邱俊欽

(江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)稅與公共管理學(xué)院， 江西南昌330010)

一、前言

在不同的語境下，非政府組織也可以被稱為非營利組織(NPO)、公益組織、社會(huì)組織、第三部門等，我國政府通常采用社會(huì)組織的表述。20世紀(jì)80年代以后，世界興起了一場“結(jié)社革命”，世界各國涌現(xiàn)出一大批非政府組織。與此同時(shí)，在我國，各種非政府組織也大量涌現(xiàn)，并在國家治理中扮演著越來越重要的角色，構(gòu)成了這場結(jié)社革命的重要組成部分。

黨的十八屆三中全會(huì)提出將國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，對進(jìn)一步深化改革具有深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。治理現(xiàn)代化的一個(gè)重要內(nèi)涵就是非政府組織參與治理。多元主體合作共治是現(xiàn)代“治理”區(qū)別于“統(tǒng)治”的主要區(qū)別之一?，F(xiàn)代治理主體是多元的，包括政府、企業(yè)組織、居民自治組織和非政府組織。[1]十八屆三中全會(huì)決議中，全文共13處提及“社會(huì)組織”?！稕Q定》中提出要“激發(fā)社會(huì)組織活力”、“適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)……支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織。限期實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)真正脫鉤”。并針對非政府組織的發(fā)展重點(diǎn)做出了部署，“重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織?！?這充分體現(xiàn)了黨中央對非政府組織建設(shè)與發(fā)展的高度重視。

在當(dāng)前形勢下，推動(dòng)非政府組織參與農(nóng)村治理，不僅是進(jìn)一步落實(shí)深化改革戰(zhàn)略部署的要求，也是應(yīng)對農(nóng)村治理挑戰(zhàn)的現(xiàn)實(shí)需求。農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，國家的一系列惠農(nóng)措施緩和了政府與農(nóng)民之間的關(guān)系。但是隨著改革進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)期，農(nóng)村治理環(huán)境發(fā)生深刻變化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)從村莊退出，國家控制能力下降，農(nóng)村共同體解體，原子化的農(nóng)民政治參與冷漠，地下教會(huì)、地方黑惡勢力、宗族勢力崛起，這些變化扭曲了農(nóng)村的治理機(jī)制，帶來了新一輪的治理危機(jī)。要應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理秩序的整合，農(nóng)村治理亟需非政府組織參與，在農(nóng)民之間、農(nóng)民與政府、農(nóng)民與市場、政府與市場之間架構(gòu)起橋梁。

二、農(nóng)村非政府組織的現(xiàn)實(shí)狀況

2007年，十七大報(bào)告提出在基層民主政治建設(shè)中要“發(fā)揮社會(huì)組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強(qiáng)社會(huì)自治功能”，這為非政府組織發(fā)展提供了政治保證，此后，我國非政府組織迅速發(fā)展。近幾年非政府組織登記注冊數(shù)量的增長率超過GDP 的增長率，達(dá)到10%-15%。未登記注冊的非政府組織組織數(shù)量更為龐大，有幾百萬家。根據(jù)民政部門的統(tǒng)計(jì)公報(bào)，截至2013年底，全國共有社會(huì)組織54.7萬個(gè)，比上年增長9.6%。其中全國共有社會(huì)團(tuán)體28.9萬個(gè)，比上年增長6.6%；共有基金會(huì)3549個(gè)，比上年增加520個(gè)，增長17.2%；共有民辦非企業(yè)單位25.5萬個(gè)，比上年增長13.1%。非政府組織發(fā)展總體勢頭良好，違法事件較少，2013年共取締非法社會(huì)團(tuán)體21起，行政處罰2152起。取締非法民辦非企業(yè)單位25起，行政處罰915起。

