日本公共財政資助私立高等教育的政策變革探析

譚 諍

(贛南師范學(xué)院，江西 贛州 341000)

二戰(zhàn)后日本高等教育的毛入學(xué)率在1965年為16.9%，1980 年為 50.0%，2004 年達(dá)到74.4%，經(jīng)歷了精英化、大眾化階段，進(jìn)入普及化階段。①天野郁夫著、陳武元譯:《高等教育大眾化:日本的經(jīng)驗與教訓(xùn)》，《高等教育研究》2006年第10期，第17－24頁。其高等教育在半個多世紀(jì)的發(fā)展過程中，私立高等教育發(fā)展迅速，成為高等教育發(fā)展的主力軍。1970年，日本有私立高校274所，占高?？倲?shù)的71.7%，私立高校學(xué)生數(shù)為104.7萬人，占高校學(xué)生總數(shù)的74.4%。②王芳:《當(dāng)代日本高等教育財政撥款制度》，河北大學(xué)2005年碩士學(xué)位論文，第23－24頁。此后，私立高校數(shù)和學(xué)生數(shù)兩個比例一直保持在70%以上。日本高等教育大眾化的實現(xiàn)與歐美各國不同，它以大力發(fā)展對社會需求具有“敏感性”的私立高等教育來實現(xiàn)。③天野郁夫著、陳武元譯:《高等教育大眾化:日本的經(jīng)驗與教訓(xùn)》，《高等教育研究》2006年第10期，第17－24頁。正如Klark(1983)所指出，“日本高等教育系統(tǒng)模式既有西方模式的共性，又有其個性。在日本，私立部分是高等教育系統(tǒng)的最大部分?！雹躃lark B，The Higher Education System:Academic Organization in Cross-national Perspective，University of California Press，1986，p.330.

戰(zhàn)后日本私立高等教育的快速發(fā)展和功能發(fā)揮與公共財政資助政策有著很大的關(guān)聯(lián)。日本政府利用法規(guī)和公共財政資助政策兩個法寶，對私立高等教育進(jìn)行有效管理。

一、公共財政資助政策論證時期:二戰(zhàn)后至1960年代

受戰(zhàn)爭的影響，日本社會政治經(jīng)濟(jì)百廢待興，私立高等教育迎來發(fā)展機(jī)遇，但也面臨嚴(yán)重的財政危機(jī)。社會各界圍繞著私立學(xué)校的社會地位展開了充分的討論，1946年民間有識之士多次召開大規(guī)模的私學(xué)振興大會，大學(xué)界召開全國私立大學(xué)校長會議，創(chuàng)設(shè)“全國私立大學(xué)聯(lián)合”，國會于同年通過“私學(xué)振興決議案”。1947年頒布的《學(xué)校教育法》明確指出，“按照本法律，國立學(xué)校系指國家開設(shè)的學(xué)校，公立學(xué)校系指地方公共團(tuán)體開設(shè)的學(xué)校，私立學(xué)校系指學(xué)校法人開設(shè)的學(xué)?！?，從而確立了國立、公立和私立高等教育機(jī)構(gòu)在日本高等教育發(fā)展中的基本組成結(jié)構(gòu)。

經(jīng)過社會各界近五年的努力，日本于1950年通過了被稱為私立學(xué)校憲法的《私立學(xué)校法》。該法制的制定，使私立學(xué)校獲得了與國、公立學(xué)校一樣的平等地位，即同樣被認(rèn)為是公共教育機(jī)構(gòu)，具有公共性質(zhì)。①陳俊英:《戰(zhàn)后日本的私學(xué)振興與政府資助》，《日本問題研究》1996年第4期，第55－58頁。私立高等教育是公共教育，為日本政府財政資助私立高校提供了法律依據(jù)。

