既有鐵路用地綜合開發(fā)分析*
——以北京鐵路局邯鄲工務段邯鄲養(yǎng)護車間為例

李海峰

（北京鐵路局邯鄲工務段助理工程師，河北邯鄲056001）

既有鐵路用地綜合開發(fā)分析*
——以北京鐵路局邯鄲工務段邯鄲養(yǎng)護車間為例

李海峰

（北京鐵路局邯鄲工務段助理工程師，河北邯鄲056001）

國家鼓勵鐵路產(chǎn)業(yè)盤活既有土地資源，提高土地綜合開發(fā)力度和收益水平。在鐵路資產(chǎn)分類理論分析基礎上，從空間分布維度把鐵路既有土地分為線路、場站和非運輸類三種類別，并提出核心功能圈層、延伸功能圈層、輻射功能圈層以及相應的土地綜合開發(fā)業(yè)態(tài)及途徑。以邯鄲工務段為例，統(tǒng)計了1 583.33畝鐵路地畝，在能夠得到適度開發(fā)前提下，匡算了5 700萬元的純收益價值，平均每畝收益約3.6萬元。認為我國鐵路產(chǎn)業(yè)土地綜合開發(fā)前景廣闊，從理念、規(guī)劃、統(tǒng)計、開發(fā)業(yè)態(tài)等方面提出了相關政策建議。

鐵路用地；土地綜合開發(fā)；規(guī)劃先行；邯鄲工務段

1 問題的提出

為籌集鐵路快速發(fā)展所需建設資金，補償鐵路公益性建設和運營支出，實現(xiàn)我國鐵路產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，《國務院關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》（國發(fā)〔2013〕33號）提出要推進鐵路投融資體制改革，多方式多渠道籌集建設資金，加大力度盤活鐵路用地資源，鼓勵土地綜合開發(fā)利用。國家特別支持鐵路車站及線路用地綜合開發(fā)，提高現(xiàn)有鐵路建設用地地上、地下空間綜合開發(fā)的力度和水平。

《國務院關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》（國發(fā)〔2013〕33號）是《國務院關于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導意見》（國發(fā)〔2012〕 64號）文件精神在鐵路產(chǎn)業(yè)的延續(xù)，強調(diào)實現(xiàn)城市控制性詳細規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃、公共交通規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、交通綜合開發(fā)用地規(guī)劃相互銜接，對新建公共交通設施用地的地上、地下空間，按照市場化原則實施土地綜合開發(fā)，對現(xiàn)有公共交通設施用地，支持原土地使用者在符合規(guī)劃且不改變用途的前提下進行立體開發(fā)，把交通用地綜合開發(fā)收益用于交通基礎設施建設和彌補后續(xù)運營虧損。

為貫徹落實《國務院關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》（國發(fā)〔2013〕33號）文件精神，《國務院辦公廳關于支持鐵路建設實施土地綜合開發(fā)的意見》（國辦發(fā)〔2014〕37號）明確提出了實施鐵路用地及站場毗鄰區(qū)域土地綜合開發(fā)利用

毫無疑問，國家相關文件精神為中國鐵路總公司進行土地綜合開發(fā)，集約高效利用鐵路土地資源，改善鐵路財務狀況提供了良好契機。但是，中國鐵路總公司可供開發(fā)的土地資源到底有多少？可資進行土地綜合開發(fā)的途徑有哪些？在進行土地綜合開發(fā)過程中，應當注意哪些突出問題？本文結合北京鐵路局邯鄲工務段邯鄲養(yǎng)護車間情況，認為只要做好鐵路土地用地開發(fā)規(guī)劃，進行充分的土地開發(fā)機會研究，既有鐵路用地綜合開發(fā)有著良好的發(fā)展前景。

表1 鐵路資產(chǎn)分類[2]

