我國家庭財產申報及公開制度的分析與建議

李旭輝

(中共山西省晉中市委黨校黨史黨建教研室，山西晉中030600)

2004 年《中國共產黨黨內監(jiān)督條例(試行)》的頒布，標志著我國的反腐進入到懲防結合的制度反腐新時期。國際上，制度反腐體系最核心的制度——家庭財產申報制度，被稱為反腐敗的“陽光法案”“達摩克利斯之劍”，而這一核心制度在我國存在實施較晚、制度本身不健全、實施效果不明顯等問題，這一制度的實施現(xiàn)狀值得我們深思。

一、我國家庭財產申報及公開制度的實施現(xiàn)狀

1．從中央層面來看，家庭財產申報制度得到初步踐行

1995 年4 月30 日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規(guī)定》。這是我國第一部關于官員收入申報的規(guī)定，是我國實行家庭財產申報制度的破冰之舉，構建了我國家庭財產申報制度的基本框架。

2001 年6 月15 日，中紀委會同中組部聯(lián)合發(fā)布《關于省部級現(xiàn)職領導干部報告家庭財產的規(guī)定(試行)》。這項《規(guī)定》較之于1995 年的上述《規(guī)定》在申報主體、申報內容等方面都做了擴充。

隨著《聯(lián)合國反腐敗公約》的生效以及我國正式加入該公約①《聯(lián)合國反腐敗公約》于2003 年10 月31 日第58 屆聯(lián)合國大會全體會議審議通過。該公約于2005 年12 月14 日在我國正式生效。，我國的反腐逐步與國際接軌，公職人員家庭財產申報及公開制度實施的成效在國內外受到越來越多的關注。

2010 年7 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》①本文主要以這一規(guī)定為討論對象，下文簡稱為“新《規(guī)定》”。，該規(guī)定共二十三條，在申報主體、申報事項、違紀處分等方面擴充了內容。

十八大之后，新一屆政府對腐敗重拳出擊：十八屆三中全會要求“領導干部報告?zhèn)€人有關事項、任職回避……推行新提任領導干部有關事項公開制度”;《建立健全懲治和預防腐敗體系2013 -2017 年工作規(guī)劃》提出“制定配偶已移居國(境)外的國家工作人員任職崗位管理辦法”等。

2．從地方層面來看，家庭財產申報制度不斷創(chuàng)新

家庭財產申報制度的實施雖已在中央層面破冰，但步履維艱，其中最大的瓶頸就是官員申報信息的公開問題。當前，為有效遏制腐敗，我國一些地方開始了大膽的探索，并取得了一些進展。例如，2008 年5 月，新疆阿爾泰地區(qū)紀委出臺《縣(處)級領導干部財產申報的規(guī)定(試行)》，自2009 年1 月1 日起在阿爾泰地區(qū)實行領導干部財產申報制;2009 年9 月21 日，根據(jù)湖南省瀏陽市《建立健全懲治和預防腐敗體系的十項廉政制度》的規(guī)定，瀏陽擬提職的75 名領導干部公布了他們的年收入、房產、投資、車輛等所有財產;十八大之后廣東省開展了領導干部家庭財產申報并在一定范圍公示的試點工作。

二、我國家庭財產申報及公開制度存在的不足

1．制度實施的目的不明確

家庭財產申報及公開的主體是公職人員。世界上建立公職人員申報財產制度的國家，其目的一般分為以下三種：以打擊公職人員利用公共權力或其社會影響力而獲取不法利益為目的;以防止社會發(fā)生利益沖突從而引發(fā)社會混亂為目的②要求公職人員申報并公開其家庭財產是利益沖突管理制度非常重要的內容。;以前兩者為共同目的?？v觀我國實施財產申報和公開制度二十年左右的實踐，我國多部關于財產申報的文件(包括中央和地方的)基本上都是以加強對領導干部的管理、監(jiān)督從而促進廉潔從政為目的。這種定位較低、不符合民眾期望的目的，造成了制度實施效果不明顯、監(jiān)督不到位、社會影響力不大等問題。

