張 虎

(華東政法大學(xué) 國(guó)際航運(yùn)法律學(xué)院，上海200042)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)與南海諸國(guó)之間在港口國(guó)監(jiān)督領(lǐng)域“各行其政、缺乏合作”。細(xì)究其因，一方面，南海區(qū)域國(guó)家在港口國(guó)監(jiān)督方面多以其國(guó)內(nèi)法規(guī)定為依據(jù)，而這些規(guī)定并不一致;另一方面，受歷史及政治方面因素的影響，南海區(qū)域各港口國(guó)在海域問(wèn)題上的合作缺乏基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)。目前，隨著我國(guó)與南海區(qū)域其他港口國(guó)經(jīng)貿(mào)聯(lián)系的日益密切，港口國(guó)監(jiān)督制度的不協(xié)調(diào)所導(dǎo)致的船舶滯留、污染防治不力等問(wèn)題已成為影響南海區(qū)域國(guó)家間經(jīng)貿(mào)關(guān)系的一個(gè)重大因素。因此，探討南海區(qū)域港口國(guó)監(jiān)督的合作機(jī)制亦是南海諸國(guó)關(guān)系中亟待解決的問(wèn)題之一。

一、港口國(guó)監(jiān)督的法律依據(jù)及國(guó)際合作模式

港口國(guó)監(jiān)督(Port State Control，PSC)又稱為港口國(guó)管理，即港口國(guó)政府對(duì)抵達(dá)其港口的外國(guó)籍船舶實(shí)施的監(jiān)督檢查。其在廣義上包括了港口國(guó)海關(guān)、移民(公安邊防)、衛(wèi)生和動(dòng)植物檢疫檢驗(yàn)以及海上安全主管當(dāng)局按照各自分工對(duì)船舶及所載人員、貨物、物品進(jìn)行的監(jiān)督和管理［1］。上述諸項(xiàng)中，國(guó)際海事界最為重視的，亦為本文著重探討的，則是港口國(guó)海上安全主管當(dāng)局針對(duì)船舶安全和海域污染方面的監(jiān)督檢查。在目前的國(guó)際實(shí)踐中，港口國(guó)監(jiān)督多以抽檢的形式開展，檢查的內(nèi)容主要分為四個(gè)方面:船舶的技術(shù)狀況、操作性要求、船舶配員、船員生活和工作條件。對(duì)于不符合標(biāo)準(zhǔn)(即船舶在以上四方面存在缺陷)的船舶，可視情況予以滯留，直至缺陷改正方才放行。

(一)有關(guān)港口國(guó)監(jiān)督的國(guó)際立法

當(dāng)下，港口國(guó)監(jiān)督的法律依據(jù)來(lái)源于國(guó)際法和有關(guān)國(guó)家的國(guó)內(nèi)法兩個(gè)層面，其中，以國(guó)際條約和規(guī)范性文件為表現(xiàn)形式的國(guó)際法對(duì)統(tǒng)一監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)國(guó)際合作具有重要意義。目前，對(duì)港口國(guó)監(jiān)督問(wèn)題作出相關(guān)規(guī)定的國(guó)際公約主要有:

1．《國(guó)際海上人命安全公約》(International Convention for Safety of Life at Sea，SOLAS)SOLAS公約旨在“共同制訂統(tǒng)一原則和有關(guān)規(guī)則，以增進(jìn)海上人命安全”。因而，其對(duì)PSC問(wèn)題的規(guī)定主要集中于“懸掛締約國(guó)政府國(guó)旗的船舶可能存在危及人命安全時(shí)，各締約的港口國(guó)有權(quán)采取一定的措施予以監(jiān)督”。在最初的1914年SOLAS公約中，關(guān)于港口國(guó)監(jiān)督的問(wèn)題便有所涉及，這為港口國(guó)監(jiān)督制度的發(fā)展和完善奠定了基礎(chǔ)。但當(dāng)時(shí)公約中的監(jiān)督檢查條款明確規(guī)定港口國(guó)檢查目的僅限于核查船上的證書是否有效、有權(quán)對(duì)低標(biāo)準(zhǔn)船舶采取滯留措施等。此后，SOLAS公約在修訂時(shí)不斷增加有關(guān)港口國(guó)監(jiān)督的條款，如1929年增加了港口國(guó)干預(yù)條件;1948年增加了“執(zhí)行監(jiān)督的官員應(yīng)將有關(guān)干涉的事實(shí)向國(guó)際海事組織(International Maritime Organization，IMO)報(bào)告的義務(wù)”;1960年增加了“明顯證據(jù)(Clear Grounds)”的內(nèi)容;1974年SOLAS公約中又增加了港口國(guó)監(jiān)督檢查官(Personnel Survey Control Officer，PSCO)采取干預(yù)措施時(shí)應(yīng)通知船旗國(guó)并向IMO報(bào)告原因及具體干預(yù)措施的內(nèi)容。SOLAS公約1988年議定書賦予PSCO可要求被滯留的船舶駛往最近的修船廠進(jìn)行必要的修理的權(quán)利，同時(shí)要求采取干預(yù)措施的港口國(guó)當(dāng)局將采取措施的具體事宜通知下一停靠港當(dāng)局，并要求該港口國(guó)當(dāng)局應(yīng)盡一切努力避免對(duì)船舶作不當(dāng)扣留或延誤。

