省紀(jì)委變革“新路徑”的樣本

文_陸群

省紀(jì)委變革“新路徑”的樣本

文_陸群

1993年7月，大學(xué)畢業(yè)后，筆者被分配在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。同年8月，黨中央做出開(kāi)展反腐敗斗爭(zhēng)的決定。3年之后，筆者被選調(diào)到湖南省紀(jì)委機(jī)關(guān)工作。工作伊始，就全程見(jiàn)證并參與了這場(chǎng)嚴(yán)肅的政治斗爭(zhēng)，同時(shí)，也見(jiàn)證了湖南省紀(jì)委內(nèi)部不斷改革的歷史。

機(jī)構(gòu)職能的再調(diào)整

1996年，筆者到省紀(jì)委工作時(shí)，全國(guó)除深圳市一直保留原有格局外，紀(jì)檢機(jī)關(guān)和政府行政監(jiān)察部門已經(jīng)合署辦公3年。為適應(yīng)合署辦公體制和領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律、查辦大案要案、糾正部門和行業(yè)不正之風(fēng)的工作格局，當(dāng)時(shí)省紀(jì)委機(jī)關(guān)有15個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其中綜合業(yè)務(wù)部門6個(gè)，分別為辦公廳、監(jiān)察綜合室（省監(jiān)察廳辦公室）、研究室、法規(guī)室、干部室、宣傳教育室；執(zhí)紀(jì)執(zhí)法監(jiān)督業(yè)務(wù)部門9個(gè)，分別為廉潔自律辦、信訪室（舉報(bào)中心）、4個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察室、黨風(fēng)廉政建設(shè)室（廉政辦、糾風(fēng)辦）、執(zhí)法監(jiān)察室、案件審理室。

不久，中央紀(jì)委研究室組織各省區(qū)市紀(jì)委就反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制問(wèn)題開(kāi)展專題調(diào)研。筆者花了幾個(gè)月時(shí)間，弄出了一份調(diào)研報(bào)告，檢討了當(dāng)時(shí)反腐敗體制方面的一些問(wèn)題，建議將檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)的反腐敗職能分離出來(lái)，成立一個(gè)類似香港廉署的反腐敗機(jī)構(gòu)，隸屬人大領(lǐng)導(dǎo)，與黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)合署辦公。這一報(bào)告因太不合時(shí)宜，在常委會(huì)上宣讀一遍之后就被“槍斃”了。后來(lái)，在重寫的報(bào)告里，筆者對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置提了一些建議，其中有一條就是撤銷監(jiān)察綜合室，將其職能并入辦公廳。這些建議后來(lái)都沒(méi)有下文。

但湖南省紀(jì)委自身對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革始終沒(méi)有停止。1997年，省紀(jì)委調(diào)整部分內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能，將“自律辦”更名黨風(fēng)廉政建設(shè)室，承擔(dān)黨內(nèi)作風(fēng)建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律職能；將原黨風(fēng)廉政室更名為糾風(fēng)室，承擔(dān)省政府廉政辦和糾風(fēng)辦的日常工作，其中“廉政辦”專門負(fù)責(zé)廉政機(jī)制建設(shè)。

2001年機(jī)構(gòu)改革中，省紀(jì)委撤銷法規(guī)室，將其職能并入研究室，成立“調(diào)研法規(guī)室”；新成立“監(jiān)督檢查室”，負(fù)責(zé)“從源頭預(yù)防和治理腐敗”工作，以制度建設(shè)為重點(diǎn)的預(yù)防腐敗工作正式提上議事日程。

2003年11月，新成立的行政效能監(jiān)察室負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)效能建設(shè)，并將原屬湖南省政府辦公廳的優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境辦公室的日常工作接管過(guò)來(lái)。后來(lái)，省政府新成立的機(jī)關(guān)“效能辦”，也與“優(yōu)化辦”合署辦公，主任由監(jiān)察廳副廳長(zhǎng)兼任，高配正廳長(zhǎng)級(jí)。

