■責(zé)編/張新新 Tel:010-88383907 E-mail:hrdxin@126.com

1997年《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（國發(fā)﹝1997﹞26號）的頒布，標(biāo)志著社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險統(tǒng)賬模式的建立。2005年，在26號文的基礎(chǔ)上進行了改革，頒布了《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（國發(fā)﹝2005﹞38號），形成了目前正在實施的中國統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度。作為制度重要參量的繳費率和替代率因與人們的切身利益相關(guān)，日益受到人們的關(guān)注。

一、基本養(yǎng)老保險高繳費與低水平的悖論

中國統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度在1997年和2005年經(jīng)過了兩次改革后，制度框架逐漸建立，繳費和給付政策進行了相應(yīng)調(diào)整，形成了較為完善的體系。

個人繳費比例不斷提高，由開始占個人工資的3%逐次提高到目前的8%，企業(yè)繳納比例也達到了20%。38號文規(guī)定：“從2006年1月1日起，個人賬戶的規(guī)模統(tǒng)一由本人繳費工資的11%調(diào)整為8%，全部由個人繳費形成，單位繳費不再劃入個人賬戶。企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險費的比例，一般不得超過企業(yè)工資總額的20%，具體比例由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定?！逼髽I(yè)和個人一共繳納的養(yǎng)老保險費率的上限達到了28%。根據(jù)相關(guān)部門對世界173個國家和地區(qū)社會保險費率的統(tǒng)計，目前中國單位和個人繳納五項社會保險費率之和為40%左右，居世界第13位，在我國目前五項社會保險費率中，主要是養(yǎng)老保險費率偏高。①

目前，中國基本養(yǎng)老保險替代率呈下降趨勢。本文中的替代率采用的是社會平均工資替代率，即退休養(yǎng)老金與社會平均工資的比值。社會平均工資替代率是一個動態(tài)的比值，它能夠真實的反映不同年份退休人員的實際購買能力，讓退休職工得以分享社會經(jīng)濟發(fā)展成果。20世紀(jì)90年代改革初期，養(yǎng)老保險替代率在90%左右，甚至有些部門超過了100%。1997年基本養(yǎng)老保險制度改革以來，養(yǎng)老保險替代率不斷下滑，在1997年社平工資替代率為76.35%，到 2011年已經(jīng)下降到了44.05%（見表1），14年間下降了近32個百分點，下滑的速度令人擔(dān)憂。國際勞工組織《社會保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》目前建議的養(yǎng)老金最低替代率為55%，我國44%左右的養(yǎng)老金替代率已經(jīng)大幅低于《社會保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》的設(shè)定。有關(guān)資料顯示，當(dāng)前78%的國家的替代率已超過60%，低于40%的只有海地（33%）一個國家，替代率在40%的也僅有6個國家。這說明如考慮我國人均高達28%的世界較高繳費率，可以發(fā)現(xiàn)實際替代率水平已居于世界160多個國家排名的末位，成為世界上養(yǎng)老保險待遇水平較差的國家。②

在現(xiàn)收現(xiàn)付制下，制度的替代率由繳費率和制度贍養(yǎng)比決定，制度贍養(yǎng)比由參保退休人員數(shù)與參保在職職工人數(shù)之比計算得出。中國的養(yǎng)老保險制度贍養(yǎng)比在1996-2011年間先升后降，總體維持在1：3左右（見表1）。按照目前的養(yǎng)老保險制度贍養(yǎng)比，即三個在職工作者繳費供養(yǎng)一個退休人員，人均28%的繳費，養(yǎng)老金替代率應(yīng)該達到84%左右的水平?；攫B(yǎng)老保險改革初期針對待遇水平設(shè)計了退休金“?；旧睢钡脑瓌t，設(shè)定的制度目標(biāo)替代率為58.5%。然而，從表1和圖1中可以看到，基本養(yǎng)老保險社平工資替代率持續(xù)下降，在2003年就已經(jīng)低于制度“?；尽钡哪繕?biāo)替代率，到2011年數(shù)值更是降到44%，與制度目標(biāo)替代率相差甚遠。是什么原因?qū)е履壳盎攫B(yǎng)老保險高繳費低水平的不合理現(xiàn)象呢？在本文中將對這一問題進行深入的分析。

