◆葉莉娜

為了促進(jìn)貧困社區(qū)（Disadvantaged Communities）的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，英國政府于2002年財政法案（Finance Act）中，制定了一項新的稅收優(yōu)惠制度，被稱之為社區(qū)投資稅收優(yōu)惠（Community Investment Tax Relief,以下簡稱為CITR）?；玖⒎ɡ砟钍牵和ㄟ^為向慈善銀行（Charity Bank）和經(jīng)英國政府確認(rèn)的（Accredited）社區(qū)發(fā)展金融機構(gòu)（Community Development Finance Institution，以下簡稱為CDFI）投資的個人和公司投資者提供稅收減免，然后由慈善銀行或CDFI向在貧困社區(qū)之內(nèi)經(jīng)營或者向貧困社區(qū)投資的企業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)貸款等援助業(yè)務(wù)，從而促進(jìn)貧困社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們生活水平的提高。英國政府將該計劃在2001年10月24日提交給了歐盟。該制度作為一項國家援助（State Aid Approval），被歐盟所批準(zhǔn)，于2003年生效，于2012年10月到期。為了繼續(xù)這項優(yōu)惠措施，英國政府對原制度進(jìn)行了部分修改。主要表現(xiàn)在：第一，為了滿足歐盟對國家援助微量要求（State Aid De Minimis Requirements），引入了對公司投資者可以享受的稅收優(yōu)惠限額（即不超過20萬歐元）條款。①作為歐盟的成員國，英國的稅收政策需要服從歐盟微量援助條款(De Minimis Aid)。對CITR中的公司投資者，規(guī)定了總額不超過20萬歐元的稅收優(yōu)惠限額。見 Article 2 of Commission Regulation(EC) No. 1998/2006以及Section220(B), Part 7 of Corporate Income Act 2010。該條款適用于2013年8月1日之后的CDIF投資，且僅僅適用于公司投資者。第二，引入了稅收優(yōu)惠結(jié)轉(zhuǎn)條款。②在2002年的CITR制度中，規(guī)定稅收優(yōu)惠不得結(jié)轉(zhuǎn)。即規(guī)定，不論個人投資者還是公司投資者，如果某年其應(yīng)納稅額（個人所得稅或者公司稅）不能充分涵蓋其可以享受的稅收優(yōu)惠，則未享受的稅收優(yōu)惠不予結(jié)轉(zhuǎn)。也就是說，差額部分的稅收優(yōu)惠就喪失了。2012年修改后，規(guī)定該超額稅收優(yōu)惠額可在以后可以享受CITR優(yōu)惠的剩余年份內(nèi)結(jié)轉(zhuǎn)。對于個人投資者的規(guī)定，見Sec335(A),Part 7 of Income Tax Act 2007；對于公司投資者的規(guī)定，見Section220(A), Part 7 of Corporate Income Act 2010。該條款既適用于個人投資者，也適用于公司投資者。最終在2012年預(yù)算中宣布，繼續(xù)實施該稅收優(yōu)惠制度。

截止為目前為止的實踐證明，該制度為貧困社區(qū)吸引了大量的投資資金，彌補了貧困社區(qū)建設(shè)資金的缺口。我國尤其面臨弱勢群體和貧困社區(qū)發(fā)展資金不足的情況，在當(dāng)前人權(quán)、發(fā)展權(quán)、公平、正義等法治價值日益突出的條件下，該制度為我國弱勢群體和貧困地區(qū)發(fā)展提供了良好的制度借鑒。因此，筆者認(rèn)為該制度非常值得研究。本文共分為四個部分：第一部分分析了英國社區(qū)投資稅收優(yōu)惠制度的基本運作。第二部分評析了該制度的價值。第三部分闡釋了我國引入該制度的憲法學(xué)依據(jù)和社會基礎(chǔ)。第四部分提出了在立足中國國情的基礎(chǔ)上，對其予以借鑒。

一、英國社區(qū)投資稅收優(yōu)惠制度的基本運作①Tax Relief Certificate: Paragraph 12,Schedule 16, Finance Act 2002 and Section 348 Income Tax Act 2007。