2．制度的法律地位太低

國際上實行家庭財產申報的國家大都是通過立法程序來保證制度的有效實行。例如，美國制定了《政府行為道德法》《政府官員和工作人員道德行為準則》《廉政法》;新加坡通過了《反貪污法》《財產申報法》《公務員法》《共同價值觀白皮書》;法國有《資金透明度法》;韓國通過了《公務人員倫理法》;俄羅斯有《反腐敗法》等。而我國關于家庭財產申報的規(guī)定基本上都是由黨內法規(guī)確立的，法律位階過低，難以引起官員甚至普通百姓的足夠重視，客觀上造成實施效果不佳。

3．制度本身存在一些缺陷

第一，申報主體范圍狹窄。按照新《規(guī)定》第二條的規(guī)定，申報主體包括各級黨的機關、人大機關、行政機關、政協(xié)機關、審判機關、檢察機關、民主黨派機關中縣處級副職以上(含縣處級副職)的干部，人民團體、事業(yè)單位中相當于縣處級副職以上的干部，大型、特大型國有獨資企業(yè)、國有控股企業(yè)(含國有獨資金融企業(yè)和國有控股金融企業(yè))的中層以上領導人員和中型國有獨資企業(yè)、國有控股企業(yè)(含國有獨資金融企業(yè)和國有控股金融企業(yè))的領導班子成員等?？h(處)級干部大多都是一個單位或某個地方的“一把手”、掌權人，他們手中握有很大的權力，理所當然要進行財產申報。但在公安、工商、稅務、交通、城建等部門，即便是普通工作人員也存在“潛在”的腐敗風險，因為這些部門掌握的公權力比較特殊、專業(yè)性比較強，所以是一些不法商人、企業(yè)主重點滲透的領域。在這些級別較低的或者普通工作人員中發(fā)生的腐敗行為多為貪污式腐敗(見下表)。2013 年紀檢監(jiān)察部門嚴查發(fā)生在社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、國土資源、教育等部門的腐敗案件，查處1．5 萬人，比2012 年同期增長27．0%①數(shù)據(jù)來源：中央紀檢監(jiān)察部網(wǎng)站。。

2000 -2009 年腐敗主體的職級分布表［1］

第二，申報事項不夠齊全。新《規(guī)定》第四條規(guī)定了領導干部應當報告的收入、房產、投資等事項。需要指出的是，收入不等于財產，財產所包含的范圍要比收入廣泛得多。財產包括：(1)有形財產?？梢允呛戏ㄊ杖牒屠^承、受贈所得，也可以是非法的貪污、索賄或受賄所得，其表現(xiàn)為實體的金錢或物資。(2)無形財產?？梢允侵R產權、干股，也可以是債權。以浙江為例，從2007 年7 月以來，浙江省檢察機關查辦的各種新型受賄犯罪案件中，八成以上是干股受賄、特定關系人共同受賄、以交易形式受賄、以合作投資名義受賄案件，尤其以干股受賄案為最，達到26 件30 人。

第三，申報受理機構不具權威性和獨立性。根據(jù)新《規(guī)定》第八條規(guī)定，領導干部報告?zhèn)€人有關事項，按照干部管理權限由相應的組織(人事)部門負責受理，這就形成了基本上都是單位內部監(jiān)管的局面。申報受理機關應具備足夠的權威性和獨立性，才能使財產申報不受人為因素的制約。中央紀委監(jiān)察部2013 年1 月10 日的新聞發(fā)布會公布2013 年中央紀委監(jiān)察部查處的涉嫌違紀違法的中管干部達31 人，這說明即便是規(guī)格如此高的中管干部在平時的監(jiān)察中也都存在不少漏洞，那么基層、單位內部的監(jiān)管能起到多大的作用，值得我們深思。例如，中紀委公布的數(shù)據(jù)顯示：2013 年受處分的縣處級以上干部六千四百多人，比2012 年同期增長36．3%;查處農村腐敗案件8．3 萬件，處分8．7 萬人②數(shù)據(jù)來源：中央紀檢監(jiān)察部網(wǎng)站。。