表1 中國基本養(yǎng)老保險制度贍養(yǎng)比和社平工資替代率

二、相關(guān)文獻研究

國內(nèi)學(xué)者對基本養(yǎng)老保險繳費率和替代率的研究已經(jīng)有不少的文獻。這些研究主要集中在以下三個方面：

1.基本養(yǎng)老保險繳費率的合理測算和評價。劉鈞（2004）通過回歸分析得出，企業(yè)社會保險繳費率的上限應(yīng)為工資總額的30%，職工的養(yǎng)老保險適度繳費率為16%，測算出的這兩個數(shù)值均高于制度目前規(guī)定的企業(yè)和個人繳費率。劉暢（2007）通過分析表明，天津市國有工業(yè)企業(yè)能夠承受的社會保險統(tǒng)籌繳費的最高限度為7%。劉鑫宏（2009）根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)計算出的企業(yè)社會保險繳費率的上限是18.68%。孫雅娜、邊恕、穆懷中（2009）測算出我國當(dāng)前企業(yè)社會保險最優(yōu)繳費率為20.48%。米紅、余蒙（2010）測算出2007年低收入群體的最高繳費能力為9.87%，適度繳費水平為5.92%。由此可知，通過模型計算出的適度繳費率絕大多數(shù)要低于制度規(guī)定的繳費率。很多學(xué)者通過對政策和制度實踐效果分析認為，目前的基本養(yǎng)老保險繳費率偏高，導(dǎo)致了不良后果。丁煜（2001）指出，基本養(yǎng)老保險的繳費率偏高，加大了企業(yè)的產(chǎn)品成本，降低了企業(yè)的競爭力，給國有企業(yè)造成一定的負面影響。劉昌平、殷寶明（2011）認為，繳費基數(shù)偏低是造成我國養(yǎng)老保險繳費率偏高、征繳率偏低、擴面難度加大的一個主要原因。張艷萍（2012）認為，由于繳費基數(shù)小、參保人數(shù)少，中國各地企業(yè)繳費率偏高且不統(tǒng)一。

2.基本養(yǎng)老保險替代率地合理測算和評價。針對基本養(yǎng)老保險合理替代率數(shù)值，很多學(xué)者做了相關(guān)的研究。邱東、李東陽、張向達（1999）提出我國的替代率合理水平應(yīng)為55%。鄭功成（2003）認為中國未來基本養(yǎng)老保險保障水平的目標(biāo)可以確定為50%左右的替代率。李珍、王海東（2012）認為基本養(yǎng)老保險采用社會平均工資替代率并將60%的替代率定為?；臼呛侠淼摹Ｍㄟ^相關(guān)數(shù)據(jù)分析，很多學(xué)者指出了基本養(yǎng)老保險替代率下降的趨勢，并分析了下降的原因。劉貴平（1999）指出，“統(tǒng)賬結(jié)合”式退休保障制度下存在通貨膨脹導(dǎo)致退休收益水平下降的問題。李社環(huán)（2010）認為我國的基本養(yǎng)老保險存在替代率被高估的問題。李珍、王海東（2010）通過定量分析認為我國基本養(yǎng)老保險替代率下降有其制度內(nèi)生性，有限的養(yǎng)老金調(diào)整并沒有阻止替代率的下滑，并分別探討了在國發(fā)﹝1997﹞26號文件和國發(fā)﹝2005﹞38號文件規(guī)定下，“老人”、“中人”、“新人”替代率下降的機理。孫永勇、石蕾（2012）通過數(shù)據(jù)分析得出，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度離退休職工的人均收益對城鎮(zhèn)就業(yè)人員平均工資的替代率呈快速下降趨勢。李珍、王海東（2012）指出基本養(yǎng)老保險運行十余年，替代率快速下降，早已下降到制度設(shè)定的60%以下，且下降趨勢不變。

3.基本養(yǎng)老保險繳費率與養(yǎng)老金待遇水平之間的關(guān)系研究。彭浩然、陳斌開（2012）通過世代交疊模型研究認為，養(yǎng)老保險繳費率和養(yǎng)老金待遇水平之間呈倒U型關(guān)系，從理論上證明了在降低在職人員繳費率的同時提高退休人員養(yǎng)老金待遇水平的可能性。而且利用中國數(shù)據(jù)對理論模型進行的參數(shù)取值和數(shù)值模擬表明，中國現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保險繳費率的閾值在15.6%，中國政府可以通過適當(dāng)降低社會統(tǒng)籌部分的繳費率來緩解代際沖突。