2 既有鐵路土地分類與綜合開發(fā)途徑

2.1 工務段視角下的既有鐵路土地分類

盤活現(xiàn)有鐵路用地的前置條件之一，就是對既有鐵路用地地畝情況進行資源分類篩查和統(tǒng)計分析，明確土地空間布局和既有鐵路用地閑置狀態(tài)。鐵路是一個涉及車、機、工、電、輛、水電等多工種，在空間上廣泛分布，從事客貨空間位移活動的產(chǎn)業(yè)部門，其既有鐵路用地一定與鐵路資產(chǎn)空間分布密切相關。從理論上來講，按照資產(chǎn)專用性水平，鐵路資產(chǎn)可劃分為鐵路運輸專用資產(chǎn)、鐵路運輸共用資產(chǎn)、非鐵路運輸資產(chǎn)三種類別，其中，鐵路運輸專用資產(chǎn)是指專門服務于鐵路客貨運輸生產(chǎn)活動的正線、車站、機車、貨車、客車、通信設施、水電設施等；鐵路運輸共用資產(chǎn)是指在服務于鐵路客貨運輸生產(chǎn)活動之外，還可以同時被用于其他商業(yè)用途的資產(chǎn)，包括通信、站車媒體廣告、高鐵承擔部分快遞業(yè)務等資產(chǎn)；非鐵路運輸資產(chǎn)是指非運輸類企業(yè)擁有的農(nóng)林牧漁、采礦、制造、建筑、物流服務、批發(fā)和零售、住宿和餐飲、金融、房地產(chǎn)、租賃和商務服務、科研技術服務等資產(chǎn)的統(tǒng)稱，如表1所示。

續(xù)表

從土地空間布局來看，鐵路可以開發(fā)的既有鐵路用地包括線路、場站和非運輸類用地，其中：1）線路用地是指只能用于鐵路交通運輸?shù)蔫F路正線沿線、站線及避讓線沿線、專用線沿線等紅線內(nèi)可開發(fā)利用的既有鐵路用地；2）場站用地是指站段、站場、車間、工區(qū)等的可開發(fā)利用的既有鐵路用地；3）非運輸類用地是指鐵路運輸企業(yè)、合資鐵路公司、非運輸類企業(yè)擁有的按照《劃撥用地目錄》屬于經(jīng)營性用地的既有鐵路用地，如表2所示。

表2 既有鐵路用地空間分布列表

從既有鐵路用地土地類型來看，可劃分為閑置用地、低效利用用地、高效利用用地三種類型，其中：1）閑置用地，包括荒廢土地、居民非法占用土地（用于住房、菜地、墳地等）、企業(yè)非法占用土地（用于鋼材市場、木材市場、舊貨交易市場、廢品回收站等）；2）低效利用用地，包括站段、站場、車間及工區(qū)的平房、瓦房等低層或分散建筑等；3）高效利用用地，包括鐵路運輸類用地、非運輸類用地中，能夠?qū)崿F(xiàn)高效商業(yè)開發(fā)和利用的既有鐵路用地，如表3所示。

表3 既有鐵路用地土地類型列表

2.2 既有鐵路用地綜合開發(fā)基本途徑

按照土地開發(fā)功能的不同，可把既有鐵路用地綜合開發(fā)分為三個圈層，分別是核心功能圈層、延伸功能圈層、輻射功能圈層，其中：1）核心功能圈層，是指以商業(yè)地產(chǎn)（一級土地開發(fā)和二級土地開發(fā)及建筑附屬物：寫字樓、住宅等）業(yè)態(tài)為功能定位的圈層；2）延伸功能圈層，是指依托核心功能圈層，以物業(yè)及商業(yè)（以建筑附屬物為依托的商鋪、影院、旅館、網(wǎng)吧等）等主要業(yè)態(tài)為功能定位的圈層；3）輻射功能圈層，是指以土地綜合開發(fā)為基礎，以互聯(lián)網(wǎng)接入（WIFI等）、旅游和站車綜合服務、工業(yè)制造、物流園區(qū)、交易市場等開發(fā)業(yè)態(tài)為功能定位的圈層，如圖1所示。

圖1 既有鐵路用地綜合開發(fā)圈層及基本途徑示意圖

從圖1可以看出，核心功能圈層、延伸功能圈層、輻射功能圈層以土地一級開發(fā)和二級開發(fā)為中心，形成了多種業(yè)態(tài)相互支撐、相互補充、相互協(xié)同的產(chǎn)業(yè)發(fā)展集群。為了發(fā)揮各種業(yè)態(tài)的市場潛在價值，在實踐中可以采取出售、轉讓、合作、租賃、投資入股等方式進行綜合開發(fā)。實際上，美國在19世紀就通過土地轉讓政策大力扶持鐵路產(chǎn)業(yè)和鐵路運輸企業(yè)的良性發(fā)展[3]。

