周璇

摘 要：黨的十八大報(bào)告中指出要加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，那就必然要求政治體制改革相配套，需要轉(zhuǎn)變政府職能，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一種新的制度安排，已然成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革的主要形式，并且在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中扮演著舉足輕重的角色。基于新公共管理理論，闡述了政府職能轉(zhuǎn)變與民營(yíng)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)之間的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：政府職能轉(zhuǎn)變；企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)；新公共管理理論

中圖分類號(hào)：F20 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）19-0063-03

引言

任何一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)都需要政府部門、市場(chǎng)機(jī)制以及非政府組織的分工與配合，而不僅僅由政府去主導(dǎo)或任由市場(chǎng)去運(yùn)作。我國(guó)民營(yíng)企業(yè)轉(zhuǎn)型進(jìn)程中的政府職能轉(zhuǎn)變問題，不僅是經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題，也是影響與制約未來我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的關(guān)鍵變量。

因此，政府的職能能否在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程中成功轉(zhuǎn)變是民營(yíng)企業(yè)能否發(fā)展升級(jí)的關(guān)鍵。政府用企業(yè)家的精神來為民營(yíng)企業(yè)服務(wù)，提升政府“劃槳”的能力，重塑新時(shí)期政府的形象已經(jīng)至關(guān)重要。這不僅僅是新公共理論對(duì)政府職能給出的新概括，也是政府為民營(yíng)企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)必須做出的努力。

一、基于新公共管理理論視角的政府職能

（一）我國(guó)新時(shí)期政府職能的新概括

黨的十六大提出我國(guó)政府的職能是“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”。黨的十六屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》中強(qiáng)調(diào)，要“不斷提高駕馭社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的能力”，“集中精力抓好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”，這是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的根本要求。

當(dāng)前我國(guó)政府職能主要思想是：凡是社會(huì)能夠通過方法自主解決的，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)通過自律能夠解決的事項(xiàng)，除法律另有規(guī)定外，行政機(jī)關(guān)不要通過行政手段去解決處理。

轉(zhuǎn)變政府職能，意味著政府只做企業(yè)和市場(chǎng)做不了、做不好的事，政府的作用是糾正市場(chǎng)的固有缺陷。市場(chǎng)有其自身無法克服的弱點(diǎn)和消極方面，這是“市場(chǎng)失敗”的地方。為了彌補(bǔ)市場(chǎng)的這些缺陷，政府就需要擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)職能，最大限度地減少市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的消極面。換句話說，轉(zhuǎn)變政府職能必定會(huì)激發(fā)企業(yè)的活力，調(diào)動(dòng)企業(yè)的主動(dòng)性、積極性。

轉(zhuǎn)變政府職能，意味著對(duì)公共服務(wù)的供給將大大增加。政府在公共服務(wù)供給中行使的基本職能就是制定公共服務(wù)政策，保證基本公共產(chǎn)品的供給，并監(jiān)管公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供。一定程度上加強(qiáng)這一系列的服務(wù)政策都是對(duì)民營(yíng)企業(yè)有利的。

行政機(jī)關(guān)最主要的就是觀測(cè)市場(chǎng)的行為，通過運(yùn)用法律和監(jiān)督的手段來引導(dǎo)市場(chǎng)，履行其市場(chǎng)監(jiān)管的職能，保證市場(chǎng)穩(wěn)健運(yùn)行的公平和公正。政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用主要表現(xiàn)為通過經(jīng)濟(jì)、法律和行政手段來進(jìn)行的宏觀調(diào)控功能。近年來，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，政府的宏觀調(diào)控在一定程度上表現(xiàn)出了滯后性，在維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序方面心有余而力不足。例如，近年來經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)由于經(jīng)濟(jì)自由發(fā)展逐漸出現(xiàn)的工資收入市場(chǎng)失靈問題，收入分配不公，貧富差距拉大；再如由于壟斷企業(yè)出現(xiàn)而導(dǎo)致的市場(chǎng)問題和資源配置問題。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的瞬息萬變，要求政府職能做出相應(yīng)改變，從而維護(hù)良好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。