第四，違規(guī)瞞報或不報的懲處力度過輕。新《規(guī)定》第十七條明確了違反規(guī)定的責任，但存在兩個不足：(1)目前我國處于轉型期，因貪污、受賄帶來的道德和法律風險都比較低，這是腐敗易發(fā)、高發(fā)、多發(fā)的原因之一。批評教育、黨紀政紀處分等手段顯得有些溫和、軟弱，對于腐敗分子來說震懾力太弱，使財產申報制度的實施效果大打折扣。(2)紀檢監(jiān)察機關作為新《規(guī)定》實施的監(jiān)管部門，其地位比較尷尬。目前我國的紀檢監(jiān)察機關實行雙重領導體制，即各級紀檢監(jiān)察機關在各級黨委、政府的領導下開展工作，同時受上級紀檢監(jiān)察機關的領導。在實踐中，由于上級紀檢監(jiān)察機關對下級紀檢監(jiān)察機關的領導主要體現(xiàn)在業(yè)務方面，而地方紀檢監(jiān)察機關在組織機構設立、干部任免、人事編制和財務等方面受同級黨委、政府領導，因此，地方紀檢監(jiān)察機關主要是在同級黨委和政府領導下開展工作的，這樣紀檢監(jiān)察機關的獨立性和權威性就會受限，其監(jiān)督作用難以真正有效地發(fā)揮。十八屆三中全會后，我國對紀檢監(jiān)察機關的領導體制進行了一定程度的改革，強化上級紀委對下級紀委的領導，但是，這種雙重領導體制在短期內不會發(fā)生根本的變化。

第五，申報缺乏公開環(huán)節(jié)?？v觀新《規(guī)定》二十三條，沒有一條是關于申報材料如何公開的說明和規(guī)定。財產申報的目的不是為了申報本身，而是為了方便監(jiān)督官員的財產狀況，因此必須有關于公開環(huán)節(jié)的規(guī)定。

4．制度實施的效果不盡如人意

中央的兩項《規(guī)定》構成了我國家庭財產申報制度的主體框架，其實施效果不盡如人意：一方面，全社會沒有獲得有關申報結果的任何公開信息;另一方面，1997 年以來，因腐敗受到查處的縣處級官員有四萬多人，省部級官員也有一百多人，但其中沒有一個人的腐敗問題是在執(zhí)行《規(guī)定》時被發(fā)現(xiàn)的［2］。地方的多項規(guī)定雖然在一定程度上進行了細化，但目的依然沒有完全實現(xiàn)。

三、完善我國家庭財產申報及公開制度與配套措施的建議

近二十年來，家庭財產申報及公開制度在我國逐步推行，在申報內容上，從申報個人收入擴大到申報本人、配偶、子女的收入、房產、投資等事項;在申報種類上，從單種申報擴展為與國際接軌的職前、職中、職后申報;在申報公開上，從不公開到部分地方開始試點公開。但是必須指出的是，目前我國的財產申報及公開制度還有很大的改進和完善的空間。

(一)完善我國家庭財產申報及公開制度

1．誰來申報

理論上來講，家庭財產申報的主體應包括所有國家工作人員，而且由于家庭成員的財產難以明確分割，因此一般還包括配偶、共同生活的子女。至于哪些公職人員需要申報，西方的做法是，高級政務官員、高級公務員、國企高層都是必須申報的主體。鑒于我國的具體實際，筆者認為可以分三步走：第一步，黨政機關、人大機關、政協(xié)機關、司法機關和人民團體、國有企業(yè)、事業(yè)單位中有職務的人員必須申報;第二步，在第一步順利完成的情況下，把一些高風險崗位的工作人員作為申報主體;第三步，最終的目標是把全部國家工作人員納入申報主體范圍。

2．申報什么

筆者建議應把以下四類財產全部作為申報的內容：(1)工資、獎金、福利等收入。這是最基本的申報內容，同時也是最容易查清的內容，因為不管職位高低，這些收入在單位的賬戶上就可以查清。(2)不動產及交通工具。不動產包括房產、地產等，交通工具包括所有的機動交通工具，如汽車、游艇、私人飛機等。(3)資本收入。包括投資基金、股票、黃金、期貨等獲得的收入。(4)其他收入。如通過講學、專利、專著等獲得的收益。(5)債務狀況。我國一直以來對于公職人員的債務狀況沒有申報的要求，而在國外，債務也是財產申報不可或缺的一部分，因為通過債務的變化，可以反映出一個家庭收入與支出的比例是否在合理范圍之內，從而判斷其財產的增減是否在合理范圍內。

