試論上?！耙蝗沼巍甭糜问袌鰜y象的成因及治理對策

韓琦

摘 要：上海“一日游”市場混亂，形式多樣，損害游客利益，妨礙了旅游市場的健康發(fā)展，必須加強綜合執(zhí)法力度，加強教育，增強執(zhí)法成效。

關(guān)鍵詞：上?！耙蝗沼巍?；行政執(zhí)法；有效治理

中圖分類號：F590 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）10-0226-02

伴隨著旅游市場的日趨繁榮，在不法利益的誘惑下，非法“一日游”這一頑疾仍未得到徹底根除，黑車、黑社、虛假小廣告等現(xiàn)象依舊存在，這不僅使上海的城市形象大打折扣，更嚴重威脅到廣大游客的合法權(quán)益，導致城市旅游環(huán)境日趨惡化，有必要進行整治。

一、“一日游”的定義及非法“一日游”的特征

“一日游”是指具有合法旅游經(jīng)營資格的機構(gòu)組織旅游者以團隊或者集中散客的形式，利用旅游交通工具，前往城市轄區(qū)或周邊景區(qū)（點）觀光游覽，并于當日返回出發(fā)地的旅游經(jīng)營活動[1]。非法“一日游”則是指一些不具有《旅行社業(yè)務經(jīng)營許可證》的非法經(jīng)營者，冒用正規(guī)知名旅游企業(yè)的名義或聘用有證導游，通過派發(fā)虛假小廣告或線上低價虛假宣傳的方式，誘騙游客報名，隨后與“黑票提”、“黑旅館”、“黑車”等相互勾結(jié)，擅自改變行程增加自費項目或購物點，強制游客進行消費，以牟取非法收益[2]。非法“一日游”不僅攪亂了正常的旅游市場秩序，造成了市場的惡性競爭，更是嚴重侵害到正規(guī)旅行社以及廣大旅游者的合法權(quán)益，對上海的城市形象造成了惡劣的負面影響。

二、“一日游”常見的違法經(jīng)營行為

1.無證旅行社冒名非法攬客

無證旅行社冒用正規(guī)旅行企業(yè)的名義非法招徠游客是“一日游”市場的主要亂象之一，違法經(jīng)營者主要聚集在陸家嘴、人民廣場、上?；疖囌镜纫恍┲穆糜尉包c周圍，打著“春秋國旅”、“中青旅”等知名旅行社的幌子，通過在公交站牌張貼小廣告、在交通地圖中加增小廣告以及街頭散發(fā)的小廣告等手段，進行現(xiàn)場非法攬客；亦或在線上以低價團費、贈送景點為噱頭，誘騙游客報名參團。通過這種“貍貓換太子”的盜用行徑，非法經(jīng)營者們不僅可以利用知名旅企的名牌效應，伺機多攬游客獲取超額利潤，更得以因此掩人耳目，隱藏其非法身份，混淆游客視聽，逃避執(zhí)法機關(guān)的行政處罰。

2.導游人員不合格上崗或有證導游私自接團

隨著執(zhí)法部門整治力度的加強以及各景點出票流程管理的日益規(guī)范，無證導游帶團的現(xiàn)象逐漸減少，但在對正規(guī)旅游團隊的檢查過程中，仍發(fā)現(xiàn)存在導游人員非法上崗的行為，主要表現(xiàn)在導游證過期未換發(fā)、未參加或未通過年審就接客帶團；抑或在人手不足或有證導游臨時脫崗的情況下，未經(jīng)游客同意，擅自將團隊交由無證人員管理等等。這種違法經(jīng)營行為及其隱蔽，只有一一查驗每位帶團導游的導游證方能發(fā)現(xiàn)，執(zhí)法要求較高、難度較大。

另一種非法導游的行為表現(xiàn)在有證導游私自與無關(guān)聯(lián)旅社合作，或者私下接受無證旅行社的聘用，非法帶團以賺取“人頭費”。非法經(jīng)營者試圖利用團體票與散客票價之間的巨大價差，通過部分讓利給游客的優(yōu)惠措施，吸引游客參團，同時賺取部分差價，牟取利潤。雖然今年來上海市進一步規(guī)范了各景點的出票流程管理，在東方明珠等景點嚴格執(zhí)行一張導游證一天只能購買一次團隊票的規(guī)定，但介于價差的利潤誘惑以及外省市導游的大量涌入，這一亂象仍呈現(xiàn)愈演愈烈之勢。