作為服務(wù)型的政府，政府的職能包括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。政府職能的轉(zhuǎn)變理順了政府和企業(yè)之間的關(guān)系。政府一般不再是企業(yè)的投資決策者和經(jīng)營(yíng)管理者，不再是企業(yè)的“掌舵者”。企業(yè)按照現(xiàn)代企業(yè)組織的要求，由投資者決策，由經(jīng)營(yíng)層負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理。從政府職能轉(zhuǎn)變和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系來看，只要政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)變了，中國(guó)的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)將會(huì)迅速發(fā)展壯大。北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授厲以寧先生認(rèn)為，可以從以下四個(gè)方面來分析：

第一，民營(yíng)企業(yè)在經(jīng)濟(jì)中將同其他所有制的企業(yè)處于相同的地位，受到同等待遇。政府將一視同仁地為所有這些企業(yè)服務(wù)。這就鼓勵(lì)了民營(yíng)企業(yè)投資的積極性，也鼓勵(lì)了民營(yíng)企業(yè)的創(chuàng)造性。

第二，政府職能轉(zhuǎn)變后，政府同行業(yè)協(xié)會(huì)之間的界限變得清晰透明，政府官員不得兼任行業(yè)協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，政府也不能代替行業(yè)協(xié)會(huì)行使職能，因此行業(yè)協(xié)會(huì)也能發(fā)揮其本身的職能，不受干預(yù)。它們作為企業(yè)的自律性組織和中介服務(wù)組織，為整頓行業(yè)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，規(guī)范企業(yè)行為，以及在各種社會(huì)服務(wù)方面，努力營(yíng)造良好的公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。各自權(quán)責(zé)明確有利于民營(yíng)企業(yè)發(fā)展。

第三，政府職能轉(zhuǎn)變后，我國(guó)民營(yíng)企業(yè)在海外投資的環(huán)節(jié)還是相對(duì)比較薄弱，轉(zhuǎn)變政府職能以后，政府可以提供這方面支持，支持民營(yíng)企業(yè)到境外投資。政府完善我國(guó)民營(yíng)企業(yè)境外投資的法律法規(guī)，政府還將起著引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)“走出去”的作用。

第四，政府職能轉(zhuǎn)變后，政府作為市場(chǎng)規(guī)則的制定者和市場(chǎng)秩序的維護(hù)者，能夠更好地保護(hù)民間資本投資人的合法權(quán)益。有利于建立更加完善的現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，現(xiàn)在，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大問題，是政府過多地直接干預(yù)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的微觀領(lǐng)域，也就是政府掌握過多的社會(huì)稀缺資源配置權(quán)，如，土地，銀行貸款，項(xiàng)目承包，資源能源等。這些本來應(yīng)該通過靈活的、能反映其稀缺程度的市場(chǎng)價(jià)格來配置的，結(jié)果卻由政府來配置，其結(jié)果，一是造成了稀缺資源的巨大浪費(fèi)；政府的職能向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，通過建立和完善鼓勵(lì)創(chuàng)新的激勵(lì)機(jī)制和公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，以及法制的完善和對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)和專利的保護(hù)，使創(chuàng)新者能得到實(shí)實(shí)在在好處，這樣，才能是資源得到有效的利用，對(duì)于節(jié)約資源能源，對(duì)環(huán)境的保護(hù)，有著深刻長(zhǎng)遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義；同時(shí)，在政府的直接干預(yù)下，市場(chǎng)信號(hào)往往失真，民營(yíng)企業(yè)缺少穩(wěn)定的預(yù)期，或者投資信心不足，畏縮不前，或者盲目樂觀，過度投資，過度舉債，導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營(yíng)的失敗。

（二）新公共管理理論對(duì)于政府職能的新認(rèn)識(shí)