3 邯鄲工務段既有用地地畝統(tǒng)計及潛在市值分析

3.1邯鄲工務段既有用地地畝統(tǒng)計

本文依據(jù)谷歌地圖測量技術，結合邯鄲工務段邯鄲養(yǎng)護車間土地調(diào)查情況，統(tǒng)計了范圍在北京鐵路局邯鄲工務段邯鄲養(yǎng)護車間K425-K435之間10 km內(nèi)的既有用地（本次統(tǒng)計范圍不包括專門用于鐵路運輸生產(chǎn)活動的，且不能通過整合交通功能和商業(yè)功能進行土地綜合開發(fā)或通過土地轉變性質(zhì)后用于商業(yè)開發(fā)的鐵路線路和場站占用土地）。由于鐵路更準確的地畝統(tǒng)計需要依據(jù)鐵路紅線以及更為詳細的現(xiàn)場勘測為基礎，本次地畝統(tǒng)計更多具有例證意義。統(tǒng)計表明，該10 km養(yǎng)護范圍內(nèi)有1 583.33畝既有用地，其中荒廢土地占到總面積的51.08%，非法占用土地占38.92%，低效利用用地占10.00%，如表4所示。

按照土地空間分布情況進行統(tǒng)計，統(tǒng)計結果表明，鐵路閑置用地占統(tǒng)計總面積的90.00%，主要由分布在鐵路線路紅線內(nèi)的既有鐵路用地構成，而低效利用土地占統(tǒng)計總面積的10.00%，主要由站段、站場、車間、工區(qū)等的既有鐵路用地構成，如表5所示。一般地，站段、站場、車間、工區(qū)的土地開發(fā)利用價值遠遠高于鐵路沿線的土地開發(fā)利用價值。

表4 邯鄲工務段10 km區(qū)段沿線既有土地地畝調(diào)查統(tǒng)計情況

表5 土地空間分布情況統(tǒng)計

3.2 邯鄲工務段既有用地市值匡算

在進行價值計算時，需要考慮既有鐵路用地區(qū)位因素（如地理位置是否在市中心、有沒有開發(fā)價值等）、能否轉化為商業(yè)用地因素、鐵路交通功能與商業(yè)功能如何協(xié)調(diào)因素、國家和鐵路相關法律規(guī)范因素（如能否在鐵路紅線內(nèi)進行開發(fā)以及如何開發(fā)等）、開發(fā)成本因素（如一級開發(fā)成本、二級開發(fā)成本中涉及的規(guī)劃、設計、投融資、建筑、市場營銷等成本）、市場需求因素（如消費者收入等）、市場供給因素、宏觀環(huán)境因素（政治、經(jīng)濟、社會、技術以及市場不確定性）等。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出，邯鄲工務段10 km區(qū)段中可用于開發(fā)的既有鐵路用地面積為1 583.33畝。其未來開發(fā)價值，還在很大程度上取決于商業(yè)開發(fā)業(yè)態(tài)和未來收益發(fā)展趨勢等因素，因為商業(yè)開發(fā)業(yè)態(tài)在很大程度上決定了價值取值水平。在這種情況下，我們無法得到一個準確的市值數(shù)據(jù)，但可以尋找到一個可供參考的市值計算范圍或集合。

假設1 583.33畝土地全部可以用于市場化運作，在扣除開發(fā)成本后，若每畝土地產(chǎn)生3.6萬元的純收益，則可以得到5 700萬元的收益，如表6所示。

3.3 邯鄲工務段既有用地例圖

為了更加形象地說明邯鄲工務段既有用地情況，更是為了反映中國鐵路總公司在城市區(qū)域可以開發(fā)的既有鐵路用地情況，本文例舉了幾個圖例。

圖2 既有鐵路用地情況

表6 土地開發(fā)價值估算表

4 既有鐵路用地綜合開發(fā)政策建議

從北京鐵路局邯鄲工務段邯鄲養(yǎng)護車間既有鐵路用地及市場價值評估可以看出，我國鐵路產(chǎn)業(yè)土地綜合開發(fā)有著巨大的市場潛力。只要能夠充分利用好《國務院辦公廳關于支持鐵路建設實施土地綜合開發(fā)的意見》（國發(fā)〔2014〕37號）文件精神，出臺相應的土地綜合開發(fā)配套文件，重點開發(fā)利用好城市鐵路既有用地，就可以獲得巨大的市場增值空間，為我國鐵路產(chǎn)業(yè)籌集建設資金，為平衡鐵路公益性虧損和還本付息壓力，實現(xiàn)國民經(jīng)濟和財務可持續(xù)發(fā)展提供新的增長極和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)效能力。

