論香港區(qū)議會(huì)擴(kuò)權(quán)問(wèn)題

摘要：回歸以來(lái)，香港區(qū)議會(huì)逐漸突破基本法規(guī)定，出現(xiàn)明顯擴(kuò)權(quán)趨勢(shì)，從一僅具咨詢和服務(wù)功能的區(qū)域組織向兼具咨詢、服務(wù)、管理和政治等的綜合功能體轉(zhuǎn)變，政治性功能和政治化色彩日益突出。區(qū)議會(huì)的擴(kuò)權(quán)現(xiàn)象重新形塑了自己，其行為日益呈現(xiàn)出行政化、政治化、專職化、福利化、碎片化的趨勢(shì)。這種趨勢(shì)引起香港社會(huì)的關(guān)注和爭(zhēng)論，并對(duì)香港的選舉制度和政制發(fā)展進(jìn)程帶來(lái)了一些新的挑戰(zhàn)與沖擊。

關(guān)鍵詞：香港；區(qū)議會(huì)；擴(kuò)權(quán)；普選；趨勢(shì)

D676.58

根據(jù)香港基本法的規(guī)定，區(qū)議會(huì)也是香港政治體制中的重要組成部分，作為“非政權(quán)性的區(qū)域組織”，“接受香港特別行政區(qū)政府就有關(guān)地區(qū)管理和其他事務(wù)的咨詢，或負(fù)責(zé)提供文化、康樂(lè)、環(huán)境衛(wèi)生等服務(wù)”。但是，隨著回歸以來(lái)香港政制發(fā)展的實(shí)踐，區(qū)議會(huì)的民事功能和政治功能都呈現(xiàn)出不斷強(qiáng)化的趨勢(shì)，不僅在地區(qū)服務(wù)與治理，更通過(guò)制度性安排作為一個(gè)重要功能界別進(jìn)入立法會(huì)等權(quán)力核心。尤其在“雙普選”來(lái)臨之際，區(qū)議會(huì)更成為各個(gè)政改方案當(dāng)中繞不開的重要議題。因此，厘清區(qū)議會(huì)當(dāng)前的權(quán)力范疇及其背后的動(dòng)力機(jī)制，對(duì)于認(rèn)清其影響和未來(lái)作用的發(fā)揮都有著重要意義。

一、區(qū)議會(huì)擴(kuò)權(quán)的表現(xiàn)

（一）從咨詢向決策的邁進(jìn)與行政管理權(quán)限的增加。在1999年底香港市政局和區(qū)域市政局被特區(qū)政府解散之后，雖然其主要管理職能歸入到相關(guān)政府部門（環(huán)境食物局和民政事務(wù)局等），但是其產(chǎn)生模式（選舉、委任等）和一些具體地區(qū)服務(wù)項(xiàng)目則變相承續(xù)到區(qū)議會(huì)這一平臺(tái)，從而大大增加了區(qū)議會(huì)在香港社會(huì)的政治影響（如地區(qū)直接選舉）和地區(qū)服務(wù)功能。因此，2001年特區(qū)政府就舉行了對(duì)區(qū)議會(huì)的角色和職能的檢討，從5個(gè)方面提出加強(qiáng)其職能的建議，其中一條就是“讓區(qū)議員有更多機(jī)會(huì)參與制定政策的過(guò)程”。從2008年1月起，除咨詢外，區(qū)議會(huì)對(duì)十八區(qū)的地區(qū)圖書館、體育、康樂(lè)等設(shè)施具有管理、修繕等職能，對(duì)地區(qū)服務(wù)和管理發(fā)揮了積極作用，成為特區(qū)政府地區(qū)行政的重要伙伴。

2012年新一屆特區(qū)政府希望進(jìn)一步加大區(qū)議會(huì)的權(quán)力。梁振英政府在首份施政報(bào)告中提出全面強(qiáng)化地方行政的思路（地區(qū)問(wèn)題，地區(qū)解決；地區(qū)機(jī)遇，地區(qū)把握），希望建立由區(qū)議會(huì)倡導(dǎo)、相關(guān)政府決策局審批、民政專員執(zhí)行的地方行政邏輯框架，逐漸凸顯區(qū)議會(huì)決策源頭地位。2013年香港地方行政高峰會(huì)又達(dá)成以下共識(shí)：一是強(qiáng)化區(qū)議會(huì)的咨詢角色，二是擴(kuò)大區(qū)議會(huì)權(quán)力。后者包括賦予區(qū)議會(huì)財(cái)政自主權(quán)和人事任命權(quán)、設(shè)立獨(dú)立的區(qū)議會(huì)秘書處、賦予區(qū)議會(huì)管理地區(qū)設(shè)施的權(quán)力、讓區(qū)議會(huì)建議政府部門執(zhí)法的優(yōu)劣先后，等等。由此可見區(qū)議會(huì)擴(kuò)權(quán)的方向及趨勢(shì)。