這一時期政府對私立高等教育的資助主要表現(xiàn)在間接資助，即提供貸款上，始于1946年。1952年成立特殊法人“私立學(xué)校振興會”，代替政府實施對私立高等教育機(jī)構(gòu)的貸款制度。1970年建立日本私學(xué)振興財團(tuán)，向私立學(xué)校提供長期低息貸款，財團(tuán)每年貸款額為600億日元，主要用于各級私立學(xué)校購買建校地皮、增建新校舍、增添教育研究設(shè)施等方面。貸款標(biāo)準(zhǔn)年息為7.9%，貸款標(biāo)準(zhǔn)期限為20年。②胡劍虹:《日本高等教育制度評價》，蘇州大學(xué)2003年碩士學(xué)位論文，第39－40頁。政府直接資助表現(xiàn)在教育研究設(shè)備整備費(fèi)方面。自1953年始，文部省開始每年資助私立大學(xué)(短期大學(xué)除外)購買研究設(shè)備(每件設(shè)備達(dá)500萬～4000萬日元)，用于基礎(chǔ)研究項目。1957年政府頒布了一項“關(guān)于政府資助私立大學(xué)研究設(shè)備”方面的法規(guī)，包括了短期大學(xué)在內(nèi)的私立大學(xué)和高等專門學(xué)校，并命名為“私立大學(xué)研究設(shè)備資助”。③文部科學(xué)省，White Paper，Japanese Government Police in Education，Science and Culture 1990:Present State of Government Aid to Private Institutional and Various Issues Involved，Chapter 2，2013 －04 －23，http://www.mext.go.jp/english/whitepaper/.

戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)迅速得到恢復(fù)和發(fā)展，升學(xué)需求和勞動力需求不斷升溫，然而政府沒有足夠的財政支持國立、公立大學(xué)大規(guī)模擴(kuò)張。因此，日本政府放棄了之前對私立高等教育的嚴(yán)格控制，許多新建立的私立高校滿足了高等教育的需求。1963年日本高等教育毛入學(xué)率達(dá)到15.7%，進(jìn)入馬丁·特羅定義的高等教育大眾化階段。不過這種放任政策(laissez-faire policy)導(dǎo)致了兩大問題:高機(jī)會高成本和較低的高等教育質(zhì)量。④Fumihiro Maruyama，An Overview of the Higher Education System in Japan，2013 －04 －23，http://www.zam.go.jp/n00/pdf/nk001001.pdf.

二戰(zhàn)后至1960年代，日本政府對私立高等教育的公共財政資助政策基本處于論證階段，主要從教育法規(guī)上解決私立高等教育的屬性問題，除資助購買基礎(chǔ)研究設(shè)備外，政府并沒有給予直接的財政資助。盡管如此，這一時期日本政府已經(jīng)明確了私立高等教育的社會地位，對私立高等教育的屬性有了明確的界定。

二、機(jī)會均等和傾斜資助結(jié)合時期:1970年代至1980年代

1970年，日本高等教育毛入學(xué)率達(dá)到23.9%。⑤天野郁夫著、陳武元譯:《高等教育大眾化:日本的經(jīng)驗與教訓(xùn)》，《高等教育研究》2006年第10期，第17－24頁。伴隨著整個高等教育規(guī)模的擴(kuò)大，私立高等教育得到了更為快速的發(fā)展。至1972年，日本私立高校數(shù)占所有高校數(shù)比例為73%，私立高校在校生數(shù)占所有高校在校生總數(shù)的比例達(dá)到近80%。⑥Pempel T J，The Politics of Enrollment Expansion in Japanese Universities，The Journal of Asian Studies，1973，No.1，pp.67 －86.私立高等教育成為日本高等教育大眾化的主力軍。與此同時，伴隨著私立高校規(guī)模的迅速擴(kuò)張，不可避免地帶來了教育質(zhì)量下降的問題。此外，由于私立高校學(xué)費(fèi)偏高，早在20世紀(jì)60年代就已經(jīng)引起了日本社會的動蕩，出現(xiàn)了學(xué)生罷課、游行示威等學(xué)潮，要求政府降低學(xué)費(fèi)，減輕學(xué)生和家長的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。在此背景下，日本政府于1970年開始對私立高等教育實施補(bǔ)助金制度。1975年，日本政府制定并頒布了《私學(xué)振興資助法》，從法律意義上強(qiáng)化了國家和地方政府對私立學(xué)校實行公共財政資助的權(quán)限和責(zé)任，從而使公共財政資助政策法律化。

1970年代至1980年代，以1980年為分界點(diǎn)，前十年中，日本政府公共財政資助額占私立高校經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)支出的比例一直處于上升態(tài)勢，1980年比例達(dá)到29.3%;后十年中，該比例一直處于下降態(tài)勢，1989年該比例為15.1%;進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，該比例下降態(tài)勢趨緩，逐漸穩(wěn)定下來(見表1)。

表1 公共財政資助金額在日本私立大學(xué)經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)中的占比 單位:千億日元

在這一階段，日本政府對于如何實施公共財政資助私立高等教育政策進(jìn)行了有效的探索。

第一，擴(kuò)大1970年建立的日本私學(xué)振興財團(tuán)的職能。除代替政府長期提供低息貸款外，日本私學(xué)振興財團(tuán)作為第三方機(jī)構(gòu)，還承擔(dān)了配置公共財政資助的角色。

