國開行的棚改絕技

本刊記者│苗野

盡管國家開發(fā)銀行住宅金融事業(yè)部尚未正式開業(yè)，但投資已經(jīng)開始，今年以來，棚戶區(qū)改造資金投入不斷加速。與此同時(shí)，銀行業(yè)內(nèi)又有消息稱，國開行獲得了央行3年期1萬億元的抵押補(bǔ)充貸款（PSL），用來支持住宅金融事業(yè)部的棚改專項(xiàng)貸款，利率或低至4.5%。可以說，得到萬千寵愛的國開行，任務(wù)很明確：全力支持棚改。

10年造夢成真

國開行內(nèi)部人士告訴記者：“住宅金融事業(yè)部還在緊鑼密鼓的籌建中，銀監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)我們開業(yè)，只是說我們具備了開業(yè)的條件，具體的內(nèi)容并沒有批復(fù)，國開行還沒有拿到營業(yè)執(zhí)照，有關(guān)住宅金融事業(yè)部所有的對(duì)外消息要等真正掛牌之后才能發(fā)布?！?/p>

這個(gè)史上最高規(guī)格的住宅金融機(jī)構(gòu)并以內(nèi)部設(shè)立住宅金融事業(yè)部的形式落地。國開行行長鄭之杰出任住宅金融事業(yè)部總裁，副行長張旭光、首席風(fēng)險(xiǎn)官楊文岐任副總裁。主要業(yè)務(wù)就是辦理納入全國棚戶區(qū)改造規(guī)劃的棚戶區(qū)改造及相關(guān)城市基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)貸款業(yè)務(wù)，在經(jīng)批準(zhǔn)的額度內(nèi)辦理軟貸款回收再貸業(yè)務(wù)，專項(xiàng)用于支持納入全國棚戶區(qū)改造規(guī)劃的棚戶區(qū)改造及相關(guān)城市基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)項(xiàng)目。

國開行住宅金融事業(yè)部籌建組副組長孟亞平稱，住宅金融事業(yè)部以一個(gè)單獨(dú)部門的形式成立，意味著可以有一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)、專門的團(tuán)隊(duì)來專門從事棚改這項(xiàng)工作，這樣可以使棚改這項(xiàng)業(yè)務(wù)實(shí)施專業(yè)化、集約化的管理，可以做到長期可持續(xù)發(fā)展。未來我們想要加強(qiáng)和各地政府的合作，加快開發(fā)和評(píng)審的力度，爭取今年要發(fā)放棚戶區(qū)改造貸款4000億元以上。

在接受本刊采訪的多位專家看來，未來住宅金融事業(yè)部可以衍生為一個(gè)完全獨(dú)立的“住房銀行”，為以棚改為首的保障房建設(shè)提供金融支持，“未來可能性很多”。

事實(shí)上，早在2005年，陳元時(shí)代的國開行就曾向國務(wù)院提出類似住房銀行的設(shè)想，十年后，夢想終于照進(jìn)了現(xiàn)實(shí)。

按照國開行的表態(tài)，作為在國開行框架下設(shè)立的專門機(jī)構(gòu)，新成立的事業(yè)部將按照“市場運(yùn)作、單獨(dú)核算、保本微利、高效透明”的經(jīng)營原則，為全國棚改提速提供成本適當(dāng)、長期穩(wěn)定的建設(shè)資金。

國開行獨(dú)門絕技

2014年是棚戶區(qū)改造任務(wù)最重的一年，資金需求量較往年顯著增加。在這份棚改大賬本中所需的資金缺口，究竟靠什么來撬動(dòng)？

在銀監(jiān)會(huì)批復(fù)的批文中，住宅金融事業(yè)部的業(yè)務(wù)范圍為：辦理納入全國棚戶區(qū)改造規(guī)劃的棚戶區(qū)改造及相關(guān)城市基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)貸款業(yè)務(wù)；在經(jīng)批準(zhǔn)的額度內(nèi)辦理軟貸款回收再貸業(yè)務(wù)，專項(xiàng)用于支持納入全國棚戶區(qū)改造規(guī)劃的棚戶區(qū)改造及相關(guān)城市基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)項(xiàng)目；銀監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)的其他業(yè)務(wù)。

上述批文中，有一個(gè)值得注意的融資手段：軟貸款。所謂軟貸款，主要是國家重點(diǎn)的基建或棚改項(xiàng)目通過政府或國有公司的融資平臺(tái)向國有政策性銀行獲得的貸款，一般來說還款期限較長，利率較低，且有還款寬限期。而軟貸款回收再貸，則是將貸款資產(chǎn)打包出售給其他金融企業(yè)，獲得資金之后再用于棚改，這樣可以撬動(dòng)更多的貸款資金。一般商業(yè)銀行的貸款利率高、期限短，就叫硬貸款。