圖1 我國非政府組織發(fā)展?fàn)顩r*數(shù)據(jù)來源：中國民政部門戶網(wǎng)站

Fig.1Developmentofnon-governmentalorganizationinChina

非政府組織在各個(gè)領(lǐng)域的分布：以社會(huì)團(tuán)體為例，農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展類最多，2013年底有58825個(gè)，約占20%；社會(huì)服務(wù)類約占15%；科技服務(wù)類占6%，教育類占4%，文化類占9%，衛(wèi)生類占4%，科教文衛(wèi)總計(jì)占社會(huì)團(tuán)體總數(shù)的23%；數(shù)量相對較少的是宗教類、生態(tài)環(huán)境類，大約都是2%左右[2]。

近年來，政府積極推動(dòng)，民間積極響應(yīng)，農(nóng)村非政府組織迅速發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國農(nóng)村各類社會(huì)組織約有200萬個(gè), 一般包括經(jīng)濟(jì)合作組織、公益性組織和互助組織等, 如各類專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)、老年協(xié)會(huì)、廟會(huì)、燈會(huì)、環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)。[3]農(nóng)業(yè)專業(yè)協(xié)會(huì)是我國農(nóng)村數(shù)量巨大、增長最快的一類非政府組織。它是以農(nóng)牧漁業(yè)等農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)、流通以及相應(yīng)的科技推廣、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等專業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為紐帶，由相關(guān)的業(yè)者自發(fā)組成的非營利性的會(huì)員制組織，如農(nóng)民專業(yè)合作社、養(yǎng)殖協(xié)會(huì)、農(nóng)民科普協(xié)會(huì)等。

按照是否正在民政部門正式登記注冊，可以劃分為具有合法身份的非政府組織和不具有合法身份的非政府組織。在農(nóng)村的非政府組織，主要是各種互助性、興趣性的小型團(tuán)體，這些組織絕大多數(shù)沒有在民政部門登記注冊。在當(dāng)前的管理體制下，這兩類非政府組織由于身份不同，在資源獲取和行動(dòng)方式上存在著顯著差異。

三、非政府組織參與農(nóng)村治理的功能定位

非政府組織參與農(nóng)村治理，主要的功能包括參與公共物品的提供、利益表達(dá)與整合、社會(huì)資本積累。

(一)參與公共物品的提供

隨著農(nóng)民生活水平的提高，農(nóng)民對于公共物品和公共服務(wù)的需求日益多元化。在公共物品的提供上，市場和政府都有自身的缺陷。市場由于公共物品的特殊性質(zhì)，往往供給不足。政府所提供的產(chǎn)品和服務(wù)往往是單一的，起著保底的作用，是為了滿足公民的基本公共需求。由政府作為單一主體提供公共產(chǎn)品，缺乏有效競爭、效率低下，而且忽視農(nóng)民實(shí)際需求。以公共文化服務(wù)為例，有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)農(nóng)村公共文化服務(wù)供給不足和供給過剩共同存在，[4]基層政府所提供的公共服務(wù)，并非是農(nóng)民所迫切需要的，而是基于彰顯政績的需要，甚至是盲目跟風(fēng)。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏激勵(lì)致力于農(nóng)村公共物品的供給，鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員往往致力于小城鎮(zhèn)建設(shè)，不重視農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。

非政府組織在提供公共物品上，具有一些天然的優(yōu)勢。非政府組織有利于滿足農(nóng)民的多元需求，相同興趣和利益需求的農(nóng)民可以組成集團(tuán)，合資合作提供成員消費(fèi)的俱樂部產(chǎn)品；農(nóng)村非政府組織在自身領(lǐng)域具有專業(yè)優(yōu)勢和技術(shù)優(yōu)勢，可以節(jié)約成本，提高效率；農(nóng)村非政府組織規(guī)模相對較小，使得其決策過程較為高效；農(nóng)村非政府組織的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)相對豐富，因而在如慈善、環(huán)保、弱勢群體權(quán)益保護(hù)、教育、文化、經(jīng)營及技術(shù)服務(wù)等領(lǐng)域，具有明顯節(jié)約交易費(fèi)用的比較優(yōu)勢；[5]組織提供公共服務(wù)能更好的改善公共物品的供給狀況，提升民眾的影響力，抑制官僚主義。

