周立

清遠(yuǎn)試水“村民小組自治”：且改且看

周立

今年的中央一號文件要求，“探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)單位和集體土地所有權(quán)在村民小組的地方，可開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)。”一石激起千層浪。就在這個文件出臺以前，廣東省清遠(yuǎn)市已經(jīng)在著手準(zhǔn)備以村民小組和自然村為基本單元進(jìn)行村民自治試點(diǎn)。他們?yōu)槭裁匆M(jìn)行這樣的試點(diǎn)？試點(diǎn)進(jìn)行得怎么樣？三月初，筆者帶著這些疑問去實地進(jìn)行了調(diào)研。

村民小組“升格”為村委會

今年全國有不少地方，包括廣東本省也在按部就班地舉行新一屆的村委會換屆選舉，怎么清遠(yuǎn)突然冒出村民小組自治改革的想法呢？清遠(yuǎn)市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)介紹，市委市政府之所以要進(jìn)行改革，主要是基于三點(diǎn)判斷：一是農(nóng)村基層黨組織建設(shè)遇到了一些新情況、新問題。農(nóng)村一些基層黨組織服務(wù)群眾意識不強(qiáng)，在群眾中威信不高，缺乏凝聚力、號召力；一些地方黨員隊伍結(jié)構(gòu)不合理、年齡老化、能力不足，難以擔(dān)當(dāng)帶領(lǐng)群眾致富的重任；少數(shù)黨員先鋒模范意識淡化，失去了黨員應(yīng)有的先進(jìn)性；一些村級黨組織習(xí)慣于對村重大事項直接決策、直接組織實施，與村民自治權(quán)產(chǎn)生沖突；二是村委會行政化趨向明顯。上級黨委政府習(xí)慣于把村委會當(dāng)作下屬機(jī)構(gòu)分派工作任務(wù)，村委會實際上成為了最基層的政府，村干部也習(xí)慣于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)、按政府要求辦事，村委會自治功能淡化，村民自治權(quán)利被“懸空”和“虛置”；三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營基本上處于一家一戶的分散經(jīng)營，農(nóng)村組織化水平低。

正是基于以上的判斷，清遠(yuǎn)在佛岡、英德和連州等地進(jìn)行試點(diǎn)。試點(diǎn)鎮(zhèn)將現(xiàn)有的“鎮(zhèn)-村-村民小組”調(diào)整為“鎮(zhèn)-片區(qū)-村（原村民小組或自然村）”的基層治理模式。在鎮(zhèn)以下根據(jù)面積、人口等劃分若干片區(qū)建立黨政公共服務(wù)站，作為各鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)，承辦上級交辦的工作、開展公共服務(wù)和為群眾提供黨政事項代辦服務(wù)，由縣鎮(zhèn)統(tǒng)籌管理和開支；按照便于群眾自治，有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會治理的原則，在片區(qū)下以1個或若干個村民小組（自然村）為單位設(shè)立村委會，開展村民自治，所需經(jīng)費(fèi)由村民會議通過籌資籌勞解決。清遠(yuǎn)市委市政府想通過這樣的改革推動“四個重心下移”，即村民自治重心下移、農(nóng)村公共服務(wù)和社會管理重心下移、黨組織設(shè)置重心下移、發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)重心下移。

村民自治＝村委會自治？

應(yīng)該說清遠(yuǎn)關(guān)于這次改革動因的分析比較符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的實踐，而且在國內(nèi)有些地方也存在同樣的問題。但是，采取什么樣的方式來解決問題，這不但要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，而且也要符合社會發(fā)展的大趨勢。

筆者在調(diào)研中了解到，為了實現(xiàn)四個重心下移。試點(diǎn)的英德市西牛鎮(zhèn)原來的12個村委會重新組織成130個村委會，連州市九陂鎮(zhèn)原來的13個村委會重新組織成154個村委會。以前一個村有一兩千人，現(xiàn)在平均一個村也就100多人。村委會的規(guī)模小了，村民少了，村民的意見確實容易統(tǒng)一了。但是，就這樣簡單地把大村變成很多小村，是不是在根本上就能解決目前存在的問題呢？由于改革還在進(jìn)行中，效果如何，還待實踐檢驗。