（二）咨詢范圍的擴(kuò)展與升級(jí)。目前，特區(qū)政府主動(dòng)向區(qū)議會(huì)咨詢的議題，范圍已大大擴(kuò)展，從地區(qū)發(fā)展、民生服務(wù)到重大政治議題，程度也不斷升級(jí)，全港十八個(gè)區(qū)議會(huì)一般都會(huì)召開專門會(huì)議進(jìn)行表決、在媒體發(fā)表公開聲明等。除交通、公屋、保育與活化、垃圾處理、環(huán)保、康樂(lè)、養(yǎng)老、青年等地區(qū)民生議題之外，還不斷涉及特區(qū)政府架構(gòu)設(shè)置問(wèn)題、警方有關(guān)游行示威審批問(wèn)題、國(guó)民教育問(wèn)題、占領(lǐng)中環(huán)問(wèn)題、行政長(zhǎng)官提名方式問(wèn)題等全港性重大政治和社會(huì)議題等。

（三）財(cái)政撥款的增加?；貧w以來(lái)歷屆特區(qū)政府都不斷增加區(qū)議會(huì)的財(cái)政撥款數(shù)量，增加其服務(wù)基層的能力。梁振英在首份施政報(bào)告中承諾在任期內(nèi)給18區(qū)共20億元用于“亮點(diǎn)工程”建設(shè)，并減少審批程序，大幅度緩解了區(qū)議會(huì)小型工程建設(shè)的籌款壓力，也增加了服務(wù)當(dāng)區(qū)的經(jīng)濟(jì)能力。在財(cái)政支持方面，這是一個(gè)新的突破。

（四）法定政治功能的增強(qiáng)?；貧w后，區(qū)議會(huì)的法定政治功能不斷增強(qiáng)。在立法會(huì)功能界別議席中，區(qū)議會(huì)作為一個(gè)界別占有1席。在選舉行政長(zhǎng)官的選舉委員會(huì)第四大政治界別的構(gòu)成中，區(qū)議會(huì)也占有一定數(shù)量。而特區(qū)政府在2005年提出的行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法修改方案中，將選舉委員會(huì)由800名增加至1600名，其中前三個(gè)界別各300名，第四屆別700人，包括全部400名民選區(qū)議員、102名委任區(qū)議員和27名當(dāng)然區(qū)議員，大大增加了區(qū)議會(huì)在選舉行政長(zhǎng)官力量中的權(quán)重。但是，由于反對(duì)派議員的反對(duì)，該方案并未獲立法會(huì)通過(guò)。而2012年所通過(guò)的政改方案，則在立法會(huì)功能界別選舉中新增加了一個(gè)界別，即區(qū)議會(huì)，包括5名議席，俗稱“超級(jí)議席”。這尤其顯示了區(qū)議會(huì)在香港選舉政治和政制發(fā)展中的重要地位和影響力。也正因?yàn)榇它c(diǎn)，區(qū)議會(huì)及其議席就成為必爭(zhēng)之地。

在當(dāng)前圍繞行政長(zhǎng)官普選問(wèn)題上的新一輪政制爭(zhēng)拗當(dāng)中，區(qū)議會(huì)的重要性又引起各方人士的關(guān)注。在提名委員會(huì)的構(gòu)成上，黃永提出完全由區(qū)議員充任的“純區(qū)議會(huì)方案”，“真普選聯(lián)盟”在其第三方案中提出由當(dāng)屆全部區(qū)議員（2015年）和全部立法會(huì)議員（2016屆）共500人組成，“香港2020”提出將全部民選區(qū)議員加入從而增至1400名的方案，等等。這都預(yù)示著區(qū)議會(huì)在未來(lái)香港政制架構(gòu)中的地位還會(huì)有進(jìn)一步的上升。另外，香港回歸以來(lái)區(qū)議會(huì)中的民選議席不斷增加，而委任議席不斷降低并在下屆選舉時(shí)完全取消，這也可以說(shuō)明區(qū)議會(huì)民主政治內(nèi)涵的增加

二、區(qū)議會(huì)擴(kuò)權(quán)的動(dòng)力機(jī)制

區(qū)議會(huì)的擴(kuò)權(quán)是香港社會(huì)多元主體共同推動(dòng)的過(guò)程，這在香港社會(huì)可以說(shuō)是一個(gè)常識(shí)性問(wèn)題。但是，隨著區(qū)議會(huì)的不斷擴(kuò)權(quán)，區(qū)議會(huì)在社會(huì)上的表現(xiàn)與運(yùn)作反而引起了不少問(wèn)題和質(zhì)疑，甚至是深層次的難以扭轉(zhuǎn)的矛盾。這又是不少區(qū)議會(huì)擴(kuò)權(quán)推動(dòng)者從一開始不及想見、也是不愿看到的結(jié)果。然而，在香港這個(gè)價(jià)值多元、政治觀點(diǎn)歧異的社會(huì)里，為什么會(huì)在區(qū)議會(huì)擴(kuò)權(quán)問(wèn)題上竟然有一致性的表現(xiàn)呢？這是一個(gè)很值得深思的問(wèn)題，這一問(wèn)題不解決，區(qū)議會(huì)擴(kuò)權(quán)的方向以及擴(kuò)權(quán)后所帶來(lái)的問(wèn)題等也都難以很好得到解決。