（一）社區(qū)投資稅收優(yōu)惠的基本運作步驟

第一步，由慈善銀行或者CDFI向政府申請確認(rèn)。慈 善銀行的定義和職責(zé)是不言而喻的。需要說明的是CDFI，這是被定義為一種可持續(xù)發(fā)展組織（Sustainable Organisation），其主要目標(biāo)是為處于貧困地區(qū)或社區(qū)的、不容易從其他渠道獲得資金的企業(yè)，直接或者間接提供資金或商業(yè)建議的帶有慈善性質(zhì)的組織。小企業(yè)服務(wù)處（Small Business Service,以下簡稱為SBS）列出了CDFI被確認(rèn)時必須滿足的具體標(biāo)準(zhǔn)。這些都體現(xiàn)在申請確認(rèn)時申請書中。確認(rèn)申請書可以在任何時候向小企業(yè)服務(wù)處提交，即沒有確認(rèn)申請的期限。

第二步，由小企業(yè)服務(wù)處下屬的小企業(yè)投資小組（Small Business Investment Taskforce,以下簡稱為SBIT）對慈善銀行或CDFI的確認(rèn)材料進(jìn)行審查。主要審查申請人過去的業(yè)績、吸收此類慈善性投資的能力、對貧困社區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)貸款或投資的能力、償還/歸還投資的能力以及管理投資的能力。此外，確認(rèn)材料還要求CDFI確認(rèn)他們的類型——他們是批發(fā)的、還是零售的CDFI。這兩類CDFI具有不同權(quán)限，主要表現(xiàn)在：在一個確認(rèn)期內(nèi)，某個零售的CDFI不能核發(fā)全部價值超過1千萬歐元的稅收優(yōu)惠證明；某個批發(fā)的CDFI則不能頒發(fā)全部價值超過2千萬歐元的稅收優(yōu)惠證明。

第三步，投資者選擇CDFI進(jìn)行投資。一般來說，經(jīng)過確認(rèn)的CDFI的信譽都比較可靠，但是不同的CDFI會有不同的專業(yè)投向，這取決于投資者的偏好。此處的投資者，既可以是個人，也可以是企業(yè)。

第四步，慈善銀行或者CDFI向投資者頒發(fā)社區(qū)投資稅收優(yōu)惠證明書。在投資者作出投資后，會收到其所投資的慈善銀行或者CDFI依法對其頒發(fā)的社區(qū)投資稅收優(yōu)惠證明書（Community Investment Tax Relief Certificate）。該證明書中由CDFI的授權(quán)代表簽字，是投資者據(jù)以向稅務(wù)機關(guān)申請稅收減免的證明文件。

第五步，投資者在收到CDFI向其頒發(fā)的投資稅收優(yōu)惠證明書之后，在納稅年度結(jié)束時，向稅務(wù)機關(guān)申請，將部分稅收優(yōu)惠額從其公司稅或者所得稅中予以扣除。其中，個人投資者申請的是個人所得稅減免，不能用于扣除資本利得稅。而公司投資者申請的是公司稅收減免。

（二）幾個關(guān)鍵規(guī)則

1.投資者稅收優(yōu)惠計算規(guī)則

某個投資者可以享受的稅收優(yōu)惠額，要依據(jù)其在CDFI中的投資額確定。從投資者投入資金到經(jīng)確認(rèn)的CDFI之日起，在五個年度內(nèi)，每年都有資格享受到其在投資額的5%的稅收優(yōu)惠，五年總計可達(dá)投資額的25%。但是，這項稅收優(yōu)惠并不是直接退還給投資者的，而是從投資者的個人所得稅或者公司稅稅負(fù)中扣除的。我們將舉一個簡單的例子予以說明：②本例關(guān)于結(jié)轉(zhuǎn)期以及結(jié)轉(zhuǎn)金額的計算，依據(jù)的是將于2013年8月1日之后實施的規(guī)則。2002年規(guī)則是沒有設(shè)定結(jié)轉(zhuǎn)期的。對個人投資者的具體規(guī)定，詳見Sec335(A),Part 7 of Income Tax Act 2007；對公司投資者的具體規(guī)定，詳見Section220(A), Part 7 of Corporate Income Act 2010。