從目前基本養(yǎng)老保險繳費率與替代率的研究中，可以看出大多集中在適宜繳費率和替代率的測算，而針對高繳費和低水平這一悖論的研究很少。大多數(shù)學(xué)者將二者分開獨立研究，沒有認識到繳費率和替代率是一個制度的兩個方面，繳費率高、替代率水平低且持續(xù)下降這兩個現(xiàn)象同時出現(xiàn)是有問題的。針對目前研究的不足，本文將繳費率和替代率放在同一個研究框架中，對高繳費和低替代率的現(xiàn)象進行描述，并深入分析出現(xiàn)這一悖論的原因和實質(zhì)，研究解決悖論的對策。

圖1 中國基本養(yǎng)老保險社平工資替代率

三、基本養(yǎng)老保險高繳費與低水平悖論的成因分析

目前中國基本養(yǎng)老保險制度的一個悖論：一方面保持著較高的繳費率，但另一方面，社平工資替代率持續(xù)下降，待遇水平偏低。造成中國基本養(yǎng)老保險高繳費與低水平如此失衡的直接原因有以下4個方面。

（一）縮小的繳費基數(shù)

企業(yè)為職工繳納養(yǎng)老保險的費用雖然可以稅前列支并且通過價格等機制轉(zhuǎn)移出去，但是價格的提高畢竟使企業(yè)的成本增加，并影響企業(yè)的競爭力，所以從企業(yè)本身來說是不愿意參加的。但由于養(yǎng)老保險的法律強制性，企業(yè)必須參加，而態(tài)度是比較消極的，它們總是會采取各種途徑來減少養(yǎng)老保險繳費。

根據(jù)[國發(fā)]38號文的規(guī)定，企業(yè)以其在職職工工資總額為基數(shù)來上繳養(yǎng)老保險費，個人以本人繳費工資為基數(shù)上繳養(yǎng)老保險費。在中國，在職職工勞動收入的非貨幣化、非工資化程度較高，職工工資總額是職工勞動收入中去除實物收入和非工資收入后的數(shù)額。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，工資總額包括基本工資、經(jīng)常性的獎金、各種津貼、補貼等收入。企業(yè)經(jīng)常會發(fā)放不統(tǒng)計在工資總額中的收入，或者經(jīng)常將津貼、獎金、補貼等收入排除在工資總額內(nèi)，只以基本工資為繳費基數(shù)繳納養(yǎng)老保險費。因此，社會保險部門核定的繳費工資總額小于職工工資總額，職工工資總額又要小于職工勞動收入。在一些地區(qū)，許多企業(yè)并非按在職職工的實際收入而是以其基本工資或底薪作為繳費基數(shù)。養(yǎng)老保險的繳費基數(shù)大大的縮減了，實際中的繳費工資遠遠少于工資總額。

此外，國家規(guī)定社會平均工資的繳費基數(shù)區(qū)間是60%-300%，這樣的規(guī)定本來是針對特別行業(yè)的特殊標(biāo)準(zhǔn)和為了避免養(yǎng)老保險的逆選擇問題，實踐中卻給一些企業(yè)提供了少報瞞報繳費基數(shù)的機會，使他們自動依照最低限繳費。

在表2中， 1997年至2011年實際繳費基數(shù)占在職職工年均工資的比值從85.17%下降到了65.91%，15年間就下降了18個百分點。實際繳費工資只有在職職工工資的70%左右。以2011年為例計算，養(yǎng)老保險收入縮水約33%，若以真正的工資總額作為養(yǎng)老保險繳費基數(shù)，且養(yǎng)老保險收入不變的話，則繳費率可下降9.6%。

表2 養(yǎng)老保險實際繳費基數(shù)與在職職工年均工資相關(guān)指標(biāo)

（二）高估的制度贍養(yǎng)率

除了參保在職職工人數(shù)與參保退休人員數(shù)之外，繳費年限也是影響制度贍養(yǎng)率的一個重要因素，在職職工在達到最低繳費年限后，若是選擇不再繼續(xù)繳費，在計算制度贍養(yǎng)率時這樣的職工是被統(tǒng)計在參保在職職工人數(shù)中的，但是這樣的職工又沒有繳費，因此制度的贍養(yǎng)率被高估了。