（一）特區(qū)政府的不斷突破。正如前文所及，應(yīng)該說(shuō)對(duì)于區(qū)議會(huì)的擴(kuò)權(quán)歷屆特區(qū)政府都提供了助力。董建華政府取消了市政局和區(qū)域市政局的建制，使得區(qū)議會(huì)成為協(xié)助政府在地區(qū)服務(wù)的重要抓手和平臺(tái)，無(wú)形中提高了其政治和社會(huì)地位。其后，也對(duì)如何增強(qiáng)區(qū)議會(huì)的功能做過(guò)研討，提出了肯定性的發(fā)展方向。曾蔭權(quán)政府在2005年政改方案中大大增加區(qū)議會(huì)在選舉委員會(huì)構(gòu)成中的比重，此方案也開啟了之后區(qū)議會(huì)在歷次政改討論中的重要角色，也成了現(xiàn)在行政長(zhǎng)官提名委員會(huì)組成爭(zhēng)議的重要議題。本屆政府從2008年起，還賦予區(qū)議會(huì)在地區(qū)實(shí)施小型工程的權(quán)力，將區(qū)議會(huì)從一地區(qū)咨詢機(jī)構(gòu)向管理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變，其服務(wù)社會(huì)的權(quán)力進(jìn)一步增加。2010年所通過(guò)的2012年政改方案，在立法會(huì)選舉中新設(shè)置了區(qū)議會(huì)功能界別，也從而大大增強(qiáng)了其政治權(quán)力。2010年7月，立法會(huì)民政事務(wù)委員會(huì)還專門舉行會(huì)議，討論有關(guān)區(qū)議會(huì)的角色及定位。有議員認(rèn)為，在2012年政改方案通過(guò)后，區(qū)議員未來(lái)的職能會(huì)有轉(zhuǎn)變，因此建議下放更多權(quán)力給區(qū)議會(huì)，以加強(qiáng)區(qū)議會(huì)在地區(qū)管理上的角色，并希望政府向公眾做意見調(diào)查，讓區(qū)議會(huì)更符合市民的期望。[1]

而梁振英政府在區(qū)議會(huì)問(wèn)題上仍然承繼了前任的理念，在地區(qū)服務(wù)和政治角色方面都加強(qiáng)其力量。在首份施政報(bào)告中，不僅給18區(qū)議會(huì)提供20議員地區(qū)工程款項(xiàng)，還提出將區(qū)議會(huì)作為地區(qū)決策源頭的“地區(qū)事務(wù)、地區(qū)解決”地區(qū)政策思路。曾蔭權(quán)政府和梁振英政府都明確提出將區(qū)議會(huì)作為特區(qū)政府施政的重要伙伴。

（二）建制力量的呼吁。在上屆區(qū)議會(huì)和立法會(huì)選舉之前，工聯(lián)會(huì)陳婉嫻都極力推動(dòng)區(qū)議會(huì)的擴(kuò)權(quán)議題。陳婉嫻呼吁提高區(qū)議會(huì)層面，擴(kuò)大其權(quán)力。她認(rèn)為，提高區(qū)議會(huì)層面，有利于地區(qū)議題與政府政策結(jié)合，避免過(guò)往官僚制度引伸的擾民措施，這亦是打動(dòng)她“重出江湖”的重要原因，期望特區(qū)政府盡早為架構(gòu)改革做好準(zhǔn)備，以配合政治生態(tài)改變。[2]在2012年立法會(huì)選舉前，陳婉嫻又通過(guò)媒體促請(qǐng)新政府盡快下放管理及撥款權(quán)力給區(qū)議會(huì)，提升地區(qū)專員職能。她說(shuō)：“區(qū)議會(huì)站在最前吸納民意，何解今天被綁手綁腳，說(shuō)得中聽就被政府當(dāng)作擋箭牌，不中聽就當(dāng)聽不見”；以致地區(qū)力量不能釋放，只會(huì)繼續(xù)“康樂(lè)部推文化部，文化部推渠務(wù)，球來(lái)球往，最后一事無(wú)成”。[3]

對(duì)此，民建聯(lián)也多有呼應(yīng)和認(rèn)同。如北區(qū)委任區(qū)議員、民建聯(lián)副主席陳勇就認(rèn)為，要令地區(qū)行政更暢順，關(guān)鍵是政府必須進(jìn)一步提升區(qū)議會(huì)功能及權(quán)力，才能真正達(dá)致特首梁振英所說(shuō)的“地區(qū)問(wèn)題、地區(qū)解決”。[4]另外，新民黨立法會(huì)議員田北辰也對(duì)梁振英政府提出的地區(qū)亮點(diǎn)工程表示贊賞，認(rèn)為該政策減少了以往的行政程序，可以使區(qū)議會(huì)有更多精力和能力專注于地區(qū)事務(wù)。[5]