假如個人投資者A于2014年2月向某個經(jīng)確認(rèn)的CDFI投入了100000歐元的投資，則其在從2014年起的五個年度（注意不是納稅年度，而是從投資之日起的每個年度），即2014年、2015年、2016年、2017年和2018年，每年都有資格享受5000歐元的稅收優(yōu)惠（即100000×5%=5000），這五年總計達(dá)到25000歐元（即5000×5=25000）。詳見下表：

A投資者2014年- 2018年CITR稅收優(yōu)惠及其對個人所得稅的影響

如果A是個公司，則只要將其享受稅收優(yōu)惠抵免的稅種換成公司稅即可。

從例子中可以發(fā)現(xiàn)，雖然A這五年中合計應(yīng)納個人所得稅額是25000歐元，而可以享受的稅收優(yōu)惠額也是25000歐元，但A仍然實際繳納了1500歐元的稅金，這是因為其在2018年稅收優(yōu)惠期結(jié)束后，沒有充足的個人所得稅覆蓋稅收優(yōu)惠所致。

2.CITR公司微量援助規(guī)則（CIRT Calculation of De Minimis Aid for Companies）

該規(guī)則將于2013年8月1日起實施。規(guī)定CDFI的公司投資者在任何三年期間最多只能享受20萬歐元的稅收優(yōu)惠。①該條規(guī)則是于2012年12月通過的財政法案草案中新加上的條款，僅僅應(yīng)用于2013年8月1日之后的投資，見CTA2010的S220B。即，如果投資者在五年內(nèi)所享受的稅收優(yōu)惠額不超過20萬歐元的限額，投資者每年都可以按照投資額的5%，在五年內(nèi)享受這種稅收優(yōu)惠；如果超過了微量限制規(guī)則，那么將會對稅收優(yōu)惠進(jìn)行限制，投資者就不能享受每年5%的稅收優(yōu)惠了。限制的引入是為了確保制度服從歐盟對未通知的國家援助（Unnotified State Aid）的微量限制。為了計算之目的，需要考慮所有形式的投資（不論投資的形式是股票還是貸款），按年為基礎(chǔ)計算。此外，微量限制是以歐元的形式表達(dá)的，為了計算之目的，在投資日期以及以后的周年，都應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)換成歐元計算。

（三）社區(qū)稅收優(yōu)惠的管理規(guī)則

1.對被資助對象的監(jiān)管

要求他們的資助對象是滿足特定標(biāo)準(zhǔn)的“合格企業(yè)”（Qualifying Enterprises），即要求這些企業(yè)必須是處于貧困社區(qū)或者是為弱勢群體服務(wù)的。具體來講，可以分為三類：（1）該企業(yè)是坐落在小企業(yè)服務(wù)處所列出的地理區(qū)域。（2）該企業(yè)雖然企業(yè)位于其他區(qū)域，但是參照政府對弱勢地區(qū)的確認(rèn)辦法，具有與弱勢地區(qū)可比的弱勢水平。（3）企業(yè)服務(wù)的對象是依據(jù)種族、性別和年齡等方面處于弱勢的個人。CDFI下不合格的投資，主要是指對個人或者消費使用的借款或者投資，比如對個人住宅房地產(chǎn)的投資。如果在CDFI確認(rèn)后的有效期內(nèi)，出現(xiàn)將投資資金投向住宅物業(yè)（Residential Property），則可能撤銷其確認(rèn)資格。

