南海搜救機(jī)制的現(xiàn)實(shí)抉擇
——基于南海海難事故的實(shí)證分析

向 力

(山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟(jì)南250100)

我國(guó)自2002年與東盟簽訂《南海各方行為宣言》以來(lái)，通過(guò)“中國(guó)－東盟海事磋商機(jī)制會(huì)議”、“落實(shí)《南海各方行為宣言》高官會(huì)議”以及《落實(shí)中國(guó)－東盟面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系聯(lián)合宣言的行動(dòng)計(jì)劃》，不斷地推動(dòng)與南海諸國(guó)的海上搜救合作。2011年第六屆東亞峰會(huì)，我國(guó)進(jìn)一步提出設(shè)立30億元“中國(guó)－東盟海上合作基金”。在此種背景下，有關(guān)南海搜救機(jī)制的主流觀點(diǎn)是，只有通過(guò)加強(qiáng)與南海諸國(guó)的區(qū)域合作，才能提高南海海上搜救能力與效率，從而為南海航運(yùn)安全提供有力保障［1－3］。此種觀點(diǎn)的形成，顯著地受到了官方外交行為的影響，并未建立在對(duì)南海搜救實(shí)踐的實(shí)證分析基礎(chǔ)上。考慮到南海諸國(guó)在海上搜救領(lǐng)域的國(guó)家利益存在重大差別，同時(shí)，海上搜救合作極易受到國(guó)際關(guān)系的影響和掣肘，當(dāng)前主流觀點(diǎn)值得商榷。為此，本文將對(duì)國(guó)際海事組織(IMO)數(shù)據(jù)庫(kù)南海海難事故及其搜救進(jìn)行實(shí)證分析，以此檢驗(yàn)主流觀點(diǎn)的確當(dāng)性，在此基礎(chǔ)上就南海搜救機(jī)制的路徑選擇提出管見(jiàn)。

一、南海海難事故與南海諸國(guó)的關(guān)系

IMO海難事故統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)①Global Integrated Shipping Information System(GISIS):Marine Casualties and Incidents．顯示，自1984年5月24日至2014年5月24日，南海海域共發(fā)生海難事故89件。其中，非常嚴(yán)重事故60件，嚴(yán)重事故21件，較嚴(yán)重事故1件，未區(qū)分嚴(yán)重級(jí)別的海難事故7件②IMO海難事故統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)將海難事故的級(jí)別區(qū)分為“非常嚴(yán)重的事故(very serious casualties)”、“嚴(yán)重事故(serious casualties)”、“較嚴(yán)重事故(less serious casualties)”和“海上事件(marine incidents)”四級(jí)。其中，“非常嚴(yán)重的事故”指造成船舶全損、人員死亡或嚴(yán)重污染的事故，“嚴(yán)重事故”指不構(gòu)成非常嚴(yán)重的事故但發(fā)生火災(zāi)、爆炸、碰撞、擱淺、觸碰、惡劣天氣損害、冰損、船體裂縫或疑似船體缺陷的事故，“較嚴(yán)重事故”指本身不構(gòu)成非常嚴(yán)重的事故和嚴(yán)重事故，但基于記錄有用信息的目的，其本身包括“危險(xiǎn)事件(hazardous incidents)”和“未遂事故”的海上事件，其余則歸入“海上事件”。。鑒于南海海難事故的官方搜救主要由南海諸國(guó)海上搜救機(jī)構(gòu)實(shí)施，南海搜救機(jī)制的形成與運(yùn)行很大程度上取決于這些國(guó)家的作為，本文主要從南海海難事故與南海諸國(guó)的關(guān)系角度對(duì)當(dāng)前89件海難事故進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。由于南海諸國(guó)均非方便旗國(guó)，在這些國(guó)家登記注冊(cè)的船舶與之具有實(shí)質(zhì)聯(lián)系，因而船舶國(guó)籍可作為確定南海諸國(guó)與南海海難事故親疏關(guān)系的首要標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)IMO數(shù)據(jù)庫(kù)南海海域海難事故作船旗國(guó)檢索，南海諸國(guó)所屬船舶發(fā)生的海難事故如表1所示。

表1 南海諸國(guó)所屬船舶海難事故統(tǒng)計(jì)

從表1可以發(fā)現(xiàn)，在南海諸國(guó)所屬船舶發(fā)生的南海海難事故中，中國(guó)在海難事故數(shù)、非常嚴(yán)重事故數(shù)、嚴(yán)重事故數(shù)三項(xiàng)統(tǒng)計(jì)上均位居首位。其中，中國(guó)海難事故數(shù)是越南的1．6倍，泰國(guó)的2．6倍，新加坡的3．3倍，菲律賓、馬來(lái)西亞、印度尼西亞、柬埔寨的6．5倍。