（三）泛民的大力推動(dòng)。最為突出的兩大表現(xiàn)：一是2010年民主黨提出的功能界別區(qū)議會(huì)（二）方案并被立法會(huì)通過(guò)、中央接受。二是2013年至今多個(gè)泛民政黨和個(gè)人所提出的在提名委員會(huì)組成中增加區(qū)議會(huì)比重的方案，如真普選聯(lián)盟、香港2020等。前者增加了區(qū)議會(huì)在立法會(huì)選舉中的影響力，后者增加了區(qū)議會(huì)在行政長(zhǎng)官普選中的影響力。

（四）區(qū)議會(huì)的自主意識(shí)。香港區(qū)議員普遍認(rèn)為，目前各區(qū)議會(huì)都存在資源、人力的不足以及政府的多方掣肘。特區(qū)政府政務(wù)司司長(zhǎng)林鄭月娥在2012年8月17日與18區(qū)區(qū)議會(huì)主席舉行的會(huì)議上，大部分區(qū)議會(huì)主席均關(guān)注目前區(qū)議會(huì)資源不足問(wèn)題，希望當(dāng)局可以增撥資源，并考慮多下放些權(quán)力給區(qū)議會(huì)，以加強(qiáng)區(qū)議會(huì)功能。[6]之后，特區(qū)政府的首份施政報(bào)告確實(shí)對(duì)此作了肯定性回應(yīng)。

總之，從回歸以來(lái)區(qū)議會(huì)的發(fā)展歷史來(lái)看，區(qū)議會(huì)權(quán)力的擴(kuò)張是特區(qū)歷屆政府主動(dòng)建構(gòu)的結(jié)果，當(dāng)然也是建制、泛民、區(qū)議會(huì)自身三種力量推動(dòng)、助力的結(jié)果，并且，后三種聲音往往會(huì)被特區(qū)政府接受，體現(xiàn)到特區(qū)政府的決策中來(lái)。

三、區(qū)議會(huì)擴(kuò)權(quán)帶來(lái)的發(fā)展新趨勢(shì)

（一）行政化。從區(qū)議會(huì)的職能及權(quán)限看，一是增加了行政性管理職能；二是其咨詢意見高度影響到行政決策的的制定與執(zhí)行。梁振英政府希望將區(qū)議會(huì)的地位設(shè)定為地區(qū)行政決策的源頭或決策體系的起點(diǎn)。

（二）政治化。政治化有三方面表現(xiàn)：一是區(qū)議會(huì)自身的政治化趨勢(shì)，通過(guò)晉身立法會(huì)而成為香港政治結(jié)構(gòu)中的一支力量，以及在未來(lái)“雙普選”過(guò)程中地位和作用的增強(qiáng)；二是區(qū)議會(huì)在行使其地區(qū)事務(wù)咨詢職能的過(guò)程中，日益影響到全港的行政決策和政治力量對(duì)比，從而使社會(huì)或經(jīng)濟(jì)問(wèn)題政治化；三是特區(qū)政府會(huì)主動(dòng)就一些全港性政治和社會(huì)敏感熱點(diǎn)議題與十八區(qū)區(qū)議會(huì)展開咨詢與商討，促使區(qū)議會(huì)在重要社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治議題上表態(tài)，這種政治上的分邊站隊(duì)現(xiàn)象進(jìn)一步推高了區(qū)議會(huì)的政治化趨勢(shì)。

（三）專職化。區(qū)議員的專職化是指一些當(dāng)選為區(qū)議員的候選人沒(méi)有其他職業(yè)，專門擔(dān)任區(qū)議員，從事于地區(qū)工作。專職化與與專業(yè)化有明顯區(qū)別。專業(yè)化是指受過(guò)專門高等教育的智識(shí)人士，他們即使當(dāng)選為區(qū)議員也沒(méi)有放棄自己的專業(yè)和專長(zhǎng)，或者通過(guò)自己原來(lái)的專業(yè)和專長(zhǎng)更好地為地區(qū)服務(wù)。其實(shí)，從現(xiàn)有區(qū)議員的構(gòu)成來(lái)看，他們都已經(jīng)有別于上世紀(jì)八九十年代的地區(qū)人士，學(xué)歷低、無(wú)專長(zhǎng)等等，而是呈現(xiàn)出年輕化、專業(yè)化等的特點(diǎn)。而專職化則更為突出。實(shí)際上，區(qū)議員的專職化也是區(qū)議會(huì)政治化的一個(gè)另類表現(xiàn)，它反映了區(qū)議會(huì)選舉政治的更加激烈以及各參選政黨為更高層次政治人才的培養(yǎng)而積蓄力量。