不同國(guó)家、學(xué)者對(duì)新公共管理有不同的代名詞，比如“新公共管理”、“企業(yè)家政府”、“以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共行政”或者“管理主義”等等，但在本質(zhì)上是相同或相似的，都是極力主張引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向，重新調(diào)整國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)三者的關(guān)系，采用私人部門管理理論、方法及技術(shù)，以此來提高公共服務(wù)的水準(zhǔn)。

1.以市場(chǎng)為基點(diǎn)，重建政府與公眾的關(guān)系

這是新公共管理理論最重要的核心理念。市場(chǎng)遵循價(jià)值規(guī)律，以市場(chǎng)看待政府運(yùn)作，則公眾如顧客，政府為廠商?；A(chǔ)設(shè)施和上層制度的完善不是一個(gè)企業(yè)家單獨(dú)能推動(dòng)的，必須要由政府發(fā)揮因勢(shì)利導(dǎo)的作用，來組織協(xié)調(diào)相關(guān)企業(yè)的投資或由政府自己提供這方面的完善。另外政府還需補(bǔ)償技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)過程中先行企業(yè)所面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，這樣技術(shù)和產(chǎn)業(yè)才能根據(jù)比較優(yōu)勢(shì)的變化不斷順利進(jìn)行創(chuàng)新和升級(jí)。所以，一個(gè)發(fā)展成功的國(guó)家必然是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，再加上一個(gè)有為的政府。這樣，新公共管理就建立了以“顧客”的滿意度為中心內(nèi)容的績(jī)效考核機(jī)制，成為一種目標(biāo)導(dǎo)向。

2.確立政府有限責(zé)任，由“劃槳”轉(zhuǎn)為“掌舵”

新公共管理認(rèn)為，在傳統(tǒng)公共行政模式中，政府職能有不斷擴(kuò)張的沖動(dòng)，直接導(dǎo)致了職能膨脹、機(jī)構(gòu)擴(kuò)大直至臃腫。政府的角色應(yīng)是“掌舵”而不是“劃槳”，在服務(wù)型政府的模式下，社會(huì)不僅是凸現(xiàn)公民價(jià)值與權(quán)利的社會(huì)，而且是一個(gè)倡導(dǎo)公民參與意識(shí)與責(zé)任意識(shí)的社會(huì)。因?yàn)椋谏鐣?huì)公共事務(wù)管理中，政府是掌舵者，公民、社會(huì)組織是劃槳人。這樣，政府就成為多元管理主體的組織者、協(xié)調(diào)者，是多元管理主體的核心。

3.全面引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，切實(shí)提高工作效率

新公共管理主張?jiān)谡芾碇袕V泛引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，讓更多的私營(yíng)部門、非營(yíng)利組織參與提供公共服務(wù)，節(jié)約其成本，提高服務(wù)供給的效率。只有提高了工作效率，才能為民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展提高機(jī)會(huì)和空間。

二、新時(shí)期我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變對(duì)于民營(yíng)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的必要性

（一）經(jīng)濟(jì)全球化大背景下的民營(yíng)企業(yè)現(xiàn)狀堪憂要求政府職能轉(zhuǎn)變

在經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊之下，在國(guó)家宏觀調(diào)控之下，民營(yíng)企業(yè)面臨著大分化、大劇烈的變動(dòng)。目前，我國(guó)現(xiàn)處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)初期，資源和環(huán)境約束加大，受整個(gè)全球經(jīng)濟(jì)的影響，非關(guān)稅壁壘越來越多，人民幣對(duì)美元的匯率持續(xù)走高而對(duì)內(nèi)不斷貶值，出現(xiàn)了“內(nèi)貶外升”的現(xiàn)象，不僅對(duì)處于浙江這樣的嚴(yán)重依賴外貿(mào)出口地區(qū)的民營(yíng)企業(yè)而言，帶來了很大的壓力和挑戰(zhàn)，還對(duì)其他的中小微民營(yíng)企業(yè)提出了轉(zhuǎn)型升級(jí)的現(xiàn)實(shí)要求。