2007年3月，由于湖南紀(jì)檢系統(tǒng)先后有4名廳級(jí)干部發(fā)生違紀(jì)違法問(wèn)題，特別是曾錦春案件在全國(guó)產(chǎn)生極壞影響，加強(qiáng)對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)干部?jī)?nèi)部監(jiān)督成為一個(gè)無(wú)法回避的問(wèn)題。新一屆省紀(jì)委常委班子經(jīng)過(guò)慎重研究，決定調(diào)整“監(jiān)督檢查室”的職能，將其職能拆分到其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，專司紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督之職，成為全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)中第一個(gè)專門內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)。隨后，省紀(jì)委決定每年對(duì)全省各市州和省直機(jī)關(guān)落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的情況進(jìn)行全面考核，組織工作任務(wù)也落到了監(jiān)督檢查室。

2009年，為了進(jìn)一步加強(qiáng)反腐敗的力度，湖南省預(yù)防腐敗局成立。此外，省紀(jì)委內(nèi)部新設(shè)立預(yù)防腐敗室，履行組織協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)預(yù)防腐敗工作和省預(yù)防腐敗局辦公室職能。

黨的十八大以來(lái)，中央紀(jì)委提出了“轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)”的改革要求，并以大刀闊斧的方式拉開(kāi)了全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的序幕。湖南省紀(jì)委機(jī)關(guān)的變化從此也令人目不暇接。2013年，為響應(yīng)中央紀(jì)委的要求，湖南省紀(jì)委將負(fù)責(zé)內(nèi)部監(jiān)督的“監(jiān)督檢查室”更名為紀(jì)檢監(jiān)察五室，原室主任王益誠(chéng)改任監(jiān)察綜合室主任，很快又改任黨風(fēng)廉政建設(shè)室主任，機(jī)關(guān)干部都開(kāi)玩笑說(shuō)他創(chuàng)造了歷史，一個(gè)月當(dāng)了4個(gè)室的主任。

在中央紀(jì)委的督促下，從2013年年底開(kāi)始，湖南省紀(jì)委圍繞“監(jiān)督的再監(jiān)督、檢查的再檢查”職能定位，開(kāi)始了大規(guī)模的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整行動(dòng)，至2014年6月，具體方案正式出爐并通過(guò)審定。調(diào)整的結(jié)果是：撤銷監(jiān)察綜合室、黨風(fēng)廉政建設(shè)室、執(zhí)法監(jiān)察室、效能監(jiān)察室、糾風(fēng)室5個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)；新設(shè)立法規(guī)室，黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室（省政府糾風(fēng)辦），第六、第七紀(jì)檢監(jiān)察室，紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室；將原紀(jì)檢監(jiān)察一室、二室、三室、四室、五室分別更名為第一、第二、第三、第四、第五紀(jì)檢監(jiān)察室，調(diào)研法規(guī)室更名為研究室；將干部室重新組建為組織部，宣教室重新組建為宣傳部；取消信訪室加掛的“省監(jiān)察廳舉報(bào)中心”的牌子。此外，備受各界關(guān)注的7個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察室的工作范圍也已確定：一室、二室聯(lián)系省直單位，三室聯(lián)系省屬企業(yè)，四室聯(lián)系省屬高等院校，五室、六室、七室聯(lián)系市州。

調(diào)整后，機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)保持18個(gè)總數(shù)不變，人員編制不變。新的機(jī)構(gòu)調(diào)整方案進(jìn)一步理順了內(nèi)部工作關(guān)系，對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)逐一進(jìn)行梳理和界定，減少了機(jī)構(gòu)重疊和職能交叉問(wèn)題，突出了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督的主業(yè)，加強(qiáng)了查辦違紀(jì)違法案件的力量。值得一提的是，研究室和法規(guī)室的分設(shè)，回歸到了十多年前的“老路”；內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)本是湖南的發(fā)明，2013年被撤銷，此次調(diào)整又應(yīng)中央紀(jì)委要求新成立紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室。成立組織部和宣傳部，凸顯了紀(jì)檢機(jī)關(guān)作為黨代會(huì)選舉產(chǎn)生的一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的特殊地位，糾正了長(zhǎng)期以來(lái)一些地方、一些人把紀(jì)委混同于黨委工作部門的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。