表1：近三屆區(qū)議會(huì)全職議員和政治類議員候選人比例

選舉年 候選人占總比例（%） 當(dāng)選者占總比例（%）

2003 39.9 51.1

2007 41.1 59.3

2011 50.3 63.5

注：該表轉(zhuǎn)引自蔡子強(qiáng)：《區(qū)議會(huì)成了專職人士的天下》，《明報(bào)》，2011年10月27日。

（四）福利化。地區(qū)福利的提供和謀取是區(qū)議會(huì)存在的基本前提和基本立場(chǎng)，而區(qū)議會(huì)和區(qū)議員在日益激烈的選舉競(jìng)爭(zhēng)中過(guò)分專注于地區(qū)福利問(wèn)題，反過(guò)來(lái)又會(huì)大大加強(qiáng)當(dāng)區(qū)市民對(duì)自我、對(duì)區(qū)議會(huì)和區(qū)議員、對(duì)特區(qū)政府更高的福利主義訴求。區(qū)議會(huì)的這一機(jī)構(gòu)定位和區(qū)議員候選人以及區(qū)議員的競(jìng)爭(zhēng)訴求，必然會(huì)導(dǎo)致區(qū)議會(huì)整體的福利化趨勢(shì)。而這會(huì)對(duì)特區(qū)政府施政帶來(lái)深遠(yuǎn)影響。馬岳也認(rèn)為，香港區(qū)議會(huì)自上世紀(jì)八十年代出現(xiàn)以來(lái)，其運(yùn)行理念已經(jīng)從“社區(qū)運(yùn)動(dòng)”逐步變?yōu)椤袄姘l(fā)放”，目前更呈現(xiàn)出“社區(qū)福利主義的進(jìn)一步擴(kuò)張”的趨勢(shì)。[7]

（五）碎片化。區(qū)議會(huì)的碎片化，這是由區(qū)議會(huì)的基本職能和區(qū)議員的價(jià)值取向及其過(guò)度福利化趨勢(shì)所帶來(lái)的另一特征和社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)。一方面社會(huì)很難出現(xiàn)統(tǒng)一和諧的聲音，另一方面市民在表達(dá)立場(chǎng)和爭(zhēng)取利益時(shí)的手段也會(huì)更加歧異、多元和激進(jìn)，自由主義、自我主義、本位主義、民粹主義等都被放大。

四、區(qū)議會(huì)擴(kuò)權(quán)帶來(lái)的爭(zhēng)論

（一）關(guān)于區(qū)議會(huì)功能的爭(zhēng)論。如上所述，香港區(qū)議會(huì)的功能已經(jīng)大大擴(kuò)展，超過(guò)了基本法的規(guī)定，有咨詢、服務(wù)、行政、政治等多個(gè)功能并存。對(duì)于區(qū)議會(huì)這種權(quán)力擴(kuò)大、功能擴(kuò)張現(xiàn)象，不少人士開始憂慮和質(zhì)疑。有人認(rèn)為，按照梁振英的競(jìng)選政綱及其頻繁落區(qū)所發(fā)表的言論來(lái)看，他有較大愿望對(duì)區(qū)會(huì)進(jìn)行改革，以提高區(qū)會(huì)管治權(quán)力。但是囿于地區(qū)差異、官員思維和既有制度與政策，若將區(qū)會(huì)從長(zhǎng)期以來(lái)的地區(qū)咨詢機(jī)構(gòu)，“改變成為肩負(fù)解決地區(qū)問(wèn)題的議會(huì)，這又是另一項(xiàng)梁振英必須面對(duì)的艱巨工程”。[8]卓偉認(rèn)為，區(qū)議會(huì)含金量雖然增加，但是沒(méi)有改變其服務(wù)市民的性質(zhì)。而泛民人士故意將其拉向政治化的道路，最終受害的會(huì)是廣大市民。當(dāng)前，區(qū)議會(huì)政治化的一個(gè)突出變現(xiàn)就是一些政治投機(jī)者的參選。他們的特點(diǎn)都是在選前幾個(gè)月才匆匆空降，其人其黨過(guò)去都沒(méi)有服務(wù)過(guò)該區(qū)；政綱通篇不是狙擊哪個(gè)就是抵制哪個(gè)，對(duì)于區(qū)情、社政不著一詞，而且肆意在區(qū)內(nèi)挑動(dòng)政治對(duì)抗，務(wù)求將區(qū)選變得政治化，以期從中渾水摸魚。如反對(duì)派及其喉舌宣傳的所謂“地區(qū)霸權(quán)論”，就是為了將區(qū)選政治化而提出的假議題，目的是將做實(shí)事而得到市民支持的參選人，說(shuō)成是“地區(qū)霸權(quán)”，相反平時(shí)什么都不做的反對(duì)派倒是變成推翻霸權(quán)的“義士”，扭曲了區(qū)議會(huì)服務(wù)市民的性質(zhì)。又如部分參選人根本無(wú)心地區(qū)工作，只是通過(guò)狙擊建制派明星而博取知名度，如“維園阿哥”任亮憲之流利用區(qū)選大抽政治油水，如果讓這些參選人取得議席，不但未來(lái)4年難望他們會(huì)安心服務(wù)市民，而且更會(huì)將區(qū)議會(huì)變成政治攻訐場(chǎng)所，最終受害的只會(huì)是廣大市民。[9]新界社團(tuán)聯(lián)會(huì)榮譽(yù)會(huì)長(zhǎng)羅淑清也反對(duì)區(qū)議會(huì)政治化的趨向，認(rèn)為區(qū)議會(huì)應(yīng)該保持其應(yīng)有面貌，一心一意為地區(qū)耕耘，為街坊服務(wù)。[10]