2.對投資資金（Investment Fund）轉(zhuǎn)貸(on-lend)的低限要求

CDFI在吸收了投資者資金之后，對其得到確認(rèn)日期的每個周年（注意不是納稅年度）期末都有轉(zhuǎn)貸最低限額的要求。具體規(guī)定是：要求其第一年轉(zhuǎn)貸金額不低于其投資資金的25%，第二年不低于50%，第三年及以后年度，則不低于75%。這是為了確保投資者投向CDFI的資金確實用于扶助貧困社區(qū)的企業(yè)。舉例說明，某個CDFI吸收了10萬英鎊的投資資金，該CDFI必須在第一年轉(zhuǎn)貸至少25000英鎊，第二年至少50000英鎊，第三年及以后至少75000英鎊。如果CDIF的轉(zhuǎn)貸沒有達(dá)到這個水平，則可能會面臨確認(rèn)資格被撤銷的風(fēng)險。小企業(yè)服務(wù)處會在該CDFI的每個確認(rèn)周年檢查其轉(zhuǎn)貸水平，這成了該CDFI能否維持其確認(rèn)資格的重要指標(biāo)之一。

3.融資失敗的后果

CDFI在其確認(rèn)申請書時，對其能在CITR下吸引到的投資數(shù)額，一般是經(jīng)過嚴(yán)密的調(diào)查論證的。但金融市場是個變化較大的市場，仍然有可能發(fā)生CDFI沒有足額籌措到其確認(rèn)中所要求的投資數(shù)額。英國規(guī)定對于這種情況，并沒有懲罰制度。不過在審查CDFI的申請確認(rèn)書時，SBS會重點評價該CDFI在確認(rèn)前吸引和使用投資的能力。以前失敗的記錄，會影響其再申請的通過率，所以，這要求CDFI必須嚴(yán)肅對待其申請，要對自己的能力有一個正確、謹(jǐn)慎的評估，這樣既可以減少國家行政資源的浪費，也可以為自己后續(xù)的申請?zhí)峁┝己玫幕A(chǔ)。

4.CDFI的報告要求

CDFI的確認(rèn)可以持續(xù)三年，在此期間，CDFI必須依據(jù)小企業(yè)服務(wù)處的要求，向其進(jìn)行報告。第一次報告不晚于確認(rèn)日期起18個月內(nèi)，接下來的報告在確認(rèn)日期的每個周年的三個月內(nèi)進(jìn)行。報告的內(nèi)容主要證明其滿足了向特定企業(yè)的轉(zhuǎn)貸和投資的要求、滿足了對轉(zhuǎn)貸和投資的投資比例要求和沒有超過對投資者的最大償還額。在三年之后，CDFI必須再次申請確認(rèn)。三年的確認(rèn)期要明顯短于五年的最低投資期限，較短的確認(rèn)期間是為了使SBS可以對CDFI進(jìn)行的動態(tài)監(jiān)管。

總之，中小企業(yè)服務(wù)處通過對CITR制度下慈善銀行和CDFI的嚴(yán)密監(jiān)管，力求CITR制度的目標(biāo)落到實處。

二、社區(qū)投資稅收優(yōu)惠制度的價值

（一）符合公平、正義等基本法學(xué)價值

對社會公平的不懈追求是法學(xué)最崇高的理想和最神圣的目標(biāo)之一，也是推動人類法制不斷演進(jìn)的強大動力。在社會生活中，弱勢群體和貧困社區(qū)是各國均存在的普遍現(xiàn)象。各國政府均有義務(wù)為弱勢群體和貧困社區(qū)的發(fā)展提供制度保障。因為，衡量一國社會制度是否良好，不是看它在多大程度上保護(hù)了強者的利益,而是看它在多大程度上有利于弱者的發(fā)展。①姜素紅：《發(fā)展權(quán)論》，長沙：湖南人民出版社，2006年版，第48頁。英國CITR制度，作為稅法中的一個具體制度，無疑具有法學(xué)常有的公平、正義等基本價值，正是這些價值的存在，證明了該制度的“良法”性質(zhì)。

（二）實踐意義

CITR制度實踐意義在于，可以使CDFI和投資者以及貧困社區(qū)都受益。

首先，對于貧困社區(qū)來說，企業(yè)得到了來自CDFI的資金援助和管理咨詢，從而能夠促進(jìn)弱勢社區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這是CITR制度的最大的實踐意義。英國的實踐也證明，CITR為貧困社區(qū)提供了大量建設(shè)資金，貧困社區(qū)的企業(yè)從該制度中受益良多。②自從2003年以來，CITR制度下慈善銀行和CDFI吸收的全部投資為7.2千萬英鎊，其中慈善銀行共吸收了CITR下的存款高達(dá)5.33千萬英鎊，其放貸的社會報酬率高達(dá)投資水平的六倍。