第二，在資助金的配置類型上作有益的嘗試。資助金包括經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)支出資助和教育研究設(shè)備資助兩大類，其中，經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)資助又分為一般資助和特殊資助。一般資助是在教職員、學(xué)生人數(shù)乘以人均資助金額的基礎(chǔ)上，再根據(jù)學(xué)校的教育研究條件實施傾斜分配。為了避免資助分配的營私舞弊，私學(xué)振興財團(tuán)運(yùn)用明確的公式進(jìn)行分配，分配公式為 GS=F(0.3α +0.2β +0.5γ)，其中，F(xiàn)表示按照教職員和學(xué)部類型的每所大學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)成本，α表示當(dāng)年學(xué)生注冊百分比的調(diào)整系數(shù)，β表示師生比率的調(diào)整系數(shù)，γ表示與使用學(xué)生學(xué)費(fèi)配置教學(xué)和研究設(shè)備總費(fèi)用相關(guān)的調(diào)整系數(shù)。①A nwar Sanusi，Tatsuo Oyama，Statiscal Data Analysis for Investigating Japanese Government Subsidy Policy for Private Universities，Higher Education，2008，No.55，pp.407 －423.特殊補(bǔ)助主要是針對具有特色的教育和研究所需經(jīng)常費(fèi)給予的補(bǔ)助金額。

第三，實施傾斜分配政策。1982年以后，為提高資助金的利用效率，日本政府進(jìn)一步改進(jìn)了資助金的分配方法，實行傾斜分配政策，即:對完善教育研究條件做得較好的私立院校，給予較多的資助金額，對經(jīng)營管理存在明顯不足和沒有充分利用資助金的私立院校，實行5年停發(fā)資助金的制裁措施。同時，逐年提高特殊資助金額在資助總額中所占比例。②胡劍虹:《日本高等教育制度評價》，蘇州大學(xué)2003年碩士學(xué)位論文，第39－40頁。特殊資助占經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)資助的比例在1982年為3.9%，到1990年該比例達(dá)到 10.4%。③文部科學(xué)省，White Paper，Japanese Government Police in Education，Science and Culture 1990:Present State of Government Aid to Private Institutional and Various Issues Involved，Chapter 2，2013 －04 －23，http://www.mext.go.jp/english/whitepaper/.

第四，加大研究和教育設(shè)備的資助力度。為了提高私立高校的科學(xué)研究和信息化教育水平，自1983年起，日本政府每年資助私立高校的研究生和本科生學(xué)部購買大型設(shè)備(4000萬日元/項)，以及購買大型教育設(shè)備(私立大學(xué)4000萬日元/項，短期大學(xué)和高專為3000萬日元/項，專門學(xué)校為2000萬日元/項)。盡管當(dāng)時日本政府財政出現(xiàn)了緊張的狀況，但1990年文部省對這兩項資助的預(yù)算仍達(dá)到80.5億日元。④文部科學(xué)省，White Paper，Japanese Government Police in Education，Science and Culture 1990:Present State of Government Aid to Private Institutional and Various Issues Involved，Chapter 2，2013 －04 －23，http://www.mext.go.jp/english/whitepaper/這體現(xiàn)出政府鼓勵私立大學(xué)科學(xué)研究和提高教育質(zhì)量的決心。

這一階段日本公共財政資助私立高等教育的政策以經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)資助為主體，輔以低息貸款和購買設(shè)備等。經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)的資助并不是平均資助，一般補(bǔ)助是在機(jī)會均等的基礎(chǔ)上實施傾斜，學(xué)校教育研究條件越好，傾斜力度越大，并鼓勵民間資金的投入;而特殊資助就具有明顯的激勵特征。

經(jīng)過20年的探索和嘗試，日本公共財政資助私立高等教育政策基本上達(dá)成了《私立學(xué)校振興資助法》提出的三大目標(biāo)，即改善私立學(xué)校辦學(xué)條件、減輕學(xué)生學(xué)業(yè)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和保障私立學(xué)校經(jīng)營穩(wěn)定。1990年，文部省在教育白皮書中指出了20年的財政資助政策所取得的成績:加強(qiáng)了師資隊伍建設(shè);降低了私立高校的師生比;提高了生均支出額;降低了公、私立高校學(xué)生學(xué)費(fèi)和其他費(fèi)用的差異;促進(jìn)了私立高等教育機(jī)構(gòu)財政經(jīng)營的穩(wěn)定性。⑤文部科學(xué)省，White Paper，Japanese Government Police in Education，Science and Culture 1990:Present State of Government Aid to Private Institutional and Various Issues Involved，Chapter 2，2013 －04 －23，http://www.mext.go.jp/english/whitepaper/.當(dāng)然，公共財政資助政策的實施也衍生出一些負(fù)面因素，如削弱了私立高校的辦學(xué)自主性，部分私立高校出現(xiàn)了財政丑聞等。