按照發(fā)生海難事故的船舶所屬?lài)?guó)籍進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，僅能在一定程度上揭示南海諸國(guó)與南海搜救的關(guān)系。由于開(kāi)放登記國(guó)的存在，實(shí)際為南海諸國(guó)控制、經(jīng)營(yíng)的船舶往往會(huì)懸掛開(kāi)放登記國(guó)的國(guó)旗，較之船旗國(guó)，南海諸國(guó)與此類(lèi)船舶具有更緊密的聯(lián)系，是其海上利益關(guān)切之所在。此外，在海上搜救實(shí)踐中，當(dāng)海難事故發(fā)生于一國(guó)所屬水域或臨近海域時(shí)，該國(guó)通常主動(dòng)或被要求進(jìn)行海上搜救。因此，對(duì)南海諸國(guó)與南海搜救關(guān)系的全面考察，除需從船旗國(guó)角度進(jìn)行分析外，很有必要結(jié)合海難發(fā)生地、海上搜救主體、沿海國(guó)、海難事故報(bào)告者④在IMO海難事故統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)中，每件海難事故的統(tǒng)計(jì)表中均有“海難事故報(bào)告者”(Reporting Administration)和“沿海國(guó)”(Coastal Administration)兩項(xiàng)內(nèi)容。等指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。以船舶所屬?lài)?guó)籍、海難發(fā)生地點(diǎn)、海難搜救主體、海難事故報(bào)告者、沿海國(guó)作為確定一國(guó)與海難搜救具有實(shí)質(zhì)聯(lián)系的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)南海海域89件海難事故與南海諸國(guó)的關(guān)系進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)，較之前述從船旗國(guó)角度進(jìn)行的比較，南海諸國(guó)與南海海域海難事故的實(shí)質(zhì)聯(lián)系呈現(xiàn)出更大的差異(詳見(jiàn)表2)。

表2 與南海諸國(guó)具有實(shí)質(zhì)聯(lián)系的南海海難事故統(tǒng)計(jì)

上述統(tǒng)計(jì)表明，與中國(guó)具有實(shí)質(zhì)聯(lián)系的南海海難事故數(shù)位居首位，多達(dá)40件，占南海海難事故總數(shù)的44．9%。綜合表1、表2的統(tǒng)計(jì)可發(fā)現(xiàn)，在南海海域，無(wú)論是南海諸國(guó)所屬船舶發(fā)生的海難事故數(shù)，還是與南海諸國(guó)具有實(shí)質(zhì)聯(lián)系的海難事故數(shù)，中國(guó)、越南、新加坡和泰國(guó)均位居前四名，且中國(guó)和越南始終占據(jù)一、二位。

二、南海海難事故搜救實(shí)踐

(一)南海搜救的類(lèi)型

綜合IMO海難事故數(shù)據(jù)庫(kù)的搜救情況⑤從研究角度而言，該數(shù)據(jù)庫(kù)有關(guān)海難事故的統(tǒng)計(jì)信息存在兩大缺陷: 其一，早期海難事故統(tǒng)計(jì)信息非常簡(jiǎn)略，很多重要信息缺失; 其二，海難事故調(diào)查報(bào)告不對(duì)公眾開(kāi)放，研究者無(wú)法通過(guò)IMO 公共檢索渠道獲取此類(lèi)信息。，南海搜救包括如下三種類(lèi)型。

第一，政府搜救力量實(shí)施的海上搜救。例如，2007年3月26日，越南籍QN 4368輪與另一艘越南籍船舶在廣西欽州港碰撞，欽州海事局成功救助7名船員⑥GISIS案例號(hào):C0006471。。再例如，2007年10月2日，巴拿馬籍“GOLDEN RAIN”輪在海南洋浦港錨地拋錨抵御第15號(hào)熱帶風(fēng)暴“LEKIMA”時(shí)脫錨擱淺，“南海救111號(hào)”和“南海救131號(hào)”搜救船前往施救⑦GISIS案例號(hào):C0006834。。

第二，民間搜救力量實(shí)施的海上搜救。民間搜救力量，泛指不具有政府公務(wù)屬性的所有社會(huì)救助力量，各類(lèi)商船、漁船是其主力。南海海域多起海難事故的搜救工作由民間搜救力量完成。例如，2010年12月28日，越南籍“VAN DON 02”輪在南海海域沉沒(méi)，11名船員被漁船“KG 91371TS”和“KG 91907TS”成功救助，另一名船員被漁船“BD 95690”營(yíng)救⑧GISIS案例號(hào):C0008713。。再例如，2010年11月9日，巴拿馬籍“JIANMAO 9”輪在南海海域沉沒(méi)，27名船員被商船“NYK AQUARIUS”成功救助⑨GISIS案例號(hào):C0008378。。

第三，多方協(xié)作實(shí)施的海上搜救。這一搜救類(lèi)型，既包括政府搜救力量協(xié)作實(shí)施的搜救，也包括民間搜救力量協(xié)作實(shí)施的搜救，還包括政府搜救力量與民間搜救力量協(xié)作實(shí)施的搜救。例如，2010年12月3日，巴拿馬籍“HONGWEI”輪在南海海域傾覆，12名船員被商船“SHUN TON”救助，2名船員被臺(tái)灣海岸警衛(wèi)隊(duì)救助，中國(guó)出動(dòng)“南海救113號(hào)”、“海巡31號(hào)”搜救船進(jìn)行了搜救⑩GISIS案例號(hào):C0008364。。再例如，2010年10月27日，巴拿馬籍“JIAN FU STAR”輪在南海海域沉沒(méi)，臺(tái)灣海岸警衛(wèi)隊(duì)和商船參與救援，12名船員獲救?GISIS案例號(hào):C0008377。。