3．向誰申報

上文曾指出，由本單位的組織人事部門作為財產申報的受理機構缺乏權威性和獨立性，因此，筆者建議，我國在適當?shù)臅r候設立專門的“廉政審查機關”，負責對各級國家工作人員的財產申報進行登記、審查、管理?！傲彶闄C關”實行從中央到地方垂直管理，以便最大限度地避免地方干預。國家工作人員的財產狀況實行逐級上報，如科級干部向縣處級的審查機關申報，縣處級干部的申報由廳局級的審查機關受理;另外“廉政審查機關”的工作人員、軍事機構工作人員的申報也應遵守此規(guī)定。中央一級領導的財產申報可以考慮由全國人大成立一個專門受理機構負責登記、審查、管理。

4．何時申報

在申報種類和時限上我國已引入國際慣例，即實行初任申報、日常申報和離職申報。(1)初任申報。國家工作人員成為申報義務人的一個月內，必須向“廉政審查機關”如實申報其家庭財產。(2)日常申報。在財產申報制度實施的初期，應該要求所有官員對其家庭財產狀況進行隨時申報和定期申報。隨時申報要求家庭財產發(fā)生重大變化時(如股票的漲跌帶來的變化)應進行申報。例如，在我國香港地區(qū)，如有任何每次等于或超過20 萬港元或數(shù)額相當于3 個月薪金(以較少者為準)的投資交易，均需在交易后7 天內申報［3］。由于實行隨時申報，所以定期申報每年一次即可。(3)離職申報。國家工作人員主動離職、正常退休時都應進行財產申報。主動離職的工作人員在離職后一個月內對其家庭財產進行一次申報即可;退休的工作人員在退休后一個月內對其家庭財產進行申報，此后的三年每年也應進行財產申報。

5．誰公開，向誰公開，公開什么

總結國內外實施經驗，財產申報包括四個流程：申報、審查、公開、監(jiān)督。其中公開環(huán)節(jié)是最具爭議的，原因有二：(1)公開家庭財產會限制官員的隱私權和財產權，而公眾享有必要的知情權，這樣二者就會形成沖突。已經實施家庭財產申報制的國家都采取了公法優(yōu)先和公共利益優(yōu)先的原則，個人的隱私雖然受到法律保護，但與重要的公共利益——政治生活發(fā)生聯(lián)系時，個人隱私就不是一般意義上的私事，而是屬于政治的一部分，它不再受隱私權的保護，而成為歷史記載和新聞報道不可回避的內容。(2)公開家庭財產對于社會的治安要求頗高。財產的公開會給國家工作人員的家庭財產、人身安全帶來一定的“隱患”。哥倫比亞的一位財政部長曾經說過：“一位政治家公開他們的收入，無疑于是‘引綁匪入家’，并且為綁匪索要贖金提供了數(shù)額。”［4］出于保護官員隱私和安全的考慮，實行財產公開的國家和地區(qū)都特別重視公開環(huán)節(jié)的完善。

第一，誰需要公開?在美國，總統(tǒng)任命的高級官員以及高級文官需要向公眾公開財產，其余90%的公職人員只需要向其所任職機構的官員申報收入與資產即可;在香港，立法會議員、行政會議全體成員、各司司長等的財產申報需要向公眾公開，其他公職人員往往只申報不公開;加拿大、俄羅斯等都實行有限公開。

第二，向誰公開?韓國、法國和我國臺灣地區(qū)等采取向公眾公開的原則，所有公職人員的財產申報材料均可依法查閱;特別是少數(shù)政府高級官員的財產申報材料會定期刊載于公開發(fā)行的公報上，民眾及媒體經由公報而無需申請查閱，就可掌握這些重要公職人員的財產及變動情況。新加坡、泰國等采取保密原則，財產申報資料只由財產申報受理及審核保管機構掌握，不予公布，也不允許公眾查閱［5］。

第三，公開什么?在我國香港地區(qū)，公眾可以查到申報人的地產、房產狀況，公司股東、合伙人或董事的身份，1%或以上的股權等［6］。在加拿大，公眾只能獲知公職人員家庭財產的類別，無法知曉確切的價值。