2．《國(guó)際防止船舶造成污染公約》(International Convention for the Prevention of Pollution from Ships，MARPOL)MARPOL公約是防止和限制船舶排放油類和其他有害物質(zhì)污染海洋方面的安全規(guī)定的國(guó)際公約。該公約有關(guān)港口國(guó)監(jiān)督事項(xiàng)集中在船舶所造成的空氣污染方面，根據(jù)修正的MARPOL73/78附則VI有關(guān)“2009港口國(guó)監(jiān)督指南”之規(guī)定，港口國(guó)的檢查員有權(quán)對(duì)船舶檢查的事項(xiàng)亦集中于船舶可能產(chǎn)生的空氣污染源上。例如:船舶是否具備《國(guó)際防止空氣污染證書》;船用柴油發(fā)動(dòng)機(jī)是否具有《發(fā)動(dòng)機(jī)國(guó)際防止空氣污染證書》;是否使用了產(chǎn)生臭氧消耗物質(zhì)的新裝置等。此外，港口國(guó)監(jiān)督指南也對(duì)焚燒爐作出了相關(guān)限制，并要求檢查船舶上柴油發(fā)動(dòng)機(jī)儀表記錄薄、燃油記錄、臭氧消耗物質(zhì)記錄薄以及揮發(fā)性有機(jī)化合物管理計(jì)劃等相關(guān)記錄。

3．《國(guó)際載重線公約》(The International Convention on Load Lines，LL1966)LL1966通過(guò)制定國(guó)際航行船舶載重限額的統(tǒng)一原則和規(guī)則，達(dá)到保障海上人命和財(cái)產(chǎn)安全之目的。所以，為符合LL1966所設(shè)定的國(guó)際航行船舶載重限額的標(biāo)準(zhǔn)，各締約國(guó)對(duì)在其本國(guó)登記或懸掛該國(guó)國(guó)旗的船舶，要確保:第一，船舶具備有效的國(guó)際載重線證書;第二，載重線未超出證書所允許的限度;第三，載重線的位置與證書相符。而港口國(guó)檢查人員在檢驗(yàn)船舶時(shí)，LL1966規(guī)定了六項(xiàng)可導(dǎo)致船舶被滯留的缺陷①這六項(xiàng)缺陷分別是:甲板和船體外板存在缺陷，影響適航性或局部負(fù)載強(qiáng)度;穩(wěn)定性不足;缺乏足夠的資料下，船長(zhǎng)簡(jiǎn)單地安排裝貨和壓載;船舶的關(guān)閉裝置等其他影響船舶水密性的裝置出現(xiàn)問(wèn)題;超載;吃水標(biāo)志或者載重線標(biāo)志看不清讀數(shù)。，只要檢查人員發(fā)現(xiàn)六項(xiàng)中的任一項(xiàng)缺陷，便有權(quán)采取相應(yīng)的措施。

4．《1978年海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際公約》(International Convention on Standards of Training，Certification and Watchkeeping for Seafarers，STCW78)STCW78是港口國(guó)監(jiān)督的主要國(guó)際公約之一，按照STCW78之規(guī)定對(duì)船舶進(jìn)行檢查時(shí)，檢查員主要查核在船上所有船員證書的有效性以及該船是否符合安全配員的要求。在2010年新修正案下對(duì)船員休息制度、團(tuán)隊(duì)協(xié)作能力、船員證書及對(duì)電子海圖顯示與信息系統(tǒng)的檢查都有所更新。修正案還要求船舶制定明確的船員休息時(shí)間制度，對(duì)每一名船員的工作時(shí)間和休息時(shí)間進(jìn)行記錄，并要求所有船員簽字。檢查人員在進(jìn)行檢查時(shí)，將會(huì)詳細(xì)地對(duì)照航海日志記錄的內(nèi)容針對(duì)每個(gè)人尤其對(duì)于開航后將要承擔(dān)值班要求的船員進(jìn)行檢查，通過(guò)記錄表體現(xiàn)出值班人員已經(jīng)得到了充分的休息。不僅如此，檢查員還有權(quán)通過(guò)預(yù)設(shè)特定情境，對(duì)團(tuán)隊(duì)協(xié)作能力進(jìn)行檢查。在新的修正案下，關(guān)于船員證書的有效性問(wèn)題檢查是針對(duì)所有船員的基本安全培訓(xùn)和保安意識(shí)培訓(xùn)的培訓(xùn)合格證書，應(yīng)能表明船員已參加過(guò)基本培訓(xùn)和保安意識(shí)培訓(xùn);同時(shí)，船舶應(yīng)嚴(yán)格做好藥品使用的記錄和船員酒精測(cè)量記錄，以備港口國(guó)檢查［2］。在信息系統(tǒng)設(shè)備強(qiáng)制裝船之后，為確保新裝船設(shè)備的正確使用，針對(duì)信息系統(tǒng)設(shè)備的相關(guān)內(nèi)容將會(huì)成為檢查的重點(diǎn)。

5．港口國(guó)檢查程序(Procedures for Port State Control)及其附則 1995年11月23日IMO第19次大會(huì)采納了一個(gè)新的決議案，即A．787(19)港口國(guó)檢查程序(Procedures for Port State Control)及其附則，該議案對(duì)港口國(guó)從事監(jiān)督檢查的機(jī)構(gòu)、人員以及檢查的具體程序作出了詳細(xì)的規(guī)定，使港口國(guó)進(jìn)行檢查時(shí)有程序可循，并規(guī)范了檢查人員的監(jiān)督檢查行為。

(二)世界上主要的港口國(guó)監(jiān)督合作模式

目前，港口國(guó)監(jiān)督制度在全球范圍內(nèi)呈現(xiàn)區(qū)域化合作的趨勢(shì)，如覆蓋北大西洋沿岸和地中海北岸部分國(guó)家的巴黎備忘錄、亞太地區(qū)相關(guān)國(guó)家的東京備忘錄，拉丁美洲合作協(xié)議、加勒比地區(qū)諒解備忘錄和地中海地區(qū)諒解備忘錄等。其中，巴黎備忘錄及東京備忘錄在港口國(guó)監(jiān)督檢查方面機(jī)制完善、措施嚴(yán)格，影響力也較大。