為了能夠更好地實現(xiàn)既有鐵路用地綜合開發(fā)，提出以下政策建議：

1）高度重視土地綜合開發(fā)對我國鐵路產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的重要性。通過支持鐵路運輸企業(yè)以自主開發(fā)、轉讓、租賃等多種方式盤活利用現(xiàn)有建設用地，可以為我國鐵路產(chǎn)業(yè)帶來持續(xù)現(xiàn)金流流入，從而有力支持我國鐵路產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

2）高度重視規(guī)劃先行對土地綜合開發(fā)的引領作用。中國鐵路總公司在督促各鐵路局進行土地開發(fā)機會研究的同時，更應當重視土地綜合開發(fā)長期規(guī)劃和年度規(guī)劃的編制工作，科學編制既有鐵路站場及周邊地區(qū)改建規(guī)劃，促進地上地下統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌開發(fā)建設，把規(guī)劃作為實現(xiàn)土地綜合開發(fā)的重要抓手。

3）高度重視與地方政府的關系協(xié)調(diào)。鐵路既有用地綜合開發(fā)工作，需要地方政府的通力配合才能順利實施。無論是既有鐵路交通用地的綜合開發(fā)，還是轉變交通用地屬性為商業(yè)開發(fā)用地，抑或購置鐵路場站周邊城市用地，都需要地方政府在城市發(fā)展規(guī)劃、用地指標、工商稅務、消防環(huán)保等方面予以配合，脫離地方國土、規(guī)劃、城建、環(huán)保、消防、工商、稅務等部門支持的鐵路土地綜合開發(fā)，是不可能取得實質(zhì)性進展的，也無法實現(xiàn)與地方政府及相關企業(yè)的共贏格局。

4）高度重視鐵路土地地畝統(tǒng)計工作。對鐵路沿線、場站、非鐵路運輸土地等地畝進行詳細登記分析，發(fā)現(xiàn)荒廢土地、低效利用土地、高效利用土地的數(shù)量、規(guī)模和空間分布情況，是進行商業(yè)機會研究的重要前置條件，是進行鐵路土地資源價值管理的基礎環(huán)節(jié)，也是加強中國鐵路總公司和鐵路局土地管理的重要手段。建立完善的鐵路局級、站段級的土地管理和使用制度，對鐵路閑置土地統(tǒng)計存檔，對各個土地管理單位職責進行細致分配，做到土地管理無死角，提高鐵路土地資源利用效率。

5）高度重視鐵路土地清理工作。土地是我國鐵路產(chǎn)業(yè)的寶貴資源，鐵路土地閑置或被非法占用是鐵路企業(yè)的資源浪費。中國鐵路總公司制訂管理辦法，各鐵路局監(jiān)督與協(xié)助各站段調(diào)查閑置或低效利用土地，統(tǒng)計成冊并存檔，及時清查和收回閑置或低效配置土地，并要求相關部門每季度對管轄范圍內(nèi)的閑置或低效利用土地狀況進行統(tǒng)計并上報上級主管部門。

6）高度重視鐵路土地綜合開發(fā)業(yè)態(tài)設計工作。鐵路交通樞紐與城市綜合體設計規(guī)劃是國內(nèi)的普遍經(jīng)驗[4]。根據(jù)鐵路土地性質(zhì)、空間布局、所處區(qū)位市場需求等因素，合理布局土地綜合開發(fā)業(yè)態(tài)，對處于繁華地段的成片土地可開發(fā)房地產(chǎn)、商鋪、寫字樓等業(yè)態(tài)；對位于市區(qū)但偏僻的閑置土地可以根據(jù)市場需求開發(fā)成商鋪、交易市場、建材市場、物流中心等業(yè)態(tài)；對于沿線閑置土地或開發(fā)為住宅、商鋪、寫字樓其經(jīng)濟效益不大的土地可通過出租、租賃或合作等方式創(chuàng)造價值；對占用過多地皮未充分利用空間的平房、瓦房、低層建筑進行集中和多樓層建設，充分節(jié)省地皮，集約使用地上和地下空間。

