖

（2）二次聚焦問題，確立核心問題。在上一步的基礎(chǔ)上，再次用聚集問題法，篩選出一個核心問題。這樣的問題應(yīng)是眾多問題中影響最為深遠、危害性最大的問題。

（3）不畏艱難險阻，把難題作議題。影響最為深遠、危害性最大的核心問題往往是最難啃的骨頭、最難攻下的難題。是否敢于挑戰(zhàn)這種問題，能否解決這種問題，是對領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)與領(lǐng)導(dǎo)干部膽識與能力的考驗?！案母镩_放以來，歷屆三中全會研究什么議題、作出什么決定、采取什么舉措、釋放什么信號，是人們判斷新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體施政方針和工作重點的重要依據(jù)，對做好未來5年乃至10年工作意義重大。黨的十八大之后，中央即著手考慮十八屆三中全會的議題?！盵11]中共十八大之后，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體面對的是錯綜復(fù)雜的國內(nèi)外環(huán)境，有許多困難需要克服，有眾多難題需要攻克?！白哌^35年光輝歷程，中國改革進入攻堅期和深水區(qū)。思想觀念的障礙，利益固化的藩籬，使人們對改革共識與困惑交織，期待與擔(dān)憂并存?；A(chǔ)、環(huán)境、動力雖然已經(jīng)變化，矛盾、困難、風(fēng)險正在疊加，但別無選擇，只能迎難而上。準確把握世情、國情、黨情、民情的演進，推動改革再出發(fā)，必須勇于擔(dān)當(dāng)?！盵12]敢于擔(dān)當(dāng)、有膽識有能力的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)與領(lǐng)導(dǎo)干部往往不畏艱難險阻，把難題作為政策決策議題。把“全面深化改革”這一富有挑戰(zhàn)性的難題作為中共十八屆三中全會的議題，彰顯了中共新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體敢于擔(dān)當(dāng)?shù)氖姑小⒄斡職夂椭腔邸?/p>

上述調(diào)查研究與確定議題的四個步驟是環(huán)環(huán)相扣的有機整體，參見下圖：

圖3 調(diào)查研究與確定議題的程序框圖

中共高層領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)與高層領(lǐng)導(dǎo)人往往是通過開展廣泛深入的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)問題，然后進行分析與綜合研究，提煉出重大政策決策的議題。2012年12月7日至11日，中共中央總書記、中共中央軍委主席習(xí)近平到廣東考察工作。在考察中，習(xí)近平指出，深化改革開放，要堅定信心、凝聚共識、統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進。我們要尊重人民首創(chuàng)精神，在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上提出全面深化改革的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，尊重實踐、尊重創(chuàng)造，鼓勵大膽探索、勇于開拓，聚合各項相關(guān)改革協(xié)調(diào)推進的正能量。[13]2012年12月31日下午，十八屆中共中央政治局就堅定不移推進改革開放進行第二次集體學(xué)習(xí)。習(xí)近平同志在主持學(xué)習(xí)時強調(diào)，改革開放是一項長期的、艱巨的、繁重的事業(yè)，必須一代又一代人接力干下去。必須堅持社會主義市場經(jīng)濟的改革方向，堅持對外開放的基本國策，以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領(lǐng)域改革，朝著黨的十八大指引的改革開放方向奮勇前進。[14]2013年4月，新一屆國家機構(gòu)換屆選舉剛剛完成?！爸醒胝尉纸?jīng)過深入思考和研究、廣泛聽取黨內(nèi)外各方面意見，決定黨的十八屆三中全會研究全面深化改革問題并作出決定?！盵15]2013年7月21日至23日，習(xí)近平同志在湖北省調(diào)研全面深化改革問題和當(dāng)前經(jīng)濟運行情況。他強調(diào)，全面深化改革是黨的十八大提出的一項戰(zhàn)略部署，也是我們實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)必須解決好的重大問題，一定要始終把改革創(chuàng)新精神貫徹到治國理政各個環(huán)節(jié)，推動經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，更好實現(xiàn)黨的十八大確定的奮斗目標(biāo)和工作部署。[16]習(xí)近平同志強調(diào)：“必須從紛繁復(fù)雜的事物表象中把準改革脈搏，把握全面深化改革的內(nèi)在規(guī)律，特別是要把握全面深化改革的重大關(guān)系，處理好解放思想和實事求是的關(guān)系、整體推進和重點突破的關(guān)系、頂層設(shè)計和摸著石頭過河的關(guān)系、膽子要大和步子要穩(wěn)的關(guān)系、改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系?！?013年10月29日，習(xí)近平同志主持召開中共中央政治局會議，研究全面深化改革重大問題。[17]中共在三中全會召開前，中央領(lǐng)導(dǎo)人赴全國各地進行調(diào)研，也逐漸成為一項慣例?！包h的十八屆三中全會明天開幕，全面深化改革的藍圖即將展開。據(jù)統(tǒng)計，十八大以來，習(xí)近平總書記進行了10次離京調(diào)研考察。足跡遍布廣東、河北（2次）、甘肅、海南、天津、四川、湖北、遼寧、湖南等9省(市)?！盵18]本屆三中全會的主題是“全面深化改革”。據(jù)北青報記者統(tǒng)計，自十八大以來，習(xí)近平、李克強進行了17次離京調(diào)研，其中16次都提到“改革”。[19]