(二)南海搜救的實(shí)施

在南海海域89件海難事故中，對(duì)涉及海上搜救行動(dòng)的事故?南海海難事故并非都涉及海難救助，有些事故由事發(fā)船舶進(jìn)行了自救，例如船舶水密門(mén)進(jìn)水導(dǎo)致的事故( 在89 件海難事故中，有17 例事故是水密門(mén)進(jìn)水事故) ; 有些事故無(wú)法救助，例如船員因操作失誤喪生; 還有些事故來(lái)不及救助，例如很快進(jìn)水沉沒(méi)。作不完全統(tǒng)計(jì)分析?IMO 數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)南海海域較多海難事故并未錄入海上搜救信息，筆者通過(guò)各種渠道補(bǔ)充了部分海難事故的救助信息，但依然無(wú)法窮盡每件事故的搜救信息，故此處只能作不完全統(tǒng)計(jì)分析。鑒于不完全統(tǒng)計(jì)分析所涉海難事故數(shù)量較大，船舶類(lèi)型多樣，所涉國(guó)家眾多，此種分析仍能客觀地反映所探討的問(wèn)題。，結(jié)果如下:由政府搜救力量實(shí)施海上搜救的海難事故共12件，詳見(jiàn)表3;由多方協(xié)作實(shí)施海上搜救的海難事故共10件，詳見(jiàn)表4;由民間搜救力量實(shí)施海上搜救的海難事故共4件?這4件海難事故GISIS案例號(hào)分別為:C0007892、C0008713、C0008378、C0006358。。

表3 政府搜救力量實(shí)施搜救的海難事故統(tǒng)計(jì)

從表3可以發(fā)現(xiàn)，在由政府搜救力量實(shí)施的南海搜救中，中國(guó)政府搜救力量是搜救的絕對(duì)主力，越南、菲律賓等其他南海諸國(guó)貢獻(xiàn)甚微。這一事實(shí)也與上文對(duì)南海海難事故與南海諸國(guó)關(guān)系的分析吻合。

表4 多方協(xié)作實(shí)施搜救的海難事故統(tǒng)計(jì)

由表4可以發(fā)現(xiàn)，由政府搜救力量實(shí)施搜救的海難事故數(shù)和由多方協(xié)作實(shí)施搜救的海難事故數(shù)處于伯仲之間，考慮到在所有多方協(xié)作實(shí)施搜救的海難事故中政府搜救力量均參與其間，政府搜救力量是南海搜救毫無(wú)爭(zhēng)議的主導(dǎo)力量。同時(shí)，在多方協(xié)作實(shí)施搜救的海難事故中，10件海難事故中有9件海難事故的搜救通過(guò)商船與政府搜救力量合作的方式展開(kāi)，可見(jiàn)政府搜救力量與民間搜救力量協(xié)作實(shí)施的海上搜救是多方協(xié)作實(shí)施搜救的最主要合作模式。此外，除一例事故有漁船參與外，其余協(xié)作均是商船和政府搜救力量之間的協(xié)作，可見(jiàn)商船在南海搜救的民間搜救力量中居于絕對(duì)主導(dǎo)地位。

(三)南海搜救實(shí)踐的啟示

南海搜救實(shí)踐在如下方面給我們以啟迪。

其一，南海搜救實(shí)踐告訴我們，南海諸國(guó)迄今未進(jìn)行過(guò)任何實(shí)質(zhì)意義上的海上搜救合作。這一慘淡的現(xiàn)實(shí)，值得主張加強(qiáng)中國(guó)與東盟的搜救協(xié)作，并闡述建立搜救協(xié)作機(jī)制要點(diǎn)的學(xué)者［3］，以及倡導(dǎo)加強(qiáng)南海搜救區(qū)域合作，并提出相關(guān)對(duì)策建言的學(xué)者［1］深思，為何大家倡導(dǎo)的合作機(jī)制在南海搜救30年實(shí)踐中未曾發(fā)生?其二，民間搜救力量在南海搜救中功勛卓著。其不僅是多方協(xié)作實(shí)施海上搜救的必備搜救力量，同時(shí)在多起海難事故中獨(dú)自擔(dān)負(fù)起海上搜救重任，且救助效果顯著。務(wù)實(shí)的南海搜救機(jī)制理應(yīng)做到充分重視和鼓勵(lì)民間搜救力量。其三，中國(guó)香港特區(qū)和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的政府搜救力量在南海搜救中扮演了重要角色。在前述C0008364、C0008377、C0008347海難事故的海上搜救行動(dòng)中，中國(guó)香港海事處和中國(guó)臺(tái)灣海岸警衛(wèi)隊(duì)均發(fā)揮了重要作用。未來(lái)南海搜救，值得進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)海峽兩岸以及香港地區(qū)之間的合作。

三、南海搜救區(qū)域合作缺失的原因

前述實(shí)證分析揭示的一個(gè)重要事實(shí)是，在南海搜救實(shí)踐中，南海諸國(guó)之間不存在實(shí)質(zhì)意義的合作。此處旨在探討該事實(shí)的成因，擬從國(guó)家利益、國(guó)際關(guān)系、條約義務(wù)、國(guó)家實(shí)力四個(gè)角度展開(kāi)分析。