其次，對于慈善銀行和CDFI來說，一方面，政府為其投資者的投資所提供的稅收減免，為其開拓了吸收私人資本的新來源，有助于提高他們的貸款業(yè)務(wù)的規(guī)模、財務(wù)可持續(xù)性；另一方面，通過對貧困社區(qū)的資金支持，樹立起良好的社會形象，有助于其進(jìn)一步擴展業(yè)務(wù)。

最后，對于投資者來說，投資于經(jīng)確認(rèn)的CDFI，一方面，可以得到稅負(fù)減免，另一方面，還可以實現(xiàn)其行善之社會人屬性。

三、我國引入社區(qū)投資稅收優(yōu)惠制度具有憲法學(xué)依據(jù)和社會基礎(chǔ)

（一）我國引入社區(qū)投資稅收優(yōu)惠制度的憲法學(xué)依據(jù)

在當(dāng)代，人權(quán)原則開始逐步進(jìn)入國家各個領(lǐng)域的立法實踐中。發(fā)展權(quán)雖是一項年輕的權(quán)利，但由于其具有超越于其他人權(quán)的價值優(yōu)勢和復(fù)合性人權(quán)要素,決定了發(fā)展權(quán)應(yīng)成為當(dāng)代法制保障的重點。在我國，發(fā)展權(quán)作為一項基本人權(quán)，已經(jīng)隱含在憲法規(guī)定中。2004年3月14日，全國人大十屆二次會議將“國家尊重和保障人權(quán)”寫入憲法。這次修憲的劃時代意義在于：國家成為尊重和保障人權(quán)最重要的責(zé)任主體和實踐者。①林 喆：《人性論、人道主義與人權(quán)研究》，《法學(xué)家》，2006年第6期。但是，作為國內(nèi)人權(quán)的發(fā)展權(quán)，目前我國還沒有完善的實施機制。為此，當(dāng)代中國法制必須作出積極回應(yīng),以發(fā)展權(quán)為基礎(chǔ),進(jìn)行改革和創(chuàng)新，進(jìn)一步完善有中國特色的社會主義法律體系，為發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)提供立法保障。②姜素紅：《論發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)途徑》，《河北法學(xué)》，2006年第3期。因此，將該制度引入稅法領(lǐng)域，是具有憲法學(xué)依據(jù)的。

（二）我國引入社區(qū)投資稅收優(yōu)惠制度的社會基礎(chǔ)

1.滿足市場經(jīng)濟(jì)體制改革所需

從原因上來講，當(dāng)前我國很多貧困地區(qū)和弱勢群體存在的重要原因在于市場經(jīng)濟(jì)體制改革。對于那些習(xí)慣了計劃經(jīng)濟(jì)體制的企業(yè)來說，很多是難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的競爭機制而遭到淘汰的，比如東北老工業(yè)基地大量的下崗工人，這是我國弱勢群體存在的原因之一。因此，要通過提高對不發(fā)達(dá)地區(qū)的投資，提升不發(fā)達(dá)地區(qū)的創(chuàng)新能力，縮小區(qū)域差異，幫助弱勢群體自主創(chuàng)業(yè)、走出貧困，實現(xiàn)他們發(fā)展權(quán)，保障的主體和途徑仍然是市場。實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，使貧困地區(qū)在市場經(jīng)濟(jì)中成長起來，使弱勢群體最終擺脫其弱勢地位，這是符合市場經(jīng)濟(jì)體制改革要求的。但是，貧困地區(qū)、弱勢群體的發(fā)展存在的最大問題就是資金投入不足。對于那些急需資金支持的貧困地區(qū)中小型企業(yè)來說，資金是阻礙其發(fā)展的最大問題。對于弱勢群體創(chuàng)業(yè)來說，缺乏創(chuàng)業(yè)資金也是關(guān)鍵問題。因此，英國的CITR為我國貧困地區(qū)、弱勢群體的發(fā)展權(quán)保障提供了一個制度借鑒。