正是這些優(yōu)勢，使得政府通過合同方式與非政府組織組織協(xié)作提供公共服務(wù)的范圍和不斷擴(kuò)大，非政府組織成為政府提供公共物品重要的合作伙伴。黨的十八屆三中全會(huì)提出，要“創(chuàng)新社會(huì)治理體制……激發(fā)社會(huì)組織活力。適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)”。非政府組織在農(nóng)村提供的公共產(chǎn)品與服務(wù)包括社會(huì)服務(wù)、動(dòng)物保護(hù)、社區(qū)發(fā)展、健康保健、民辦中小學(xué)、就業(yè)服務(wù)、防災(zāi)救災(zāi)以及扶貧救濟(jì)等領(lǐng)域。非政府組織參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的方式多種多樣，可以直接生產(chǎn)，可以從市場購買再提供給受眾，也可以向政府出售專業(yè)化的服務(wù)或者與政府合作提供。

(二)利益表達(dá)和整合

近年來，農(nóng)村群體性事件頻頻發(fā)生，損害了黨和政府的形象，影響了農(nóng)村治理秩序。在這些事件中，因?yàn)檎鞯夭疬w、村村沖突、環(huán)境污染、勞資矛盾這四大利益因素引起的利益訴求型群體性事件是主要類型。這些群體性事件之所以發(fā)生，一個(gè)重要原因就是農(nóng)村缺乏暢通的利益表達(dá)渠道。政府的科學(xué)決策需要考慮到各方主體的利益需求，要充分汲取民智民意。在新時(shí)期，農(nóng)村利益分化，各種利益關(guān)系縱橫交錯(cuò)。由政府自身來了解各方利益關(guān)系，不僅不太可能，也不符合當(dāng)前政府改革的趨勢。

單獨(dú)的農(nóng)民個(gè)體向政府表達(dá)訴求，成本高昂，難以引起重視，效果輕微，農(nóng)民缺乏動(dòng)力。如果利益相關(guān)度不高，則選擇忍受或者冷漠。如果利益嚴(yán)重受損，則往往采取非正常手段、非理性方式，以鬧事的方式引起上級政府重視。如果數(shù)量眾多的農(nóng)民向政府表達(dá)各自的利益訴求，政府又面臨巨大的成本，難以進(jìn)行加總。

非政府組織作為民眾自愿組織，在民眾利益表達(dá)，謀求公共利益，協(xié)調(diào)社會(huì)各群體利益關(guān)系，緩減社會(huì)矛盾的發(fā)生等方面發(fā)揮著舉足輕重的作用?！吧鐖F(tuán)型利益集團(tuán)的結(jié)構(gòu)使集團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)人能了解其成員的意見，并動(dòng)員其成員積極活動(dòng)以支持某些特定政策?！盵6]政府組織具有貼近群眾的優(yōu)勢，能夠與民眾建立信任和聯(lián)系，可以節(jié)約農(nóng)民利益表達(dá)的成本，也一定程度上承擔(dān)了利益整合的工作，將其成員分散的利益需求集中到一起，理性地向社會(huì)、向政府反饋。非政府組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)呈水平狀、扁平化，是非等級的、分權(quán)的網(wǎng)絡(luò)式組織體制，其成員之間關(guān)系相對平等，組織的活動(dòng)通常是通過民主的和非強(qiáng)制的方式開展。有序的利益表達(dá)，可以減少農(nóng)村的群體性事件，推動(dòng)農(nóng)村政治現(xiàn)代化進(jìn)程。

(三)社會(huì)資本積累

社會(huì)資本是指“社會(huì)組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過促進(jìn)合作行為來提高社會(huì)的效率”。[7]農(nóng)村社會(huì)資本主要是以個(gè)人的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和村莊中存在的非正式制度為主。農(nóng)村社會(huì)資本可以通過農(nóng)民的參與、村莊歸屬感、合作情況、信任感可這些指標(biāo)來衡量。上個(gè)世紀(jì)80年代以后，以親緣、地緣為基礎(chǔ)的農(nóng)村社會(huì)關(guān)系逐漸弱化，傳統(tǒng)的行為規(guī)則、價(jià)值觀、社會(huì)習(xí)俗遭到破壞。缺乏組織的村民沒有足夠的資源和條件去參與村莊治理，也沒有機(jī)會(huì)去進(jìn)行各種經(jīng)濟(jì)類的合作，這就導(dǎo)致了人際關(guān)系的逐漸瓦解，村民社區(qū)歸屬感減弱，村民之間的互惠和共享行為也逐漸減少，人與人之間的信任出現(xiàn)危機(jī)。