鑒于申報公開不利因素的存在和其他國家或地區(qū)的做法，目前我國的家庭財產申報應采取適度公開的原則。筆者認為，新疆阿爾泰地區(qū)的做法可行性較高：申報分為“兩本賬”，一本包括工資、獎金、補貼、本人和近親接受的禮金等內容;另一本是官員歷年來的全部財產情況，包括大額不動產，不動產購置、交易、租賃收入情況及資金來源等。第一本賬要向社會大眾和媒體公開，第二本賬由“廉政審查機關”負責審查、核實，發(fā)現(xiàn)問題后必須及時向公眾和媒體公開。關于誰需要公開這一問題，根據(jù)我國實際，可以考慮省部級“一把手”率先公開，之后各地區(qū)、部門的“一把手”再公開，目前不宜實行公職人員財產狀況全部公開。

6．怎樣懲處

制度要有震懾力，就必須有剛性。因此建議我國盡快就家庭財產申報進行立法，賦予其相應的法律地位，對違規(guī)瞞報或不報者進行必要的、嚴厲的懲處。除了黨內處分外，對于有貪污事實而又瞞報的官員，可以考慮加重量刑。懲處有力度，執(zhí)行才會有效果。

(二)完善我國家庭財產申報及公開制度的配套措施

家庭財產申報制是制度反腐的核心內容，但這一制度要想成為真正的“陽光法案”，還需一些配套措施：

第一，廣義金融實名制的實施。在家庭財產申報制的實施過程中，如果申報人不如實申報，審查機關如何得知?目前我國實行的家庭財產申報制度對反腐起不到應有的作用，除了制度本身的問題外，還有一個重要的原因就是，我國實行的金融實名制僅僅是狹義上的，而與家庭財產申報制并稱為反腐“孿生兄弟”的金融實名制是廣義上的金融實名制①廣義金融實名制是指全面實名，即金融機構在任何單位和個人開設賬戶時，審查開戶人的有效身份證件和詳盡資料的制度。如個人開戶，不僅審查其住址、職業(yè)、婚姻、子女情況，還要審查其收入及負債情況。。

第二，遺產稅的開征。從我國實際看，腐敗者貪污受賄所得大多用于家庭消費，或為了給后代積累財富，如果我們也開征稅率較高的遺產稅，會在一定程度上弱化一些官員的腐敗動機，有利于反腐防腐。

第三，反腐敗法的制定。我國目前對腐敗分子定罪量刑的依據(jù)主要是刑法和其他單行法規(guī)中關于懲治貪污賄賂行為的條款，而國際上反腐成效明顯的國家都有獨立的反腐單行法律法規(guī)，如新加坡有《防止腐敗法》《沒收貪污所得利益法》，韓國有《腐敗防止法》《反腐敗法》等。因此，筆者建議我國應盡快制定《中華人民共和國防止腐敗法》，用科學、完善的反腐法律體系來規(guī)范所有國家工作人員的行為，維護執(zhí)政黨的黨風黨紀，進一步增強黨與人民群眾的血肉聯(lián)系，鞏固黨的執(zhí)政地位，更好地實現(xiàn)為人民服務。

第四，廉潔文化的宣揚。除了對那些“下定決心”腐敗的人用制度約束、用法律震懾外，還需要在全社會進行廉潔文化教育，使腐敗行為成為人人喊打的“過街老鼠”。譬如在我國香港地區(qū)，廉政公署除了對貪污分子進行審查外，本著“防范勝于執(zhí)行”的原則，還通過《廉政專員公署條例》規(guī)定：要“教育公眾認識貪污的禍害”“爭取和促進公眾支持打擊貪污”。在懲治、預防和教育的共同作用下，香港反腐所取得的成績?yōu)槭澜缢J可。

［1］公 婷 吳木鑾：《我國2000 -2009 年腐敗案例研究報告——基于2800 余個報道案例的分析》，載《社會學研究》，2012 年第4 期。

［2］許向陽：《“陽光法案”應盡快出臺——關于建立“公職人員財產申報和公示制度”的思考》，載《中國改革》，2005 年第5 期。

［3］［6］任建明：《反腐敗制度與創(chuàng)新》，北京：中國方正出版社2012 年版，第281、285 頁。

［4］杰瑞米·波普：《制約腐敗——建構國家廉政體系》，清華大學公共管理學院廉政研究室譯，北京：中國方正出版社2003年版，第270 頁。

［5］曹貴寶 劉宏勛等：《加美韓新等國家和地區(qū)財產申報制度及經驗的借鑒與啟示》，載《邯鄲學院學報》，2008 年第2 期。