張秀芹

政府應(yīng)急管理是風(fēng)險(xiǎn)管理的一種，其主要包括應(yīng)急措施的制訂、事件識(shí)別、緊急反應(yīng)、應(yīng)急對(duì)策、處置、救援、善后及評(píng)估等一系列的管理行為。當(dāng)出現(xiàn)各種災(zāi)害時(shí)應(yīng)如何采取科學(xué)的決策，怎樣建設(shè)應(yīng)急管理體系，在面臨環(huán)境、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)等帶來(lái)的災(zāi)害時(shí)，社會(huì)大眾如何承受環(huán)境、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)已成為應(yīng)急管理的重要目的。

一、應(yīng)急管理科學(xué)決策在預(yù)防和處置突發(fā)公共事件中的地位和作用

1.應(yīng)急管理決策是突發(fā)公共事件處置的前沿核心。當(dāng)前，由于各種突發(fā)事件頻發(fā)，各級(jí)政府紛紛建立危機(jī)應(yīng)急管理機(jī)制，就未來(lái)可能發(fā)生的危機(jī)事件的事前預(yù)警系統(tǒng)、事中的處置效果、危機(jī)事件應(yīng)對(duì)的善后等環(huán)節(jié)作出規(guī)制，而在地方政府應(yīng)急管理體系中，處于最核心地位的則是應(yīng)急管理的科學(xué)決策過(guò)程。

2.應(yīng)急管理決策水平關(guān)系到突發(fā)公共事件的處置效能。政府應(yīng)急管理決策水平如何，直接影響著決策的質(zhì)量和效果，另外，應(yīng)急管理決策層的素質(zhì)、決策手段以及決策前期對(duì)突發(fā)危機(jī)的真實(shí)情況和發(fā)展態(tài)勢(shì)的掌握等，與應(yīng)急管理決策水平都有著十分緊密的聯(lián)系，從某種程度上講，面對(duì)突發(fā)事件時(shí)地方政府的決策水平影響決策質(zhì)量的高低，而突發(fā)事件的處置效能又與決策質(zhì)量密不可分。

二、地方政府應(yīng)急管理決策的現(xiàn)狀

1.觀念陳舊，主體單一。實(shí)踐中，一些地方政府在對(duì)突發(fā)事件作出應(yīng)急管理決策時(shí)，仍然采用行政慣性思維模式，觀念比較陳舊，對(duì)政府機(jī)構(gòu)和所屬部門(mén)的力量依賴性強(qiáng)，另外，對(duì)非政府組織在應(yīng)急管理決策中發(fā)揮的作用認(rèn)識(shí)和重視不足，從而造成應(yīng)急管理的主體較為單一，社會(huì)大眾對(duì)應(yīng)急管理的參與程度低。

2.條塊分治，缺乏整合。地方政府轄區(qū)內(nèi)總是有這樣那樣的中央直屬、省市直屬的單位。而長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)在危機(jī)應(yīng)急管理方面一直采用的是分災(zāi)種分行業(yè)的管理模式，對(duì)于應(yīng)急管理的職責(zé)、銜接配合等沒(méi)有明確的界定，“條”管理的單位，“塊”不干預(yù)，反之亦然。條塊分治情況下，面對(duì)突發(fā)公共事件，縱向無(wú)法直達(dá)，橫向缺乏聯(lián)系，決策難以有效執(zhí)行。

3.經(jīng)驗(yàn)決策，缺乏科學(xué)。在以往發(fā)生的突發(fā)事件中，地方政府在進(jìn)行決策時(shí)的失誤主要有：處置時(shí)忽視專家咨詢、專業(yè)知識(shí)指導(dǎo)、決策支持系統(tǒng)（DSS）的輔助決策作用，往往依靠行政命令、行政指導(dǎo)，帶有強(qiáng)烈的個(gè)人感情色彩。