（二）發(fā)出通知，征求意見

近年來，中共各級黨委堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，圍繞加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)，按照民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政的要求，將征求意見納入黨委重大決策的程序，逐步推進黨務(wù)公開和黨委權(quán)力公開透明運行，廣泛集中群眾智慧，不斷提高黨委民主、科學(xué)、依法決策的能力和水平。為認真貫徹執(zhí)行黨的民主集中制原則，推進黨委重大事項決策行為的科學(xué)化、民主化、規(guī)范化，進一步提高黨委決策效率和質(zhì)量，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》、《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準則》，中共各級黨委建立健全了黨委重大決策征求意見制度。在《決定》制定過程中，中共堅持了重大決策征求意見制度：2013年4月20日，中共中央向各省、自治區(qū)、直轄市，中央和國家機關(guān)，解放軍和各人民團體發(fā)出《關(guān)于對黨的十八屆三中全會研究全面深化改革問題征求意見的通知》，“征求全面深化改革的意見。不到一個月的時間里，118份意見和建議從全國各地匯集到北京。從上到下、自下而上，成千上萬條關(guān)于深化改革開放的意見和建議反映上來。”[20]

（三）廣納建議，起草方案

起草重大政策決策方案，一般有三種主要的做法：一是由寫作班子關(guān)起門來，獨立起草重大政策決策方案；二是在小范圍內(nèi)象征性地征求意見后，起草重大政策決策方案；三是進行開放式的廣泛征求社會各界的意見與建議，在廣納社會各界的意見與建議后，再起草重大政策決策方案。在《決定》制定過程中，中共采用的是第三種做法。這種做法有利于匯集各方智慧，提高重大政策決策質(zhì)量。

（四）下發(fā)方案，多方論證

近年來，中共高層在重大政策決策方案起草后，為了使重大政策決策方案更加完善，堅持把重大政策決策方案征求意見稿印發(fā)，再次廣泛征求各方面意見。中共高層下發(fā)重大政策決策方案后，中共黨內(nèi)與社會各界所進行的多方論證主要有黨內(nèi)論證與黨外論證兩類：1、黨內(nèi)論證，主要用于集中黨內(nèi)智慧。一是中央政治局的會議討論，二是黨內(nèi)的研究機構(gòu)的論證。2、黨外論證，主要用于匯聚黨外智慧。一是各民主黨派的論證，二是社會上各類研究機構(gòu)的論證（參見圖4）。2013年9月4日，根據(jù)中共中央政治局會議決定，“《決定》征求意見稿下發(fā)中央黨政軍機關(guān)和地方100多個單位，廣泛征求各方面意見。從9月初《決定》征求意見稿下發(fā)，廣泛征求各方面意見起，不到一個月，文件起草組共收到總計2564條意見和建議?！盵21]《決定》起草組認真分析與研究了這些意見和建議，在汲取有益建議的基礎(chǔ)上，再次修訂了《決定》稿。

