田必耀

維護(hù)憲法和法律權(quán)威是人大主要任務(wù)

2013年3月17日，在十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議閉幕會(huì)上，剛剛履新的全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)張德江發(fā)表講話。張德江說(shuō)，堅(jiān)持依法治國(guó)，維護(hù)憲法和法律權(quán)威，是各級(jí)人大及其常委會(huì)的主要任務(wù)。張德江表示，要加強(qiáng)對(duì)憲法和法律實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，在法治軌道上推動(dòng)各項(xiàng)工作的開(kāi)展，保障公民和法人的合法權(quán)益。一個(gè)月后，張德江委員長(zhǎng)在山東調(diào)研時(shí)指出，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，對(duì)依法治國(guó)提出了更高要求，我們要把堅(jiān)持依法治國(guó)、維護(hù)憲法和法律權(quán)威作為人大工作的重要任務(wù)。對(duì)于查處衡陽(yáng)破壞選舉事件，他強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)決維護(hù)人民代表大會(huì)制度的權(quán)威和尊嚴(yán)，維護(hù)憲法法律的權(quán)威和尊嚴(yán)”。

歷史經(jīng)驗(yàn)表明，憲法與國(guó)家前途、人民命運(yùn)息息相關(guān)。1997年9月，黨的十五大報(bào)告提出依法治國(guó)方略以來(lái)，中國(guó)法治步伐鏗鏘前行。2012年12月，習(xí)近平總書(shū)記在紀(jì)念憲法公布施行30周年大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施，憲法的偉力在于人民出自真誠(chéng)的信仰。

“法治是治國(guó)理政的基本方式”。這是當(dāng)下中國(guó)治理的共識(shí)和常識(shí)。張德江委員長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)，建設(shè)法治中國(guó)，重點(diǎn)是提高立法質(zhì)量，關(guān)鍵是加強(qiáng)法律的實(shí)施，基礎(chǔ)是推進(jìn)全民守法。法治不會(huì)一蹴而就，更不會(huì)坐等而來(lái)，把寫(xiě)滿人民權(quán)利宣言的憲法文本變成“尚方寶劍”，需要不懈地求索和奮斗。不可否認(rèn)，依法治國(guó)進(jìn)程中，還存在領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員憲法意識(shí)不足、保證憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制和具體制度不健全、關(guān)系人民群眾切身利益的執(zhí)法司法問(wèn)題還比較突出等問(wèn)題，這就要求我們按照黨的十八屆三中全會(huì)要求，“進(jìn)一步健全憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制和程序，建立健全全社會(huì)忠于、遵守、維護(hù)、運(yùn)用憲法法律的制度?！卑凑諒埖陆瘑T長(zhǎng)所提出的，把維護(hù)憲法和法律權(quán)威作為人大及其常委會(huì)的“主要任務(wù)”和人大工作的“重要任務(wù)”，人大應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)對(duì)憲法和法律實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，擔(dān)負(fù)起保證憲法法律實(shí)施的職責(zé)。

人民代表大會(huì)制度“發(fā)展好”和與時(shí)俱進(jìn)

2013年3月，張德江委員長(zhǎng)在十二屆全國(guó)人大第一次會(huì)議上提出，“把人民代表大會(huì)制度堅(jiān)持好、完善好、發(fā)展好，努力開(kāi)創(chuàng)人大工作新局面?！睆埖陆瘑T長(zhǎng)提出：“堅(jiān)定道路自信、理論自信、制度自信，把人民代表大會(huì)制度堅(jiān)持好、完善好、發(fā)展好，努力開(kāi)創(chuàng)人大工作新局面?！贝撕螅鞍l(fā)展好”人大制度以更具體的表述被寫(xiě)入黨的政治決定。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，“推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)”，“堅(jiān)持人民主體地位，推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新”。決定提出了推動(dòng)人大制度與時(shí)俱進(jìn)的內(nèi)容：健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，提高立法質(zhì)量；健全“一府兩院”由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督制度；健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告；加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能；落實(shí)稅收法定原則。決定還就密切聯(lián)系同人民群眾的聯(lián)系、回應(yīng)社會(huì)關(guān)切提出了新要求。張德江委員長(zhǎng)在有關(guān)會(huì)議、調(diào)研中，還多次強(qiáng)調(diào)人大制度“與時(shí)俱進(jìn)”。2013年12月，他在《中國(guó)人大》雜志社調(diào)研時(shí)說(shuō)，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)的工作任務(wù)是“堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)，不斷豐富人民代表大會(huì)制度的實(shí)踐特色和時(shí)代特色”。2014年1月，他出席中國(guó)人民代表大會(huì)制度理論研究會(huì)成立大會(huì)并發(fā)表講話，提出“加強(qiáng)人大制度理論研究，推動(dòng)人大制度與時(shí)俱進(jìn)”。

“堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度”一直是政治生活、意識(shí)形態(tài)和政治教科書(shū)關(guān)于政體的標(biāo)準(zhǔn)表述。張德江委員長(zhǎng)在堅(jiān)持和完善人大制度的基礎(chǔ)上，提出“發(fā)展好”人民代表大會(huì)制度，這是人大史上的第一次。

為什么要發(fā)展好人大制度？2014年3月，十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議新聞發(fā)言人傅瑩作了注解，“人民代表大會(huì)制度經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展建設(shè)的過(guò)程。隨著時(shí)代的變革，人民代表大會(huì)制度也需要與時(shí)俱進(jìn)。比如我們強(qiáng)調(diào)要提高立法的質(zhì)量、增強(qiáng)監(jiān)督的實(shí)效等等。”

“周雖舊邦，其命維新”。與時(shí)俱進(jìn)是人大制度保持強(qiáng)大生命力和巨大優(yōu)越性的靈魂。可以看出，“發(fā)展好”人大制度的“章法”明朗有序，務(wù)實(shí)推進(jìn)。比如說(shuō)，黨的十八屆三中全會(huì)的決定提出“推動(dòng)人大制度與時(shí)俱進(jìn)”，明確了人大及其常委會(huì)行使立法、決定重大事項(xiàng)、監(jiān)督等職權(quán)具有現(xiàn)實(shí)性和針對(duì)性的機(jī)制創(chuàng)新要求，從政策層面及時(shí)對(duì)接和固化“發(fā)展好”人大制度；提出“推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新”后，中國(guó)人民代表大會(huì)制度理論研究會(huì)很快成立，意在“研討人大制度理論和實(shí)踐問(wèn)題”，“推動(dòng)形成更加成熟更加定型的制度體系”。

2010年3月，全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告提出，“選擇代表普遍關(guān)心的問(wèn)題對(duì)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)開(kāi)展專題詢問(wèn)和質(zhì)詢?！贝撕?，專題詢問(wèn)成為全國(guó)人大常委會(huì)的監(jiān)督常態(tài)，但是，質(zhì)詢并沒(méi)有下文，人大的質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查等“敏感”的剛性監(jiān)督在各級(jí)人大呈“休眠”狀態(tài)。

“通過(guò)詢問(wèn)、質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切?！卑凑杖腥珪?huì)決定的要求，質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查從法律文本走向政治實(shí)踐，并非不可實(shí)現(xiàn)，“做實(shí)”人大需要一種內(nèi)生的政治秩序。中央已經(jīng)給了政策，關(guān)鍵在于人大怎么個(gè)用法。只要按照十八大及其三中全會(huì)提出的思路，“支持和保障人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力”，與時(shí)俱進(jìn)“發(fā)展好”人大制度，那么，發(fā)揮人民代表大會(huì)制度作為支撐國(guó)家現(xiàn)代治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的根本政治制度的作用，就必將能往前邁進(jìn)一大步。

提高立法質(zhì)量是立法工作的重中之重

全國(guó)人大常委會(huì)2013年立法工作計(jì)劃提出，“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，著力提高立法質(zhì)量”。2013年4月15日，張德江在委員長(zhǎng)會(huì)議上提出：要提高立法的準(zhǔn)確性，在法律草案表決通過(guò)前要增加評(píng)估程序。兩天后，全國(guó)人大常委會(huì)法工委召開(kāi)專題會(huì)議，10名旅游者、旅行社負(fù)責(zé)人、專家學(xué)者等，就旅游法草案主要制度規(guī)范的可行性、出臺(tái)時(shí)機(jī)、實(shí)施效果及實(shí)施中可能出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行論證評(píng)估。旅游法草案成為首部進(jìn)行法律草案表決前評(píng)估工作的法律案。此后，張德江到廣東省珠海、廣州、深圳等地，就加強(qiáng)立法工作進(jìn)行調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)，把提高立法質(zhì)量作為加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的主要任務(wù)，使法律準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系，使立法工作不斷適應(yīng)新形勢(shì)、解決新問(wèn)題、引領(lǐng)新發(fā)展。張德江在山東調(diào)研時(shí)再次強(qiáng)調(diào)，“全面推進(jìn)依法治國(guó)，重點(diǎn)是提高立法質(zhì)量?！?月，中共中央批準(zhǔn)的《十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》明確了三類68件立法項(xiàng)目后，張德江又指出，要認(rèn)真落實(shí)立法規(guī)劃，抓緊制定和修改重要法律，著力提高法律草案質(zhì)量，越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量。10月30日，張德江在全國(guó)人大常委會(huì)立法工作會(huì)議上指出：“現(xiàn)在，全社會(huì)對(duì)立法質(zhì)量普遍關(guān)注，要求越來(lái)越高。人民群眾對(duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒(méi)有法律法規(guī)，而是法律法規(guī)好不好、管不管用、能不能解決實(shí)際問(wèn)題?！?/p>