（二）關(guān)于區(qū)議會(huì)機(jī)構(gòu)改革的爭(zhēng)論。正如前文所述，區(qū)議會(huì)的政治化、福利化和碎片化的新趨勢(shì)，必然會(huì)導(dǎo)致區(qū)議會(huì)和區(qū)議員日益專注于瑣細(xì)之事，斤斤計(jì)較，甚至政治抗衡于政府，因此不利全港利益的形成和長(zhǎng)遠(yuǎn)性發(fā)展。因此，香港出現(xiàn)了不少改革區(qū)議會(huì)機(jī)構(gòu)和選取的意見。王志浩建議，可以按照以前社會(huì)提出的「一局一署」方案，即全港設(shè)一個(gè)市政局（管決策）和一個(gè)市政總署（管執(zhí)行），來(lái)改革現(xiàn)在的區(qū)議會(huì)?？梢詫F(xiàn)在十八個(gè)區(qū)議會(huì)整合成為一個(gè)新的區(qū)議會(huì)。新的區(qū)議會(huì)下可設(shè)三類委員會(huì)：第一類是全港統(tǒng)一以事務(wù)劃分的委員會(huì)，集體制定康體文化等政策；第二類是以地域劃分的地區(qū)委員會(huì)，如目前十八區(qū)區(qū)議會(huì)般討論社區(qū)發(fā)展，作長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃；第三類是市政設(shè)施聯(lián)合管理委員會(huì)，委任專家聯(lián)合管理各區(qū)的市政設(shè)施，平衡社區(qū)需要和康體文化發(fā)展。同一時(shí)間，政府合并目前的康文署和食環(huán)署，成立類似過(guò)去的市政總署以執(zhí)行政策。[11]江麗芬認(rèn)為，由于現(xiàn)有區(qū)議員選區(qū)過(guò)于狹小，議員為了討好選民，往往阻擊政府施政，因此建議擴(kuò)大區(qū)議會(huì)選區(qū)，以照顧香港的整體利益。[12]新民主同盟也認(rèn)為，現(xiàn)在區(qū)議會(huì)選區(qū)已很細(xì)小，當(dāng)局不應(yīng)再增加席位，否則將會(huì)使議員關(guān)注的事情更加瑣碎，當(dāng)局劃分選區(qū)也更加困難。因此建議根據(jù)人口增長(zhǎng)比例適當(dāng)增加議席數(shù)量。[13]香港科技大學(xué)社會(huì)科學(xué)部副教授成名也認(rèn)為，從香港民主發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，特區(qū)政府必須兌現(xiàn)殺局時(shí)承諾，改革區(qū)議會(huì)，如把十八區(qū)化成全港五大區(qū)，賦予處理市政或文康服務(wù)權(quán)力；而當(dāng)這類區(qū)議員負(fù)責(zé)工作較繁重時(shí)，亦可增加區(qū)議員薪津，令他們不再是只管幾條街的街坊保長(zhǎng)。[14]