目前實行的基本養(yǎng)老保險制度是統(tǒng)賬結(jié)合的模式，但是個人賬戶的“空賬”運轉(zhuǎn)使得個人賬戶僅僅成為記賬方式，統(tǒng)賬結(jié)合制度變成了名義賬戶制實際的現(xiàn)收現(xiàn)付制。在現(xiàn)收現(xiàn)付制下，在職一代繳費供給退休一代，在職一代繳費和退休一代待遇是捆綁在一起的，若是在職一代中斷繳費，退休一代的養(yǎng)老則得不到保障。為解決這一問題，國家基本養(yǎng)老保險制度規(guī)定退休人員只有在職時最低繳費15年，等其達到法定退休年齡時才可以按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。在實踐中發(fā)現(xiàn)，與一些國家30-40年的最低繳費年限④相比，我國很多人繳費滿15年之后便不再繳費了，最低繳費年限只占其工作時間的一半，甚至更少。這種情況很常見，尤其是中小企業(yè)中的在職職工。他們的工資相對比較低，基本養(yǎng)老保險繳費相對于他們的低工資來說，占有很大的比例。這部分用于養(yǎng)老保險繳費的工資在現(xiàn)實的效用遠遠高于幾十年后的效用，因此在繳滿15年后，很大一部分職工選擇不繳費。而中小企業(yè)從其自身的利益出發(fā)，它們也傾向于在給職工繳滿15年養(yǎng)老保險費后不繳費了。企業(yè)和職工的這種選擇，在無形之中使得養(yǎng)老保險的制度贍養(yǎng)率被“高估”了。

（三）內(nèi)含下降的計發(fā)辦法

2005年頒布的38號文對基本養(yǎng)老保險的計發(fā)辦法做了調(diào)整，即“老人”（ 26號文實施前已經(jīng)離退休的人員）仍按國家原來的規(guī)定發(fā)給基本養(yǎng)老金，同時執(zhí)行基本養(yǎng)老金調(diào)整辦法；“中人”（ 26號文實施前參加工作，實施后退休），在發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上，再發(fā)給過渡性養(yǎng)老金；“新人”（ 26號文實施后參加工作）退休后按月發(fā)給基本養(yǎng)老金?；攫B(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成。退休時的基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)以當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費工資的平均值為基數(shù)，繳費每滿1年發(fā)給1%。個人賬戶養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為個人賬戶儲存額除以計發(fā)月數(shù)。因此，根據(jù)規(guī)定，“老人”的養(yǎng)老金由退休金和調(diào)整金組成；“中人”的養(yǎng)老金由基本養(yǎng)老金、過渡性養(yǎng)老金、調(diào)整金三部分組成；新人的養(yǎng)老金為基本養(yǎng)老金。其中基本養(yǎng)老金按照38號文的計發(fā)公式確定。

1.“老人”養(yǎng)老金替代率下降有其必然性?！袄先恕钡耐诵萁馂槠渫诵萸肮べY的一定比例，是個固定金額。而調(diào)整金部分上調(diào)的速度遠遠低于社平工資的增長率。因此，“老人”養(yǎng)老金替代率必然下降。根據(jù)38號文基本養(yǎng)老金的計發(fā)公式，通過計量模型發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老金的統(tǒng)籌部分和個人賬戶部分內(nèi)含了替代率的下降，即計發(fā)辦法內(nèi)生了社平工資替代率的下降⑤。因此，“中人”和“新人”養(yǎng)老金替代率也必然下降。38號文雖然將繳費年限作為統(tǒng)籌部分計發(fā)公式的一個變量，加強繳費與退休待遇的聯(lián)系，激勵人們繳費，但是由于社會平均工資的快速增長，養(yǎng)老金的調(diào)整速度遠遠跟不上，社平工資替代率必然會不斷的下降。