三、公共財政績效資助時期:1990年代至今

自1990年代以來，日本高等教育面臨著新的發(fā)展環(huán)境。一是生源危機(jī)。傳統(tǒng)大學(xué)生的數(shù)量在1992年達(dá)到最高峰(205萬人)，其后將持續(xù)出現(xiàn)少子化的社會現(xiàn)象。①Akira Arimoto，Market and Higher education in Japan，Higher Education Policy，1997，No.3/4，pp.199 －210.二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)停滯，政府對高等教育的財政投入出現(xiàn)緊縮。三是經(jīng)濟(jì)全球化要求高等教育進(jìn)一步向“高、精、尖”發(fā)展，加強(qiáng)國際競爭力，使教育資源更多地流向國家、社會重大科研課題。②張玉琴、何屹:《日本高等教育評估機(jī)制與資源配置》，《石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報》2004年第4期，第483－486頁。所以，自1990年代以后，日本高等教育財政制度改革的突出特征之一表現(xiàn)為充分引入市場機(jī)制，通過競爭謀求教育資源的公平、有效配置。私立高等教育公共財政資助政策也發(fā)生了明顯的變化，由20世紀(jì)七八十年代機(jī)會均等和傾斜資助結(jié)合政策轉(zhuǎn)向注重績效的資助政策。

1989年以后，日本政府在保持一般性資助不變的前提下，進(jìn)一步擴(kuò)充了特別資助金額占私立高校經(jīng)常性補(bǔ)助的比例，對私立高校的公費(fèi)資助開始帶有濃厚的政策傾斜。③包金玲:《日本私立學(xué)校公共財政資助政策特點(diǎn)及其啟示》，《教育發(fā)展研究》2010年第20期，第46－51頁。2002年為建設(shè)世界一流的私立大學(xué)，增設(shè)了“推進(jìn)私立大學(xué)教育研究高度化特別資助”項目，具體包括研究生培養(yǎng)、科學(xué)研究和大學(xué)教育的促進(jìn)和提升，以及高級信息系統(tǒng)的發(fā)展。當(dāng)年的資助金額為644.81億日元，旨在推進(jìn)尖端學(xué)術(shù)研究。這一項目沒有通過私學(xué)振興財團(tuán)來實施，而是直接由文部省實施。到2005年，超過33.4%的政府資助金額在特別資助范圍內(nèi)予以分配。④Anwar Sanusi，Tatsuo Oyama，Statiscal Data Analysis for Investigating Japanese Government Subsidy Policy for Private Universities，Higher Education，2008，No.55，pp.407 －423.這些現(xiàn)象表明，日本政府對私立高等教育的公共財政資助政策由輸入傾向轉(zhuǎn)變?yōu)檩敵鰞A向，較之以往越來越注重資助的效益和結(jié)果，通過競爭機(jī)制使財政資助達(dá)到有效配置的目的。

日本公共財政資助傾斜政策與高等教育評估政策是緊密聯(lián)系在一起的。日本大學(xué)審議會就改革、提高大學(xué)及研究生教育研究質(zhì)量問題提出了一系列答審報告，專門涉及評估的報告包括:1991年的《重新探討學(xué)位制度與研究生院的評估》、1998年的《21世紀(jì)的大學(xué)與今后的改革方案——構(gòu)建在競爭中能發(fā)揮個性的大學(xué)》以及2001年的《大學(xué)(國立大學(xué))結(jié)構(gòu)改革方針》。這一系列報告都說明要通過實施內(nèi)部評估和外部評估制度，決定各院校教育研究經(jīng)費(fèi)的支出額或補(bǔ)助金額;還有就是通過加大國立、公立和私立大學(xué)教育改革的競爭性資金投入，來促進(jìn)各大學(xué)間的競爭。

2000年，第三方評估機(jī)構(gòu)——“大學(xué)評價·學(xué)位授予機(jī)構(gòu)”成立，在后來的私立高?？冃зY助政策中發(fā)揮了相當(dāng)重要的作用。2002年通過第三方機(jī)構(gòu)評估遴選的30所國際一流大學(xué)的計劃，以及2003年撥款資助院校特色教育計劃，均包含了私立大學(xué)和短期大學(xué)。⑤張玉琴、何屹:《日本高等教育評估機(jī)制與資源配置》，《石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報》2004年第4期，第483－486頁。