在這樣的現(xiàn)實(shí)條件下，許多市場(chǎng)的職能并不能得到充分發(fā)揮，政府應(yīng)在此情況下為民營(yíng)企業(yè)走出困境創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。

（二）民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的自身規(guī)律要求政府職能轉(zhuǎn)變

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)所呈現(xiàn)的特點(diǎn)和矛盾在不斷的轉(zhuǎn)化，在全面推進(jìn)工業(yè)化、城市化、市場(chǎng)化和國(guó)際化進(jìn)程中，雖然國(guó)家實(shí)施鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展，但是民營(yíng)企業(yè)也面臨粗放型增長(zhǎng)方式難以為繼問題。企業(yè)從“粗放式增長(zhǎng)”向“集約式增長(zhǎng)”的過渡，要求企業(yè)進(jìn)行規(guī)范化的管理，這也要求政府職能轉(zhuǎn)變的輔佐。

（三）我國(guó)現(xiàn)有的政府職能中存在制約我國(guó)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的因素

1.融資因素

我國(guó)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的一個(gè)重要問題一直都是資金問題。就民營(yíng)企業(yè)而言，融資困難成為制約企業(yè)向產(chǎn)業(yè)化和集團(tuán)發(fā)展的絆腳石。當(dāng)前民營(yíng)經(jīng)濟(jì)資金的來源主要還是“滾雪球”式自我發(fā)展或靠?jī)?nèi)部融資，金融機(jī)構(gòu)對(duì)民營(yíng)企業(yè)的信貸支持十分有限，能夠發(fā)行債券和股票上市的民營(yíng)企業(yè)非常少，使民營(yíng)經(jīng)濟(jì)不能充分發(fā)揮其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的特殊作用。但在我國(guó)，企業(yè)卻沒有真正的投融資自主權(quán)，政府對(duì)企業(yè)的投融資項(xiàng)目要經(jīng)過層層審批，導(dǎo)致企業(yè)立項(xiàng)困難，因而失去很多市場(chǎng)機(jī)會(huì)。

2.稅費(fèi)因素

在我國(guó)的大部分城市和地區(qū)，外資企業(yè)可以獲得不同程度的減免稅收、緩交稅收的優(yōu)惠政策，但是我國(guó)大多民營(yíng)企業(yè)則沒有這樣的福利。對(duì)于許多生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)企業(yè)而言，原材料進(jìn)項(xiàng)極少，幾乎無增值稅抵稅扣這一項(xiàng)，那么，“營(yíng)改增”不但沒有減輕稅收負(fù)擔(dān)，反而大大加重了他們的負(fù)擔(dān)。除此之外，根據(jù)學(xué)者們的研究表明，最近又許多私營(yíng)企業(yè)主都一致認(rèn)為，隨之而來的各種費(fèi)用攤派不斷增加，稅務(wù)、工商執(zhí)照每年更換并要交費(fèi)等。

3.市場(chǎng)準(zhǔn)入因素

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，民營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入范圍在不斷發(fā)展擴(kuò)大，但是，因?yàn)槭艿礁鞣秸咭蛩氐闹萍s，限制性規(guī)定依舊存在。比如石化、電信、汽車、航空、航運(yùn)、電力、煙草、外貿(mào)、銀行、證券、保險(xiǎn)等產(chǎn)業(yè)部門，基本上都是有有關(guān)部門來壟斷接管，民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入這些部門的壁壘是困難重重。較外商投資企業(yè)，我國(guó)的相當(dāng)一部分民營(yíng)企業(yè)未享受國(guó)民待遇，政府給予外資企業(yè)的優(yōu)惠政策往往不惠及民營(yíng)企業(yè)。政府在政策上并沒有給予民營(yíng)企業(yè)一個(gè)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