2.推進(jìn)我國慈善事業(yè)公眾參與

充分參與發(fā)展進(jìn)程，是公民的主體意識表現(xiàn)。而這種主體意識是公民現(xiàn)代法治理念的重要內(nèi)容。讓相對富裕的公民和相對發(fā)達(dá)的地區(qū)參與到弱勢群體和貧困地區(qū)的發(fā)展中來，這樣才能最終推動人的全面發(fā)展。當(dāng)前，我國公民對慈善事業(yè)的參與程度在逐年提高。有學(xué)者的調(diào)查研究表明，很多公民開始意識到：“慈善，不應(yīng)是富人的施舍，而應(yīng)該成為每個人愛心的體現(xiàn)?！币虼?，民眾的慈善觀念正在朝向公益慈善的觀念發(fā)展。③在線問卷的調(diào)查資料證明，有74%的人認(rèn)為“慈善不應(yīng)當(dāng)是富人的施舍，而應(yīng)成為美國人愛心的體現(xiàn)”。林卡，吳昊：《官辦慈善與民間慈善：中國慈善事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵問題》，《浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》，2012年第4期。但是，近些年來，公眾收入雖然有了大幅度提高，但大多數(shù)公眾仍然不富裕。而我國公眾素來有儲蓄的習(xí)慣，通過這種稅收減免，可以在投資者利益得到適當(dāng)補償（因為可能沒有足夠的個人所得稅享受稅收優(yōu)惠）的前提下，參與到弱勢群體和貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中去，從而解決貧困地區(qū)和弱勢群體的資金缺口問題。所以英國的CITR制度為我國慈善事業(yè)公眾參與提供了一個新思維。

3.符合人的發(fā)展的本質(zhì)屬性需要

人既是發(fā)展的目標(biāo)，也是發(fā)展的能動參與者。發(fā)展過程必須是公民真正參與的過程，個人應(yīng)是參與變化的能動的主體,而不是利益分配的被動的接受者。在法治社會中，人首先要認(rèn)識自己是有著獨立的人格尊嚴(yán)的人,是主體的存在；同時,尊重他人作為人的這種主體性。④姜素紅：《發(fā)展權(quán)視野中的和諧社會構(gòu)建》，《湖南社會科學(xué)》，2006年第2期。中國有句古話“授人以魚，不若授人以漁”，單純的社會保障制度和捐贈等措施不能全面解決我國弱勢群體和貧困社區(qū)的問題。根本的解決之道是充分發(fā)揮貧困地區(qū)和弱勢群體的能動性，不讓他們做被動的社會保障福利接收者，而是做積極主動的發(fā)展者，才能緩和社會矛盾，促進(jìn)社會公平和正義目標(biāo)的實現(xiàn)。

四、英國社區(qū)投資稅收優(yōu)惠制度對我國的借鑒

（一）規(guī)則的復(fù)雜性和公平性權(quán)衡

英國CITR規(guī)則相當(dāng)復(fù)雜性，管理任務(wù)也相當(dāng)艱巨。規(guī)則的復(fù)雜性和管理的艱巨性使CDFI及其管理機構(gòu)，都面臨較大的服從成本和管理成本，從而成為該制度所面臨的困境。但這也是不可避免的兩難選擇：如果規(guī)則過于復(fù)雜，容易導(dǎo)致過高的立法成本和服從成本以及監(jiān)管成本；而規(guī)則簡單，則可能會留下規(guī)則濫用造成逃避稅空間，喪失稅收的公平價值。這也是我們引入該制度所必須考慮的問題，而如何在立法中對這兩者進(jìn)行權(quán)衡，力求使成本最小化，則是首要的任務(wù)。