3.擅自變更行程，強迫游客購物消費

這是近年來接受游客投訴最集中的違法行為之一，也是有關(guān)執(zhí)法部門的治理重點與難點所在。非法旅行社以低價團費誘騙游客上車后，為了彌補經(jīng)營成本，擅自變更旅游行程，餐飲服務以次充好，自行增加自費項目，或者未經(jīng)游客同意，擅自縮減觀光景點游覽時間，欺騙甚至脅迫游客到指定的購物點進行消費，用所得“回扣”彌補虧空賺取收入，直接侵犯了游客的自身權(quán)益，損害了整個旅游業(yè)的行業(yè)形象。

4.旅游合同欠缺或不規(guī)范

由于“一日游”以散客居多，多為現(xiàn)場或線上臨時組團，加上游客自我保護意識較差，致使很多旅行社在從事“一日游”業(yè)務時不與游客簽訂旅游合同，抑或為了應付檢查，隨意擬定合同條款草簽，此類合同大多內(nèi)容含糊不清，責任界定模糊，無法真正保障旅游者的合法權(quán)益。對于游客而言，這種信息不對稱、權(quán)利義務不對等的非法經(jīng)營行為危害極大，一旦旅行過程中出現(xiàn)意外或損失，無憑無據(jù)投訴無門，維權(quán)難度較大，造成精神物質(zhì)雙重損失。

三、“一日游”市場亂象的成因分析

1.臨時一次性消費屬性與信息不對稱

與常規(guī)旅游團的經(jīng)營模式不同，“一日游”市場最大的特征就在于其臨時性與一次性。旅行社以經(jīng)營散客為主，大多采取現(xiàn)場臨時組團的形式，隨機性較大，因此對于“一日游”業(yè)務的經(jīng)營者而言，客戶的回頭率與再訪率并不是主要的關(guān)注目標，如何進一步降低經(jīng)營成本則成為“首要任務”。在這種“一次性消費”觀念的驅(qū)使之下，各種“利潤至上”的非法經(jīng)營行為層出不窮。

另一方面，經(jīng)營者與消費者之間的信息不對稱也是推波助瀾的主要禍因之一，“一日游”多為散客參團，停留時間較短，對景點的情況不甚了解，加上短途出行事先功課往往沒有做足，因此面對非法旅行社臨時“換點”、“加點”的違法行為，也只能忍氣吞聲，全盤接受。同時，由于整個團隊是由全國各地不同省市的游客臨時組成，彼此間不甚了解，很難形成一個共同的利益群體，維權(quán)難度過大。信息的嚴重不對稱不僅無法保障處于弱勢地位的游客的合法利益，更嚴重破壞了市場供求平衡，打亂了正常的市場秩序，造成“劣幣驅(qū)逐良幣”的惡劣局面。

2.政府公共服務不到位

如果說“流動性顧客群”與“一次性消費觀”是非法“一日游”產(chǎn)生的誘因，那么政府公共服務不到位、配套實施不健全則是其賴以生存的“土壤”，是其“野火燒不盡，春風吹又生”的根本癥結(jié)所在。與其他形式的旅游形式相比，“一日游”對于政府的公共服務要求更高，尤其是相應配套的各種信息服務產(chǎn)品、旅游短途交通等方面。一旦政府提供的旅游服務不足以滿足市場的真實需求，各類“黑車”、“黑社”、“黑旅館”便乘機而入，欺騙游客，牟取暴利。以上海陸家嘴景區(qū)的“黑票提”為例，由于目前尚無統(tǒng)一的“一日游”任務單格式范本，導游僅憑無證旅行社提供的手寫任務單和自己的導游證即可在“三高”景點購買團體票，而團體票的價格遠遠低于散客票，甚至為散客票價的一半，如此巨大的價差為無證旅行社的非法經(jīng)營創(chuàng)造了相當可觀的利潤收入，誘使他們無視法律法規(guī)，鋌而走險。

3.執(zhí)法力量薄弱，監(jiān)督管理乏力

非法“一日游”經(jīng)營活動的管理，長期以來僅僅依賴于市旅游局、市行政執(zhí)法大隊等少數(shù)部門，面對非法“一日游”背后復雜而完整的利益鏈，單靠幾十個執(zhí)法人員的力量不免捉襟見肘，效率低下。由于整個“一日游”活動涉及票務、交通、餐飲、旅社等各個環(huán)節(jié)，而不同的環(huán)節(jié)又分屬不同的部門監(jiān)管，單憑一個執(zhí)法部門的努力如同“杯水車薪”，無法起到實質(zhì)打擊作用。