圖4 中共重大政策決策的論證框圖

（五）政治協(xié)商，會議通過

把政治協(xié)商納入黨政決策程序，對于實現(xiàn)黨政決策的科學(xué)化、民主化，推進政治協(xié)商的制度化、規(guī)范化，具有十分重大的意義：一是把政治協(xié)商納入黨政決策程序，有利于實現(xiàn)黨政決策的科學(xué)化；二是把政治協(xié)商納入黨政決策程序，有利于實現(xiàn)黨政決策的民主化；三是把政治協(xié)商納入黨政決策程序，有利于實現(xiàn)政治協(xié)商的制度化。近年來，中共注重把政治協(xié)商納入重大決策程序，提高了重大決策的質(zhì)量。如在《決定》的制定過程中，中共中央就按規(guī)定進行了政治協(xié)商：2013年“9月17日下午，習(xí)近平總書記主持召開座談會，聽取各民主黨派、全國工商聯(lián)負責(zé)人和無黨派人士對《決定》稿的意見和建議。坦誠直言，各抒己見……同中國共產(chǎn)黨肝膽相照、榮辱與共的黨外人士，表示對全會充滿信心和期待，并對《決定》稿提出意見和建議。習(xí)近平總書記認真記錄，不時插話，同大家一起討論。習(xí)近平總書記希望，黨外人士把思想和行動統(tǒng)一到中共中央決策部署上來，為深化改革凝聚廣泛共識、匯聚強大力量，在深入開展調(diào)研的基礎(chǔ)上提出具有前瞻性、戰(zhàn)略性、可操作性的意見和建議。”[22]中共的黨章明確規(guī)定：“黨的各級委員會實行集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負責(zé)相結(jié)合，凡屬重大問題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，做出決定”?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強和改進黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》強調(diào)：集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定（“十六字”方針），是黨委內(nèi)部議事和決策的基本制度，必須認真執(zhí)行。這個“十六字”方針深刻揭示了黨委科學(xué)決策過程的內(nèi)在關(guān)系，為實施正確決策提供了科學(xué)的方法?！凹w領(lǐng)導(dǎo)”是黨的領(lǐng)導(dǎo)的最高原則，是科學(xué)決策的核心內(nèi)容；“民主集中”是集體領(lǐng)導(dǎo)的具體實踐過程，是科學(xué)決策的根本保證；“個別醞釀”是科學(xué)決策的必要途徑和重要方法；“會議決定”是集體領(lǐng)導(dǎo)的實現(xiàn)形式，構(gòu)成科學(xué)決策的嚴密體系。這四個方面互相聯(lián)系、相輔相成，內(nèi)在統(tǒng)一。它深刻揭示了黨的領(lǐng)導(dǎo)工作的客觀規(guī)律，反映了新形勢下加強黨委建設(shè)的內(nèi)在要求，為實現(xiàn)黨委決策的民主化、科學(xué)化和規(guī)范化指明了方向?！稕Q定》的制定過程，是貫徹“十六字”方針的又一次生動的重大政策決策實踐。

綜上所述，中共重大政策制定的黨群合作決策程序（以《決定》制定為例）的五個步驟是互相聯(lián)系、相輔相成的一個有機整體（參見圖5）。

圖5 中共重大政策制定的黨群合作決策程序框圖

四、中共制定重大政策的黨群合作決策機制

重大政策決策要取得成功，必須有相應(yīng)的機制來保障，實現(xiàn)重大政策決策的民主化科學(xué)化；否則，就無法保證重大政策決策的高質(zhì)量。中共重大政策制定過程中的黨群合作決策機制由組織領(lǐng)導(dǎo)機制、吸納意見機制與文本創(chuàng)作機制構(gòu)成。