5 結語

在不妨礙鐵路線路路基穩(wěn)定及植樹造林條件下，在保持鐵路正常客貨運輸生產(chǎn)經(jīng)營活動和安全生產(chǎn)條件下，充分運用國家和鐵路改革的政策優(yōu)勢[5]，充分借鑒香港、日本、新加坡等地區(qū)的土地綜合開發(fā)經(jīng)驗[6]，既有鐵路用地可以進行各種類型、各種方式、各種業(yè)態(tài)、各種規(guī)模的土地綜合開發(fā)。特別要開展鐵路用地及站場毗鄰區(qū)域土地綜合開發(fā)利用工作，以土地綜合開發(fā)為契機，加快鐵路投融資體制改革，促進我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，實現(xiàn)鐵路和城市化、工業(yè)化和運輸化的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。

[1]國務院辦公廳.國務院辦公廳關于支持鐵路建設實施土地綜合開發(fā)的意見（國辦發(fā)〔2014〕37號）[Z].北京：國務院，2014

[2]榮朝和.重視基于交通運輸資源的運輸經(jīng)濟分析[J].北京交通大學學報(社會科學版),2006（4）:1-7

[3]榮朝和.19世紀美國政府的鐵路土地轉讓政策[J].鐵道經(jīng)濟研究, 2006（3）:32-36

[4]朱穎,金旭煒，王彥宇，等.鐵路交通樞紐與城市綜合體設計初探[J].鐵道經(jīng)濟研究,2011（6）:15-22

[5]李紅昌.中國鐵路體制改革的基本發(fā)展方向分析[J].鐵道經(jīng)濟研究,2011（4）:12-15

[6]李紅昌，劉鐘南，楊永平.日本鐵路考察報告——對我國鐵路產(chǎn)業(yè)及北京城市軌道交通發(fā)展方向的一些建議[J].鐵道經(jīng)濟研究,2011（1）：17-26

（責任編輯：魏艷紅）

It'snationalpolicy to encourage land developmentand increase revenue so asto deepen railway existing land usage level.Based on railwayassetclassification theory,thepaperdividesrailway land intoline,station and non-transportation land.At the same time,the paperputs forwards three layers explanation framework,thatis,core function layer,extensive function layer and radiation function layer,and discussesthepossibleland developmentbusinessformationsand realization ways.With Handan track maintenance division asan example,the authoraddsup railway land of1583.33 acres,and estimatesitsmarketvalue of57 million RMB.The papermaintainsthatthere isa brightfuture for land developmentand brings forwardspolicy suggestionsconcerningideology,planning,statistics,developmentbusinessformationsand etc.

existingrailway land;land comprehensivedevelopment;advanced planning;Handan track maintenancedivision政策，把鐵路建設和新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展整合起來。除了對土地開發(fā)原則和配套政策進行說明外，文件對支持盤活現(xiàn)有鐵路用地推動土地綜合開發(fā)和鼓勵新建鐵路站場實施土地綜合開發(fā)進行了重點闡釋。在盤活現(xiàn)有鐵路用地推動土地綜合開發(fā)方面，提出“支持鐵路運輸企業(yè)利用自有土地、平等協(xié)商收購相鄰土地、依法取得政府供應土地或與其他市場主體合作，對既有鐵路站場地區(qū)進行綜合開發(fā)。市、縣國土資源部門要依法為鐵路運輸企業(yè)利用自有土地進行土地產(chǎn)權整合和宗地合并、分拆等提供服務。政府供應既有鐵路站場綜合開發(fā)范圍內(nèi)的用地，應將綜合開發(fā)的規(guī)劃要求和鐵路建設要求一并納入土地供應的前提條件。”在鼓勵新建鐵路站場實施土地綜合開發(fā)方面，提出“支持新建鐵路站場與土地綜合開發(fā)項目統(tǒng)一聯(lián)建。新建鐵路建設項目的投資主管部門、機構應與沿線地方政府按照一體規(guī)劃、聯(lián)動供應、立體開發(fā)、統(tǒng)籌建設的原則，協(xié)商確定鐵路站場建設需配套安排的土地綜合開發(fā)事項，明確土地綜合開發(fā)項目與對應鐵路站場、線路工程統(tǒng)一聯(lián)建等相關事宜”[1]。

A

1004-9746（2014）05-0036-06

2014-09-10）

*致謝：感謝北京交通大學經(jīng)濟管理學院李紅昌副教授在本文寫作過程中給予的幫助，他在論文思路、數(shù)據(jù)測算和政策建議等方面給予了相關意見，并提供了資料和文字支持；感謝邯鄲工務段邯鄲養(yǎng)護車間的同事，他們在邯鄲工務段面臨的具體問題以及發(fā)展方向方面給予了有益的意見建議。