2.我們還可以從另一個角度來看社平工資替代率的下降。38號文所設(shè)定的基本養(yǎng)老保險制度的目標(biāo)替代率為59.2%，它又可以分解為兩部分，基礎(chǔ)養(yǎng)老金提供35%的替代率，個人賬戶提供24.2%的替代率。統(tǒng)籌部分中，其目標(biāo)替代率計算的假定是：本人指數(shù)化月平均繳費工資要不低于上年度在崗職工月平均工資，并且個人繳費年限為35年。通過上文中的比較我們知道，職工的繳費工資要低于社會平均工資，只占到社平工資的70%左右，甚至還要略低一些，而且35年的繳費年限有相當(dāng)一部分人根本就達不到，因此，統(tǒng)籌部分的替代率在現(xiàn)實中要低于35%的目標(biāo)替代率。個人賬戶部分中，其目標(biāo)替代率計算的假定是：工資增長率、利率與投資回報率相同，退休余命為12年，繳費年限為35年。從現(xiàn)實中來看，我國個人賬戶實行參考一年期銀行存款利率計息，個人賬戶的記賬利率在過去12年中的平均值為3%左右，低于通貨膨脹率，更是遠遠低于同期的年均14.5%的社平工資增長率，個人賬戶的資金不斷的貶值。而且繳費35年的假定絕大部分人很難達到，退休余命12年過短了，遠低于實際的生命余命，因此，個人賬戶部分的替代率在現(xiàn)實中要低于24.2%的目標(biāo)替代率。目標(biāo)替代率計算中的假定條件過于樂觀了，現(xiàn)實中實際社平工資替代率根本達不到59.2%的目標(biāo)替代率。

（四）失效的調(diào)整機制

26號文和38號文對養(yǎng)老金調(diào)整機制的規(guī)定都不是很清晰。26號文規(guī)定，各地區(qū)和有關(guān)部門要按照國家規(guī)定進一步完善基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機制，認真抓好落實。依據(jù)什么規(guī)定？何為正常？如何執(zhí)行？調(diào)整比例多少？如此等等的問題都沒有具體的實施規(guī)則。38號文較26號文細致了些，文件規(guī)定建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機制，根據(jù)職工工資和物價變動等情況，國務(wù)院適時調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平，調(diào)整幅度為省、自治區(qū)、直轄市當(dāng)?shù)仄髽I(yè)在崗職工平均工資年增長率的一定比例。各地根據(jù)本地實際情況提出具體調(diào)整方案，報勞動保障部、財政部審批后實施。38號文中給出了養(yǎng)老金調(diào)整的依據(jù)，即根據(jù)職工工資和物價變動等情況，養(yǎng)老金調(diào)整的標(biāo)準(zhǔn)主要考慮職工工資和物價兩個主要因素，而且規(guī)定了調(diào)整的幅度和調(diào)整的基數(shù)，即為省、自治區(qū)、直轄市當(dāng)?shù)仄髽I(yè)在崗職工平均工資年增長率的一定比例。然而職工工資和物價變動到什么情況進行調(diào)整？一定的比例是多少？究竟什么時候調(diào)整和怎么調(diào)整？這些都沒有明確的規(guī)定。

我國在2005-2013年之間連續(xù)9年上調(diào)企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金待遇， 2013年調(diào)整后，企業(yè)退休人員月人均養(yǎng)老金達到1893元，與2005年調(diào)整前月人均700元的水平相比，9年累計月人均增加1193元（考慮到城市價格指數(shù)變動，企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金實際年增長將會縮減近1/4）。因為退休金調(diào)整機制的不完善，所以自2006年以來，社平工資替代率的下降速度有所減緩，但是下降的趨勢并沒有得到扭轉(zhuǎn)。反而因為基本養(yǎng)老保險待遇的連續(xù)上調(diào)，形成了上調(diào)的慣性，給基本養(yǎng)老保險基金產(chǎn)生很大的支出壓力。而且每年按照上年基本養(yǎng)老金待遇的固定比例10%進行整體上調(diào)，這樣的“集體無差別”調(diào)整方式對工資低的職工容易產(chǎn)生退休前后收入倒掛問題，即某些人員退休后比退休前工資高，這樣很多人會選擇提前退休或工作期間中斷繳費。

