試析地方財政的“買稅”現(xiàn)象

許藝煊

摘 要：在當今宏觀經濟形勢不容樂觀的背景下，很多地方財政步履維艱而不得不采取各種手段來盤活財政。這些手段不僅沒有解決問題，反而使財政上的“堰塞湖”越發(fā)危險，地方負債問題越來越突出，引起全社會的關注。中國分稅制改革已經進行了快二十年，不足與弊端也逐漸顯現(xiàn)。地方財政利用稅收交易來提高地方財政業(yè)績，加重了地方負債的“再障性貧血”程度。如今的形勢需要分析清楚這一違法違規(guī)行為的前因后果，從而可以對地方債務高筑問題解決提供有力的、可持續(xù)的幫助。

關鍵詞：地方財政；“買稅”；地方負債

中圖分類號：F810 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）10-0086-02

一、問題提出

財政體制是處理政府間財政關系的基本制度，包括政府間支出責任劃分、收入劃分和財政轉移支付等基本要素。改革開放三十多年來，中國財政體制改革大致經歷了改革初期的包干體制以及明確社會主義市場經濟體制目標后的分稅制財政體制兩個階段。1992年黨的十四大提出建立社會主義市場經濟體制的目標后，在立足國情的基礎上，借鑒成熟市場經濟國家的經驗，相繼實施了分稅制財政體制改革、所得稅收入分享改革和出口退稅負擔機制改革等措施，符合市場經濟一般要求的政府間財政關系框架初步形成。

增值稅和消費稅返還制度。1994年分稅制改革，實行按稅種劃分收入的辦法后，原屬地方支柱財源的增值稅和消費稅收入（增值稅的75%和消費稅的100%）上劃為中央收入，由中央給予稅收返還，返還額以各地上劃中央增值稅和消費稅收入增長率為基數(shù)逐年遞增。

我們可以了解到分稅制改革后增值稅，企業(yè)所得稅和個人所得稅等屬中央與地方共享收入。但是，筆者在大學生暑期社會實踐中了解到中國中部地區(qū)地方財政，增值稅和企業(yè)所得稅是稅收數(shù)額中比例較大的部分。而此部分收入的共享讓一些基層財政部門的人員為爭業(yè)績有機可乘。利用稅收返還制度來完成自己的任務指標?？梢酝ㄋ椎胤Q為政府“買稅”。筆者調查結果展示如下：A市是一個中部工業(yè)城市，轄區(qū)內國有企業(yè)四個，民營企業(yè)若干，企業(yè)所得稅收入數(shù)字客觀，而臨近A市的B市沒有A市的工業(yè)基礎，經濟來源單一，省財政廳下放到B市的任務指標B市很難完成。所以B市財政局與A市的幾家企業(yè)私下交流，希望該企業(yè)的所得稅在B市稅務系統(tǒng)交，并協(xié)商好，中央的稅收返還和稅收共享按10%的比例走財政支出途徑（常記應付賬款科目）退還給該納稅企業(yè)。這樣一來，從總量上講，真正用于地方財政支出的錢變少了，一定程度上損害了廣大基層群眾的利益。還有一種情況，如果B市的財政系統(tǒng)負債很重，稅收返還和共享部分用來暫時貼補負債，而對于私下答應企業(yè)的退稅條件沒有能力履行，地方財政便形成了新的負債，一來一回空轉，負債總數(shù)多數(shù)情況下只增不減。