三、建立地方政府應(yīng)急管理決策的新模式設(shè)想

1.事前（預(yù)案規(guī)劃階段）決策模式?；趯?shí)際需要，事前決策模式的主要內(nèi)容包括：（1）前期決策的任務(wù)（目標(biāo)）。①組織機(jī)構(gòu)整體框架設(shè)計(jì)、專業(yè)分工、責(zé)任落實(shí)。設(shè)立最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)：市（縣）突發(fā)公共事件委員會(huì)，應(yīng)急管理協(xié)調(diào)各專業(yè)委員會(huì)；設(shè)立常設(shè)辦公機(jī)構(gòu)——市（縣）應(yīng)急管理工作辦公室。②審定突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系。應(yīng)急預(yù)案體系首先必須有明確的指揮系統(tǒng)，即在突發(fā)危機(jī)事件中，誰(shuí)應(yīng)該是指揮者，誰(shuí)應(yīng)該輔助指揮，誰(shuí)應(yīng)在第一時(shí)間報(bào)告等一系列指令的上傳下達(dá)過(guò)程必須清晰，以便在突發(fā)事件出現(xiàn)時(shí)快速作出反應(yīng)，其次，確立啟用現(xiàn)場(chǎng)外應(yīng)急隊(duì)伍的方法；再次，構(gòu)建事態(tài)評(píng)估與應(yīng)急決策的程序。（2）前期決策使用的原理和方法。應(yīng)急管理中面對(duì)的都是社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中用數(shù)學(xué)模型無(wú)法進(jìn)行精確描述的復(fù)雜型、復(fù)合型問(wèn)題，網(wǎng)絡(luò)層次分析法即適應(yīng)這種決策的需要。如為預(yù)防并及時(shí)處置大型油庫(kù)可能發(fā)生的火災(zāi)災(zāi)害，消防部門(mén)則應(yīng)在油庫(kù)附近地段設(shè)立一個(gè)消防中隊(duì)。（3）事前決策支持系統(tǒng)。事前決策支持系統(tǒng)包括專業(yè)委員會(huì)或?qū)＜易稍兘M；人工智能決策支持系統(tǒng)。

2.事中（應(yīng)急處置階段）決策模式。（1）事中決策的方法。決策屬于非規(guī)范決策，決策目標(biāo)追求“相對(duì)滿意”結(jié)果，確定“實(shí)際可行”方案。目標(biāo)順序：保證人民生命——減少財(cái)產(chǎn)損失——縮小社會(huì)影響。①現(xiàn)場(chǎng)分析決策法。決策者“在進(jìn)行政策工具的具體選擇時(shí)，往往不能適當(dāng)?shù)囟嗷ㄒ恍r(shí)間來(lái)做分析的工作”。政策分析人員必須區(qū)分優(yōu)先的次序、風(fēng)險(xiǎn)的大小、成本效益的多少，不僅要看當(dāng)前的，也要看將來(lái)的。對(duì)每一選項(xiàng)，政策分析人員必須了解它使用的詞匯，支持者、反對(duì)者和提出建議和實(shí)施的時(shí)間表。②直覺(jué)決策法。運(yùn)用該種決策方法進(jìn)行決策時(shí)，需要依賴于決策者的直覺(jué)以及已有的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)直覺(jué)決策，能夠防止“貽誤戰(zhàn)機(jī)”，造成公眾生命和財(cái)產(chǎn)的重大損失，以及發(fā)生更加嚴(yán)重的次生和衍生災(zāi)害。（2）事中決策的分析論證。事中決策的分析論證也包括可行性論證和逆向論證，逆向性論證也即反向論證，即從相反的角度去論證決策的不可行性。

3.事后（恢復(fù)重建階段）決策模式。事后決策的任務(wù)（目標(biāo)）主要包括：（1）調(diào)查與評(píng)估。通過(guò)比較執(zhí)行管理活動(dòng)的資源消耗和所獲得的利益來(lái)確定某一項(xiàng)政策的實(shí)際施行效果。（2）恢復(fù)重建。啟動(dòng)恢復(fù)計(jì)劃和措施，組織開(kāi)展各種善后工作，開(kāi)始實(shí)施各項(xiàng)恢復(fù)重建工作。