養(yǎng)老金的調(diào)整機制本來是為了保障退休人員的生活水平不因通貨膨脹而絕對的下降，也能分享經(jīng)濟發(fā)展的成果，不因在職職工工資快速增長而相對大幅下降。我國這些年通過上調(diào)機制來增加企業(yè)基本養(yǎng)老金的理由并不是為了保障企業(yè)退休人員的基本生活需要，而是為了緩解外來的壓力，縮小機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)退休人員的退休待遇差距。機關(guān)事業(yè)單位的退休待遇水平遠遠高于企業(yè)養(yǎng)老保險的待遇水平，引起了社會和理論界的嚴重抨擊和批判，養(yǎng)老保險“雙軌制”改革的呼聲日漸強烈。因此，政府不斷的提高企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金待遇，企圖緩和機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)退休職工之間的矛盾，但是從上調(diào)的實際運行效果來看，目標(biāo)并沒有實現(xiàn)。我們也可以看到，目前的調(diào)整機制在制度設(shè)計上對于調(diào)整時機、調(diào)整比例、調(diào)整基數(shù)都沒有做出明確的規(guī)定，更沒能阻擋住替代率下降的步伐，是一個失效的機制，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

四、基本養(yǎng)老保險高繳費與低水平悖論的實質(zhì)

縮小的繳費基數(shù)、高估的制度贍養(yǎng)率、內(nèi)含下降的計發(fā)辦法、失效的調(diào)整機制這4個因素在實踐中直接導(dǎo)致了高繳費與低水平悖論的存在。而產(chǎn)生這種狀況的最根本原因是轉(zhuǎn)軌成本沒有合理的解決。高繳費和低水平的現(xiàn)實，意味著合理解決轉(zhuǎn)軌成本的重要性。

中國養(yǎng)老保險制度改革的方案是從傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)賬結(jié)合的部分積累制，社會統(tǒng)籌賬戶實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，個人賬戶實行基金積累制。改革的初衷是一方面通過社會統(tǒng)籌賬戶實現(xiàn)公平互濟，具有再分配功能；另一方面通過個人賬戶實現(xiàn)效率激勵，具有儲蓄積累功能。制度設(shè)計的愿望是好的，然而在沒有妥善解決制度轉(zhuǎn)軌成本的情況下，將兩種性質(zhì)截然不同的賬戶放在同一種制度中，產(chǎn)生了很多的問題。

在現(xiàn)收現(xiàn)付制中，在職的一代繳費用于退休一代的養(yǎng)老，人們在工作時繳費獲得了在將來退休后領(lǐng)取養(yǎng)老金的權(quán)益，如果制度一直這么運行下去，每一代都會從下一代獲得養(yǎng)老金的給付，不存在轉(zhuǎn)軌成本的問題。轉(zhuǎn)軌成本是由于新舊制度轉(zhuǎn)變產(chǎn)生的，現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制或完全積累制轉(zhuǎn)軌，需要將已經(jīng)退休的“老人”和制度實施前參加工作且未退休的“中人”多年來積累的養(yǎng)老金權(quán)益顯性化，形成數(shù)量巨大的轉(zhuǎn)軌成本，這是制度轉(zhuǎn)軌必須付出的代價。這就涉及到了由誰來承擔(dān)轉(zhuǎn)軌成本的問題。

在養(yǎng)老保險改革之前，我國實行的是企業(yè)退休金制度，在低工資政策下，原先應(yīng)該被積累起來的養(yǎng)老金繳費并沒有以養(yǎng)老金資金的形式積累起來，而是作為企業(yè)的利潤上繳給國家作為投資資本，直接用于了國有資產(chǎn)的投資。養(yǎng)老保險改革后，在轉(zhuǎn)軌成本由誰承擔(dān)的問題上政府采取了由在職者一代承擔(dān)，即通過現(xiàn)行的統(tǒng)賬結(jié)合模式中的代際轉(zhuǎn)移方式逐步進行“暗償”?！鞍祪敗钡慕Y(jié)果是一代人繳費養(yǎng)兩代人，企業(yè)和在職職工同時承擔(dān)了已經(jīng)退休的老年人的養(yǎng)老金給付和在職職工自身未來退休后的個人賬戶積累的雙重任務(wù)，因此繳費率很高。在實際運行中，統(tǒng)籌賬戶無法支付數(shù)額龐大的轉(zhuǎn)軌成本，又找不到其它的籌資渠道，最簡捷的辦法便是挪用個賬的資金，本應(yīng)積累的個人賬戶資金被用于當(dāng)期的養(yǎng)老金給付。這就造成了社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶“混賬管理”，統(tǒng)籌賬戶透支個賬資金，個人賬戶有名無實，“空賬”運轉(zhuǎn)，成為了名義的賬戶實際的記賬方式。個人賬戶的記賬利率遠遠低于同期的社平工資增長率，個人賬戶的資金不斷的貶值，替代率在社會平均工資快速增長的情況下不斷的下降。