（一）組織領(lǐng)導(dǎo)機制

重大政策決策要取得成功，必須有相應(yīng)的組織領(lǐng)導(dǎo)機制來保障，實現(xiàn)重大政策決策過程的組織領(lǐng)導(dǎo)工作的科學(xué)化。中共通過建立科學(xué)的重大政策決策的組織領(lǐng)導(dǎo)機制，為重大政策決策任務(wù)的完成，提供了組織領(lǐng)導(dǎo)工作基礎(chǔ)。中共“每次三中全會決定文件都經(jīng)歷了復(fù)雜的起草過程，一般用時半年。而第一步，就是成立起草小組。小組通常在全會召開當(dāng)年的春天成立，在中央政治局常委會直接領(lǐng)導(dǎo)下工作。起草小組的負責(zé)人通常由黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人‘掛帥’”。[23]如十八屆三中全會的“議題確定后，中央政治局決定成立文件起草組，由我擔(dān)任組長，劉云山、張高麗同志為副組長，相關(guān)部門負責(zé)同志、部分省市領(lǐng)導(dǎo)同志參加，在中央政治局常委會領(lǐng)導(dǎo)下進行全會決定起草工作?！盵24]這次三中全會文件的起草，“是第一次由總書記親自掛帥，之前是沒有過的，而且有兩個常委當(dāng)副組長，五個政治局委員參加，規(guī)格非常高?！盵25]這是進入新世紀以來黨的最高領(lǐng)導(dǎo)人首次擔(dān)任全會文件起草組負責(zé)人，彰顯了黨中央對全面深化改革的高度重視。這充分體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為總書記的黨中央高舉改革開放旗幟的堅定意志。這種堅定來自對35年改革開放成功經(jīng)驗的深刻總結(jié)，來自對我國基本國情和形勢變化的清醒認識，來自對中國特色社會主義的自信。[26]十八屆三中全會文件起草組總共60余人，其中，副部級級別以上官員的占了小組成員一半以上，僅黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人就有10人。小組中分為經(jīng)濟組等四個小組。文件起草成員來自黨中央、國務(wù)院有關(guān)部門的負責(zé)人以及中國社科院等科研機構(gòu)的學(xué)者。僅中央政策研究室就有10人參與了文件起草。[27]

中共高層領(lǐng)導(dǎo)人往往通過主持文件起草組會議與中央政治局會議等辦法，實施對重大決定文件起草工作的領(lǐng)導(dǎo)：一是召集文件起草組會議，提出工作要求；二是對重大決定文件的框架結(jié)構(gòu)提出方向性意見，供起草組成員參考；三是主持中央政治局會議，審議上報的重大決定的文件稿。如在十八屆三中“全會召開前的6個多月時間里，習(xí)近平總書記先后3次主持中共中央政治局常委會會議、2次主持中共中央政治局會議、多次主持文件起草組全體會議，研究部署起草工作，討論審議《決定》稿?！盵28]

（二）吸納意見機制

中共各級黨委在其重大決策征求意見制度中都做出規(guī)定：對于通過各種渠道收集到的意見與建議，及時召開專題會議研究收集到的意見與建議，對其中合理合法的意見要積極采納；對其中不合法、不合理或暫時不能實現(xiàn)的意見，要落實專人做好解釋工作，爭取有關(guān)方面的理解和支持。重大政策決策要能取得成功，必須有相應(yīng)的吸納意見機制來保障，實現(xiàn)重大政策決策的民主化科學(xué)化。

中共通過建立健全重大政策決策征求意見制度，建立起科學(xué)的重大政策決策吸納意見機制，廣泛吸納黨內(nèi)與黨外各界的有益建議，高質(zhì)量地保障了重大政策決策任務(wù)的完成?！稕Q定》的制定過程，是中共重大政策決策吸納意見機制成功運行的生動實踐：“選其要者，擇其大端。文件起草組形成提交全會審議的文件稿，充分吸收了關(guān)注度高，對全面深化改革有重大推動作用的意見和建議。反饋意見的吸收率超過40%；增寫、改寫、文字精簡等修改共539處；覆蓋114個單位，8個民主黨派中央、全國工商聯(lián)和無黨派人士的1120多條意見和建議……10月29日，中共中央政治局會議聽取了《決定》稿在黨內(nèi)外征求意見的情況報告，贊成文件起草組根據(jù)各方面意見和中共中央政治局常委會會議精神對《決定》稿所作的修改，決定根據(jù)這次會議討論的意見進行修改后將文件稿提請黨的十八屆三中全會審議?！盵29]

（三）文本創(chuàng)作機制

重大政策決策的最終成果要反映在決策文本上，因此，重大政策決策文本的質(zhì)量要由科學(xué)的政策決策文本創(chuàng)作機制來保障。中共通過建立科學(xué)的重大政策決策文本創(chuàng)作機制，精益求精，保障了重大政策決策任務(wù)的完成，交出高質(zhì)量的重大政策決策成果。

