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以共同治理重構(gòu)城市治理模式

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與城管執(zhí)法相關(guān)的暴力事件不斷發(fā)生并常被放大，使得城管部門(mén)一直處于輿論的風(fēng)口浪尖。城管暴力沖突已成為嚴(yán)重影響人民群眾權(quán)益、人民政府形象和政府民眾關(guān)系的重大社會(huì)問(wèn)題。對(duì)此，本刊特約記者采訪了中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院莫于川教授。作為中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼任城管綜合執(zhí)法專(zhuān)業(yè)委員會(huì)委員的莫教授，對(duì)城管問(wèn)題有過(guò)多年的深入研究。

城管執(zhí)法體制存在先天不足和后天失調(diào)

在城管部門(mén)剛設(shè)立的時(shí)候，任務(wù)比較少，后來(lái)逐漸增多。最初，原先那些部門(mén)都不愿意放手街頭執(zhí)法權(quán)。后來(lái)，很多地方政府就專(zhuān)門(mén)作出決定，由原先那些部門(mén)讓出一部分管理職能、執(zhí)法事項(xiàng)，讓城管部門(mén)來(lái)承擔(dān)。盡管那些部門(mén)開(kāi)初并不情愿放手，但后來(lái)發(fā)現(xiàn)，把街頭執(zhí)法權(quán)交出去特別好，因?yàn)槟切┙诸^執(zhí)法對(duì)象的老百姓一般都是弱勢(shì)群體，同弱勢(shì)群體打交道的難度很大。很多部門(mén)意識(shí)到了這一點(diǎn)之后，就開(kāi)始愿意把街頭執(zhí)法權(quán)交出去，甚至樂(lè)意、主動(dòng)、附帶給點(diǎn)好處地把街頭執(zhí)法權(quán)交出去（所謂好處就是還附送一點(diǎn)許可、審批權(quán)）。這樣，街頭執(zhí)法權(quán)就陸續(xù)確定下來(lái)都交給城管了。而且，開(kāi)初階段，城管部門(mén)也愿意接受這樣的執(zhí)法事項(xiàng)和處罰權(quán)力。

就這樣，城管部門(mén)的任務(wù)由少到多、越來(lái)越重，涉及的范圍也越來(lái)越廣。到現(xiàn)在，城管部門(mén)的工作涉及12～15個(gè)領(lǐng)域，涉及事項(xiàng)共有200項(xiàng)左右，最多的城市達(dá)300多項(xiàng)，而且，許多地方政府對(duì)城管部門(mén)特別依賴(lài)，什么疑難問(wèn)題都交給城管部門(mén)。就這樣，街頭執(zhí)法權(quán)就慢慢地幾乎都集中在城管部門(mén)手里了，這是一個(gè)慢慢漸變的過(guò)程，是“溫水煮青蛙”的過(guò)程。城管的街頭執(zhí)法權(quán)，包括檢查、處罰、拆遷、秩序整頓以及各種臨時(shí)管理執(zhí)法任務(wù)，特別是規(guī)范流動(dòng)攤點(diǎn)、治理“城市牛皮癬”、強(qiáng)制拆除違法建設(shè)等等，這些都特別容易與執(zhí)法對(duì)象發(fā)生沖突，都是“難啃的骨頭”，而且地方政府還不斷給他們?cè)鎏怼半y啃的骨頭”，到了城管部門(mén)逐漸感覺(jué)到難以消化、難以承受之際，卻已身不由己、欲退不能，陷于越來(lái)越尷尬、吃力、受罰、被動(dòng)的境地。

此外，城管的“先天不足”還表現(xiàn)為執(zhí)法依據(jù)不足和執(zhí)法手段不足：

一是法律依據(jù)不足的困境。之前，這些街頭執(zhí)法的行政處罰權(quán)，是給了原先的七個(gè)“大蓋帽”，城管部門(mén)成立后，集中了行政處罰權(quán)，但立法機(jī)關(guān)并未跟進(jìn)為城管執(zhí)法完整配套地制定相應(yīng)的法律、法規(guī)作為執(zhí)法依據(jù)，城管執(zhí)法主要還是依據(jù)原先的法律、法規(guī)的規(guī)定實(shí)施行政處罰，由于執(zhí)法主體有所調(diào)整，這就稱(chēng)為所謂的“借法執(zhí)法”。此外，雖然已有一些地方后來(lái)陸續(xù)推出了若干有關(guān)城管的地方立法，但從全國(guó)范圍來(lái)看一直缺乏中央層次的城管專(zhuān)門(mén)立法，所以說(shuō)城管執(zhí)法存在法律依據(jù)不夠充分、欠缺高位階立法的問(wèn)題。