轉(zhuǎn)軌成本的這種“暗償”方式已經(jīng)留下了很大的后遺癥。不僅繳費率在世界排名中處于高位，替代率處于了世界的較低水平，而且資金收支也出現(xiàn)了很大缺口。通過計算各省征繳收入與基金支出相抵后的當(dāng)期收支結(jié)余額，發(fā)現(xiàn)在2002-2011年全國有很多省份基本養(yǎng)老保險出現(xiàn)收不抵支，缺口額逐年增加（見圖2）。收支缺口額的逐年增加，一方面表明在繳費率不能增加時，替代率將會繼續(xù)下降；另一方面表明我國的轉(zhuǎn)軌成本使用“暗償”的方式已經(jīng)不可行了，政府需要采取明確的態(tài)度來解決轉(zhuǎn)軌的成本，否則統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度將不可持續(xù)。

圖2 2002-2011年收不抵支省份數(shù)與當(dāng)期缺口變化趨勢

五、高繳費與低水平悖論的解決途徑

由上面的分析，我們可以看到基本養(yǎng)老保險制度建立的十幾年來社平工資替代率持續(xù)下降、繳費率又居高不下的兩難困境已經(jīng)成為制度可持續(xù)發(fā)展的障礙，迫切需要采取可行的措施進行解決。

1.合理消化轉(zhuǎn)軌成本

舊制度下積累的養(yǎng)老金承諾構(gòu)成了政府的隱性債務(wù)，新舊制度的轉(zhuǎn)變使原先的隱性債務(wù)部分顯性化，成為制度的轉(zhuǎn)軌成本。因此，政府是轉(zhuǎn)軌成本的責(zé)任人，轉(zhuǎn)軌成本應(yīng)該由政府來承擔(dān)。由于計算口徑不統(tǒng)一、測算方法和相關(guān)指標(biāo)取值的不同，轉(zhuǎn)軌成本的規(guī)模估算值也不統(tǒng)一，這也是政府遲遲沒有下定決心償債的原因之一。政府的償債方法主要有兩種：政府財政和變現(xiàn)國有資產(chǎn)。財政償債對政府的財政壓力太大，而且提高稅率或擴大稅源等擴大稅收的方法影響太廣，政府需要承受很大的政治風(fēng)險，并不是一種明智的選擇。在舊制度中，本應(yīng)積累的養(yǎng)老金都作為利潤上繳國家作為生產(chǎn)資本追加到國有資產(chǎn)投資中了，因此采取國有資產(chǎn)償債的方法較之財政償債方法更優(yōu)，更容易讓人理解。關(guān)鍵是解決如何提高國有資產(chǎn)變現(xiàn)償債的步伐，以及用于償還轉(zhuǎn)軌成本后的資金如何管理等問題。

2.統(tǒng)賬分立，做實個人賬戶

社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶的“混賬管理”給了社會統(tǒng)籌賬戶侵蝕和透支的“可乘之機”。個人賬戶的積累性質(zhì)要求個人賬戶資金要能夠保值增值，但是個人賬戶“空賬”運轉(zhuǎn)、低息記賬給未來帶來了巨大的財務(wù)風(fēng)險，因此做實個人賬戶勢在必行。做實個人賬戶的前提是統(tǒng)賬分立，首先要在理論上將統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶分開。統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶在屬性上是相悖的。統(tǒng)籌賬戶具有公有性、風(fēng)險分散、追求社會平等等特征。個人賬戶具有私有性、風(fēng)險自擔(dān)、追求效率等特征，因此不應(yīng)將屬性相悖的兩種賬戶捆綁在一起。其次，實現(xiàn)統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶在資金管理上的分立。真正建立養(yǎng)老金收支兩條線，收支分立，統(tǒng)籌賬戶不能以各種理由從個人賬戶上支取資金，兩個賬戶分開核算、各自投資。最后，實現(xiàn)統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶在制度上的分立。將個人賬戶獨立出來和企業(yè)年金合并建立第二支柱，成為自愿的儲蓄保險，真正發(fā)揮其資金積累作用。統(tǒng)籌賬戶作為第一支柱，成為繳費型的社會養(yǎng)老保險，政府負責(zé)，實現(xiàn)風(fēng)險分散和互助共濟。