1、重大政策決策文本起草機制

中共重大政策決策（決定）起草小組成立后，通常會根據(jù)高層領(lǐng)導(dǎo)人的講話精神，擬定寫作大綱，“初步確定文件的框架，包括分成幾部分、每一部分大致有多少條。大框架打好后，實行任務(wù)分解，把小組再分成若干‘小小組’，由每個‘小小組’負責(zé)某個部分具體內(nèi)容的擬訂。”[30]中共重大決定（文件）“起草工作的程序，是按照大的框架設(shè)計，分成若干小組，分工負責(zé)；每個部分寫哪幾條，以及每一條的具體內(nèi)容，先由各小組根據(jù)全體會議討論的精神研究提出?！盵31]各小組寫出重大決定（文件）初稿后，由一位領(lǐng)導(dǎo)同志主持，進行初步綜合并統(tǒng)稿，然后提交起草組全體會議討論修改，形成重大決定的初稿。起草重大決定（文件）中的綜合和統(tǒng)稿工作的進度要求，是按照全會召開的時間倒推確定的。

2、重大政策決策文本修訂機制

中共三中全會決議文件通常要經(jīng)過數(shù)十次修改，大到文件框架，小至遣詞用字。每次三中全會的決議文件都經(jīng)過字斟句酌，不但在會前反復(fù)修改，在開會期間還會根據(jù)各方意見，甚至在全會閉幕當(dāng)天還在做最后修改。

（1）文件起草組成員對重大決定文件的修改

中共重大決定文件起草組成員對重大決定文件的修改，往往耗費大量時間與精力，力求使這一文件成為“精品”?！霸谡{(diào)研中把握方向，在修改中不斷完善?！稕Q定》稿的起草是反復(fù)錘煉、不斷升華的過程。討論、研究、起草；再討論、再研究、再修改……半年多時間，80余次分組會議。文件起草組對《決定》稿反復(fù)修改，從重大表述、重大舉措，到文字表述、遣詞用句，一一認真推敲、細致打磨，力爭每句話都論據(jù)充分、精益求精。”[32]

（2）中央高層領(lǐng)導(dǎo)人對文件起草工作的指導(dǎo)與對文件的修改

中央高層領(lǐng)導(dǎo)人在對重大決定文件起草工作的指導(dǎo)與對文件的修改上，往往會花很多心血甚至親自動筆修改決定的文件稿。

中央高層領(lǐng)導(dǎo)人對重大決定文件起草工作的指導(dǎo)。中共“三中全會決定文件的起草是在中央政治局常委會直接領(lǐng)導(dǎo)下進行的。通常，在每次決定起草前，中共中央總書記都會對決定的總體思路、基本框架、重點要點等作出指示。在起草過程中，也會多次根據(jù)文件的進展，提出指導(dǎo)性意見?！盵33]

中央高層領(lǐng)導(dǎo)人對重大決定文件的修改。中央高層領(lǐng)導(dǎo)人對每次上報的重大決定的文件稿，一是提出修訂意見，二是親自動筆修改。如“逐條、逐句、逐字，習(xí)近平總書記對文件起草組上報的每一稿，都認真審閱，提出許多重要修改意見，傾注了大量心血。”[34]

從2013年4月24日《決定》文件起草組第一次全體會議，到11月9日黨的十八屆三中全會召開，《決定》稿起草工作歷經(jīng)了整整200個日夜。2013年11月“12日下午3時，散發(fā)著墨香的《決定（草案）》擺在每一位中央委員、候補中央委員的座席上。幾上幾下、反復(fù)修改的《決定（草案）》，對歷史和實踐進行了科學(xué)總結(jié)，凝聚著集體智慧，獲得全會一致通過?！稕Q定》的形成過程集中了全黨全社會智慧，是充分發(fā)揚民主的典范。”[35]

由上可見，中共重大政策制定過程中的黨群合作決策機制（以《決定》制定為例）的三個構(gòu)成部分是相互聯(lián)系、相輔相成的一個有機整體（參見圖6）。

圖6 中共重大政策制定過程中的黨群合作決策機制框圖

綜上所述，中共注重建立健全重大政策決策的規(guī)則與程序，實行開門決策，強調(diào)充分發(fā)揮各類專家與思想庫的作用，讓廣大黨員與社會各界人士有機會參與到重大政策決策中來，努力實現(xiàn)重大政策決策的民主化科學(xué)化、規(guī)范化與制度化，保障了重大政策決策的成功，推動了經(jīng)濟社會的發(fā)展與自身的建設(shè)。以《決定》制定為例，這一《決定》不是哪一個人的單獨創(chuàng)作，而是集思廣益、集體創(chuàng)作出來的成果，這一成果既有中共高層領(lǐng)導(dǎo)人的智慧結(jié)晶、《決定》文本起草組成員的思維創(chuàng)新成果，也有中共普通黨員與社會各界人士的智力貢獻。