二、形成原因分析

1.分稅制改革的內在缺陷和弊端，“灰色地帶”為買稅提供了滋生的沃土。現(xiàn)如今中國省以下并沒有形成真正的分稅制，省以下收入劃分由省級政府根據實情自主決定，而上級政府單方面決定下級政府的收入分配模式，也使財權劃分極不規(guī)范，造成了地方政府財力逐漸向省、大地級市級財政集中，縣鄉(xiāng)財政卻步履維艱，艱難度日。財權層層向上集中，上級政府的撥款又被層層截留，造成基層政府財權與事權高度不對稱，事權大而財權不足，不能有效履行各自的職能。所以地方財政部門鋌而走險，違法進行稅收買賣然后再將此支出分散地歸置到其他審計部門標準認定不屬于地方負債的項目上，但是這些“隱型債務”不可能就一筆勾銷，政府還是要負擔和還債的。此外，在中國現(xiàn)行的28個稅種中，雖然劃歸地方的稅種有18個，但這些稅種大都是稅源零星、征管難度高的小稅種。雖然營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅收入較為穩(wěn)定，但企業(yè)、個人所得稅已劃分為共享稅，不能成為地方主體稅種。地方主體稅種的缺位一定程度上也激發(fā)了地方買稅泛濫。

2.長期依靠的“土地財政”不再可靠。由于上面提到的分稅制改革進行得不徹底，地方財政的財權與事權不對稱使得地方財政稅收收入基本不能負擔地方的財政支出，財稅部門不得不長期依靠土地收入來寅吃卯糧。據統(tǒng)計，中國中部地方財政收入，土地收入（第二財政）比重高于稅收收入（第一財政）。而近十年以來，因為房價的持續(xù)飆漲已經嚴重影響到民生大計，群體性事件屢屢發(fā)生，如再不采取措施則會進一步激化社會矛盾，所以政府開始大刀闊斧地進行房地產改革，限購令，“國五條”的頒布等，這些使得坐吃山空的地方“吃飯財政”、“土地財政”的發(fā)展不可持續(xù)，財稅部門逐漸失去了主要收入和主要償債來源。而除了土地，地方財政還可以靠什么吃飯呢？所以一些縣、鄉(xiāng)財政部門就各懷鬼胎，不惜鋌而走險違法買稅來維持財政基本活動。他們稱此為“無奈地盤活”。

3.財稅部門的業(yè)績考核的問題顯現(xiàn)。我從幾位最基層財政的管理人員那里了解到，他們買稅的目的，其實就是完成上面的任務指標，爭取拿到上一級的獎勵和榮譽稱號。他們也對此感到無可奈何，因為買稅行為會讓他們的負債量增加，在經濟形勢不好的情況下，日子越發(fā)難過。當前中國財稅部門的業(yè)績考核績效管理理念偏差。在一些財稅部門的績效管理中，出發(fā)點不是為了實現(xiàn)績效改進，帶有明顯的任務導向和自利導向。一方面，部門財稅組織所采取的績效管理辦法，形成了年初明確目標考核任務，定期地進行考核的固定模式，而平時考核常流于形式。另一方面，對組成成員的考評和晉升以民主測評為主要參考依據，造成了各級成員過分注重內部的人際關系，上下“一團和氣”，同樣使考核流于形式。不僅如此，一些地方的考核特別注重平級的競爭，根本不考慮平級不同地區(qū)的不同情況，而是“一攬子”地拿來比較評優(yōu)。不合理競爭催化了買稅。

三、筆者建議

（一）治本之策：完善分稅制

1.建議將消費稅劃歸地方稅種，重建地方稅體系。那么消費稅成為地方主體稅源的可行性如何呢？一位稅收科研所的工作人員表示，地方主體財源的稅種應具備以下特性：一是稅基較寬，稅源豐富，且具有增長潛力，對增加地方稅收規(guī)模影響較大；二是在收入和地區(qū)產業(yè)結構方面具有較強的調節(jié)性；三是在稅收制度方面嚴密規(guī)范、透明度高，便于征管。在我看來，將消費稅劃歸地方的一個重要的前提是征收環(huán)節(jié)下移到零售。這樣一來可以增加消費稅的稅目，可以不斷豐富消費稅征稅對象，為地方帶來穩(wěn)定的稅源，除此之外，它也符合中國調節(jié)消費總量、結構、引導消費方向從而促進經濟發(fā)展的要求。但是，我們也必須要看到這一舉措實行的困難：.如何實現(xiàn)地方消費稅制度的嚴密規(guī)范，防止“亂位”現(xiàn)象，這值得我們思考。endprint