(一)國(guó)家利益的巨大差異

表1業(yè)已表明，南海諸國(guó)所屬船舶在南海海域發(fā)生的海難事故里，中國(guó)在海難事故數(shù)量，非常嚴(yán)重事故數(shù)量和嚴(yán)重事故數(shù)量上均位居首位，海難事故數(shù)量比重達(dá)34%;表2進(jìn)一步揭示，與中國(guó)具有實(shí)質(zhì)聯(lián)系的南海海難事故數(shù)量依舊位居首位，多達(dá)40件，占南海海難事故總數(shù)的44．9%。南海周邊其他國(guó)家，除越南、泰國(guó)、新加坡的海難事故數(shù)略多之外，其余國(guó)家的海難事故率極低，海難事故數(shù)極少。與中國(guó)具有實(shí)質(zhì)聯(lián)系的南海海難事故數(shù)是越南的5．7倍，是新加坡、泰國(guó)的8倍，是菲律賓、馬來(lái)西亞、印度尼西亞、柬埔寨的20倍。誰(shuí)更在乎南海搜救，誰(shuí)更希望南海搜救卓有成效，誰(shuí)必須在南海搜救上投入更多資源，答案顯而易見(jiàn)。南海諸國(guó)在海上搜救領(lǐng)域的國(guó)家利益存在巨大差別，導(dǎo)致南海諸國(guó)與中國(guó)展開(kāi)海上搜救實(shí)質(zhì)合作的內(nèi)在動(dòng)力嚴(yán)重不足。

(二)國(guó)際關(guān)系的復(fù)雜多變

越南、菲律賓、馬來(lái)西亞、印度尼西亞均是南海海域和島嶼的所謂“主權(quán)聲索國(guó)”，各自心懷打算。

自冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，越南對(duì)華政策集平衡、尊重和制衡為一體，何種政策主導(dǎo)取決于中國(guó)、美國(guó)、印度、東盟等外部因素和越南國(guó)內(nèi)反帝國(guó)主義者和民族主義者兩大集團(tuán)之間的力量對(duì)比［4］。“越南海洋安全戰(zhàn)略的總體目標(biāo)旨在繼續(xù)非法占有我國(guó)的南沙群島，并使之逐漸成為一種既成事實(shí)，達(dá)到永久化非法占有的目的?！保?］在此種對(duì)華政策和海洋安全戰(zhàn)略的影響下，中越關(guān)系中的不穩(wěn)定因素持續(xù)增加，近期中越關(guān)系尤為緊張?越南國(guó)內(nèi)自2014年5月13日起頻發(fā)針對(duì)外國(guó)企業(yè)和人員的嚴(yán)重暴力事件，中國(guó)自2014年5月18日開(kāi)始暫停部分中越雙邊交往計(jì)劃。2014年5月26日，在中國(guó)西沙群島近海，一艘越南漁船強(qiáng)行沖闖中方981 鉆井平臺(tái)警戒區(qū)，并在撞擊正于附近作業(yè)的一艘中方漁船后傾覆。。菲律賓作為群島型海洋國(guó)家，其海權(quán)戰(zhàn)略的基本目標(biāo)是，維護(hù)與拓展海洋權(quán)益，保證海上交通線暢通，加強(qiáng)近海防御，提高國(guó)土防御能力，保衛(wèi)菲律賓的領(lǐng)海主權(quán)與海洋資源，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)所占南海島礁的防守補(bǔ)給與經(jīng)營(yíng)［6］。近年來(lái)，菲律賓不斷加強(qiáng)對(duì)南海的控制與經(jīng)營(yíng)，中菲南海爭(zhēng)端不斷?中菲南海爭(zhēng)端典型事件包括:2009年3月10日，菲律賓頒布《領(lǐng)?；€法》，將中國(guó)南沙部分島礁和黃巖島劃入菲律賓領(lǐng)土范圍;2012年4月10日，菲律賓軍艦在中國(guó)海域執(zhí)法，引發(fā)“黃巖島對(duì)峙事件”;2013年1月22日，菲律賓在中國(guó)反對(duì)的情況下，單方面將中菲南海爭(zhēng)端提交國(guó)際仲裁程序;2013年5月9日，菲律賓公務(wù)船在“臺(tái)菲重疊海域”掃射臺(tái)灣漁民，制造“臺(tái)灣漁民被射殺事件”。。馬來(lái)西亞作為南海爭(zhēng)端的相關(guān)方，其在南海爭(zhēng)端上的態(tài)度與菲律賓和越南有較大不同。其基本主張包括:南海爭(zhēng)端應(yīng)當(dāng)并可以在中國(guó)與東盟合作框架中和平談判解決，反對(duì)外部勢(shì)力介入南海爭(zhēng)端;反對(duì)中國(guó)在南海權(quán)益之爭(zhēng)中提出的歷史因素，但強(qiáng)調(diào)南海爭(zhēng)端不應(yīng)影響中國(guó)與東盟，特別是中馬的良好合作大局［7］。印度尼西亞作為毗鄰馬六甲海峽的群島國(guó)家，與越南在越南海岸南部、東南部大陸架和印尼納土納島以北的大陸架相疊部分宿存劃界爭(zhēng)議;與菲律賓在民格島主權(quán)歸屬上，與新加坡在巴淡島主權(quán)歸屬上也存在爭(zhēng)議，與馬來(lái)西亞的海疆劃界爭(zhēng)議也未塵埃落定［8］。

綜上，南海周邊國(guó)家與中國(guó)以及南海周邊國(guó)家之間均存在海域主權(quán)爭(zhēng)端，南海周邊國(guó)際關(guān)系復(fù)雜多變。這使得南海搜救合作缺乏互信、互助、互利的國(guó)際關(guān)系基礎(chǔ)和國(guó)際政治環(huán)境。