“立法質(zhì)量直接關(guān)系到法律的實(shí)施效果，是加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作、完善法律體系的永恒主題。”按照張德江的立法質(zhì)量觀，中國(guó)立法步入精細(xì)化時(shí)代。張德江深刻論述了提高立法質(zhì)量的途徑——科學(xué)立法和民主立法。他說(shuō)，“科學(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)規(guī)律?！蓖ㄟ^(guò)科學(xué)的立法體制、工作機(jī)制、立法方式，增強(qiáng)法律的可執(zhí)行性和可操作性；“民主立法的核心在于立法要為了人民、依靠人民。”他特別強(qiáng)調(diào)“健全民主開(kāi)放包容”的立法工作機(jī)制，最大限度地凝聚共識(shí)。

近年來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)不斷完善工作機(jī)制，通過(guò)座談、聽(tīng)證、評(píng)估、公布法律草案等擴(kuò)大公民有序參與立法途徑。繼2010年以來(lái)立法后評(píng)估漸成定制，2013年立法前評(píng)估機(jī)制悄然開(kāi)啟，并很快步入常態(tài)，全國(guó)人大常委會(huì)法工委先后就旅游法草案、特種設(shè)備安全法草案等4部法律草案進(jìn)行了立法前論證評(píng)估，被譽(yù)為“提高立法質(zhì)量的一條新途徑”。

在2008年法律草案網(wǎng)絡(luò)公布征求民意的基礎(chǔ)上，全國(guó)人大常委會(huì)在2013年增加了新動(dòng)作：法律草案“兩次征求民意”。消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法修正草案、資產(chǎn)評(píng)估法草案、環(huán)境保護(hù)法修正案草案再次向社會(huì)公布征求意見(jiàn)，并收到“效果好”的評(píng)價(jià)。

按照慣例，法律草案經(jīng)過(guò)兩次審議后，到“三審”時(shí)不會(huì)再作大的修改和調(diào)整。但是，旅游法草案“三審”時(shí)，常委會(huì)組成人員有110人針對(duì)81個(gè)條款提出了上百條意見(jiàn)。全國(guó)人大法律委員會(huì)逐條認(rèn)真研究了審議意見(jiàn)，對(duì)旅游法草案又作了40余處修改。在兼顧各方意見(jiàn)后，旅游法以150票贊成、5票棄權(quán)獲得通過(guò)，成為十二屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的第一部法律。環(huán)保法修訂草案進(jìn)行了第三次審議仍然沒(méi)有付諸表決，2014年還將進(jìn)行“四審”，傅瑩表示，“目的就是為了更好地反映社會(huì)的關(guān)切，希望能夠切實(shí)制定出來(lái)一部高質(zhì)量、管用的新環(huán)保法?！?/p>

精雕細(xì)刻是立法者的責(zé)任。“今后要把重點(diǎn)放在解決我們的法管不管用這個(gè)問(wèn)題上?！备惮撍磉_(dá)的立法追求，正是張德江委員長(zhǎng)立法質(zhì)量觀的精神內(nèi)核。