四、地方政府應(yīng)急管理科學(xué)決策的政策建議

1.加快應(yīng)急管理預(yù)案體系建設(shè)。進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析和應(yīng)急能力評(píng)估，為應(yīng)急準(zhǔn)備和應(yīng)急響應(yīng)提供必要的信息和資料，提供劃分預(yù)案編制優(yōu)先級(jí)別的依據(jù)。

2.運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和技術(shù)支持提高應(yīng)急管理決策水平。從應(yīng)用整合、業(yè)務(wù)整合和數(shù)據(jù)整合三個(gè)層面建設(shè)應(yīng)急信息處置平臺(tái)，使分布于不同地理位置、不同行業(yè)、不同領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)和專家組成統(tǒng)一協(xié)同工作的虛擬指揮中心。通過(guò)應(yīng)急減災(zāi)信息系統(tǒng)，虛擬指揮中心可以控制不同的企業(yè)應(yīng)用，處理不同的業(yè)務(wù)流程，控制不同的數(shù)據(jù)資源。重視決策支持系統(tǒng)在應(yīng)急管理決策中的作用，注重聽(tīng)取和采納專業(yè)委員會(huì)和專家的意見(jiàn)和建議，提高應(yīng)急管理決策的科學(xué)化程度，改進(jìn)決策質(zhì)量。

3.構(gòu)建柔性行政指導(dǎo)的應(yīng)急管理新格局。在憲法、法律和規(guī)則允許的限度內(nèi)，各級(jí)政府和行政機(jī)關(guān)在處置突發(fā)危機(jī)事件中，需要以人為本，采取積極適度、剛?cè)嵯酀?jì)的應(yīng)急管理措施，選擇采用“勸告、說(shuō)服、警示”等行政指導(dǎo)措施，與各項(xiàng)行政指令相配合，尋求行政相對(duì)人同意或協(xié)力，從而實(shí)現(xiàn)處置危機(jī)應(yīng)對(duì)的行政目標(biāo)。目前，在我國(guó)現(xiàn)有的關(guān)于公共危機(jī)安全管理的應(yīng)急法律法規(guī)中，并未明確確立行政指導(dǎo)措施。筆者認(rèn)為，今后我國(guó)在修訂現(xiàn)行的應(yīng)急管理法律法規(guī)或在條件成熟時(shí)，應(yīng)完善或通過(guò)立法將行政指導(dǎo)納入應(yīng)急管理法律規(guī)范，內(nèi)容應(yīng)主要包括行政指導(dǎo)的原則、方式、程序、監(jiān)督、責(zé)任、救濟(jì)等。同時(shí)，要充分實(shí)現(xiàn)行政指導(dǎo)措施在應(yīng)急管理中的積極作用，還需完善行政指導(dǎo)的運(yùn)行機(jī)制，創(chuàng)造其運(yùn)行的良好環(huán)境，盡量避免其負(fù)面效應(yīng)，為創(chuàng)建更加完善的應(yīng)急法制體系提供理論支持。

4.落實(shí)績(jī)效考核與責(zé)任追究機(jī)制。應(yīng)急管理作為一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，往往牽涉到政府管理工作的方方面面，各地、各部門(mén)由于對(duì)應(yīng)急管理的重視程度存在差異，以致于當(dāng)前我國(guó)各地的應(yīng)急管理進(jìn)展不平衡，因此，我國(guó)在應(yīng)急管理中應(yīng)該實(shí)施績(jī)效評(píng)估，發(fā)揮其示范帶動(dòng)、宣傳推動(dòng)、考核促動(dòng)的作用，可以確保應(yīng)急管理政策措施執(zhí)行無(wú)盲區(qū)、無(wú)弱化。績(jī)效評(píng)估作為政府應(yīng)急管理制度創(chuàng)新和有效管理的工具，能夠使政府在行政管理各環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)行政資源的合理配置和使用，從而避免應(yīng)急管理資源的重復(fù)建設(shè)和鋪張浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)降低行政成本和提高行政效率的目的。因此，構(gòu)建并完善應(yīng)急管理績(jī)效考評(píng)與責(zé)任追究體系是當(dāng)前的重要任務(wù)之一。