(三)條約義務(wù)的不一致

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《海洋法公約》)第98條要求各締約國(guó)應(yīng)針對(duì)海上安全促進(jìn)充分、有效的搜救服務(wù)的建立、運(yùn)行和維持，為此目的，可通過(guò)相互的區(qū)域安排與鄰國(guó)合作。該條提及的區(qū)域合作屬于建議舉措，并非海上搜救區(qū)域合作的強(qiáng)制性規(guī)定，此種合作取決于沿海國(guó)的合作意愿以及合作基礎(chǔ)。《南海各方行為宣言》第六項(xiàng)明確提及在全面和永久解決爭(zhēng)議之前，在搜尋和救助領(lǐng)域有關(guān)各方可探討或開(kāi)展合作，但作為一份政治文件，該宣言并不能實(shí)際約束南海諸國(guó)在海上搜救領(lǐng)域進(jìn)行合作。南海諸多的海上搜救合作，從條約角度而言，依賴(lài)于南海諸國(guó)在海上搜救領(lǐng)域共處于相同的條約制度下，具有相同的條約權(quán)利和條約義務(wù)。

目前，針對(duì)海上搜救的專(zhuān)門(mén)性國(guó)際公約包括:《1974年國(guó)際海上人命安全公約》(SOLAS1974)及其歷次議定書(shū)?包括《1974年國(guó)際海上人命安全公約1978年議定書(shū)》( SOLAS PＲOT 1978) 、《1974年國(guó)際海上人命安全公約1988年議定書(shū)》( SOLAS PＲOT 1988) 。，以及《1979年國(guó)際海上搜尋救助公約》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《救助公約》)。SOLAS1974進(jìn)行了多次修訂，其締約國(guó)狀態(tài)較為復(fù)雜:雖然中國(guó)、越南、新加坡、泰國(guó)、菲律賓、馬來(lái)西亞、印度尼西亞、柬埔寨八國(guó)均為SOLAS1974的締約國(guó)，但是泰國(guó)、菲律賓兩國(guó)不是SOLAS PROT 1978的加入國(guó)，泰國(guó)、菲律賓、印度尼西亞三國(guó)不是SOLASPROT 1988的加入國(guó)?Status of Multilateral Conventions and Instruments in Ｒespect of Which the International Maritime Organization or Its Secretary-General Performs Depositary or Other Functions，As at 31 May 2014．?！毒戎s》第3．1．1條要求，各締約方須協(xié)調(diào)其搜救組織，必要時(shí)其搜救工作應(yīng)與鄰近國(guó)家相配合，并就具體的配合內(nèi)容作出了規(guī)定。該條在一定意義上搭建起海上搜救合作的制度基礎(chǔ)。然而，在南海諸國(guó)中，泰國(guó)、菲律賓、馬來(lái)西亞、柬埔寨四國(guó)至今未加入《救助公約》。由此觀之，南海諸國(guó)在海上搜救領(lǐng)域缺乏統(tǒng)一的條約基礎(chǔ)，在海上搜救領(lǐng)域各國(guó)的條約義務(wù)存在很大差異，實(shí)質(zhì)性合作缺乏制度基礎(chǔ)。

(四)國(guó)家搜救實(shí)力的懸殊

上文已述及，泰、菲兩國(guó)不是SOLAS PROT 1978的加入國(guó)，泰、菲、印三國(guó)不是SOLASPROT 1988的加入國(guó)。這兩項(xiàng)議定書(shū)不同程度地提高了航運(yùn)安全和海上搜救的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)?SOLAS PＲOT 1978 在檢驗(yàn)發(fā)證、操舵裝置、雷達(dá)、惰性氣體裝置和證書(shū)格式等方面提出了補(bǔ)充要求，SOLAS PＲOT 1988 將全球海上遇險(xiǎn)與安全系統(tǒng)及檢驗(yàn)與發(fā)證協(xié)調(diào)系統(tǒng)引入公約。，加入議定書(shū)的國(guó)家有義務(wù)在其國(guó)內(nèi)實(shí)施這些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。這使得未加入議定書(shū)的國(guó)家與加入議定書(shū)的國(guó)家在搜救技術(shù)上存在較大差距，甚至無(wú)法在同一技術(shù)平臺(tái)進(jìn)行搜救合作。此外，南海周邊國(guó)家除新加坡外，均屬于發(fā)展中國(guó)家，醫(yī)療、后勤、通訊等事關(guān)搜救效果的硬件條件普遍落后，即使合作，往往也難滿足要求。下述南海事故很好地詮釋了這一現(xiàn)實(shí)境況。2012年1月2日，新加坡籍“THERESA DUA”輪行駛于南海海域，實(shí)習(xí)船員未經(jīng)授權(quán)和督導(dǎo)，在卷浪環(huán)境下起重重物造成傷害。該船立即向菲律賓海岸警衛(wèi)隊(duì)尋求醫(yī)療救助，然而菲方無(wú)力提供被要求的醫(yī)療救助，最終這名船員因搶救不及時(shí)而身亡?GISIS案例號(hào):C0009175。。