管理體制的再探索

在上世紀(jì)80年代，紀(jì)委從黨委的下屬部門中分離出來(lái)，成為由黨代會(huì)選舉產(chǎn)生的一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，中央紀(jì)委接受黨中央的領(lǐng)導(dǎo)，地方紀(jì)委受同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)，其中業(yè)務(wù)上以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主。

隨著反腐敗斗爭(zhēng)的不斷深入，改革反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制的問(wèn)題一直被社會(huì)各界高度關(guān)注。關(guān)于紀(jì)檢機(jī)關(guān)應(yīng)實(shí)行“垂直領(lǐng)導(dǎo)”的觀點(diǎn)固然過(guò)于簡(jiǎn)單化和理想化，但監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)相對(duì)獨(dú)立、監(jiān)督力量應(yīng)相對(duì)“超脫”，是執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和反腐敗的題中應(yīng)有之義。為此，各級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)從理論和實(shí)踐上作了很多探索。

1998年2月，為了便于各級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)和監(jiān)察部門協(xié)助黨委、政府抓好黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，充分發(fā)揮組織協(xié)調(diào)作用，履行監(jiān)督職責(zé)，湖南省委下發(fā)文件，決定省、地（市州）、縣（市區(qū)）紀(jì)委書記參加同級(jí)黨委書記碰頭會(huì)；監(jiān)察廳（局）長(zhǎng)任同級(jí)政府黨組成員。這種安排在一定程度上提高了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督地位，也分別提高了紀(jì)委書記、監(jiān)察廳（局）長(zhǎng)在黨委和政府的話語(yǔ)權(quán)，客觀上有利于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的開(kāi)展。

2001年4月，省紀(jì)委、省監(jiān)察廳向派駐機(jī)構(gòu)授牌、授印，正式明確派駐（派出）機(jī)構(gòu)以省紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，其主要負(fù)責(zé)人由省紀(jì)委提名，在與省委組織部共同考察的基礎(chǔ)上，與駐在單位黨組（黨委）協(xié)商后報(bào)省委任免；派駐（派出）機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人一般不從駐在單位產(chǎn)生。任現(xiàn)職滿5年以上的原則上要輪換和交流；派駐（派出）機(jī)構(gòu)編制單列，由省紀(jì)委和省編辦共同管理。隨后，湖南對(duì)省直部分派駐機(jī)構(gòu)的紀(jì)檢組長(zhǎng)實(shí)行輪崗交流，引發(fā)了不小的震動(dòng)。

由于這種管理體制并沒(méi)有從根本上改變派駐機(jī)構(gòu)人、財(cái)、物均受制于駐在部門的現(xiàn)狀，實(shí)際上是“換湯不換藥”，對(duì)省直單位的反腐敗工作沒(méi)有多大的意義。一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是：省紀(jì)委查辦的涉及省直單位廳局級(jí)干部的案件，幾乎沒(méi)有一件是由派駐機(jī)構(gòu)提供的線索；省直單位一些中層干部，手握重權(quán)，胡作非為，干部群眾反映強(qiáng)烈，但派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)極少進(jìn)行有效監(jiān)督和查處，使之成為監(jiān)督的“盲點(diǎn)”。更有甚者，一些派駐機(jī)構(gòu)不但沒(méi)有成為發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違法線索的“千里眼”，反而在省紀(jì)委、省監(jiān)察廳機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)省直單位的問(wèn)題后，成為駐在單位的“耳目”甚至“說(shuō)客”。為此，2008年之后，省紀(jì)委授權(quán)省直屬機(jī)關(guān)紀(jì)工委查辦省直單位處級(jí)干部違紀(jì)案件，并對(duì)省直單位一些重要處級(jí)崗位進(jìn)行效能監(jiān)察，在短時(shí)間內(nèi)改變了省直單位的監(jiān)督現(xiàn)狀，但沒(méi)能從根本上解決對(duì)省直單位非省管干部“虛監(jiān)”“弱監(jiān)”的問(wèn)題。