5.重視網(wǎng)絡(luò)輿論危機(jī)應(yīng)急工作。網(wǎng)絡(luò)公共輿論在表達(dá)社會(huì)大眾的思想和感情方面發(fā)揮著巨大的作用，同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)公共輿論也是政府了解民意、體察民情的重要途徑之一，因此，對(duì)待網(wǎng)絡(luò)輿論危機(jī)不能采用簡(jiǎn)單的封和堵的辦法，而應(yīng)樹(shù)立與時(shí)俱進(jìn)的原則與方針，快速搶占先機(jī)。為此，政府應(yīng)重點(diǎn)把握四個(gè)方面的原則：第一，開(kāi)誠(chéng)布公原則，工作中有差錯(cuò)就虛心、坦誠(chéng)地接受媒體的輿論監(jiān)督，以人為本，出發(fā)點(diǎn)是為老百姓的切身利益，而不是為了謀求個(gè)人政績(jī)或某些少數(shù)人的私利，一切都沒(méi)有什么隱瞞的，讓廣大老百姓有充分的知情權(quán)；第二，及時(shí)處理原則，當(dāng)出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)輿論公共危機(jī)時(shí)，各級(jí)政府應(yīng)在第一時(shí)間了解具體事件的發(fā)生原因和發(fā)展趨勢(shì)，并立刻作出回應(yīng)，占領(lǐng)公共輿論制高點(diǎn)，正確引導(dǎo)公共輿論導(dǎo)向（很多地方?jīng)]有處理好突發(fā)事件，與沒(méi)有做到第一時(shí)間處理有直接關(guān)系）；第三是依法行政的原則；第四是宜疏不宜堵的原則。

五、把創(chuàng)新社會(huì)管理與維護(hù)公共安全相結(jié)合

1.完善社會(huì)治安防控體系。社會(huì)治安防控體系建設(shè)是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的保障工程，是提高黨的執(zhí)政能力、鞏固黨的執(zhí)政地位的基礎(chǔ)工程，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的迫切需要。要按照科學(xué)規(guī)劃、分類建設(shè)，政府投入與社會(huì)投資并重，信息資源共享和綜合利用相結(jié)合及“實(shí)用、可靠、先進(jìn)、安全、經(jīng)濟(jì)”的原則，以社會(huì)化、網(wǎng)絡(luò)化、信息化為重點(diǎn)，推進(jìn)“天網(wǎng)工程”建設(shè)，構(gòu)建城市立體治安動(dòng)態(tài)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。

2.健全矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制。當(dāng)前，我國(guó)要構(gòu)建和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，就需要及時(shí)、準(zhǔn)確的處理人民之間發(fā)生的各種矛盾，將各種社會(huì)沖突化解于萌芽之中，使各種利益關(guān)系得到平衡。為此，要健全完善調(diào)解工作網(wǎng)絡(luò)，建立健全矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，做好群體性事件的預(yù)防預(yù)測(cè)、組織保障、排查、應(yīng)急、責(zé)任落實(shí)等，提升地方各級(jí)政府的應(yīng)急管理決策能力和水平。對(duì)矛盾糾紛發(fā)生的條件和原因認(rèn)真分析，并掌握各種矛盾發(fā)生發(fā)展的規(guī)律和趨勢(shì)，提高對(duì)社會(huì)矛盾及民間糾紛的預(yù)測(cè)能力，從而使各級(jí)政府能夠主動(dòng)工作，提前介入，把各種矛盾從源頭上化解，將重大群體性事件的發(fā)生扼殺在搖籃中。