社會(huì)資本在村莊治理治理中具有克服集體行動(dòng)難的困境、提高公共政策的效率、增進(jìn)政府治理的績效和利于社會(huì)和諧的構(gòu)建的積極作用。社會(huì)資本在村莊治理中，可以為個(gè)人提供各種支持，規(guī)范人們的行為，維持經(jīng)濟(jì)秩序， 降低交易成本，增強(qiáng)社會(huì)凝聚力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮和發(fā)展。

社會(huì)資本能夠提供鄉(xiāng)村治理發(fā)展所需的精神源泉和制度規(guī)范，增強(qiáng)農(nóng)村的活力和凝聚力。同樣，有效的治理則為社會(huì)資本的重建提供了良好的制度環(huán)境,而社區(qū)治理中多元利益主體的持續(xù)互動(dòng)也為信任、互惠的規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)的建立提供了溝通的場域。發(fā)展各種類型的農(nóng)業(yè)專業(yè)協(xié)會(huì)、合作社、農(nóng)民協(xié)會(huì)、等非政府組織，促進(jìn)農(nóng)民在農(nóng)村治理中的有序參與，可以形成大量的現(xiàn)代社會(huì)資本，從而發(fā)揮非政府組織在農(nóng)村治理中的積極作用。[8]加內(nèi)聚型、橋接型和連接型社會(huì)資本投資, 可以形成社會(huì)資本內(nèi)在良性互動(dòng), 強(qiáng)化非政府組織內(nèi)部成員之間以及組織與利益相關(guān)者之間的信任與合作。[9]

四、非政府組織參與農(nóng)村治理的困境

目前，我國已經(jīng)進(jìn)入了社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的攻堅(jiān)階段，各項(xiàng)體制改革的順利進(jìn)行需要非政府組織的廣泛參與，農(nóng)村治理工作的開展亦是如此。然而，就當(dāng)前我國非政府組織參與農(nóng)村治理的情況來看，主要面臨以下三方面的困境：

(一)合法性困境

改革開放以來，我國非政府組織呈現(xiàn)出高速發(fā)展的態(tài)勢，然而，非政府組織合法性問題一直都制約著其進(jìn)一步發(fā)展。非政府組織的合法性，一是政府合法性，即是否得到政府的認(rèn)可，在民政部門登記注冊；二是社會(huì)合法性，即是否得到社會(huì)成員的認(rèn)可。

當(dāng)前，對于非政府組織的管理，我國主要是采取歸口登記、雙重負(fù)責(zé)、分級管理的方式，非政府組織在登記資金、吸納人員等方面門檻較高。而農(nóng)村非政府組織規(guī)模較小、資金有限，往往難以達(dá)到登記注冊的標(biāo)準(zhǔn)，或者難以找到業(yè)務(wù)主管部門。受到法律方面約束，很大一部分非政府組織并不愿意或者不能夠進(jìn)行相關(guān)登記，以至于這些非政府組織并不受到法律的認(rèn)可，游離于法律之外，其合法權(quán)益得不到保障。根據(jù)一些學(xué)者的估算，當(dāng)前我國總數(shù)80%以上的非政府組織屬于“非法存在”。[10]農(nóng)村非政府組織的社會(huì)合法性，同樣十分嚴(yán)重。在傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)，治理主體是單一的?，F(xiàn)代化的治理體系是多元主體合作共治，是對傳統(tǒng)治理模式的突破。非政府組織參與農(nóng)村治理，需要一定的公共權(quán)威為基礎(chǔ)，這不僅會(huì)遭受到傳統(tǒng)治理權(quán)威的抵制，權(quán)威的認(rèn)同也是個(gè)挑戰(zhàn)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，雖然支持發(fā)展農(nóng)村非政府組織，但是把它們當(dāng)成自己的附屬機(jī)構(gòu)。一旦二者發(fā)生沖突，非政府組織的合法性便蕩然無存。一些村民對非政府組織也并不認(rèn)同，一方面是受傳統(tǒng)觀念的影響，另一方面也是對非政府組織自身公信力不足。由于合法性問題的存在，非政府組織在參與農(nóng)村治理工作上顯得心有余而力不足，這是目前所面臨的一大困境。