4.政府管理制度因素

首先，相對(duì)于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在我國(guó)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中所占的比重而言，各級(jí)地方政府在對(duì)民營(yíng)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)扶植和調(diào)整、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)以及職業(yè)培訓(xùn)等方面的政策扶持，還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。其次，按照現(xiàn)行的戶籍制度，以及外來務(wù)工人員子女教育等的制度缺失問題，使得他們很難落戶，因此民營(yíng)企業(yè)就面臨著“請(qǐng)人難、留人難”的問題。最后，我國(guó)對(duì)民營(yíng)企業(yè)尚缺乏一些統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致出現(xiàn)政出多門、管理混亂、無人負(fù)責(zé)的局面。

三、政府職能轉(zhuǎn)變的政策建議

（一）放寬融資渠道，創(chuàng)造良好的融資環(huán)境

我國(guó)政府應(yīng)積極采取措施，為民營(yíng)企業(yè)創(chuàng)造良好的融資環(huán)境，比如積極學(xué)習(xí)西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，西方國(guó)家如何對(duì)其國(guó)內(nèi)的中小民營(yíng)企業(yè)提供包括金融支持在內(nèi)的諸多扶持政策。

（二）制定合理的稅收扶持政策

政府在制定稅收政策的時(shí)候可以根據(jù)“同環(huán)境、同待遇、同政策”的原則，讓民營(yíng)經(jīng)濟(jì)與其他所有制經(jīng)濟(jì)在相對(duì)公平的條件下競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展，消除對(duì)民營(yíng)企業(yè)的歧視。除此之外，政府為創(chuàng)造相對(duì)輕松的環(huán)境，應(yīng)該給予民營(yíng)企業(yè)一定的稅收優(yōu)惠政策。進(jìn)一步簡(jiǎn)化稅務(wù)行政手續(xù)，減少民營(yíng)企業(yè)在稅收環(huán)節(jié)的審批時(shí)間，來提高民營(yíng)企業(yè)的效率。

（三）改革管理制度，減少行政審批

一些部門在經(jīng)營(yíng)許可審批中，通過一些技術(shù)條件、人員資格、注冊(cè)資金等進(jìn)入門檻的設(shè)置，對(duì)民營(yíng)企業(yè)的進(jìn)入形成了顯而易見的限制。因此，為了促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須進(jìn)一步改革民營(yíng)企業(yè)市場(chǎng)審批，結(jié)合產(chǎn)業(yè)政策、外商投資、行業(yè)管理和競(jìng)爭(zhēng)政策等鼓勵(lì)或限制民營(yíng)企業(yè)中小企業(yè)進(jìn)入。政府部門在職能轉(zhuǎn)變過程中進(jìn)行審批制度的改革已經(jīng)箭在弦上。

（四）提高服務(wù)質(zhì)量，提升政府形象

企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)需要政府各項(xiàng)配套政策的幫助和輔佐。政府應(yīng)創(chuàng)新管理制度，利用信息指導(dǎo)、制度規(guī)制等來作為引導(dǎo)和管理民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段，對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的諸多方面進(jìn)行方向性引導(dǎo)，規(guī)范民營(yíng)企業(yè)活動(dòng)，建構(gòu)其合法經(jīng)營(yíng)的社會(huì)環(huán)境，引導(dǎo)其良性發(fā)展。為民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造更加良好的外部環(huán)境。

四、結(jié)論

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的框架體系內(nèi)，企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的必要性已然形成對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的“倒逼機(jī)制”。因此，要正面推動(dòng)企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，政府是“掌舵”而非“劃槳”。當(dāng)前關(guān)鍵是要改革行政管理體制，轉(zhuǎn)變政府職能，從管制型政府模式向服務(wù)性政府模式轉(zhuǎn)變，從審批型經(jīng)濟(jì)向服務(wù)型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，從行政管制型政府模式向依法管理型政府模式轉(zhuǎn)變，嚴(yán)格遵照新時(shí)期的政府職能，建立有效的服務(wù)型政府。