（三）區(qū)議會(huì)擴(kuò)權(quán)動(dòng)機(jī)的爭(zhēng)論。由于回歸以來(lái)建制力量在區(qū)議會(huì)所占比重日益提高，并占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，而這一力量發(fā)展趨勢(shì)與特區(qū)政府推動(dòng)區(qū)議會(huì)擴(kuò)權(quán)的趨勢(shì)又相伴隨，泛民開始質(zhì)疑特區(qū)政府與建制派的關(guān)系以及區(qū)會(huì)擴(kuò)權(quán)的動(dòng)機(jī)，提出二者利益交換和輸送、建制派的政績(jī)工程等論調(diào)。這實(shí)際已涉及香港管治權(quán)的爭(zhēng)奪。一方面感到自身力量在區(qū)議會(huì)層面日益削弱，另一方面看到區(qū)議會(huì)的功能和作用在日益加強(qiáng)，因此，泛民心態(tài)失衡，開始質(zhì)疑區(qū)議會(huì)中的建制力量以及特區(qū)政府加強(qiáng)區(qū)議會(huì)作用的動(dòng)機(jī)，而完全忽略并無(wú)視建制派腳踏實(shí)地服務(wù)基層的努力和民心向背的消長(zhǎng)。由于香港18區(qū)的區(qū)議會(huì)主席都由建制派擔(dān)任，在全部區(qū)議員中建制派議員也占絕對(duì)多數(shù)（2011年區(qū)選中建制派獲得74.27%的席位），因此本屆特區(qū)政府?dāng)M撥給各區(qū)議會(huì)的20億元項(xiàng)目費(fèi)就被泛民人士指為“政績(jī)工程”、“政黨的亮點(diǎn)工程”、“政治分贓”，如新民主同盟立法會(huì)議員范國(guó)威、立法會(huì)議員、黃大仙區(qū)議員胡志偉等都如此批評(píng)。[15]還有不少人對(duì)警署就游行路線等問(wèn)題咨詢區(qū)會(huì)事件也提出質(zhì)疑，認(rèn)為此舉會(huì)影響到游行示威活動(dòng)的審批，不僅有違法例（公安條例），還不合邏輯。[16]

（四）區(qū)議會(huì)在普選中的地位與作用的爭(zhēng)論。在香港政制發(fā)展問(wèn)題出現(xiàn)以來(lái)，區(qū)議會(huì)在普選進(jìn)程中能否起到實(shí)質(zhì)性推動(dòng)作用，存在爭(zhēng)議；區(qū)議會(huì)在未來(lái)雙普選制度架構(gòu)中的地位和作用，也存在爭(zhēng)議。并且，這兩種爭(zhēng)議的雙方觀點(diǎn)都明顯對(duì)立。2010年由民主黨和普選聯(lián)提出的區(qū)議會(huì)方案，學(xué)術(shù)界爭(zhēng)論激烈。陳健民、葉健民、馬岳、方志恒、呂大樂(lè)、蔡子強(qiáng)等專業(yè)人士都極力贊成；而其他專上學(xué)校教授丁南僑、司徒薇、陳志煒、成名、陳允中、蘇耀昌、張超雄、鄭宇碩等人則明確反對(duì)。王永平也認(rèn)為區(qū)會(huì)方案無(wú)助于達(dá)致普選的結(jié)果[17]而各政黨與特區(qū)政府以及中聯(lián)辦之間的爭(zhēng)議也很大，并且觀點(diǎn)交鋒多次，最后才取得共識(shí)，使民主發(fā)展推進(jìn)一步。2013年至今關(guān)于行政長(zhǎng)官普選的諸多政改方案中，不少組織和個(gè)人都建議將全部民選區(qū)議員加入到提名委員會(huì)當(dāng)中，甚至還有人建議由區(qū)議員一家組成提名委員會(huì)。但是這種方案也遭到了很多人的批評(píng)與質(zhì)疑，認(rèn)為這嚴(yán)重違法了基本法所規(guī)定的香港政制發(fā)展的均衡參與原則，打破了香港社會(huì)各階級(jí)階層、各行業(yè)職業(yè)的既有政治參與格局，不利于社會(huì)穩(wěn)定和資本主義的發(fā)展。因此，區(qū)議會(huì)在未來(lái)雙普選架構(gòu)中的地位和作用分歧與爭(zhēng)議也很突出，未來(lái)具體情況還有待觀察。

五、區(qū)議會(huì)擴(kuò)權(quán)對(duì)香港政制發(fā)展的沖擊

無(wú)疑，區(qū)議會(huì)的擴(kuò)權(quán)對(duì)于改善地區(qū)民生、暢通民意具有重要意義。還有學(xué)者認(rèn)為，區(qū)議會(huì)的這種制度性安排是特區(qū)政府社會(huì)治理成功的重要因素。然而，就香港政制發(fā)展問(wèn)題而言，區(qū)議會(huì)的擴(kuò)權(quán)對(duì)當(dāng)前以及未來(lái)也會(huì)帶來(lái)不少的負(fù)面影響和沖擊。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）區(qū)議會(huì)選舉議題日趨政治化。擴(kuò)權(quán)導(dǎo)致區(qū)議會(huì)選舉競(jìng)爭(zhēng)加劇，政黨主導(dǎo)選舉成為常態(tài)，專職性政治身份人士占有區(qū)議員的比例將會(huì)進(jìn)一步提升，選舉中的政治議題將逐漸挑戰(zhàn)民生議題，這將給以扎根基層、服務(wù)市民為理念和手段的建制派參選者帶來(lái)沖擊，其參選理念、工作模式、應(yīng)對(duì)技巧和策略都將發(fā)生改變。并且，從2014年以來(lái)香港幾例區(qū)議會(huì)補(bǔ)選來(lái)看，泛民陣營(yíng)也開始吸收建制陣營(yíng)在區(qū)選中的經(jīng)驗(yàn)和做法，調(diào)動(dòng)資源服務(wù)當(dāng)區(qū)居民。這種兩大陣營(yíng)在區(qū)議會(huì)選舉手段、策略的趨同性，也同樣是未來(lái)選舉的一個(gè)新挑戰(zhàn)，如何既保持黨派本色，又能實(shí)現(xiàn)差異化競(jìng)選，更能讓選民滿意，將成為2015年區(qū)議會(huì)選舉的新課題。