拋開改革的效果不談，筆者就改革出現(xiàn)的一些新問題和改革本身的一些理念，與當(dāng)?shù)氐囊恍┕賳T進(jìn)行了交流。首先是新成立的村委會成員的待遇問題。筆者算了一筆賬，就拿西牛鎮(zhèn)來說，以前只有12個村，人數(shù)按最高的7人配置，村委會成員最多84人，新成立的130個村委會每村按最低的3人配置，至少有390人。如果這390人，跟那84人一樣，都要享受補(bǔ)貼，這無疑要增大很大的成本。盡管市里的文件規(guī)定，新設(shè)立的村委會成員沒有任何補(bǔ)貼，通過籌資籌勞解決，而且新當(dāng)選的村委會成員要簽承諾書，承諾不要補(bǔ)貼，但是一年兩年，甚至三年四年可以，至于能否持續(xù)下去，那就很難說了。很難保證以后大家都是村委會成員，你有補(bǔ)貼，我就愿意沒有。

其次是原來的村委會變成黨政公共服務(wù)站，意義有多大？按照改革設(shè)計，原來的村委會取消后，改成黨政公共服務(wù)站，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)。原來的村“兩委”成員也就成為公共服務(wù)站的工作人員，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)工資。之所以要成立黨政公共服務(wù)站，一方面是為了避免村委會行政化，讓公共服務(wù)站完全承擔(dān)政府的公共服務(wù)，村委會真正履行村民自治的職責(zé)；另一方面，是為了保證從原來的村委會到現(xiàn)在的村委會的平穩(wěn)過渡。但是，筆者認(rèn)為，就社會治理的大趨勢來看，扁平化的社會治理是今后社會發(fā)展的趨勢，以后我們要逐步減少社會管理層級。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在村里再設(shè)立管理層級，這似乎與社會發(fā)展規(guī)律不太吻合。而且，村委會去行政化并不是去政府公共服務(wù)，而是要改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理職能。筆者在佛岡縣岡田黨政公共服務(wù)站辦事指南上看到，不少代辦項目最終還要落實到村委會的層面。筆者倒是覺得，我們不妨結(jié)合農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，根據(jù)各地的實際情況，合理設(shè)置農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心。

再次，筆者在調(diào)研中，一直感覺到，有些人把村民自治等同于村委會自治。某個地方的村民自治之所以沒搞好，是因為村委會沒搞好，所以我們要把大的村變成小的村。如果改革真是秉持這樣一種理念，那筆者認(rèn)為，這樣的改革只能是治標(biāo)不治本。我們在村民自治實踐過程中遇到的問題不在于村委會本身，而是在于我們的村民民主素養(yǎng)，在于我們基層黨組織和黨員的能力。有個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負(fù)責(zé)同志向記者介紹，改革后的村委會解決服務(wù)村民最后一公里問題。但是筆者認(rèn)為，如果新成立的村委會沒有服務(wù)老百姓的意識，哪怕空間距離再近，與老百姓的心理距離依然很遠(yuǎn)。完善現(xiàn)有的村民自治制度是一個綜合的工程。民主本身就是一個過程，不可能一蹴而就。

且改且看

改革是一個不斷實踐探索的過程，不能簡單地用對或錯來衡量。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文對于類似清遠(yuǎn)這樣的改革，在一次答記者問中，給出了很好的解答。他說，在村民小組的一些地方開展試點(diǎn)，也并不是說所有村民小組的地方都要實行以村民小組建立村委會。實際上，我們也是根據(jù)各地的探索，進(jìn)行總結(jié)的。比如有些山區(qū)、丘陵地區(qū)，交通不便，相互之間居住也比較分散，就沒有多少交往，針對這樣一些特定的地區(qū)，他們開始自己探索，能不能以村民小組來建立村委會，考慮的主要原因是兩個：一個是產(chǎn)權(quán)是一致的，這個地是我們小組的，這是財產(chǎn)基礎(chǔ)。二是這個小組的人非親即故，至少不是親戚的話，大多都是幾代人住在一起，都是老熟人，情感上也比較一致。對這樣一些地區(qū)可以進(jìn)行試點(diǎn)。到底是否可行，要經(jīng)過試點(diǎn)，試點(diǎn)也不是要全部展開。

所以，對于清遠(yuǎn)改革，我們且改且看。

（作者系鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇雜志社副總編）