“公共利益”的法學思考

中圖分類號：D9101 文獻標識碼：A

摘要：隨著我國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，土地問題顯得愈加突出，那么在實踐當中出現(xiàn)的征收征用的問題也引起了社會的廣泛關(guān)注。主要表現(xiàn)為土地征收當中的以公共利益為目的這一說法，在實踐中引起了較大爭議。那么公共利益究竟如何界定，本文筆者將從法學角度略作思考。

關(guān)鍵詞：公共利益；征收征用；法學思考

一、我國現(xiàn)行法律對于公共利益的規(guī)定

（一）、如何理解《中華人民共和國土地管理法》第五十八條第一款第一項

（二）、哪個主體可以對公共利益作出權(quán)威解釋？2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》的出臺是否解決了這一問題

二、美國等發(fā)達國家對公共利益的界定及其對我國的啟示

（一）、如何理解《中華人民共和國土地管理法》第五十八條第一項

《土地管理法》第五十八條第一款第一項：“為公共利益的需要適用土地的”的規(guī)定事實上極為模糊，它既沒有對公共利益的概念進行界定，也沒有指出什么樣的情形屬于公共利益，土地管理法實施條例中也并未作出解釋，以至于使這一條成為地方政府和土地部門征收土地的尚方寶劍，任何情形下的征收土地都可以以“公共利益”的名義進行。在本次討論的案例中，常熟市國土資源局的說法便是：將湖苑五區(qū)的國有土地使用權(quán)收回的法律依據(jù)便是《土地管理法》第五十八條第一款第一項“為公共利益需要使用土地的”，而該局關(guān)于“公共利益”的理解卻是：首先市委市政府定下來這樣一個項目；其次有前期材料支撐，即有發(fā)改委的項目批復(fù)和規(guī)劃局的許可。行政程序體現(xiàn)了公共利益。在這里，不禁要提兩點疑問：首先就是市委市政府定下來的項目就能夠成為說明公共利益的理由么，這樣的公共利益到底是公共利益還是政府利益。其次，行政程序的合法就能體現(xiàn)出項目的公共利益性么。顯然常熟市規(guī)劃局的解釋不能使大眾信服。同時在《新聞?wù){(diào)查》欄目中對常熟市政府副秘書長的采訪中，他的回答是：包含商業(yè)目的就不能算作公共利益么，我們的法律有界定么。由此可以推出該官員的邏輯：即法律沒有界定那么公共利益的解釋應(yīng)該由政府來進行。顯然這些都體現(xiàn)出了《土地管理法》五十八條第一款第一項的規(guī)定的有失科學性。

（三）、哪個主體可以對公共利益作出權(quán)威解釋？2011《國有土地上房屋征收與補償條例》的出臺是否解決了這一問題？

在常熟市湖苑五區(qū)案中我們會發(fā)現(xiàn)業(yè)主和政府之間的一個爭議焦點問題：即什么是公共利益。湖苑五區(qū)的業(yè)主們始終對這次征收的公共利益性存在質(zhì)疑，從始至終并沒有一個機關(guān)對對公共利益做出一個權(quán)威的令人信服的解釋。

那么在2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱條例）的出臺是否解決了這一問題呢？本組認為，條例并未解決對于“公共利益”的解釋問題。依據(jù)條例第四條：市、縣級人民政府負責本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作。這一條確定的是房屋征收與補償工作的組織主體。依據(jù)條例第八條：為了保障國家安全、促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定：

（一）國防和外交的需要；（二）由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；（三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；（四）由政府組織實施的保障性安居工程建設(shè)的需要；（五）由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進行舊城區(qū)改建的需要；（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。

該條將公共利益的范圍進行具體化即為保障國家安全、促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展等公共利益的需要并且前五款均以列舉式的方式界定征收條件，但是第六款作為兜底條款并沒有界定“公共利益”的標準與內(nèi)容。應(yīng)該說立法無法窮盡現(xiàn)實發(fā)生的所有情況，這就體現(xiàn)出了兜底條款的價值。因此兜底條款的解釋也就顯得相當重要，然而條例并且沒有賦予具有解釋權(quán)的機關(guān)，僅規(guī)定時限人民政府負責本區(qū)域房屋征收與補償工作。由于人民政府屬于行政機關(guān)，其特征決定了其對此解釋的無限擴張性，因而，如果按照條例的邏輯由政府作為解釋機關(guān)顯然不能服眾。條例的出臺也并未解決哪個主體可以對公共利益作出權(quán)威解釋的問題。討論到這里我們決定需要借鑒一下美國等發(fā)達國家在公共利益這個復(fù)雜的問題上的經(jīng)驗。由此便引出下一個問題：美國等發(fā)達國家對公共利益的界定及其對我國的啟示。