值得注意的是，曾作為國開行“獨(dú)門絕技”的軟貸款業(yè)務(wù)，盡管具備期限長、利率低及可作為項(xiàng)目資本金等特點(diǎn)，卻曾因多種原因在2008年被監(jiān)管層叫停。

2014年6月29日，隨著瑞虹路368弄33號(hào)最后一戶居民的簽約搬離，虹鎮(zhèn)老街地區(qū)2號(hào)舊區(qū)改造地塊動(dòng)拆遷工作全部完成。

“軟貸款最主要的風(fēng)險(xiǎn)是流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，棚戶區(qū)等保障性住房貸款，資金流動(dòng)性非常差，信貸資金幾乎都?jí)涸谶@些長期項(xiàng)目上。不過我們必須承認(rèn)，國開行有足夠的開發(fā)性金融經(jīng)驗(yàn)，比如在過去支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的幾十年，國開行盈利能力最強(qiáng)、不良率卻較低，因?yàn)槠鋵?duì)接的多是政府?！逼职l(fā)銀行資產(chǎn)證券化處一位高管指出。

此外，PSL更值得期待。本刊記者分別就“央行對(duì)國開行發(fā)放1萬億元的PSL”相關(guān)情況聯(lián)系央行及國開行新聞處，均表示此事正在核實(shí)中，目前還沒有可以對(duì)外提供的具體消息。但據(jù)某權(quán)威人士透露，國開行確實(shí)在4月份獲得了央行的1萬億元的PSL，抵押物為棚改項(xiàng)目貸款。

作為政策性金融機(jī)構(gòu)，國開行不吸收公眾存款，而主要通過發(fā)行債券作為最主要的融資來源。國開行發(fā)行的金融債券享有零風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重的債信待遇，商業(yè)銀行持有國開行債券不會(huì)占用商業(yè)銀行核心資本，無需計(jì)入撥備，因此，商業(yè)銀行是國開行主要的發(fā)債對(duì)象。

但現(xiàn)在，在商業(yè)銀行面對(duì)資金匱乏的同時(shí)，國開行自然也面臨資金問題，亟需開辟多元化、低成本、可持續(xù)的資金來源渠道。國家開發(fā)銀行發(fā)行債券75%的投資者來自于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，存款流失在給商業(yè)銀行經(jīng)營帶來影響的同時(shí)，也壓縮了投資開發(fā)銀行債的空間，商業(yè)銀行購債意愿大幅降低。

武漢科技大學(xué)金融研究所所長董登新認(rèn)為，國開行作為政策性金融機(jī)構(gòu)不能吸儲(chǔ)，主要靠發(fā)行超長期的債券融資。區(qū)別于以往，PSL是央行今年新嘗試的對(duì)金融機(jī)構(gòu)的貸款工具，本質(zhì)上就是對(duì)過去再貸款的一種改造，只不過原來的再貸款是一種信用貸款，現(xiàn)在的PSL是以資產(chǎn)作為抵押的一種再貸款。

“國開行可以將PSL作為短期資金補(bǔ)充的工具，滿足其周轉(zhuǎn)性短期資金的需要。但從長期資金需求來看，還是要靠國開行超長期金融債券的發(fā)行以及資產(chǎn)的證券化來獲得?！倍切抡f。

一位銀行業(yè)人士認(rèn)為，軟貸款將與補(bǔ)充抵押貸款一起，成為完善棚改政策執(zhí)行力度的配套金融工具。二者將成為國開行未來完成棚改資金任務(wù)的重要手段。

此外，國開行下一步將創(chuàng)新融資方式，按照國家棚戶區(qū)改造及相關(guān)工程建設(shè)規(guī)劃和資金需求，根據(jù)每年工作安排，確定“住宅金融專項(xiàng)債券”發(fā)行規(guī)模。

住宅金融專項(xiàng)債本質(zhì)上屬于國家信用支撐的專項(xiàng)債券，具有低風(fēng)險(xiǎn)的特征。一方面為棚戶區(qū)改造、基礎(chǔ)設(shè)施及新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供可持續(xù)的資金供給；另一方面，減緩地方政府為棚戶區(qū)改造和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而面臨融資的壓力，一定程度上緩釋了地方債務(wù)增量壓力和風(fēng)險(xiǎn)，為消化存量風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)造了空間。

政策性回歸

首單PSL的規(guī)模就達(dá)到了1萬億，足見中央政府對(duì)棚改以及保障房建設(shè)的支持力度，意在穩(wěn)增長。PSL是央行打造的中長期利率工具的一種，其通過PSL的推出，意在降低中期市場的融資利率。由于PSL是專項(xiàng)的定向貸款，貨幣乘數(shù)效應(yīng)應(yīng)該要小于一般再貸款的貨幣乘數(shù)效應(yīng)，其可創(chuàng)造的總貸款規(guī)模預(yù)計(jì)達(dá)到4萬億元左右。