2.國稅和地稅合理拆分合并。我在社會實踐過程中發(fā)現(xiàn)中部一些城市已經開始試點實行國稅和地稅拆分合并，實行部門化，并且效果不錯，對于異地買稅行為產生了一定的遏制作用。這樣一來，地稅這一主體就沒有了，自然地稅和財政任務指標的掛鉤關系就不復存在，地方財政就不必去買稅來完成任務從而就不再使債務越滾越多。但是，這樣就會面對“過于集權”的質疑，如何使稅務系統(tǒng)部門化體現(xiàn)分權與集權的統(tǒng)一又成為一個問題。

（二）治標之策：嚴格依法治稅、改革財稅部門業(yè)績考核機制、績效財政和地方財政中的金融思維

1.轉變思維，正確地對待依法治稅和任務完成的關系，發(fā)展經濟是出路。中國的稅制改革要逐步由任務治稅向依法治稅改革。社會主義市場經濟是法制經濟，只有依法治稅，才能實事求是，實現(xiàn)最大限度的公平。最基礎的管理者要堅持以發(fā)展經濟為“利劍”，避免采取變通手段治稅。而對于任務的完成情況，則要以是否依法治稅為最重要的指標進行考核，考核要從輕“量”重“質”。當組織收入與執(zhí)行稅法發(fā)生沖突時，要堅持執(zhí)行稅法。

2.地方財稅激勵機制改善。對于財稅系統(tǒng)的任務指標，我覺得應該要有彈性，也要具體問題具體分析，對于不同的行政區(qū)，根據其具體情況上一級部門須制定合理的任務，根據其完成自身任務的情況來進行獎勵而不是平級機構互相競爭，以書面上的數(shù)字論英雄評先進。激勵機制直接影響的是財稅部門人員的道德選擇和財稅部門的信用體系，而信用體系和人員的道德選擇則對于地方負債問題有著直接的作用。

3.推行績效財政。去年，廣西的“五個財政”理念中的績效財政部分引人注目。而這一部分對于地方政府這種“再障性貧血”有一定的積極作用，所謂績效財政，就是強調結合財政收支規(guī)模擴大、財政監(jiān)管任務加重的客觀實際，更加重視預算績效管理，更大力度加強預算績效管理，這是實現(xiàn)績效政府和財政科學化精細化管理的根本方向和主要抓手。廣西的具體措施是“三覆蓋” 一是預算績效管理全覆蓋。二是預算信息公開全覆蓋。三是財政債務風險監(jiān)控全覆蓋。財政債務風險防控機制不斷健全，防控責任更加明確，監(jiān)控指標全面科學，預警及處置更加規(guī)范，建立各類財政債務風險監(jiān)控體系。但是我們需要清醒地認識到績效財政是一種財政體制規(guī)范化的必然，對于解決地方負債問題的作用是基礎性的，以防為主，保證“不失血”。要最好地解決該問題還需其他措施“主動出擊”為財政“造血”。

4.以償債基金建設為突破點，探尋合適的財政償債基金體制，漸進式減少和清除現(xiàn)今高額地方債務，逐步杜絕“買新稅增收還舊債”現(xiàn)象。現(xiàn)在盡管地方債清算審核公開正穩(wěn)步推進，但是已經成為既定事實的現(xiàn)存地方隱性債務不可能輕輕松松地一筆勾銷，必須采取有效手段在長時期內逐步減少消除高額債務。前財政部部長謝旭人曾提出要建立地方償債基金，這也是一個方向?，F(xiàn)今各級財政部門都已經建立地方償債基金，然而對于地方償債基金是什么運行機制，如何用好地方償債基金，如何使其發(fā)揮作用卻一無所知。地方償債基金儼然成了一個空架子。挖掘財政償債基金的內在價值，探尋合適的財政償債基金體制，我們任重而道遠。

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[責任編輯 陳麗敏]endprint