(二)資金人才匱乏

資金與人才是組織賴以生存和發(fā)展的根本，非政府組織的生存和發(fā)展必須依賴于充足的資金以及高素質(zhì)的人才，然而，資金與人才的匱乏是目前我國非政府組織發(fā)展所面臨的最大的障礙之一。

在資金方面，根據(jù)在全國的抽樣調(diào)查顯示，“缺乏資金”以41.4%的比例排在非政府組織發(fā)展面臨的困境之首，[11]這是我國非政府組織想要取得進(jìn)一步發(fā)展的最大瓶頸。當(dāng)前我國非政府組織籌集資金的方式主要以下方式：會(huì)員會(huì)費(fèi)、政府部門撥款、社會(huì)捐贈(zèng)、組織活動(dòng)取得的收益等，其中最主要的還是依靠政府部門的撥款。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國大部分的非政府組織由于無法獲得政府撥款而無法正常運(yùn)行，更有甚者只是一塊空牌子，而那些獲得政府撥款的非政府組織，由于其活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)大部分是由政府提供的，因此，難免會(huì)對政府產(chǎn)生依賴，漸漸地將會(huì)喪失其自主性，甚至演變成政府部門的延伸。

在人才方面，從西方國家非政府組織發(fā)展情況上看，非政府組織能夠提供豐富的就業(yè)崗位以及吸納眾多的優(yōu)秀人才，然而，我國的非政府組織往往是一些退休人員以及一些兼職人員的活動(dòng)聚集地，在組織內(nèi)部專職人員非常少，并且他們的整合素質(zhì)也不高，缺乏專業(yè)知識以及創(chuàng)新能力。

以上兩方面存在的問題給非政府組織參與農(nóng)村治理帶來了巨大的阻礙，治理能力難以得到提高、服務(wù)項(xiàng)目難以推廣、服務(wù)質(zhì)量難以保障等，最終將會(huì)影響到非政府組織在我國的進(jìn)一步發(fā)展。

(三)自我管理不足

近年來，我國非政府組織取得了十足的發(fā)展，數(shù)量眾多，但是大部分非政府組織在管理上、運(yùn)作上都存在著問題，如管理制度不規(guī)范、組織運(yùn)作不科學(xué)、自身建設(shè)滯后等。

目前我國大部分非政府組織所實(shí)行的內(nèi)部管理制度都存在一定的缺陷，沒有設(shè)立專門的決策機(jī)構(gòu)，同時(shí)也沒有建立民主決策的相關(guān)規(guī)章制度，對于經(jīng)費(fèi)也沒有一個(gè)完善的財(cái)務(wù)制度進(jìn)行監(jiān)管。非政府組織自我管理不足必然會(huì)影響到其自身的治理能力問題，同時(shí)也會(huì)影響到其參與農(nóng)村治理工作，無法適應(yīng)農(nóng)村治理工作的需要。以汶川大地震為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，在地震中一共有超過200家非政府組織參與了此次救援工作，為救災(zāi)以及災(zāi)區(qū)重建工作都做出了巨大的貢獻(xiàn)，充分發(fā)揮了非政府組織在應(yīng)對危機(jī)時(shí)的作用，彌補(bǔ)了政府的不足。但是，在此次救援活動(dòng)中，非政府組織也暴露出了很多問題，如其中一位參與救援的工作人員所述：“在救援的初始階段，我們始終相信只要有錢就能夠戰(zhàn)勝一切，只要物資落實(shí)到位，就可以幫助災(zāi)區(qū)人民擺脫困境，但是，隨著救援的深入進(jìn)行，我們發(fā)現(xiàn)這個(gè)想法十分荒謬。地震發(fā)生后，在世界范圍內(nèi)都對此次災(zāi)害伸出了援手，各國捐贈(zèng)的救援物資源源不斷地運(yùn)往災(zāi)區(qū)，僅僅是一個(gè)鎮(zhèn)就超過了千萬甚至是億萬噸，而在此時(shí)，如何對這些資源進(jìn)行科學(xué)合理的調(diào)配是對非政府組織軟實(shí)力的一種考量。”從以上事例中我們不難看出，非政府組織自我管理水平的高低對于處理公共突發(fā)危機(jī)事件有著至關(guān)重要的作用，可以這么說，公共危機(jī)事件既彰顯了非政府組織參與治理的必要性，同時(shí)也暴露出了管理能力不足、管理水平低下等缺點(diǎn)，這對于非政府組織想要在農(nóng)村治理中發(fā)揮出應(yīng)有的作用也是一大考驗(yàn)。