二是城管執(zhí)法面臨手段不足的難題。比如說(shuō)，強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，原先七個(gè)“大蓋帽”的時(shí)候，很多“大蓋帽”也沒(méi)有這個(gè)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，到了關(guān)鍵時(shí)刻也是要交給擁有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)去執(zhí)行，或者請(qǐng)求該行政機(jī)關(guān)來(lái)配合（例如請(qǐng)公安機(jī)關(guān)來(lái)配合）；而當(dāng)那一部分街頭執(zhí)法權(quán)交給城管部門(mén)后，城管部門(mén)依然沒(méi)有這個(gè)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。何況，有些部門(mén)并不愿交出關(guān)鍵性的權(quán)力，只愿交出“難啃的骨頭”，或者說(shuō)只交出難以行使的模糊權(quán)力給城管部門(mén)，這也造成城管執(zhí)法“手段不足”。

城管執(zhí)法已有很多先天不足，而且后天的調(diào)理、調(diào)整、培養(yǎng)也不太理想。后天調(diào)整不理想體現(xiàn)在如下三個(gè)方面：首先就是機(jī)構(gòu)性質(zhì)、身份保障和隊(duì)伍建設(shè)的問(wèn)題。就隊(duì)伍的身份保障來(lái)說(shuō)，城管部門(mén)是眾多行政執(zhí)法隊(duì)伍當(dāng)中人數(shù)最多的部門(mén)之一，但公務(wù)員身份卻得不到保障，機(jī)構(gòu)的性質(zhì)被人為地弄得很模糊。城管部門(mén)在隊(duì)伍素質(zhì)上也有一些缺陷。其次是經(jīng)濟(jì)地位和福利保障的問(wèn)題。三是城管工作條件沒(méi)有足夠保障。城管執(zhí)法隊(duì)伍的通訊工具、交通工具、調(diào)查手段、取證手段、防護(hù)用品等等，這些都往往比較缺乏。

城管執(zhí)法暴力源于兩個(gè)“飯碗”的沖突

當(dāng)下在城管執(zhí)法中的暴力傾向非常突出，影響很壞，令人側(cè)目。在暴力傾向的眾多成因中，城市管理目標(biāo)與民眾生存目標(biāo)存在太大差距是一個(gè)重要原因。

目前，城管執(zhí)法存在的一個(gè)突出問(wèn)題就是執(zhí)法目標(biāo)脫離國(guó)情、脫離群眾，“不接地氣”。這主要表現(xiàn)為城市管理目標(biāo)和民眾生存目標(biāo)之間有太大差距，可以說(shuō)這兩個(gè)目標(biāo)不吻合乃是城管暴力執(zhí)法和小販暴力抗法的現(xiàn)象頻仍出現(xiàn)、難以根絕的主要原因。

城管面臨的城市渣土、噪音、油煙、小市場(chǎng)等問(wèn)題，由于存在鄰避心理現(xiàn)象和成本分擔(dān)困局，所以解決起來(lái)非常疑難。但從城管部門(mén)的角度來(lái)看，自己的責(zé)任非常明確，管理的效果非常明顯：在其管轄的區(qū)域內(nèi)，無(wú)照商販、“黑車(chē)”等非法經(jīng)營(yíng)的行為是否得到有效治理，將直接決定上級(jí)對(duì)于基層城管機(jī)構(gòu)、城管隊(duì)員的考核結(jié)果，也就影響到他們的“飯碗”能否端穩(wěn)。而城市管理者與被管理者之間的兩個(gè)“飯碗”是相互沖突的：小商小販保住了“飯碗”，城管人員就會(huì)丟了“飯碗”，反過(guò)來(lái)城管隊(duì)員端穩(wěn)了“飯碗”，小商販的生存就面臨著困難。面對(duì)生存，無(wú)論是管理者還是被管理者都難免產(chǎn)生過(guò)激情緒，在當(dāng)下的執(zhí)法環(huán)境下，有此過(guò)激情緒就易轉(zhuǎn)化為暴力。

另外，有的地方領(lǐng)導(dǎo)有一種偏好，他們對(duì)城市的管理更多考慮的是虛榮、扭曲、荒唐的政績(jī)工程。這些城市領(lǐng)導(dǎo)人提出的管理目標(biāo)與老百姓的生存目標(biāo)差得很遠(yuǎn)，被稱(chēng)為嚴(yán)重脫離地氣。當(dāng)兩個(gè)目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)時(shí)，讓夾在中間的城管部門(mén)和在第一線的執(zhí)法人員非常難堪和痛苦，即便執(zhí)法人員都有極高的法律素質(zhì)和執(zhí)法能力也無(wú)法完成任務(wù)。這就是沒(méi)有以人為本、沒(méi)有關(guān)注民生、只求異化政績(jī)的方向性錯(cuò)誤所導(dǎo)致的。

以柔性執(zhí)法化解暴力惡性循環(huán)