（二）誰可以充當(dāng)慈善銀行或CDFI

與英國相比較，我國市民社會不發(fā)達(dá)，社會慈善組織普遍存在公信力不足等問題。CITR制度對CDFI提出了較高的要求，至少要求其有吸引投資的渠道、管理投資的能力、自己擅長的專業(yè)領(lǐng)域、償還投資的能力，還需要有適合于弱勢群體和貧困地區(qū)發(fā)展項目的專業(yè)人員。目前，我國還有大量的非營利組織沒有依法建立起完善的內(nèi)部治理制度，組織自身的制度設(shè)計表現(xiàn)出很大的隨意性，甚至很多來自民間的草根組織表現(xiàn)出很大的不適應(yīng)性，有的干脆游離于政府監(jiān)管之外。①胡建鐸：《政府與非營利組織制度體系耦合性之省察》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報》，2012年第3期。如何對這類組織進(jìn)行嚴(yán)密的監(jiān)管，保證投資者安全，杜絕實施過程中可能出現(xiàn)的權(quán)力尋租問題，都是擺在我們面前的現(xiàn)實問題。所以，短期內(nèi)，筆者認(rèn)為還是不宜由此類組織全面充當(dāng)CDFI，而是由專業(yè)銀行作為CDFI的主體機構(gòu)。實際上，即使市民社會比較發(fā)達(dá)的英國，其慈善銀行才是CITR制度的最大使用者。②根據(jù)英國慈善銀行的報告，自從2003年以來，截止2011年3月為止，CITR制度下慈善銀行和CDFI吸收的全部投資為7.2千萬英鎊，而慈善銀行共吸收了CITR下的存款高達(dá)5.33千萬英鎊，因此，成為主要力量。同時筆者認(rèn)為可以適當(dāng)選擇部分組織機構(gòu)嚴(yán)密、公信力較強的官辦慈善機構(gòu)進(jìn)行試點運行，及時發(fā)現(xiàn)運行中的問題，幫助他們改進(jìn)，提高這些組織的管理能力，從而推動我國慈善事業(yè)的進(jìn)步。

（三）監(jiān)管問題

這是我國引入該項制度必須要考慮的關(guān)鍵問題。如果不能實施有效的監(jiān)管，就會使制度的引入流于形式，失去其應(yīng)有的價值。

1.監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置

為了賦予CDFI更大的公信力，英國對CDFI的確認(rèn)級別相當(dāng)高——由政務(wù)大臣（the Secretary of State）最終認(rèn)定。我國也應(yīng)當(dāng)借鑒英國的做法，提高CDFI確認(rèn)的級別。建議由中國銀監(jiān)會和國家稅務(wù)總局及財政部實施共同認(rèn)定，其中，以中國銀監(jiān)會為主導(dǎo)，權(quán)力不宜層層下放。

2.審計問題

英國CITR制度的優(yōu)惠力度相對較大，由CDFI頒發(fā)稅收優(yōu)惠證明書賦予了CDFI較大的權(quán)限，因此如何實現(xiàn)對其稅收優(yōu)惠證明書的真實性和合法性審計，成為監(jiān)管的重要內(nèi)容之一。這符合該制度的稅法本質(zhì)屬性。因為，從稅法的基本原則來看，國家只應(yīng)當(dāng)對準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供資助，而沒有義務(wù)對某種類型的主體提供資助。國家之所以對某些主體提供資助，是因為該主體提供了準(zhǔn)公共產(chǎn)品。因此，提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品是享受稅收優(yōu)惠的唯一條件。③劉劍文，翟繼光：《國外促進(jìn)科技社團(tuán)發(fā)展的稅收政策評析與借鑒》，《稅收研究》，2007年第9期。但是，這個審計成本可能較大，這再次使CDFI的監(jiān)管工作面臨成本效益的考驗。

（四）社區(qū)投資稅收優(yōu)惠制度的服務(wù)對象定位

首先，英國CITR的服務(wù)對象是企業(yè)，而不是個人，因此，經(jīng)確認(rèn)的CDFI所籌措的資金必須用于企業(yè)貸款。這里的企業(yè)也包括個體戶等以個人為中心的企業(yè)。從CDFI資金安全的角度出發(fā)，不可避免地，大企業(yè)比小企業(yè)更受CDFI的青睞，而企業(yè)比個體戶更受青睞。但是，我國弱勢群體發(fā)展資助最大的群體還是個人，如下崗職工等，他們更需要資金支持。因此，如何既保證CDFI資金安全，又保證滿足弱勢個體創(chuàng)業(yè)資金需求，成為管理的難題。