2001年年底，省、市、縣一級(jí)紀(jì)委書記均由同級(jí)黨委的副書記兼任，進(jìn)一步提高了紀(jì)委書記的個(gè)人地位和紀(jì)委組織協(xié)調(diào)反腐敗的能力。隨著中央削減各級(jí)黨委副書記職數(shù)的決策出臺(tái)，這一做法實(shí)行了5年之后又恢復(fù)到以前狀態(tài)。

十八大后，中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，其中有一個(gè)“紀(jì)律檢查體制改革專項(xiàng)小組”，紀(jì)檢機(jī)關(guān)新一輪的體制改革迅速被提上議事日程。十八屆三中全會(huì)的決定直指積弊，明確在紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制中，查辦腐敗案件等業(yè)務(wù)以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主；明確各級(jí)紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主。這些決定減少了同級(jí)黨委在查辦違紀(jì)案件等問(wèn)題上對(duì)紀(jì)委的掣肘，改變了同級(jí)黨委對(duì)紀(jì)委主要負(fù)責(zé)人任免的主導(dǎo)權(quán)，使紀(jì)委執(zhí)紀(jì)監(jiān)督更加超脫。

下一步，湖南將迅速啟動(dòng)對(duì)省直派駐機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理的工作，并進(jìn)一步完善巡視制度，增設(shè)巡視組。

方式和作風(fēng)的再轉(zhuǎn)變

長(zhǎng)期以來(lái)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)自身的職責(zé)定位并不清晰。進(jìn)入省紀(jì)委機(jī)關(guān)工作后，筆者很快發(fā)現(xiàn)，省紀(jì)委除了履行執(zhí)紀(jì)辦案職責(zé)外，還包攬了很多黨委、政府及其工作部門的主體職責(zé)，成了黨委和政府的“救火隊(duì)”，一些急、難、險(xiǎn)、重任務(wù)都落到了自己頭上。在辦公廳工作時(shí)，筆者校核過(guò)很多聯(lián)合發(fā)的文件，一些與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)毫不相干的工作，相關(guān)部門也要把省紀(jì)委和監(jiān)察廳拉上，由于紀(jì)委排名毫無(wú)疑問(wèn)在第一，所以事實(shí)上變成紀(jì)委牽頭了。于是出現(xiàn)越位、缺位、錯(cuò)位等現(xiàn)象也就理所當(dāng)然。

機(jī)構(gòu)與職能的調(diào)整，帶來(lái)了省紀(jì)委機(jī)關(guān)工作方式的重大轉(zhuǎn)變。

黨的十八屆三中全會(huì)根據(jù)黨章規(guī)定再次強(qiáng)調(diào)，落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任。根據(jù)這一要求，省紀(jì)委立足于“監(jiān)督的再監(jiān)督”“檢查的再檢查”，糾正過(guò)去混淆監(jiān)督主體和責(zé)任主體的做法，將監(jiān)督重點(diǎn)轉(zhuǎn)變到對(duì)職能部門履行職責(zé)的再監(jiān)督、再檢查上，強(qiáng)化對(duì)責(zé)任人的問(wèn)責(zé)追究。對(duì)所有工作任務(wù)進(jìn)行系統(tǒng)清理，一些不該由省紀(jì)委承擔(dān)或牽頭的工作，全部移交給主責(zé)部門。如過(guò)去由糾風(fēng)室承擔(dān)的治理教育亂收費(fèi)、整治醫(yī)藥購(gòu)銷不正之風(fēng)、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、治理公路水上“三亂”等都交給政府相關(guān)主責(zé)部門；原由行政效能室承擔(dān)的行政審批制度改革、政務(wù)公開(kāi)等工作交給了主責(zé)部門；原由執(zhí)法監(jiān)察室承擔(dān)的土地執(zhí)法、環(huán)保執(zhí)法、工程建設(shè)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)治理等工作也都交給主責(zé)部門。省紀(jì)委、省監(jiān)察廳參與的100多家議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，僅保留16家。