1．巴黎備忘錄 2011年巴黎備忘錄啟用了新的檢查機(jī)制，根據(jù)新的檢查機(jī)制，首先要對(duì)船舶進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，根據(jù)船舶船型、船齡、船旗國(guó)的表現(xiàn)、認(rèn)可組織的表現(xiàn)、船舶管理公司的表現(xiàn)、檢查發(fā)現(xiàn)的缺陷以及滯留次數(shù)來(lái)認(rèn)定該船舶的風(fēng)險(xiǎn)，據(jù)此將船舶劃分為高風(fēng)險(xiǎn)船、標(biāo)準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)船、低風(fēng)險(xiǎn)船。一般情況下，認(rèn)定船舶風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的因素都收集在巴黎備忘錄的信息系統(tǒng)里，風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)越高，被檢查的可能性越大，而且新的檢查機(jī)制規(guī)定對(duì)于不同船舶風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)有不同的檢查周期。該檢查機(jī)制還規(guī)定了新的檢查優(yōu)先級(jí)和新的檢查類別，這種檢查級(jí)別的劃分，不但可以減少選船的隨意性，還可以確保檢查的覆蓋率［3］。

2．東京備忘錄 2014年1月1日開始，東京備忘錄在亞太地區(qū)推行港口國(guó)監(jiān)督新檢查機(jī)制，新檢查機(jī)制納入全新的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制和檢查策略，對(duì)航運(yùn)業(yè)影響巨大。與此前的檢查機(jī)制相比，東京備忘錄新檢查機(jī)制對(duì)船舶計(jì)分方法和選船機(jī)制進(jìn)行了修改，使得船舶風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的劃分更為科學(xué)合理，這也為港口國(guó)檢查、船舶管理公司和航運(yùn)市場(chǎng)的發(fā)展帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。新檢查機(jī)制下的船舶風(fēng)險(xiǎn)屬性、選船機(jī)制和公司績(jī)效的三個(gè)方面，形成相互影響、相互滲透和相互制約的關(guān)系。東京備忘錄新檢查機(jī)制實(shí)施后，隨著低風(fēng)險(xiǎn)船舶檢查頻率的急劇下降，此類船舶的運(yùn)營(yíng)成本將逐步下降，低風(fēng)險(xiǎn)船舶的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力將顯著提升。

二、南海區(qū)域港口國(guó)監(jiān)督合作的機(jī)遇

中國(guó)－東盟自由貿(mào)易區(qū)于2010年1月1日正式成立，目前我國(guó)是東盟的第一大貿(mào)易伙伴，東盟是我國(guó)的第三大貿(mào)易伙伴。中國(guó)－東盟在貿(mào)易方面，近年來(lái)一直保持增長(zhǎng)勢(shì)頭。2002年中國(guó)－東盟自貿(mào)區(qū)框架協(xié)議簽訂時(shí)，雙邊貿(mào)易額為547．67億美元。2013年，中國(guó)與東盟的貿(mào)易額已升至4 436．1億美元，同比增長(zhǎng)10．9%，高于同期全國(guó)外貿(mào)增速3．3個(gè)百分點(diǎn)，增速居我國(guó)主要貿(mào)易伙伴前列。其中，中國(guó)出口2 440．7億美元，進(jìn)口1 995．4億美元，同比分別增長(zhǎng)19．5%和1．9%［4］。但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及航運(yùn)能力所存在的巨大差異，包括我國(guó)在內(nèi)的南海區(qū)域國(guó)家港口國(guó)監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)和要求也參差不一。隨著這一區(qū)域國(guó)家間經(jīng)貿(mào)聯(lián)系的加強(qiáng)，尤其是在我國(guó)與東盟合作的日益緊密以及加快建設(shè)海上絲綢之路的背景下，對(duì)增進(jìn)南海區(qū)域港口國(guó)監(jiān)督的合作而言是一個(gè)良好的機(jī)遇。

(一)南海區(qū)域港口國(guó)監(jiān)督合作的法律依據(jù)

根據(jù)2014年9月30日IMO公布的數(shù)據(jù)顯示，東盟和南海區(qū)域國(guó)家除老撾外，其他國(guó)家均是SOLAS公約、MARPOL公約、LL1966和STCW78的成員國(guó)②參見IMO網(wǎng)站:http://www．imo．org/About/Conventions/Pages/Home．a(chǎn)spx，2014年10月1日登錄。，這些公約的強(qiáng)制性規(guī)定也是這些國(guó)家實(shí)施港口國(guó)監(jiān)督的法律依據(jù)。

1．自由貿(mào)易區(qū)下加強(qiáng)港口國(guó)監(jiān)督合作的意義 自2002年我國(guó)與東盟簽署自貿(mào)區(qū)基本文件以來(lái)，雙方已逐漸減免關(guān)稅。根據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)統(tǒng)計(jì)，東南亞各國(guó)在2000—2013年期間，貨物和服務(wù)貿(mào)易的進(jìn)出口量都有長(zhǎng)足的進(jìn)步，其中中國(guó)在此期間貨物和服務(wù)貿(mào)易進(jìn)出口增長(zhǎng)約10倍，越南、老撾、柬埔寨增加也有6倍以上，泰國(guó)、緬甸、印度尼西亞、新加坡增長(zhǎng)約3～4倍，馬來(lái)西亞和菲律賓也有1～2倍的增長(zhǎng)量［5］。隨著中國(guó)與東盟之間以及中國(guó)和東南亞各國(guó)之間貨物貿(mào)易的不斷增加，且目前該區(qū)域內(nèi)絕大多數(shù)貨物貿(mào)易都是依靠海運(yùn)來(lái)完成的前提下，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致南海區(qū)域船舶的航行數(shù)量和南海周邊國(guó)家港口船舶的?？繑?shù)量的增加。在這種情形下，南海周邊國(guó)家加強(qiáng)港口國(guó)監(jiān)督是十分有必要的:

第一，依據(jù)MARPOL73/78六個(gè)附則實(shí)施的監(jiān)督，能夠減少各國(guó)領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)中油污、有毒液體、有害物質(zhì)、生活污水、船舶垃圾和空氣污染。在各國(guó)未進(jìn)行港口國(guó)監(jiān)督合作的情況下，各自加強(qiáng)本國(guó)港口國(guó)檢查力度，能夠防止海洋污染，保護(hù)各國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境。而且在南海這樣一個(gè)石油和魚類資源豐富的地區(qū)，更加有必要保持南海區(qū)域生態(tài)環(huán)境不受破壞，有效的港口國(guó)檢查能夠使南海區(qū)域國(guó)家各自的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)保持最大的效用。

第二，在2007年簽訂的《中國(guó)－東盟海運(yùn)協(xié)定》里規(guī)定應(yīng)加強(qiáng)海上安全和海洋環(huán)境保護(hù)，防止污染方面進(jìn)行合作。東盟各國(guó)加強(qiáng)港口國(guó)監(jiān)督合作，完全符合我國(guó)和東盟簽訂的海運(yùn)協(xié)定的規(guī)定。若各國(guó)加強(qiáng)港口國(guó)監(jiān)督的合作，則港口國(guó)監(jiān)督的作用在中國(guó)－東盟自貿(mào)區(qū)下更加突出。例如統(tǒng)一船舶滯留標(biāo)準(zhǔn)，將避免船舶因在不同港口遭遇不同的待遇，這樣也能減少貨物因滯留而遭遇的損失。

2．《服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》下加強(qiáng)港口國(guó)監(jiān)督合作的意義 2007年1月，中國(guó)與東盟簽署了自貿(mào)區(qū)《服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》。該協(xié)議于2007年7月實(shí)施后，大部分國(guó)家都對(duì)運(yùn)輸服務(wù)業(yè)作出了高于WTO水平的承諾。例如，文萊在運(yùn)輸服務(wù)方面，增加了海洋客運(yùn)和貨運(yùn)服務(wù)等市場(chǎng)開放承諾，泰國(guó)在海運(yùn)貨物及裝卸等領(lǐng)域作出了高于WTO水平的承諾。關(guān)稅的不斷降低，必然會(huì)使中國(guó)與東盟各國(guó)在這些產(chǎn)品上的貿(mào)易不斷增加，國(guó)際貨物貿(mào)易的增加會(huì)導(dǎo)致國(guó)際海上貨物運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展，而涉及海上貨物運(yùn)輸，就免不了港口國(guó)監(jiān)督。

在中國(guó)－東盟自貿(mào)區(qū)不斷加強(qiáng)合作的基礎(chǔ)下，保障貨物運(yùn)輸?shù)暮叫邪踩鞘钟斜匾?，因此，加?qiáng)南海區(qū)域各國(guó)港口國(guó)監(jiān)督的合作，無(wú)論是在貨物貿(mào)易還是服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，均有利于中國(guó)－東盟進(jìn)一步的合作與發(fā)展。

(二)海上絲綢之路建設(shè)提供良好契機(jī)

共同建設(shè)21世紀(jì)“海上絲綢之路”，是習(xí)近平主席在印度尼西亞國(guó)會(huì)演講時(shí)首先提出的我國(guó)對(duì)外開放合作的重大戰(zhàn)略，深化中國(guó)－東盟合作，共同建設(shè)21世紀(jì)海上絲綢之路，是我國(guó)周邊外交和對(duì)外開放合作的重大決策。所以，加強(qiáng)海上合作，共同建設(shè)21世紀(jì)“海上絲綢之路”，是打造中國(guó)－東盟自由貿(mào)易區(qū)升級(jí)版的重要大戰(zhàn)略［6］。

推進(jìn)海上絲綢之路的建設(shè)，中國(guó)的中西部地區(qū)與東亞?wèn)|南亞、中亞、南亞、西亞的貿(mào)易往來(lái)和經(jīng)濟(jì)合作得以加強(qiáng)，在促進(jìn)中國(guó)西部地區(qū)發(fā)展的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)向東南亞、亞歐內(nèi)陸開放的宏大經(jīng)濟(jì)愿景［7］。南海區(qū)域是“海上絲綢之路”的第一段，構(gòu)建好第一階段的絲綢之路顯得至關(guān)重要，這會(huì)影響到以后中國(guó)與中亞、南亞和西亞的貿(mào)易往來(lái)。各國(guó)的港口國(guó)監(jiān)督合作，相當(dāng)于維護(hù)“海上絲綢之路”這條航線的航行安全，而且一條安全又便利的航線勢(shì)必會(huì)給航線周圍的國(guó)家?guī)?lái)貿(mào)易增長(zhǎng)。此外，海上絲綢之路實(shí)質(zhì)上是為中國(guó)－東盟的經(jīng)濟(jì)合作打基礎(chǔ)，使中國(guó)－東盟之間的貿(mào)易往來(lái)更加方便快捷。因此，“海上絲綢之路”的建設(shè)也有必要加強(qiáng)南海區(qū)域國(guó)家港口國(guó)監(jiān)督的合作。

三、南海區(qū)域港口國(guó)監(jiān)督合作的主要障礙

毋庸置疑，目前南海區(qū)域國(guó)家間進(jìn)行港口國(guó)監(jiān)督時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，但隅于這些國(guó)家間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、港口國(guó)監(jiān)督水平的差異以及一些國(guó)家自身存在的監(jiān)督方向偏差等問(wèn)題，使得南海區(qū)域國(guó)家間港口國(guó)監(jiān)督合作機(jī)制的形成困難重重。