其次，英國規(guī)定CITR投資資金不可以用于資助私人不動產(chǎn)，這是因為CITR是針對企業(yè)和企業(yè)活動的制度，而不是不動產(chǎn)開發(fā)。這一點非常值得我國借鑒。近年來房地產(chǎn)價格不斷攀升，政府多次出臺抑制房價的措施，但都不能從根本上解決問題。所以，尤其要注意不能讓此類資金流入房地產(chǎn)開發(fā)或者個人房貸中。我國在立法中宜借鑒此條規(guī)定。

（五）建立社區(qū)投資稅收優(yōu)惠制度下投資流轉(zhuǎn)制度

英國CDFI規(guī)定投資者可以享受CITR下稅收優(yōu)惠的前提是要將其投資在CDFI內(nèi)保持五年以上，才是合格的投資。但是筆者認(rèn)為，為了確保投資者，尤其是個人投資者的無后顧之憂，應(yīng)當(dāng)建立與此相配套的轉(zhuǎn)讓市場，使此類投資像國庫券等有價證券一樣，可以上市交易，使投資者若急需資金，可以自由變現(xiàn)，賦予后續(xù)的買方在原投資剩余的年限里享受稅收優(yōu)惠的權(quán)利，從而提高該類投資的活躍程度，這可以吸引更多的投資者進(jìn)行此類投資。

（六）關(guān)于社區(qū)發(fā)展金融機構(gòu)分類管理方面的借鑒

英國對CDFI的類型分為零售和批發(fā)兩類。其中零售的CDFI直接為企業(yè)提供資助，批發(fā)的CDFI則是通過對其他CDFI投資，由該被投資的CDFI直接貸款或者向企業(yè)投資。這個由批發(fā)的CDFI所貸款或者投資的CDFI，不必經(jīng)過小企業(yè)服務(wù)處確認(rèn)。筆者認(rèn)為這一條在中國不可行，不建議我國引入這個規(guī)則，這種信貸必須是直接的。一方面，有利于政府監(jiān)管，減少政府的審計等成本；另一方面，只有專業(yè)性相當(dāng)強的CDFI，才能為弱勢地區(qū)的發(fā)展提供真正有益的、適合弱勢地區(qū)的項目，從而真正實現(xiàn)該項稅收優(yōu)惠制度的目的。簡言之，我國的CDFI只能對企業(yè)進(jìn)行直接資助貸款。

五、小結(jié)

英國政府此項稅收優(yōu)惠制度的引入是為了應(yīng)對傳統(tǒng)的資金來源不能滿足貧困社區(qū)的創(chuàng)業(yè)資金需求。其設(shè)計原理是通過給予那些向慈善銀行和CDFI投資的企業(yè)和個人稅收優(yōu)惠，從而鼓勵更大的私人投資投向貧困社區(qū)。

到目前為止，英國的CITR制度已經(jīng)運行了10余年，運行效果良好。它為弱勢群體和貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了一個有益的制度借鑒，為慈善事業(yè)的公眾參與提供了一個新的思維模式。因此，非常值得我們研究。

就我國的弱勢群體和貧困地區(qū)的發(fā)展權(quán)保障需求來講，我國引入該制度既有憲法學(xué)基礎(chǔ)，也有社會基礎(chǔ)。需要注意的是，我國目前的金融市場品種還比較單一，市民社會也不如英國發(fā)達(dá)，并且中英兩國處于不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，兩國也具有不同的歷史文化傳統(tǒng)。因此，雖然該制度有相當(dāng)大的價值，我國也確實有必要引入該制度，但是，我們必須在立足中國國情的基礎(chǔ)上，通過周密的調(diào)查論證，制定更具有實踐性的制度。這將是理論界和實務(wù)界的一項艱巨任務(wù)。因此，本文僅僅希望能起到“拋磚引玉”的作用。