過(guò)去，省紀(jì)委的工作面非常廣，宣傳教育、作風(fēng)建設(shè)、廉潔自律、糾風(fēng)治亂、制度建設(shè)、效能建設(shè)、專項(xiàng)治理、監(jiān)督檢查、優(yōu)化環(huán)境、案件查處等等，令人眼花繚亂，連機(jī)關(guān)干部也搞不清楚單位究竟有多少項(xiàng)工作任務(wù)，不明白工作的重點(diǎn)和邊界在哪里。不知不覺(jué)地把“圍繞中心、服務(wù)大局”變成了“進(jìn)入中心、融入大局”。由于成效比較明顯、省委省政府滿意，成為機(jī)關(guān)的一項(xiàng)有為、有位甚至“有味”的工作。

改革之后，省紀(jì)委明確要強(qiáng)化執(zhí)紀(jì)意識(shí)，聚焦黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)這個(gè)中心任務(wù)，把工作重點(diǎn)放在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)上，集中力量辦案。在辦案中，強(qiáng)調(diào)“老虎”和“蒼蠅”一起打，不追求做大做強(qiáng)，不拘泥于一城一地，嚴(yán)格時(shí)限要求，縮短辦案周期，集中力量查清主要違紀(jì)事實(shí)后，按程序移交司法機(jī)關(guān)依法處理，提高辦案效率和質(zhì)量。堅(jiān)持抓早抓小，注重治病救人，防止小問(wèn)題變成大問(wèn)題。實(shí)行“一案雙查”，對(duì)屢屢發(fā)生重大腐敗問(wèn)題和不正之風(fēng)糾而不止的地方，既追究當(dāng)事人責(zé)任，又追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

同時(shí)，繼續(xù)強(qiáng)化省紀(jì)委全委會(huì)對(duì)各市州和省直單位領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的監(jiān)督，開(kāi)展述廉評(píng)議，落實(shí)“三個(gè)不直接分管”等監(jiān)督“一把手”的制度。開(kāi)展廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”。拓寬案件線索收集渠道，利用“三湘風(fēng)紀(jì)”政務(wù)微博和網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)平臺(tái)收集案件線索，建立網(wǎng)絡(luò)反腐輿情快速反應(yīng)機(jī)制，充分利用新媒體開(kāi)展反腐倡廉工作。樹立“有重大問(wèn)題發(fā)現(xiàn)不了就是失職，有重大問(wèn)題沒(méi)有如實(shí)反映就是瀆職”的觀念，把發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、形成震懾作為巡視工作的主要任務(wù)。明確各派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人在駐在單位黨組中不分管其他業(yè)務(wù)工作，改善對(duì)省直單位的“虛監(jiān)”“弱監(jiān)”狀況。

此外，為了轉(zhuǎn)變機(jī)關(guān)作風(fēng)，著力解決“燈下黑”問(wèn)題，湖南省紀(jì)委要求全省紀(jì)檢監(jiān)察干部“正人先正己”，帶頭糾正“四風(fēng)”。省紀(jì)委專門成立紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室，負(fù)責(zé)對(duì)全省紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)干部的監(jiān)督，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題將嚴(yán)肅查處，并及時(shí)曝光。

（作者系湖南省紀(jì)委預(yù)防腐敗室副主任）