(一)南海區(qū)域國(guó)家間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極不一致

南海區(qū)域國(guó)家中，除新加坡是發(fā)達(dá)國(guó)家外，包括我國(guó)在內(nèi)的其他國(guó)家都是發(fā)展中國(guó)家，并且這些發(fā)展中國(guó)家間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極不一致，導(dǎo)致南海區(qū)域有些港口國(guó)監(jiān)督起步較晚、開展程度不深、國(guó)家間缺乏合作等問(wèn)題。這些問(wèn)題的解決還伴隨著其他障礙:

1．經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的平衡 由于目前港口國(guó)監(jiān)督在全球范圍內(nèi)呈現(xiàn)出區(qū)域化的趨勢(shì)，巴黎備忘錄在這方面已經(jīng)作出了嘗試。這很大部分是因?yàn)榘l(fā)達(dá)國(guó)家本身對(duì)防止船舶污染很重視，無(wú)論是在技術(shù)還是資金上都能達(dá)到IMO制定的關(guān)于港口國(guó)監(jiān)督方面國(guó)際公約的要求。然而，南海區(qū)域國(guó)家目前正處在全力狠抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時(shí)期，若將所有船舶都換成與發(fā)達(dá)國(guó)家相同標(biāo)準(zhǔn)的低風(fēng)險(xiǎn)船，這對(duì)發(fā)展中國(guó)家在資金、技術(shù)上的要求過(guò)高，而且這也與發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)水平不匹配。若強(qiáng)制更新國(guó)內(nèi)存在的高風(fēng)險(xiǎn)船，也會(huì)影響該國(guó)航運(yùn)業(yè)的發(fā)展。所以這種區(qū)域化導(dǎo)致高風(fēng)險(xiǎn)船在監(jiān)督水平較低的區(qū)域流動(dòng)，這樣就更容易導(dǎo)致船舶在這些區(qū)域發(fā)生海上事故，不利于該區(qū)域的海洋環(huán)境保護(hù)。當(dāng)然，南海周邊國(guó)家的環(huán)保意識(shí)也在不斷上升，例如在《中國(guó)－東盟全面經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議》中表明雙方愿意將合作擴(kuò)展到環(huán)境領(lǐng)域，且在《中國(guó)－東盟環(huán)境保護(hù)合作戰(zhàn)略2009—2015年》中確立環(huán)境保護(hù)是區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)涵，各國(guó)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)保合作。因此，在南海區(qū)域，各國(guó)不斷增強(qiáng)的海洋環(huán)保意識(shí)和跟不上發(fā)達(dá)國(guó)家的港口國(guó)監(jiān)督水平存在一定矛盾，南海周邊國(guó)家尚需解決如何平衡海洋環(huán)保和航運(yùn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題。

2．貿(mào)易自由與海上安全的平衡 中國(guó)－東盟自貿(mào)區(qū)成立的目的就是希望雙方之間在貨物貿(mào)易上能夠不斷降低關(guān)稅，在服務(wù)貿(mào)易上逐步實(shí)現(xiàn)涵蓋眾多部門的服務(wù)貿(mào)易自由化。港口國(guó)監(jiān)督是為了維護(hù)船舶航行安全和防止海洋環(huán)境污染，對(duì)船舶有著諸多限制。作為“海上安全”第二道防線的港口國(guó)監(jiān)控制度與推崇“貿(mào)易自由”價(jià)值的海運(yùn)服務(wù)貿(mào)易在各自領(lǐng)域中發(fā)揮著重要作用，當(dāng)港口國(guó)對(duì)從事海運(yùn)服務(wù)貿(mào)易的船舶進(jìn)行強(qiáng)有力的規(guī)制時(shí)，強(qiáng)調(diào)限制的“海上安全”價(jià)值與彰顯自由的“貿(mào)易自由”價(jià)值勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生一系列的沖突［8］。若一國(guó)的港口監(jiān)督要求過(guò)高，對(duì)船舶的要求也會(huì)隨之提高，可能會(huì)導(dǎo)致外籍船舶滯留率的增加，外籍船舶為了免遭滯留而避開該區(qū)域，這樣并不利于該國(guó)與其他國(guó)家之間海運(yùn)服務(wù)貿(mào)易的開放。而且，過(guò)高的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于貨物貿(mào)易也是一個(gè)貿(mào)易壁壘。兩國(guó)之間的貨物貿(mào)易一般都是依靠海運(yùn)完成，過(guò)高的標(biāo)準(zhǔn)將對(duì)船舶存在種種限制，而這種限制在最后可能影響貨物貿(mào)易。例如，低標(biāo)準(zhǔn)船經(jīng)常被?？康母鱾€(gè)港口國(guó)重復(fù)檢查，這樣不但降低了這些船舶從事海運(yùn)服務(wù)的效率，而且隨著檢查頻次的增加，其被納入“黑名單”的風(fēng)險(xiǎn)也隨之增加，極容易陷入檢查頻次進(jìn)一步提高的惡性循環(huán)，導(dǎo)致這些船舶開展海運(yùn)貨物貿(mào)易的效率就愈發(fā)難以提升［8］。

(二)南海區(qū)域國(guó)家間港口國(guó)監(jiān)督水平不一致

從巴黎備忘錄和東京備忘錄的重點(diǎn)檢查名單中可以看出，中國(guó)、越南、印度尼西亞、馬來(lái)西亞等國(guó)的滯留率偏高，都在“黑名單”之列，這也是當(dāng)初促使我國(guó)加強(qiáng)港口國(guó)監(jiān)督水平的原因之一。如今，我國(guó)的港口國(guó)監(jiān)督水平初具規(guī)模，在我國(guó)港口的船只滯留率降低不少。但總體而言，南海區(qū)域國(guó)家港口國(guó)監(jiān)督的現(xiàn)狀依然不盡人意。2013年?yáng)|京備忘錄在亞太地區(qū)的港口國(guó)監(jiān)督報(bào)告顯示(見表1，表2)［9］:

表1 各國(guó)實(shí)施港口國(guó)檢測(cè)數(shù)量圖表

表2 檢測(cè)船舶類型圖表

表1表明，除了中國(guó)外，南海區(qū)域其他國(guó)家港口監(jiān)督力度相對(duì)較弱，從表2可得出主要被檢測(cè)的船舶都是貨船。此外，南海區(qū)域國(guó)家間在港口國(guó)監(jiān)督方面還存在監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督人員水平不一的問(wèn)題。

1．南海區(qū)域國(guó)家間港口國(guó)監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不一 由于港口國(guó)監(jiān)督屬于一國(guó)行使國(guó)內(nèi)行政執(zhí)法權(quán)的范疇，每個(gè)國(guó)家關(guān)于此方面的立法均屬于該國(guó)內(nèi)政，不受任何國(guó)家或組織的干涉。雖然南海區(qū)域多數(shù)國(guó)家都加入了東京備忘錄，對(duì)港口國(guó)監(jiān)督有一個(gè)統(tǒng)一的方向，但是每個(gè)國(guó)家對(duì)于港口國(guó)監(jiān)督的國(guó)際立法和東京備忘錄相關(guān)協(xié)定存在著不同的理解。這些因素都是導(dǎo)致南海區(qū)域國(guó)家之間的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不一樣的原因。

此外，一個(gè)國(guó)家不同港口間監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)也不一樣的現(xiàn)狀在南海周邊國(guó)家也比較常見。我國(guó)和東盟各國(guó)目前都在努力發(fā)展港口經(jīng)濟(jì)以促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而衡量沿海城市港口的發(fā)展也要看港口吞吐量這一指標(biāo)。因此，各個(gè)沿海城市為提高本港的吞吐量，可能會(huì)實(shí)施有利于船舶進(jìn)出港的措施。縱觀我國(guó)和東南亞各國(guó)的主要港口，不難發(fā)現(xiàn)每個(gè)國(guó)家的主要港口地理位置都相隔不遠(yuǎn)，例如中國(guó)的上海和寧波，泰國(guó)的芭達(dá)亞和羅勇，馬來(lái)西亞的瓜拉登嘉樓和關(guān)丹。這些港口城市是連接大陸腹地進(jìn)出口貿(mào)易的重要通道，因此競(jìng)爭(zhēng)也非常激烈，這種激烈的競(jìng)爭(zhēng)，必然會(huì)對(duì)港口國(guó)監(jiān)督產(chǎn)生一定的影響，即如果某個(gè)港口國(guó)監(jiān)督嚴(yán)格，可能會(huì)使船舶轉(zhuǎn)到臨近的其他港口，這就會(huì)迫使該地區(qū)的港口國(guó)相對(duì)寬松一些，以至于出現(xiàn)一國(guó)內(nèi)不同港口的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)并不一致的情況［10］。

2．南海區(qū)域國(guó)家間港口國(guó)監(jiān)督檢查官水平不一 南海區(qū)域國(guó)家沿海港口城市發(fā)展不平衡，造成不同港口的檢察官水平差異較大［11］。以我國(guó)為例，2013年港口監(jiān)督數(shù)據(jù)分析報(bào)告中，我國(guó)的總檢查次數(shù)為9 467次，全國(guó)一共51個(gè)港口，平均每個(gè)港口一年檢查次數(shù)為185．6次。其中排名在前的上海、天津、寧波的數(shù)據(jù)分別是1 110、693、570次;而排名靠后的安慶、蕪湖、溫州每年的檢查量為4、16、21次［12］。從上述數(shù)據(jù)可知，大港口的檢查員一年接觸的檢查數(shù)是小港口的百倍之上，單從經(jīng)驗(yàn)上，兩者的專業(yè)水平差異明顯，東南亞國(guó)家同樣也存在這一問(wèn)題。而且實(shí)務(wù)中，東南亞國(guó)家的一些港口并不存在實(shí)質(zhì)性的港口國(guó)監(jiān)督，大多數(shù)情況下，船長(zhǎng)向當(dāng)?shù)貦z察官或者港口當(dāng)局交納一些“過(guò)路費(fèi)”，就能夠順利放行。這樣不僅使港口國(guó)監(jiān)督?jīng)]有起到原本的保障船舶安全和防止海洋污染的作用，還導(dǎo)致當(dāng)?shù)馗劭诋?dāng)局的腐敗，檢查官水平難以得到提升。這就有可能導(dǎo)致某些港口的檢查人員出于私心而隨意檢查，以增加該港口當(dāng)局的不法收入。

(三)南海區(qū)域國(guó)家港口國(guó)監(jiān)督方向存在偏差

1．事前損失與事后檢查劃分不清 南海區(qū)域國(guó)家的港口國(guó)監(jiān)督機(jī)制都屬于事后監(jiān)督，一般都是等船舶進(jìn)入港口后，再對(duì)其進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)缺陷足以滯留時(shí)，才對(duì)該船舶采取強(qiáng)制措施。如此，對(duì)港口安全和海洋環(huán)境存在威脅的低標(biāo)準(zhǔn)船舶先行進(jìn)港，待檢查官察覺(jué)或鎖定后再登輪檢查，但此時(shí)港口國(guó)監(jiān)督的作用已大大減弱，監(jiān)督時(shí)效也消失殆盡。例如韓國(guó)籍船舶“春木一號(hào)”輪嚴(yán)重不適航，違反了SOLAS公約第13條、第20條和STCW78第2章第2條及附錄的有關(guān)規(guī)定，在進(jìn)入我國(guó)港口時(shí)與他船碰撞，有毒物質(zhì)泄漏污染我國(guó)港口海域［13］。針對(duì)上述情形，若我國(guó)對(duì)船舶進(jìn)港前進(jìn)行檢查，并存在相關(guān)防止措施，那么將會(huì)減少不合格船舶對(duì)我國(guó)領(lǐng)海環(huán)境造成的影響。所以，如果改事后檢查為事前監(jiān)督，便可有效地防止或減少不必要的船舶污染事故的發(fā)生。