五、中共制定重大政策的黨群合作決策模式運行的績效

中共制定重大政策的黨群合作決策模式的運行需要耗費一定的時間與費用成本，但這是取得較好的重大政策決策績效的前提與保障。中共制定重大政策的黨群合作決策模式運行的績效可由重大政策決策主體、媒體記者、專家學(xué)者等進行評價。

重大政策決策的績效，可由媒體、記者來評價。因為主流媒體或重要媒體具有較高的公信力，主流媒體或重要媒體的資深記者或名記者具有很強的政治素養(yǎng)與文字功底，由他們來評價重大政策決策的績效，可信度較高。中共做出重大政策決策、形成重大決定并公布后，往往由黨報的資深記者寫一篇回顧這一重大決定誕生過程的長篇通訊，其中一個重要內(nèi)容就是對《決定》的評價。如人民日報記者秦杰等對《決定》的評價：“這是一份具有里程碑意義的宣言書，對中國走什么路、向何處去這個帶有方向性、戰(zhàn)略性的重大問題作出了旗幟鮮明的回答：高舉改革開放旗幟、努力開拓中國特色社會主義事業(yè)更加廣闊的前景。這是一份具有劃時代意義的藍圖，對在新的歷史起點上全面深化改革作出戰(zhàn)略部署，在理論上有一系列重大創(chuàng)新，在實踐上有一系列重大突破，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，勾勒出改革路線圖和時間表?！盵36]這一評價雖然很高，但也是恰如其分的！有國際媒體這樣評價：“這份藍圖是中國執(zhí)政黨近年來最具雄心的改革計劃。”[37]很多外媒都用“雄心勃勃”一詞來形容中國宣布的改革議程，認為改革若落實，將給中國帶來“翻天覆地的變化”?？磥恚袊@一輪改革不是“雷聲大，雨點小”，而是“雷聲大，雨點也大”。用一家外媒的話說：“世界經(jīng)濟很大程度上倚重于中國這個大國的發(fā)展步伐，而任何大的改變都將對世界經(jīng)濟產(chǎn)生重要影響?！盵38]國際媒體對《決定》的這種評價是恰如其分的。

互聯(lián)網(wǎng)時代，重大政策決策的績效，可由網(wǎng)友來評價。因為是匿名的，所以網(wǎng)友的評價無所顧慮，具有較高的可信度。如“《決定》中‘完善現(xiàn)代市場體系’、‘城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制’、‘推進法治中國建設(shè)’引起了網(wǎng)友的關(guān)注和熱議。不少網(wǎng)友表示，此次《決定》非常具體，從改革內(nèi)容來講非常鼓舞人心，只要不折不扣地得到落實，必將會對社會進步產(chǎn)生巨大影響?！盵39]