一監(jiān)管層以PSL的方式為全國棚改輸血注資，其決心可謂是空前絕后。有消息稱，該筆PSL利率今年定為4.5%，而國開行利用這筆PSL做棚戶區(qū)改造專項(xiàng)貸款所設(shè)的貸款利率，則為棚改貸款項(xiàng)目相應(yīng)期限的央行貸款基準(zhǔn)利率。按照央行要求，該筆貸款期限3年，采取“一次到賬、按年支取”方式，利率每年調(diào)整一次。目前，國開行已經(jīng)從中提取了4000億元，并將其中2000多億元作為棚改專項(xiàng)貸款下發(fā)，剩余約2000億元的資金將于年內(nèi)完成下發(fā)。

住宅金融事業(yè)部彌漫著濃厚的政策性氣味，相關(guān)政策的支持使得此次被叫停的軟貸款和新推行的PSL成為支持棚改的配套工具。迫于上半年房地產(chǎn)市場走低以及經(jīng)濟(jì)增長的壓力，萬億PSL帶來的流動(dòng)性寬松意義較強(qiáng)，該筆資金應(yīng)少用于基礎(chǔ)建設(shè)，多用于幫助其他部門調(diào)整杠桿，如國開行可以收購商業(yè)銀行按揭貸款，或者直接收購銷售不動(dòng)產(chǎn)庫存轉(zhuǎn)化為保障房。

“國開行住宅金融事業(yè)部資金體量大，為避免出現(xiàn)資金沉淀，可以做資產(chǎn)證券化，只要控制好按揭的門檻，再控制證券化杠桿，自然就避免了‘美國兩房’的風(fēng)險(xiǎn)。”董登新說。

國家批準(zhǔn)國開行成立住宅金融事業(yè)部，是為了給棚改提供專項(xiàng)資金扶持，在微刺激時(shí)代，萬億的流動(dòng)性注入解決了國開行資金來源匱乏這一首要難題，同時(shí)也產(chǎn)生了如何將這筆資金精準(zhǔn)地落實(shí)到棚戶區(qū)改造等保障性住房項(xiàng)目上的新難題。國開行這兩年的重點(diǎn)就是支持棚戶區(qū)改造，所以棚改貸款發(fā)放量會(huì)比較大，但也不排除由于監(jiān)管不到位，導(dǎo)致這筆資金變相淪為開發(fā)商的“搖錢樹”，之前國開行的軟貸款業(yè)務(wù)的叫停就是個(gè)先例。

這也是業(yè)界普遍關(guān)心之所在。中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)所財(cái)政研究室主任楊志勇特別指出，“央行本來應(yīng)該是面向各個(gè)金融機(jī)構(gòu)提供貨幣政策，此次對(duì)國開行的PSL支持似乎是帶有中國特色的。國開行的住宅金融事業(yè)部，從名義上來看，好像是保障性的、政策性的，但實(shí)際業(yè)務(wù)做下去可能會(huì)改變這一性質(zhì)，對(duì)于一個(gè)金融機(jī)構(gòu)來說，如果沒有一定的收益，它的可持續(xù)性自然就是一個(gè)問題。”

我國目前的房地產(chǎn)市場已經(jīng)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性過剩的局面，新建住宅的成本顯然要高于盤活存量的成本，如果能將結(jié)構(gòu)性過剩的住宅轉(zhuǎn)變成保障房，將會(huì)大大節(jié)省政府投入。在這個(gè)意義上，用于棚戶區(qū)改造、舊城改造等保障房的投入恐怕還需要再計(jì)算。

從國外發(fā)展中國家的情況看，其住宅政策金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行大多都不成功。根本的原因在于，政府在一級(jí)市場介入存在道德風(fēng)險(xiǎn)，低效、高成本都是天然的缺陷。結(jié)果是悲觀還是樂觀，取決于投資效率。中國社科院經(jīng)濟(jì)所研究員汪麗娜擔(dān)心的是，如果棚改無法獲得實(shí)際經(jīng)濟(jì)收益，低效率與貪腐使基礎(chǔ)設(shè)施投資邊際效應(yīng)下降為零，產(chǎn)業(yè)升級(jí)沒有應(yīng)聲而起。那么結(jié)果將是政策性銀行手中積攢大量壞賬，不得不通過資產(chǎn)證券化等方式轉(zhuǎn)移壞賬，或者由財(cái)政注資。

2014年08月15日，山東棗莊山亭區(qū)山城街道沈莊棚戶區(qū)改造工地，工人在緊張的施工。

楊志勇認(rèn)為，棚改的資金支持肯定需要金融機(jī)構(gòu)來做，但以哪種形式來做還有很多值得討論的地方。由國開行成立住宅金融事業(yè)部，這既有政策性功能又帶有商業(yè)性質(zhì)，到底需不需要這樣的機(jī)構(gòu)，國開行到底要做什么，怎么去做，到現(xiàn)在都沒有精準(zhǔn)定位，這實(shí)際上還是沒有搞清楚政府和市場的關(guān)系。