五、推進(jìn)非政府組織參與農(nóng)村治理的理路

為推進(jìn)非政府組織參與農(nóng)村治理，應(yīng)當(dāng)針對其困境，從以下幾個(gè)方面采取措施予以改善。

(一)重視非政府組織的合法性問題

當(dāng)前我國非政府組織數(shù)量眾多，但是通過登記注冊、受到法律認(rèn)可的比例非常小，這極大的影響了非政府組織參與農(nóng)村治理工作，使其不能夠在農(nóng)村治理中發(fā)揮其自身的優(yōu)越性，反之還會(huì)給農(nóng)村治理帶來混亂。非政府組織的合法性，還在于農(nóng)民群眾對于各類非政府組織的認(rèn)同。如果農(nóng)村居民對非政府組織缺乏信任，即使是非政府之形式上合法，在參與治理中也難以得到認(rèn)可。

就非政府組織的合法性而言，從表面上看來，是由于它們并不符合國家相關(guān)規(guī)定，因此不能夠進(jìn)行注冊登記，但是，透過問題的表面，我們不難發(fā)現(xiàn)，問題的根源在于政府部門監(jiān)管制度存在一定的缺陷，政府相關(guān)部門必須針對我國當(dāng)前國情，制定一套科學(xué)合理的監(jiān)管機(jī)制。

首先，政府應(yīng)該增加非政府組織注冊登記的靈活性，降低監(jiān)管門檻，提供多種登記形式，讓非政府組織根據(jù)自身特點(diǎn)進(jìn)行注冊登記，取消在登記時(shí)對活動(dòng)資金、人員、場所等限制，從而幫助現(xiàn)存的沒有取得合法身份的非政府組織完成注冊登記。其次，對非政府組織的監(jiān)管，應(yīng)該科學(xué)合理的設(shè)立監(jiān)管部門，而不是千篇一律，應(yīng)根據(jù)不同組織的要求有所差別，同時(shí)制定相應(yīng)的法律法規(guī)，以法律的形式明確監(jiān)管部門所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任以及業(yè)務(wù)范圍。再次，要改變以往實(shí)行的限制競爭，取而代之的是鼓勵(lì)自由競爭，對于同一行政區(qū)域不得存在業(yè)務(wù)范圍相近或相似的兩個(gè)或兩個(gè)以上的非政府組織的規(guī)定予以廢除，引入市場競爭機(jī)制，從而在非政府組織之間形成良好的競爭氛圍。最后，政府部門還應(yīng)該重視對于非政府組織的過程管理，即對于非政府組織的運(yùn)行過程進(jìn)行監(jiān)管，將監(jiān)管的重點(diǎn)放在非政府組織的相關(guān)運(yùn)作項(xiàng)目上，一旦發(fā)現(xiàn)存在違法行為，應(yīng)該嚴(yán)懲不貸。

(二)完善籌資渠道與人才引進(jìn)