個人賬戶做實后，首先應(yīng)該解除不合理的硬性投資管制，制定相應(yīng)的投資規(guī)則和監(jiān)管策略。個人賬戶基金的資產(chǎn)投資范圍不應(yīng)被限制在銀行存款和國債，這種規(guī)定至多能夠保障個賬基金的名義安全，而無法保障其實際安全。在我國，由于個賬基金絕大部分是存于銀行，在高通貨膨脹率面前，個賬基金的名義安全也無法保障。因此，應(yīng)允許個人賬戶基金投資于資本市場，進行多元化投資組合，實行市場化投資運營。個賬資金進入資本市場可以獲得較為合理的投資回報，資金獲得保值增值，資金積累效率提高。

3.加強征繳管理

很多企業(yè)，尤其是中小企業(yè)，之所以能夠逃費、漏報瞞報繳費基數(shù)的原因是它們沒有完整的繳費記錄。因此，首先要建立養(yǎng)老保險繳費的記錄系統(tǒng)。全面地記錄企業(yè)與個人的繳費情況，并將繳費情況進行公開，做到信息透明，以便企業(yè)和職工進行相互監(jiān)督。其次，加強養(yǎng)老保險部門的內(nèi)部管理，尤其是審核管理。詳細的審核應(yīng)繳費企業(yè)的繳費情況，審核企業(yè)和職工的應(yīng)繳工資總額，核實繳費基數(shù)，避免逃費欠費、漏報瞞報工資基數(shù)情況的出現(xiàn)，做到按時足額的征繳保險費。最后，提高社會保險部門的執(zhí)行力。加強社會保險部門與稅務(wù)、審計、財政、勞動監(jiān)察等部門的合作，增強征繳執(zhí)行力，尤其是處罰方面的執(zhí)行力。

4.建立合理有效的養(yǎng)老金調(diào)整機制

目前我國養(yǎng)老金的調(diào)整是不規(guī)范的，缺乏明確和清晰的規(guī)定，調(diào)整的時機、調(diào)整的比例、調(diào)整的基數(shù)等都沒有相應(yīng)的規(guī)定和依據(jù)，一整套的調(diào)整機制并沒有建立，國家進行的不規(guī)范的零星調(diào)整只能稱為調(diào)整的手段而不是調(diào)整機制。因此，國家需要建立一套合理、規(guī)范、有效的調(diào)整機制，規(guī)范調(diào)整的時機、調(diào)整的比例、調(diào)整的基數(shù)，使養(yǎng)老金調(diào)整機制真正做到：保障退休人員的生活水平不因通貨膨脹而絕對的下降，也能分享經(jīng)濟發(fā)展的成果，不因在職職工工資快速增長而相對大幅下降。

注釋

① 資料來源：http://politics.people.com.cn/n/2012/0920/c1001-19065576.html，2012年09月20日。

② 資料來源：http://www.xiangrikui.com/shehuibaoxian/20120210/186354.html，2012年2月10日。

③ 因為統(tǒng)計范圍的有限，有人認為職工平均工資統(tǒng)計數(shù)據(jù)有些虛高。在本文中假定職工平均工資統(tǒng)計數(shù)據(jù)是真實的。

④ 在法國，獲得全額基本養(yǎng)老保險的最低繳費年限在2012年為41年，預(yù)計2020年將逐步調(diào)整為41.5年。數(shù)據(jù)來源：陳天昊.法國養(yǎng)老保險制度改革歲中國的啟示，上海政法學(xué)院學(xué)報（法治論叢），2013（2）：第59-67頁。

⑤ 李珍，王海東：《基本養(yǎng)老保險替代率下降機理與政策意義》，載《人口與經(jīng)濟》， 2010年第6期，第59-65頁。

1.丁煜：《基本養(yǎng)老保險可持續(xù)發(fā)展初探》，載《廈門大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2001年第2期，第51-55頁。

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3.李珍、王海東：《基本養(yǎng)老保險替代率下降機理與政策意義》，載《人口與經(jīng)濟》， 2010年第6期，第59-65頁。

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