2．監(jiān)督方向存在片面性 目前，國(guó)際組織IMO和LIO都在不斷修改關(guān)于港口國(guó)監(jiān)督的相關(guān)國(guó)際立法，港口國(guó)監(jiān)督在全世界范圍內(nèi)也得到了一定的重視，但是大多數(shù)國(guó)家和區(qū)域組織對(duì)港口國(guó)監(jiān)督的重視都很片面。查閱我國(guó)海事局2012年的《中國(guó)港口國(guó)監(jiān)督數(shù)據(jù)分析》和東京備忘錄2013年《亞太地區(qū)港口國(guó)監(jiān)督年度報(bào)告》，不難發(fā)現(xiàn)這兩份報(bào)告中的數(shù)據(jù)都重視檢查船舶的數(shù)量。這難免造成一種錯(cuò)覺(jué)，即檢查的船舶數(shù)量越多，發(fā)現(xiàn)的缺陷越多，滯留的船舶越多，則該組織或者該國(guó)的監(jiān)督水平越高。但實(shí)際并非如此，真正有效率的港口國(guó)監(jiān)督，應(yīng)該以最小的資源投入保障最大的船舶安全。目前南海區(qū)域港口的監(jiān)督側(cè)重船舶的數(shù)量檢查，對(duì)于國(guó)家之間的合作、選船機(jī)制以及不同船的檢查程度有所忽略，可能導(dǎo)致低標(biāo)準(zhǔn)高風(fēng)險(xiǎn)船舶重復(fù)受到檢查，浪費(fèi)資源，影響船舶航行。

四、構(gòu)建南海區(qū)域港口國(guó)監(jiān)督合作機(jī)制的措施

由于南海各國(guó)實(shí)施港口國(guó)監(jiān)督的水平不一，在促進(jìn)中國(guó)－東盟自貿(mào)區(qū)進(jìn)一步發(fā)展的前景下，如何建立一個(gè)合作機(jī)制十分重要。該合作機(jī)制既能使港口國(guó)監(jiān)督不失去其原本保障船舶安全和防止污染的作用，又能不因港口國(guó)監(jiān)督滯留而損害中國(guó)－東盟之間的貨物貿(mào)易合作。通過(guò)前文分析，可以在借鑒巴黎備忘錄和東京備忘錄的新機(jī)制的基礎(chǔ)上，考慮南海區(qū)域內(nèi)相關(guān)港口國(guó)監(jiān)督具體合作事宜。

與巴黎備忘錄及東京備忘錄舊檢查機(jī)制相比可以看出，兩備忘錄新檢查機(jī)制更有優(yōu)勢(shì)，它不單單考慮船舶的自身性能問(wèn)題，還加入對(duì)船級(jí)社、運(yùn)營(yíng)管理公司的行為作為參考，降低了事故發(fā)生的人為因素。同時(shí)，新的機(jī)制限制了港口國(guó)監(jiān)督、檢查人員自由裁量的空間，而以客觀的數(shù)據(jù)作為主要評(píng)分依據(jù)，更加客觀、透明;每條船舶的一般參數(shù)和歷史參數(shù)，基本決定了其風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)和選船等級(jí)，大大降低了檢查員個(gè)人因素所導(dǎo)致的偏差。這些優(yōu)勢(shì)，對(duì)于構(gòu)建南海區(qū)域國(guó)家港口國(guó)監(jiān)督合作機(jī)制具有重要的指導(dǎo)意義。

1．統(tǒng)一港口國(guó)監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn) 由于南海周邊國(guó)家像中國(guó)、印度尼西亞、馬來(lái)西亞、菲律賓、新加坡、泰國(guó)、越南都加入了東京備忘錄，盡管這些國(guó)家在航運(yùn)方面實(shí)力存在差異，但這些國(guó)家對(duì)船舶性能要求不如歐美國(guó)家，因此在達(dá)成港口國(guó)監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)上具有一定的基礎(chǔ)。所以，對(duì)于未加入東京備忘錄的其他南海周邊國(guó)家而言，其也應(yīng)加入該組織，如此這些國(guó)家能夠借用東京備忘錄里關(guān)于港口國(guó)監(jiān)督檢查的統(tǒng)一機(jī)制，也為南海周邊國(guó)家達(dá)成新機(jī)制節(jié)約時(shí)間和財(cái)力、物力。關(guān)于港口國(guó)監(jiān)督的問(wèn)題，南海區(qū)域國(guó)家可以達(dá)成一致標(biāo)準(zhǔn)，然后在東京備忘錄下，成員國(guó)間更容易達(dá)成合作協(xié)議。使得東京備忘錄內(nèi)成員國(guó)之間關(guān)于港口國(guó)監(jiān)督的實(shí)施水平更加一致化。各個(gè)國(guó)家在港口國(guó)監(jiān)督方面達(dá)成一致意見后，再統(tǒng)一國(guó)內(nèi)的監(jiān)督檢查水平就會(huì)容易得多，因?yàn)橛幸粋€(gè)大綱性指導(dǎo)意見后，就會(huì)給各國(guó)制定港口國(guó)監(jiān)督這方面法律文件以指導(dǎo)，使得每個(gè)國(guó)家所制定的國(guó)內(nèi)有關(guān)港口國(guó)監(jiān)督的法律、法規(guī)不會(huì)出現(xiàn)大的差異。