四、南海搜救機(jī)制的現(xiàn)實(shí)之路

國(guó)家利益的巨大差異、國(guó)際關(guān)系的復(fù)雜多變、條約義務(wù)的不一致以及國(guó)家搜救實(shí)力的懸殊共同決定了南海諸國(guó)海上搜救的實(shí)質(zhì)合作在當(dāng)前不具有現(xiàn)實(shí)可能性。學(xué)界倡導(dǎo)的南海搜救合作僅僅是對(duì)官方外交姿態(tài)的重述，現(xiàn)實(shí)中的南海搜救機(jī)制并不能寄厚望于南海諸國(guó)的精誠(chéng)合作。同時(shí)，與我國(guó)具有實(shí)質(zhì)聯(lián)系的海難事故數(shù)占南海海難事故總數(shù)的比例高達(dá)44．9%，作為《海洋法公約》、《救助公約》、SOLAS1974及其議定書(shū)的締約國(guó)，客觀上我國(guó)有義務(wù)對(duì)近半數(shù)的南海海難事故進(jìn)行海上搜救。鑒于此，南海搜救的現(xiàn)實(shí)之路只能是我國(guó)以一個(gè)大國(guó)的姿態(tài)實(shí)質(zhì)性地?fù)?dān)負(fù)起南海搜救重任，舍此別無(wú)他途。在這一立場(chǎng)下，結(jié)合前文對(duì)南海海難事故搜救的實(shí)證分析，就南海搜救機(jī)制的構(gòu)建提出如下建言。

(一)增進(jìn)南海中國(guó)官方搜救實(shí)力

交通運(yùn)輸部南海救助局是中國(guó)在南海海域的官方搜救機(jī)構(gòu)，其對(duì)南海搜救的貢獻(xiàn)毋庸置疑?體系。截至2014年3月10日，南海救助局成功救助救援各類(lèi)遇險(xiǎn)船舶840 艘( 其中外籍117 艘) ，救助救援遇險(xiǎn)人員13 268 人( 其中外籍人員1 430 人) ，獲救財(cái)產(chǎn)價(jià)值人民幣274 億元。參見(jiàn)交通運(yùn)輸部南海救助局官網(wǎng)“單位介紹”，http: / /www．nh － rescue．cn /cn /intro．html，2014年6月1日訪問(wèn)。，但就南海中國(guó)官方整體搜救實(shí)力而言，尚待從多方面予以增進(jìn)。

首先，亟需加強(qiáng)遠(yuǎn)海重點(diǎn)水域的搜救能力建設(shè)。當(dāng)前政府海上搜救力量主要分布在沿海水域，遠(yuǎn)海水域的搜救力量非常薄弱。未來(lái)有必要加快遠(yuǎn)海重點(diǎn)水域海上搜救站點(diǎn)、專(zhuān)業(yè)救助船舶和航空器?？奎c(diǎn)的建設(shè)，提高重點(diǎn)海區(qū)海上搜救能力［9］。

其次，應(yīng)盡早開(kāi)發(fā)我國(guó)的海難事故數(shù)據(jù)庫(kù)。已發(fā)海難事故的救助經(jīng)驗(yàn)和救助方案對(duì)海上搜救具有重要參考價(jià)值。我國(guó)目前海上搜救案例多以文本檔案的形式零散地存儲(chǔ)于各類(lèi)政府機(jī)構(gòu)，缺乏一種先進(jìn)的案例存儲(chǔ)、檢索、推理機(jī)制，查詢(xún)相似案例的效率非常低下，甚至無(wú)法在短時(shí)內(nèi)獲取相關(guān)案例［10］。盡管也可以通過(guò)IMO海難事故統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行案例查詢(xún)，但該數(shù)據(jù)庫(kù)海難事故搜救信息的記載非常簡(jiǎn)陋。為此，我國(guó)有必要盡快開(kāi)發(fā)自己的海難事故數(shù)據(jù)庫(kù)，為海難搜救提供重要參考。

最后，應(yīng)建立兩岸三地海上搜救合作的常態(tài)機(jī)制。兩岸三地的海上搜救合作不僅沒(méi)有前述導(dǎo)致南海諸國(guó)合作缺失的原因，反而在政治、經(jīng)濟(jì)、文化方面具有密切合作的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。現(xiàn)有南海搜救實(shí)踐中，兩岸三地的合作較少，在IMO數(shù)據(jù)庫(kù)中僅有兩例合作案例。全方位的實(shí)質(zhì)性演練合作起步更晚，直至2013年兩岸三地才舉行了首次南海聯(lián)合搜救桌面演練?2013年8月30日，中國(guó)海上搜救中心、中華搜救協(xié)會(huì)和香港海上救援協(xié)調(diào)中心在海口市舉行了首次南海聯(lián)合搜救桌面演練。演練分為接警與通報(bào)、協(xié)調(diào)與組織實(shí)施和搜救中止三個(gè)階段，再現(xiàn)了接到報(bào)警、初步處置、搜救行動(dòng)和方案調(diào)整等九個(gè)場(chǎng)景，演練科目包括人命搜尋救助、人員轉(zhuǎn)移、醫(yī)療救助三個(gè)科目。演練過(guò)程對(duì)船舶自動(dòng)識(shí)別系統(tǒng)、船舶報(bào)告系統(tǒng)、船舶遠(yuǎn)程識(shí)別與跟蹤系統(tǒng)等現(xiàn)代技術(shù)在搜救方面的運(yùn)用效果進(jìn)行了檢驗(yàn)。http: / /www．moc．gov．cn /zhuzhan /jiaotongxinwen /xinwenredian /201309xinwen /201309 /t20130902 _1475533．html，2014年6月1日訪問(wèn)。。未來(lái)有必要在海上搜救信息聯(lián)絡(luò)、搜救單位合作、搜救資源共享、搜救培訓(xùn)演練方面建立常態(tài)機(jī)制，鞏固和加強(qiáng)兩岸三地的海上搜救合作。