前面提到，有時(shí)候城管部門(mén)和管理對(duì)象發(fā)生沖突，形成暴力執(zhí)法與暴力抗法的惡性循環(huán)、因果相報(bào)，根子出在地方領(lǐng)導(dǎo)人的錯(cuò)誤決策。地方政府違反國(guó)家法律和政策規(guī)定搞瞎指揮、下死命令，往往是目標(biāo)怪、時(shí)間緊、任務(wù)重、要求高、壓力大、缺理?yè)?jù)，城管部門(mén)根本沒(méi)法完成任務(wù)，但是地方領(lǐng)導(dǎo)人又硬性要求他們完成。當(dāng)?shù)胤筋I(lǐng)導(dǎo)人給城管部門(mén)布置了極不合理的執(zhí)法任務(wù)，就把第一線的執(zhí)法部門(mén)和執(zhí)法人員坑苦了。如果城管執(zhí)法隊(duì)員對(duì)于現(xiàn)代行政執(zhí)法又缺乏正確認(rèn)識(shí)，那問(wèn)題就更加嚴(yán)重，風(fēng)險(xiǎn)會(huì)成倍增加。

目前一些地方的城管部門(mén)，選擇采用以柔性為主的行政指導(dǎo)方法，即在執(zhí)法過(guò)程中教育執(zhí)法對(duì)象，讓他們知曉為什么被處罰，要吸取教訓(xùn)、知錯(cuò)改錯(cuò)，以后要自覺(jué)守法，不再做出違法侵權(quán)的行為，下次才不會(huì)被處罰，這對(duì)他自己、對(duì)各方面都有好處。一些城管部門(mén)通過(guò)柔性執(zhí)法實(shí)踐，取得了非常好的效果。

從實(shí)際情況看，現(xiàn)在倡導(dǎo)城管執(zhí)法應(yīng)秉持“以人為本、關(guān)注民生、將心比心，柔性為主，剛?cè)嵯酀?jì)”的理念?！缎姓?qiáng)制法》還規(guī)定，在采取強(qiáng)制手段之前，必須先采取非強(qiáng)制手段，非強(qiáng)制手段沒(méi)有窮盡之前，不得采取強(qiáng)制手段，即便在非強(qiáng)制手段窮盡之后必須采取強(qiáng)制手段的時(shí)候，也要采取適當(dāng)?shù)膹?qiáng)制手段，也即先盡量采取最小傷害的強(qiáng)制手段。可是，現(xiàn)在不少城管執(zhí)法隊(duì)員不是這樣去認(rèn)識(shí)這部新法，沒(méi)有充分理解這部新法帶來(lái)的觀念變化和執(zhí)法要求，這就難以獲得“良法善治”的執(zhí)法效果。

走向共同治理

適逢中國(guó)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，城市治理模式的反思與重構(gòu)已是亟待解決的難題。

城管工作非常復(fù)雜，城管部門(mén)在執(zhí)法工作中經(jīng)常會(huì)跟原先的職能部門(mén)有聯(lián)系，但有些職能部門(mén)現(xiàn)在認(rèn)為，城管工作是城管部門(mén)一家的事情，無(wú)非是一種部門(mén)職能。這是狹隘的“小城管”觀念。應(yīng)當(dāng)看到，城市管理是一個(gè)城市政府應(yīng)該做的事情，很多城管工作需要多個(gè)部門(mén)共同完成，更需要城市政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，應(yīng)當(dāng)視為城市政府的職能。一定要從“小城管”理念轉(zhuǎn)變?yōu)椤按蟪枪堋崩砟睿瑥牟块T(mén)職能觀轉(zhuǎn)變?yōu)檎毮苡^，要有整體籌劃、高位協(xié)調(diào)，否則很多問(wèn)題難以解決。

另外，城市是所有市民的生活共同體和命運(yùn)共同體。城市管理不但要樹(shù)立政府職能觀，而且要由單純政府職能進(jìn)一步回歸于政府和社會(huì)的共同責(zé)任，這是現(xiàn)代民主行政的要求。

城市生活共同體的有效運(yùn)行，需要發(fā)揮每一個(gè)組織、每一位市民的作用，讓廣大市民參與城市治理，成為城市政府的伙伴和助手，這既是時(shí)代要求和世界潮流，也是憲法和法律賦予他們的權(quán)利，是運(yùn)用法治思維和法治方式解決改革發(fā)展難題的表現(xiàn)。換言之，城市治理的系統(tǒng)工程，需要多主體、多機(jī)制、多方式、多依據(jù)的現(xiàn)代執(zhí)法觀念和制度，才能更有效地推動(dòng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一，這是行政管理創(chuàng)新和社會(huì)管理創(chuàng)新的共同要求和契合點(diǎn)。

論點(diǎn)

共同治理是上個(gè)世紀(jì)80年代開(kāi)始出現(xiàn)的公共行政理念，許多管理和服務(wù)不再被視為單純的行政機(jī)關(guān)的職能、職權(quán)和職責(zé)，而是作為區(qū)域內(nèi)所有成員的共同責(zé)任，由單純的行政管理走向共同治理?，F(xiàn)代行政法有個(gè)術(shù)語(yǔ)叫做“參與行政、合作行政”，就是走向共同治理，這是行政民主化的表現(xiàn)和要求，也是一種世界潮流。

編輯：程新友 jcfycxy@sina.com