（二）區(qū)議會(huì)政治權(quán)力的加強(qiáng)有悖于行政主導(dǎo)體制。區(qū)議會(huì)作為基本法明確規(guī)定的區(qū)域組織和法定咨詢機(jī)構(gòu)，尤其是其民選性、全港性、代議性、福利性的產(chǎn)生和工作特點(diǎn)，其擴(kuò)權(quán)本身就具有顯著的兩面性。一是通過(guò)提升資源和權(quán)力，使其更可能成為特區(qū)政府的重要施政伙伴；二是由于服務(wù)地區(qū)能力的增強(qiáng)加之當(dāng)區(qū)市民對(duì)區(qū)議會(huì)的期望更加升高，地區(qū)利益更加凸顯，因此擴(kuò)權(quán)的區(qū)議會(huì)反而可能會(huì)成為特區(qū)政府施政的有力挑戰(zhàn)者，這就意味著會(huì)形成區(qū)議會(huì)某種程度上對(duì)特區(qū)政府的限權(quán)和分權(quán)。因此從實(shí)踐看，區(qū)議會(huì)擴(kuò)權(quán)這種制度性安排和加強(qiáng)的趨勢(shì)，一方面與基本法所規(guī)定的“行政主導(dǎo)體制”的政制本意有所偏離，另一方面也確實(shí)對(duì)特區(qū)政府的施政帶來(lái)實(shí)際的挑戰(zhàn)和消解。

（三）區(qū)議會(huì)成為當(dāng)前和今后香港政制發(fā)展進(jìn)程中的一個(gè)樞紐。從現(xiàn)在香港政治生態(tài)來(lái)看，區(qū)議會(huì)在香港整個(gè)選舉政治體系中的重要性大大增強(qiáng)，其政治化趨勢(shì)進(jìn)一步推高了香港社會(huì)的政治化程度。對(duì)于目前香港五大選舉類型（包括立法會(huì)、區(qū)議會(huì)、行政長(zhǎng)官選舉委員會(huì)、行政長(zhǎng)官、港區(qū)全國(guó)人大代表）而言，區(qū)議會(huì)選舉模式最具民主性，加之它受基本法的規(guī)制較少、社會(huì)關(guān)注度相對(duì)較低，因此大家都有意無(wú)意將區(qū)議會(huì)作為推動(dòng)香港政制發(fā)展和民主進(jìn)步的跳板與抓手，這也是前文所提出的為什么香港各股力量都推動(dòng)區(qū)議會(huì)擴(kuò)權(quán)的深層次原因。

尤其是在未來(lái)普選框架下，區(qū)議會(huì)更有可能全面滲透參與到其他各類選舉模式當(dāng)中去，如立法會(huì)中的兩個(gè)功能界別、參與行政長(zhǎng)官提名委員會(huì)的組成（甚至大幅增加區(qū)議會(huì)的比重）從而影響行政長(zhǎng)官的提名、參與選舉港區(qū)全國(guó)人大代表等等。并且，由于區(qū)議會(huì)具有這種上下貫通的制度性安排，它也就會(huì)成為香港政制發(fā)展進(jìn)程當(dāng)中的一個(gè)新樞紐。從這一角度看，也就易于理解當(dāng)前行政長(zhǎng)官普選制度爭(zhēng)論中為什么多有區(qū)議會(huì)的影子了。而區(qū)議會(huì)在行政長(zhǎng)官提名委員會(huì)組成中的比重問(wèn)題，也將會(huì)成為它能否在未來(lái)香港選舉政治中發(fā)揮重要作用的關(guān)鍵一環(huán)。

總之，區(qū)議會(huì)已成為香港社會(huì)一支重要的社會(huì)動(dòng)員力量、管治力量和政治力量，其作用和影響都都應(yīng)引起高度重視。要正視其功能和權(quán)力擴(kuò)大的趨勢(shì)，深入研究，在法律框架下對(duì)其合理定位與架構(gòu)，通過(guò)理順區(qū)議會(huì)與特區(qū)政府和立法會(huì)之間的關(guān)系，更好地發(fā)揮其服務(wù)社區(qū)和穩(wěn)定社會(huì)的積極作用。

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作者簡(jiǎn)介：常樂(lè)，中國(guó)人民大學(xué)臺(tái)港澳研究中心特約研究員、博士，全國(guó)港澳研究會(huì)會(huì)員。研究方向：香港政治。

（責(zé)任編輯：陳合營(yíng)）