重大政策決策的績效，可由專家學(xué)者來評價。因為專家學(xué)者具有較高的專業(yè)素質(zhì)，可從其專業(yè)角度對重大政策決策績效做出可信度較高的評估。如中央黨校原副校長李君如對《決定》做如下的解讀：“明確提出新一輪改革開放要‘進一步解放思想、解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力、解放和增強社會活力，堅決破除各方面體制機制弊端，努力開拓中國特色社會主義事業(yè)更加廣闊的前景。’在這個極其重要的指導(dǎo)思想中，‘三個解放’既是全面深化改革的重要保證，又是全面深化改革的重要目標(biāo)?！盵40]中國社會科學(xué)院院長、黨組書記王偉光進行了如下的解讀：“《決定》明確指出，全面深化改革必須高舉中國特色社會主義偉大旗幟，堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，總目標(biāo)是要完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。《決定》旗幟鮮明地昭示了改革的根本性質(zhì)，總目標(biāo)明確了改革的正確方向。[41]國家行政學(xué)院教授、國家行政學(xué)院中國特色社會主義研究中心副主任、政治學(xué)部中國特色理論教研室主任李拓對十八屆三中全會及《決定》的重大歷史意義進行了如下的解讀：“如果說毛澤東領(lǐng)導(dǎo)建立新中國是中國發(fā)展的1.0版，那么鄧小平帶領(lǐng)我們在十一屆三中全會開始了2.0版的發(fā)展時代，而十八屆三中全會在改革開放已經(jīng)取得巨大成就、而同時又面臨諸多問題的今天，開啟了改革發(fā)展的3.0版，這是從我們中國社會主義發(fā)展歷史的角度去看。”[42]國外的專家學(xué)者對《決定》的評價也很高：“外國專家學(xué)者等在接受本報記者采訪時紛紛表示，《決定》深刻剖析了我國改革發(fā)展穩(wěn)定面臨的重大理論和實踐問題，闡明了全面深化改革的重大意義和未來方向，改革力度前所未有，顯示了中國新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體堅持改革的堅定決心?！盵43]

重大政策決策的績效，可由決策組織者來進行評估或收集各界人士的評價。中共制定重大政策的黨群合作決策模式的運行實踐表明，運用這一模式制定的重大政策具有極高的質(zhì)量和巨大的影響力：“從反饋情況看，各方面一致認為，全會決定深刻剖析了我國改革發(fā)展穩(wěn)定面臨的重大理論和實踐問題，闡明了全面深化改革的重大意義和未來走向，提出了全面深化改革的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、重大原則，描繪了全面深化改革的新藍圖、新愿景、新目標(biāo)，匯集了全面深化改革的新思想、新論斷、新舉措，反映了社會呼聲、社會訴求、社會期盼，凝聚了全黨全社會關(guān)于全面深化改革的思想共識和行動智慧。各方面一致認為，全會決定合理布局了全面深化改革的戰(zhàn)略重點、優(yōu)先順序、主攻方向、工作機制、推進方式和時間表、路線圖，形成了改革理論和政策的一系列新的重大突破，是全面深化改革的又一次總部署、總動員，必將對推動中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展產(chǎn)生重大而深遠的影響。”[44]這是由中共有關(guān)機構(gòu)收集到的社會各界對《決定》的綜合評價，這一綜合評價得到了中共高層領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)與高層領(lǐng)導(dǎo)人的認可。

雖然中共制定重大政策的黨群合作決策模式的運行需要較長的時間與一定的費用，但這是制定正確的戰(zhàn)略決策、保證重大政策質(zhì)量所不可缺少的、合理的時間與成本支出。從十八屆三中全會《決定》的起草工作看，實際上經(jīng)歷了兩個階段，花了近兩年的時間，也顯示了中國特色的黨群合作決策機制和過程。第一個階段是起草中共十八大報告階段，從2012年1月上旬到11月中旬，經(jīng)過近一年時間才完成并在中共十八大上正式通過，為十八屆三中全會《決定》提出了總體目標(biāo)、基本原則和主要任務(wù)。中共十八大報告關(guān)于全面深化改革的內(nèi)容，就是制定十八屆三中全會《決定》的詳細大綱。第二個階段是深入調(diào)查研究并著手起草十八屆三中全會《決定》。經(jīng)過前后兩個階段，在近兩年的時間里深入開展調(diào)查研究、廣泛聽取各方意見，才形成了擬提交中共十八屆三中全會審議的《決定》文件稿。這一黨群合作決策過程是“‘先民主、后集中’，‘從下至上’，再‘從上至下’，‘再民主、再集中’的政治民主、政治共識和政治決策過程，遠比西方任何一個國家的政治決策程序更為廣泛民主，更能反映全國不同人群的利益，更能集中眾多不同方面的意見，也更能有效集成全黨和全社會的政治智慧。中國作為一個擁有十幾億人口、30多個省級地區(qū)和300多個地級、2800多個縣級、40000多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政單位的大國，這樣自上而下與自下而上相結(jié)合、充分民主與高效集中相結(jié)合的決策機制，已經(jīng)被實踐充分證明是十分適宜的，也是十分有效的。”[45]

綜上所述，中共制定重大政策的黨群合作決策模式的運行具有很高的績效，非常適合中國的國情。

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