2．量化港口國(guó)監(jiān)督內(nèi)容指標(biāo) 巴黎備忘錄不僅使港口國(guó)監(jiān)督的各項(xiàng)內(nèi)容透明化、客觀化，而且將其量化，更具有可操作性，從而減少了監(jiān)督人員的自由裁量權(quán)。對(duì)于南海區(qū)域港口國(guó)監(jiān)督制度不發(fā)達(dá)的國(guó)家而言，許多國(guó)家港口國(guó)監(jiān)督制度缺乏透明化、客觀化，衡量的標(biāo)準(zhǔn)也具有隨意性，甚至完全取決于檢查員的自由裁量。還有的國(guó)家，盡管規(guī)定了具體的監(jiān)督內(nèi)容，但操作起來(lái)較為抽象，無(wú)法量化。所以，為統(tǒng)一南海區(qū)域國(guó)家港口國(guó)監(jiān)督的內(nèi)容，可借鑒巴黎備忘錄的做法，各國(guó)自身首先需量化各項(xiàng)監(jiān)督指標(biāo)，然后再使國(guó)家間的指標(biāo)達(dá)到統(tǒng)一，為最終構(gòu)建合作機(jī)制打好基礎(chǔ)。

3．糾正港口國(guó)監(jiān)督方向 兩備忘錄均將船舶可能導(dǎo)致得海域環(huán)境污染作為港口國(guó)監(jiān)督的重要指標(biāo)之一。因此，在制定國(guó)內(nèi)港口國(guó)監(jiān)督法律時(shí)，應(yīng)該增加“港口所轄海域環(huán)境保護(hù)”標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)判沿海城市港口的發(fā)展程度，即評(píng)判港口的發(fā)展程度不應(yīng)該只看港口的吞吐量，要注重經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的和諧，此種措施能在一定程度上減少鄰近港口之間因競(jìng)爭(zhēng)而導(dǎo)致的港口國(guó)監(jiān)督水平不一致。此外，針對(duì)每年靠港量較小的港口，也不能因此而懈怠其監(jiān)督水平，要定期對(duì)該類港口的檢察官進(jìn)行培訓(xùn)，以確保其監(jiān)督檢查水平。

4．加強(qiáng)國(guó)家間信息交流與合作 兩備忘錄均建有自己的數(shù)據(jù)庫(kù)，以此達(dá)到成員國(guó)間信息的互通和交流，目前南海周邊國(guó)家在船舶資料以及港口國(guó)監(jiān)督檢查方面信息合作比較少，即使有些國(guó)家共同加入了東京備忘錄，使用該組織的數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行選船，也存在信息不足的問(wèn)題。因?yàn)樵跂|京備忘錄新機(jī)制推行以前，舊機(jī)制主要還是依靠檢查員對(duì)船舶的認(rèn)知狀態(tài)來(lái)決定是否進(jìn)行檢查，在給予了檢查員較大的自主裁量權(quán)的同時(shí)，卻可能因不同水平的檢查人員而存在偏差，造成選船的不公開不公正。所以在檢查之前，即選船階段，若各國(guó)對(duì)靠泊本國(guó)的船舶資料和情況有一定的了解，那么就能有針對(duì)性地進(jìn)行選船、檢查，這樣能使檢查覆蓋全部可能的船舶，也方便靠港船舶的通行。

此外，除了在船舶資料方面實(shí)現(xiàn)信息共享外，還要實(shí)現(xiàn)檢查資料共享，即南海周邊國(guó)家能夠查閱其他國(guó)家的檢查結(jié)果。這樣在一定程度上能減少高風(fēng)險(xiǎn)船舶在一次航程中多次檢查的情形，例如某輛高風(fēng)險(xiǎn)船從馬來(lái)西亞運(yùn)貨到我國(guó)，中途靠港為泰國(guó)某港，若泰國(guó)港口對(duì)該船實(shí)施檢查后，我國(guó)又對(duì)其進(jìn)行檢查，無(wú)疑對(duì)該輪的船期或者貨期會(huì)造成一定影響，但是對(duì)檢查結(jié)果實(shí)現(xiàn)共通后，后者就不會(huì)再進(jìn)行監(jiān)督檢查。再者，加強(qiáng)信息交流與合作同樣也符合《中國(guó)－東盟交通合作諒解備忘錄》第2條第6款有關(guān)“交通發(fā)展政策、法律及法規(guī)的信息交流”的規(guī)定，以方便我國(guó)與東盟之間的服務(wù)運(yùn)輸。

5．加強(qiáng)南海周邊國(guó)家的造船廠、船級(jí)社的合作 港口國(guó)監(jiān)督的最終目的是使船舶能夠履行國(guó)際海事公約下所規(guī)定的義務(wù)，港口國(guó)監(jiān)督只是為了監(jiān)督船舶是否能夠履行公約下的義務(wù)，而船舶的履約監(jiān)控程序表現(xiàn)為以下流程［14］:“船公司遵守→船級(jí)社認(rèn)可→船旗國(guó)履約→港口國(guó)監(jiān)督”。所以，港口國(guó)監(jiān)督形象地被稱為“海上安全的最后防線”。但是，目前由于各個(gè)船公司在造船標(biāo)準(zhǔn)上存在不一致，而且不同的船級(jí)社在國(guó)際上的認(rèn)可度也不一樣，造成港口國(guó)監(jiān)督是海上安全的第一道防線，也是最后一道防線。因此，南海區(qū)域國(guó)家可以在造船廠和船級(jí)社方面加強(qiáng)合作:第一，造船水平低的國(guó)家開放這一塊領(lǐng)域，引進(jìn)造船水平高的國(guó)家在該國(guó)建廠從事造船業(yè)。第二，在造船技術(shù)上加強(qiáng)合作，高水平國(guó)家?guī)?dòng)低水平國(guó)家的造船業(yè)。對(duì)于船級(jí)社，因?yàn)榇?jí)社會(huì)定期對(duì)船舶進(jìn)行檢查，該檢查效果也是檢測(cè)船舶適航性，保障船舶安全，所以各國(guó)可以在檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)上加強(qiáng)合作，進(jìn)行統(tǒng)一。

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