(二)激勵(lì)并引導(dǎo)民間海上搜救力量

《海洋法公約》第98條規(guī)定，每個(gè)國(guó)家應(yīng)責(zé)成懸掛該國(guó)旗幟航行的船舶的船長(zhǎng)，在不嚴(yán)重危及其船舶、船員或乘客的情況下，救助任何在海上遭遇生命危險(xiǎn)的人，盡速前往救助遇難者，以及在碰撞后，對(duì)另一船舶、其船員和乘客給予救助。《救助公約》第2．4．1條規(guī)定，各締約方在指定救助單位的同時(shí)，須指定不適于被指定為救助單位但能參加救助工作的公私服務(wù)機(jī)構(gòu)或其所屬部分作為搜救組織的組成部分，并規(guī)定其職責(zé)。根據(jù)上述規(guī)定，指揮本國(guó)民用船舶進(jìn)行海上搜救是《海洋法公約》和《救助公約》對(duì)締約國(guó)規(guī)定的一項(xiàng)條約義務(wù)。我國(guó)作為兩大公約的締約國(guó)，有義務(wù)確保民間搜救力量充分參與海上搜救。此外，我國(guó)《海上搜救應(yīng)急預(yù)案》第5．11條“社會(huì)力量動(dòng)員與參與”也就民間力量參與海上搜救作出了規(guī)定。

海上搜救兼具專(zhuān)業(yè)性和時(shí)效性。參與南海搜救的民間搜救力量，多為事發(fā)海域附近的商船和漁船?除此之外，目前在不少沿海省市也相繼成立了海上搜救志愿者隊(duì)伍。，其能在最短的時(shí)間奔赴事故地點(diǎn)展開(kāi)救援，此種迅捷是政府搜救力量無(wú)法比擬的。然而，民間搜救力量通常在搜救專(zhuān)業(yè)知識(shí)、搜救通訊聯(lián)絡(luò)、搜救法規(guī)方面知之甚少。為此，對(duì)于民間海上搜救力量，一方面需因勢(shì)利導(dǎo)，激勵(lì)其積極參與海上搜救;另一方面，需從專(zhuān)業(yè)角度給予引導(dǎo)和培訓(xùn)。此外，船舶、船上設(shè)施和設(shè)備往往會(huì)在海上救助中遭受一定損害，救助還會(huì)產(chǎn)生燃油和救援物資的消耗。如果民間救助力量因海上救助產(chǎn)生的消耗和遭受的損失得不到補(bǔ)償，勢(shì)必影響其參與海上救助的積極性。為此，有必要通過(guò)海上搜救獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制激勵(lì)民間搜救力量參與海上搜救。我國(guó)于2007年頒布了《海(水)上搜救獎(jiǎng)勵(lì)專(zhuān)項(xiàng)資金管理暫行辦法》，對(duì)在搜救行動(dòng)中做出突出貢獻(xiàn)的社會(huì)搜救力量進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。2006—2011年累計(jì)發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)資金4 458．68萬(wàn)元，2012年，中國(guó)海上搜救中心對(duì)參與377起重、特大險(xiǎn)情救助的社會(huì)力量進(jìn)行了獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)金額共計(jì)825萬(wàn)元?《2012年度海( 水) 上搜救獎(jiǎng)勵(lì)專(zhuān)項(xiàng)資金公示》，http: / /www．mot．gov．cn /st2010 /shandong /sd_hangyedt /201306 /t20130628_1440582．html，2014年6月24日訪問(wèn)。。當(dāng)前的獎(jiǎng)勵(lì)制度，尚無(wú)法惠及參與非重、特大救助的社會(huì)力量，同時(shí)獎(jiǎng)勵(lì)力度相對(duì)較小?以2012年的獎(jiǎng)勵(lì)為例，377起社會(huì)救助共獎(jiǎng)勵(lì)825萬(wàn)元，平均每起僅2萬(wàn)余元。。未來(lái)，有必要提高獎(jiǎng)勵(lì)的力度，同時(shí)擴(kuò)大獎(jiǎng)勵(lì)的覆蓋面。

(三)謀求中、越、泰、新四國(guó)海上搜救領(lǐng)域的有限合作

越南、泰國(guó)、新加坡三國(guó)所屬船舶發(fā)生的南海海難事故數(shù)以及與之具有實(shí)質(zhì)聯(lián)系的南海海難事故數(shù)僅次于中國(guó)，遠(yuǎn)高于菲律賓、馬來(lái)西亞、印度尼西亞、柬埔寨四國(guó)。三國(guó)在南海搜救領(lǐng)域具有一定份量的國(guó)家利益，在一定程度上存在有限合作的可能性。此種有限合作最有可能發(fā)生在對(duì)這三個(gè)國(guó)家所屬船舶的搜救上。未來(lái)可從如下諸方面展開(kāi)有限合作。