1990年代以來，日本以機(jī)會均等和傾斜配置為準(zhǔn)則的公共財政資助政策迅速向以效率為準(zhǔn)則的資助政策轉(zhuǎn)變，并結(jié)合第三方評估，注重財政資助的效率，體現(xiàn)出私立高等教育公共財政資助“競爭—評估—配置—效率”的特色。

四、討論與思考

日本私立高等教育公共財政資助政策自二戰(zhàn)后發(fā)展至今，先后經(jīng)歷了公共財政資助的政策論證時期、機(jī)會均等和傾斜資助結(jié)合時期以及績效資助時期，半個多世紀(jì)的變革歷程體現(xiàn)出資助政策由不成熟到逐漸成熟的演變，也體現(xiàn)出不同歷史階段資助政策的不同特征。公共財政資助政策論證時期從法律上確定了私立高等教育的公共性社會屬性，資助政策以提供低息貸款的間接資助為主，輔以少量直接資助;機(jī)會均等和傾斜資助結(jié)合時期以提供經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)直接資助為主，傾斜資助特征明顯，其主要目的在于引導(dǎo)和扶持私立高等教育的快速發(fā)展，鼓勵民間資金投入，促使私立高校承擔(dān)大眾化的主體;績效資助時期通過引入市場機(jī)制和建立評估機(jī)制，淡化機(jī)會均等和傾斜資助原則，凸顯出績效資助的特點(diǎn)，重視優(yōu)質(zhì)私立高校和尖端科研發(fā)展。

日本相關(guān)法律法規(guī)政策的制定和頒布始終伴隨著私立高等教育公共財政資助政策的發(fā)展，法規(guī)政策和經(jīng)濟(jì)資助是日本政府控制和引導(dǎo)私立高等教育發(fā)展的兩大法寶。日本私立高等教育公共財政資助政策的發(fā)展和演變?yōu)槲覈褶k高校公共財政資助政策的實施提供了可資借鑒的經(jīng)驗。

我國《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》是近期影響力最大的涉及民辦教育的國家法規(guī)性文件，它明確指出:“堅持教育公益性原則，健全政府主導(dǎo)、社會參與、辦學(xué)主體多元、辦學(xué)形式多樣、充滿生機(jī)活力的辦學(xué)體制，形成以政府辦學(xué)為主體、全社會積極參與、公辦教育和民辦教育共同發(fā)展的格局”，這就在國家正式法規(guī)文件中明晰了民辦教育的公益性社會屬性，也就明確了政府公共財政資助民辦教育的法律義務(wù)。近年來，各省市陸續(xù)出臺了公共財政資助民辦高校的相關(guān)政策，但也面臨許多尚未解決的難題。

首先，資助的目標(biāo)、原則和方式不明確?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》指出“清理并糾正對民辦學(xué)校的各類歧視政策”，“積極探索和制定促進(jìn)民辦教育發(fā)展的優(yōu)惠政策”，“健全公共財政對民辦教育的扶持政策”。很顯然，對于資助的階段性目標(biāo)、如何資助以及以什么形式和方式配置資助金額，在全國范圍內(nèi)還沒有宏觀的、指導(dǎo)性的法規(guī)文件。

其次，資助政策的有效性和可持續(xù)性問題。政府和社會以什么樣的方式來監(jiān)督和評估資助金額的運(yùn)用，以及如何保證政府資助政策的可持續(xù)性等，均是學(xué)界亟待研究的課題。

最后，公共財政資助政策的負(fù)面效應(yīng)問題。我國民辦高校適當(dāng)引入了市場機(jī)制，靈活性和創(chuàng)新性較強(qiáng)，出現(xiàn)了一批富有特色的民辦高校。不過日本的實踐表明:實行公共財政資助是把“雙刃劍”，財政資助的力度越大，私立高校發(fā)展的勢頭以及教育市場的占有率也就越大，但同時也帶來了有關(guān)私立學(xué)校性質(zhì)上的變化，即伴隨公共財政資助的加大，作為私立學(xué)校所持有的優(yōu)勢即辦學(xué)自主性將越來越弱。①包金玲:《日本私立學(xué)校公共財政資助政策特點(diǎn)及其啟示》，《教育發(fā)展研究》2010年第20期，第46－51頁。那么，在我國公共財政資助民辦高校的起始之初，又該如何避免這類情況的出現(xiàn)，這還有待于思考。