三、美國等發(fā)達國家對公共利益的界定及其對我國的啟示

在這個問題上本組認為張千帆老師的《公共利益的困境與出路——美國公用征收條款的憲法解釋及其對中國的啟示》（《中國法學》2005年第5期）給我們的啟發(fā)較大。

美國憲法第五修正案規(guī)定了兩條可能的限制：一是征收必須是為了“公共用途“，二是公用征收必須給予”公正補償“，對于這兩個限制，實際上在美國，征收是不是”公共用途“幾乎成為一個由議會獨斷的”政治問題“，只要是議會做出的決定，幾乎必然符合公用目的。所以與其說在美國公共利益的界定問題不如說在美國公共利益的目的究竟誰說了算，應(yīng)該說這種做法有其相當?shù)暮侠硇裕汗怖娴母拍钕喈斈：?，沒有辦法找到一個普遍適用的定義，這個時候?qū)ふ乙粋€機關(guān)來具體衡量什么屬于公共利益便顯得具有重要 意義。同時，法院在美國的征收問題上也起著重要作用，雖然法院高度重視立法判斷，凡是議會決定符合公共用途的征收一律被認為合憲，但是不代表法院在此無作為，只不過是法院所涉及的職能不是公共利益的問題而是公正補償?shù)膯栴}。法院有義務(wù)保證多數(shù)人及其代表不剝奪被征收者的公正補償，也即法院行使的是司法審查的職能。

可以說美國在公共利益這個問題的處理上贏在了制度設(shè)計，那么給中國的啟示應(yīng)該是從公共利益的理論界定轉(zhuǎn)移到制度設(shè)計上。常熟市湖苑五區(qū)征收案中始終是由市政府、發(fā)改委、國土局出面進行土地征收，但是政府行為卻飽受質(zhì)疑，尤其是在公共利益這個概念的界定上，事實上無論是我國還是美國等發(fā)達國家都無法給公共利益一個明確的概念，那么按照美國的經(jīng)驗，在我國當涉及以公共利益為目的的土地征收時，人大及其常委會應(yīng)該站出來。首先首先關(guān)于“公共利益”與“非公共利益”本身存在模糊性，由于自然語言本身的缺陷，無法通過客觀標準加以明確規(guī)定。在存在爭議或個案顯示公正的情況下，仍需主觀進行判斷。這個解釋機關(guān)應(yīng)該由人大來擔任。

其次人民代表大會及其常委會屬于權(quán)力機關(guān)，在同級內(nèi)具有最高權(quán)力，人民代表大會及其常委會的權(quán)力來自于人民，人大代表由人民選舉產(chǎn)生，能夠代表人民的意志。相較于人民政府來說更具有權(quán)威性和正當性。

如果人大代表是人民選舉產(chǎn)生的，他們必須代表光大人民的根本利益，因而如果由他們決定征收計劃和補償方案，那么我們可以期待光大人民的利益得到保障。在具體實施上，我們可以將規(guī)劃的權(quán)力下放給地方政府，但是決定權(quán)和解釋權(quán)必須在人大。

對于美國的司法審查制度，我組認為不宜引入我國，即使引入也沒有現(xiàn)實的可操作性，由于我國不是三權(quán)分立的政治體制，所有決定了法院的先天不足，法院由人大產(chǎn)生，也便決定了他不可能對人大形成有效制約。但是出于對人民權(quán)利的保護，防止形成多數(shù)人的暴政，應(yīng)該積極落實聽證制度，常熟征收案中事前政府或其他部門并未組織利害關(guān)系人進行聽證討論，而是直接發(fā)布公告要求十五天內(nèi)收回國有土地使用權(quán)，這種做法相當不妥，即便是為了公共利益也嚴重侵犯了被征地業(yè)主的權(quán)益，所以聽證制度必須嚴格落實，不能流于形式，聽證會組成人員上必須保證利益可能受損群體代表的數(shù)量，且必須充分考慮該群體的意見和合理要求。

綜上所述我們認為目前我國現(xiàn)行法律對公共利益的界定仍不明確，借鑒美國經(jīng)驗我們可以把重心由概念界定轉(zhuǎn)移到制度設(shè)計上來即：發(fā)揮人大在以公共利益為目的的土地征收中的作用。

作者簡介：黃強（1993-），男，漢族，吉林人，法學本科，單位：吉林大學法學院。