其一，與上述國(guó)家議定南海搜救區(qū)域?！八丫葏^(qū)域”是《救助公約》創(chuàng)設(shè)的概念，其指“一個(gè)提供搜救服務(wù)的限定區(qū)域”?《救助公約》第1．3條。，《〈救助公約〉1998年修正案》將該定義修改為“與一個(gè)救助協(xié)調(diào)中心相聯(lián)的提供搜救服務(wù)的限定區(qū)域”。在搜救區(qū)域內(nèi)，締約方有義務(wù)通過(guò)救助協(xié)調(diào)中心提供搜救服務(wù)，《〈救助公約〉2004年修正案》進(jìn)一步規(guī)定締約方在其搜救區(qū)域?qū)f(xié)調(diào)配合搜救船舶使被救人員登船負(fù)有首要責(zé)任。由于搜救區(qū)域的劃分并不涉及且不得損害國(guó)家之間邊界的劃分?《救助公約》第2．1．7條。我國(guó)《國(guó)家海上搜救應(yīng)急預(yù)案》使用的概念是“搜救責(zé)任區(qū)”。，中國(guó)與上述國(guó)家議定搜救區(qū)域具有可行性。我國(guó)與上述國(guó)家議定搜救區(qū)域，一方面可排除周邊國(guó)家的顧慮和阻礙，另一方面，也可明確周邊國(guó)家的搜救義務(wù)，強(qiáng)化其配合意識(shí)。對(duì)不屬于《救助公約》締約方的泰國(guó)、菲律賓、馬來(lái)西亞、柬埔寨四國(guó)，我國(guó)也可仿效《救助公約》與之議定搜救區(qū)域。

其二，與上述國(guó)家建立跨國(guó)海上搜救準(zhǔn)入機(jī)制。當(dāng)一國(guó)搜救單位須進(jìn)入或通過(guò)另一國(guó)領(lǐng)海或具有專(zhuān)屬管轄權(quán)的海域進(jìn)行海上搜救時(shí)，首要的問(wèn)題便是能否被準(zhǔn)許進(jìn)入或通過(guò)相關(guān)海域?！逗Ｑ蠓üs》下的無(wú)害通過(guò)制度具有諸多限制條件，包括不得在船上起落或接載任何飛機(jī)，不得從事與通過(guò)沒(méi)有直接關(guān)系的任何其他活動(dòng)等?《海洋法公約》第19條。，較難適用于上述情形的進(jìn)入和通過(guò)?？紤]到我國(guó)與多個(gè)南海國(guó)家存在海域爭(zhēng)端，此種進(jìn)入或通過(guò)的準(zhǔn)許會(huì)面臨更多困難?！毒戎s》第3．1．2至3．1．6條就此種進(jìn)入或通過(guò)進(jìn)行了規(guī)定，要求“締約方應(yīng)批準(zhǔn)其他締約方的救助單位只是為了搜尋發(fā)生海難的地點(diǎn)和救助該海難中遇險(xiǎn)人員的目的，立即進(jìn)入或越過(guò)其領(lǐng)?；蝾I(lǐng)土”。但這一規(guī)定在該公約中屬于建議性規(guī)定，并不具有強(qiáng)制性。為解決這一跨國(guó)搜救的首要問(wèn)題，我國(guó)有必要以《救助公約》的上述規(guī)定為基礎(chǔ)，就基于海上搜救目的而進(jìn)入或通過(guò)另一國(guó)領(lǐng)?；蚓哂袑?zhuān)屬管轄權(quán)的海域締結(jié)雙邊協(xié)定或區(qū)域協(xié)定。

其三，與上述國(guó)家建立海上搜救信息披露機(jī)制，便于事故信息能在相關(guān)國(guó)家間迅捷傳遞，便于救助協(xié)調(diào)中心能及時(shí)整合周邊搜救資源。《救助公約》第二章就締約國(guó)海上搜救的信息披露建立了具體的機(jī)制?《救助公約》第2．1．2條規(guī)定:“各締約方須向秘書(shū)長(zhǎng)提供有關(guān)他們的搜救組織及以后重要變動(dòng)的情況，包括:1．全國(guó)性的海上搜救服務(wù)部門(mén);2．已建立的救助協(xié)調(diào)中心的地點(diǎn)，它們的電話及電傳號(hào)碼和所負(fù)責(zé)的區(qū)域;3．由它們指揮的主要救助單位?！钡?．1．3條規(guī)定:“秘書(shū)長(zhǎng)須用適當(dāng)?shù)姆绞綄⒌?．1．2條中所述的情況轉(zhuǎn)達(dá)給各締約方?！?，中國(guó)、越南、新加坡三國(guó)可通過(guò)《救助公約》確立的機(jī)制獲知此類(lèi)信息，由于泰國(guó)不是《救助公約》的締約方，尚需就此與該國(guó)建立專(zhuān)門(mén)的信息分享渠道。

其四，與上述國(guó)家建立海上搜救善后配合機(jī)制。全面履行救助義務(wù)，不僅包括及時(shí)實(shí)施救助活動(dòng)，還包括對(duì)獲救人員和物資的妥善安置和照顧等一系列善后工作。對(duì)外國(guó)遇難船舶的救助，涉及獲救人員的遣返以及死亡人員的處置等事宜。對(duì)此，我國(guó)《海上搜救應(yīng)急預(yù)案》第6．1條“善后處置”規(guī)定，外籍人員由公安部門(mén)或外交部門(mén)負(fù)責(zé)遣返，外籍死亡人員由外事辦負(fù)責(zé)處置。與上述國(guó)家建立海上搜救善后配合機(jī)制，有助于我國(guó)相關(guān)部門(mén)更好地處理搜救善后工作。

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