四、非法“一日游”的對策分析

1.促進部門區(qū)域合作，形成監(jiān)管合力

“一日游”背后是一條復雜且分工詳細的利益鏈條，這就要求相關(guān)部門間要通力合作，統(tǒng)一指揮，形成合力，齊心協(xié)力共同打擊非法經(jīng)營行為。以上海旅游行政執(zhí)法大隊為主體，建立信息共享平臺與信息通報制度，落實聯(lián)席會議制度，及時交流執(zhí)法過程中碰到的難點疑點，共同磋商，尋求最佳解決方案；在黃金周、重大節(jié)假日期間，加強與工商、公安、城管等部門的合作，開展聯(lián)合專項執(zhí)法，重點打擊“四黑三亂”，一旦發(fā)現(xiàn)任何非法經(jīng)營行為，嚴懲不貸。同時，針對目前越來越多的“聘用有證導游+掛靠外省市旅行社”的非法經(jīng)營行為，上海市政府要進一步深化區(qū)域間合作，充分利用好“滬蘇浙皖旅游一體化聯(lián)合機制”，建立覆蓋四地旅游市場的監(jiān)管網(wǎng)絡，健全“事前引導、事中監(jiān)管、事后處理”的監(jiān)管體系，推進聯(lián)合辦案，同心協(xié)力，堵源截流。

2.扶持正規(guī)旅游機構(gòu)，完善旅游公共服務：信息公開 便捷服務

“一日游”亂象背后所反映的真正問題是政府供給無法滿足市場游客巨大的需求，政府公共服務的“缺位”、“錯位”為各種非法經(jīng)營行為創(chuàng)造了生存的空間，使得“黑社”、“黑車”、“黑旅館”等非法機構(gòu)得以乘虛而入，牟取不正當收益。因此，如何進一步完善公共旅游服務，滿足市場需求則成為整頓市場的當務之急。一方面，政府要加大對于正規(guī)旅游企業(yè)的扶持力度，給予價格等優(yōu)惠支持，幫助正規(guī)機構(gòu)走進市場，完善旅行社誠信認證機制，借助手機短信、現(xiàn)場大屏幕宣傳以及微博微信等網(wǎng)絡平臺多渠道全方位的向游客發(fā)布正規(guī)旅游信息，提醒警示游客切勿上當受騙；另一方面，政府及相關(guān)部門要針對多樣化的游客需求，適時推出相應的旅游產(chǎn)品，在全市范圍內(nèi)增設旅游咨詢亭或旅游服務小站等類似機構(gòu)，同時加強完善配套的旅游交通服務，在全市各大交通樞紐點增加往來班次，將旅游專線推向市場，保證游客可以在景區(qū)和汽車站火車站之間便利通行[3]，以改變“黑車”侵占市場的不利局面，也為游客的出行安全提供了合法的保障。

3.重視宣傳教育，提高旅游者自我維權(quán)意識，倡導理性消費觀念

“四黑三亂”等亂象之所以屢禁不止，除了唯利是圖的非法經(jīng)營者屢查屢犯之外，另一個重要的“幫兇”源于游客非理性的消費觀念以及淡薄的自我維權(quán)意識。非法旅行社最大的噱頭就是較為低廉的價格，部分旅游者在選擇旅行社時只看價格不看服務，一切“唯價格論”、“低價至上”，因此極易掉進所謂的“低價陷阱”，等到付款交單之后才發(fā)現(xiàn)受騙上當，卻為時過晚，只能“啞巴吃黃連”，被黑心商家牽著鼻子走。此外，鑒于“一日游”的超短途形式，很多游客在出行前都疏于與旅行社簽訂旅游合同或辦理出行保險，僅僅持有一張下單憑證或付款收據(jù)，這就導致在糾紛或意外發(fā)生之時缺少合法的追索憑據(jù)，雙方相互扯皮，造成游客精神與物質(zhì)的雙重損失。

參考文獻：

[1] 張廣瑞.論首都城市旅游的發(fā)展[J].投資北京（上），2000，（10）.

[2] 李宏，陳享爾，郭飛.京城非法“一日游”整治措施探討[J].首都師范大學學報，2009，（6）.

[3] 秦嶺南，徐菊鳳.北京市“一日游”問題成因及對策探究—從旅游行業(yè)管理向旅游公共服務的轉(zhuǎn)變[J].旅游經(jīng)濟，2012，（5）.

[責任編輯 王曉燕]