我國非政府組織發(fā)展所面臨的最大困境在于資金與人才的匱乏，因此，非政府組織想要在農(nóng)村治理中發(fā)揮積極作用，必須極力解決之一困境。

在資金方面，非政府組織應(yīng)擴(kuò)寬籌資的渠道。當(dāng)前我國非政府組織的活動(dòng)資金主要來源與政府，而且大部分的非政府組織并沒有得到政府的撥款，非政府組織的發(fā)展離不開政府的支持，因此，非政府組織必須積極爭取政府的財(cái)政支持以及稅收優(yōu)惠，同時(shí)向政府“推銷”自身在提供公共服務(wù)以及公共產(chǎn)品方面的優(yōu)越性，從而引起政府的重視，進(jìn)而將自己的產(chǎn)品納入到政府采購范圍內(nèi)。而就政府而言，應(yīng)該建立政策扶持機(jī)制，出臺(tái)稅收扶持政策與措施，通過稅收的調(diào)控作用來引導(dǎo)非政府組織的持續(xù)健康發(fā)展，在政策的指引下促使非政府組織自身形成強(qiáng)大的自我造血能力。

在人才方面，非政府組織的發(fā)展需要大量的專業(yè)性人才。一方面，專業(yè)性的人才能夠?yàn)榉钦M織帶來豐厚的利潤，另一方面，還能幫助非政府組織實(shí)現(xiàn)自身的價(jià)值以及目標(biāo)。因此，必須制定完善的人才引進(jìn)制度，使得非政府組織成為吸引人才的重要領(lǐng)域，同時(shí)，政府還應(yīng)進(jìn)一步完善社會(huì)保障制度，使得非政府組織內(nèi)部的專業(yè)性人才獲得應(yīng)有的社會(huì)保障，創(chuàng)造出優(yōu)越的就業(yè)環(huán)境。不可否認(rèn)，非政府組織是否能夠吸進(jìn)優(yōu)秀的人才，與其所能提供的待遇有著很大的關(guān)系，在非政府組織不能夠提供相應(yīng)的薪資水平時(shí)，政府出臺(tái)相應(yīng)的鼓勵(lì)就業(yè)政策也顯得尤為重要。

(三)努力提升自我管理水平

農(nóng)村治理是一項(xiàng)復(fù)雜而龐大的工程，非政府組織必須認(rèn)清這一點(diǎn)，努力提升自我管理水平，提高治理能力，才能夠在農(nóng)村治理中彌補(bǔ)政府存在的缺陷，發(fā)揮其作用。提升非政府組織的自我管理水平，不僅僅需要建立完善的內(nèi)部管理機(jī)制，還應(yīng)建立良好的外部監(jiān)管機(jī)制。

首先，要在非政府組織內(nèi)部建立健全管理體制，即內(nèi)部管理機(jī)制，科學(xué)合理的內(nèi)部管理機(jī)制能夠促使非政府組織內(nèi)部相關(guān)人員能夠?qū)崿F(xiàn)自我管理、自我袁術(shù)以及自我發(fā)展，使之成為內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制的核心。同時(shí)，以內(nèi)部管理機(jī)制為基礎(chǔ)，在非政府組織的內(nèi)部設(shè)置相應(yīng)的決策機(jī)構(gòu)以及制定民主決策制度。目前，從我國非政府組織制度建設(shè)的發(fā)展上看，已經(jīng)在一定范圍內(nèi)作出了統(tǒng)一規(guī)章制度的嘗試，但是這些規(guī)章制度略顯籠統(tǒng)，并沒有細(xì)化，如成員管理、內(nèi)部建設(shè)等方面。在其完善的過程中，非政府組織應(yīng)該盡可能多的關(guān)注著名專家學(xué)者的相關(guān)意見與建議，使得所制定出的規(guī)章制度符合當(dāng)前實(shí)際并具有一定的可操作性。其次，還應(yīng)進(jìn)一步的完善外部監(jiān)督制度，非政府組織不僅僅需要內(nèi)部監(jiān)督，還應(yīng)接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，從而進(jìn)一步的規(guī)范非政府組織參與農(nóng)村治理的行為，確保非政府組織保持其公益性，逐步提高為社會(huì)提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的能力。

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