立法保障重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革

2013年8月30日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議審議通過(guò)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定。全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)，對(duì)國(guó)家規(guī)定實(shí)施準(zhǔn)入特別管理措施之外的外商投資，暫時(shí)調(diào)整外資企業(yè)法、中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法、中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法規(guī)定的有關(guān)行政審批。外資企業(yè)和中外合資、合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)設(shè)立，外資企業(yè)分立、合并或者其他重要事項(xiàng)變更，外資企業(yè)經(jīng)營(yíng)期限，中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)協(xié)議、合同、章程重大變更等11項(xiàng)行政審批在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)“暫時(shí)停止實(shí)施”，改為“備案管理”。行政審批的調(diào)整在三年內(nèi)試行，對(duì)實(shí)踐證明可行的，應(yīng)當(dāng)修改完善有關(guān)法律；對(duì)實(shí)踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定。12月28日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議通過(guò)了關(guān)于調(diào)整完善生育政策的決議和關(guān)于廢止有關(guān)勞動(dòng)教養(yǎng)法律規(guī)定的決定。決議指出，“同意啟動(dòng)實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策?！卑凑諞Q定，“在勞動(dòng)教養(yǎng)制度廢止前，依法作出的勞動(dòng)教養(yǎng)決定有效；勞動(dòng)教養(yǎng)制度廢止后，對(duì)正在被依法執(zhí)行勞動(dòng)教養(yǎng)的人員，解除勞動(dòng)教養(yǎng)，剩余期限不再執(zhí)行。”張德江強(qiáng)調(diào)，有關(guān)方面和地方各級(jí)政府在認(rèn)真貫徹實(shí)施決議決定的同時(shí)，要做好宣傳工作，為依法有序推進(jìn)改革營(yíng)造良好社會(huì)環(huán)境。

全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)決定為中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)“法律松綁”，被稱為“新一輪改革的標(biāo)志”，傳遞出全面深化改革開(kāi)放的積極信號(hào)。通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)作出決定來(lái)排除“先行先試”的制度障礙，彰顯法治思維和能力。

數(shù)據(jù)顯示，作為我國(guó)人口生育政策的一個(gè)重大戰(zhàn)略調(diào)整，“單獨(dú)兩孩”政策全面落實(shí)將影響1500萬(wàn)至2000萬(wàn)符合生育新政的夫婦。短短一個(gè)多月時(shí)間，中央提出廢止勞動(dòng)教養(yǎng)制度的政策主張轉(zhuǎn)變?yōu)槿珖?guó)人大常委會(huì)的決定，速度之快，變革之意，使長(zhǎng)達(dá)半個(gè)多世紀(jì)之久的勞教制度“壽終正寢”，讓人感觸到改革和善治的力量。在法治框架內(nèi)為改革開(kāi)路護(hù)航，體現(xiàn)了張德江委員長(zhǎng)提出“加快推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，維護(hù)社會(huì)公平正義”的人大擔(dān)當(dāng)。

提高專題詢問(wèn)質(zhì)量和效果

2013年8月29日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議就傳染病防治工作和傳染病防治法實(shí)施情況開(kāi)展專題詢問(wèn)，張德江委員長(zhǎng)主持會(huì)議并發(fā)表講話，要求進(jìn)一步提高質(zhì)量和效果，充分發(fā)揮專題詢問(wèn)建設(shè)性、促進(jìn)性的作用?！耙欢ㄒ乐沽饔谛问?、防止走過(guò)場(chǎng)”，并對(duì)專題詢問(wèn)工作提出了要求：進(jìn)一步完善專題詢問(wèn)的組織工作，從提高專題詢問(wèn)的實(shí)效著眼，從專題詢問(wèn)的組織方式和程序入手，增強(qiáng)專題詢問(wèn)現(xiàn)場(chǎng)問(wèn)答的互動(dòng)性，使問(wèn)題的探討更加深入；加大專題詢問(wèn)工作的透明度，擴(kuò)大人大代表對(duì)專題詢問(wèn)的參與；答問(wèn)部門(mén)要將問(wèn)題說(shuō)實(shí)、講透，用切實(shí)改進(jìn)工作來(lái)回應(yīng)人民的呼聲；有關(guān)專門(mén)委員會(huì)梳理突出問(wèn)題加強(qiáng)跟蹤監(jiān)督，確保人大監(jiān)督取得實(shí)效。此后,全國(guó)人大常委會(huì)于10月、12月分別就國(guó)家財(cái)政科技資金分配與使用、農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作開(kāi)展了專題詢問(wèn)。

始于2010年的專題詢問(wèn)由全國(guó)人大常委會(huì)率先垂范，“自上而下”輻射至地方人大，是人大監(jiān)督“一府兩院”的重要形式。十一屆全國(guó)人大常委會(huì)共開(kāi)展了9次專題詢問(wèn)，提出了200多個(gè)問(wèn)題，對(duì)于推動(dòng)有關(guān)部門(mén)改進(jìn)工作發(fā)揮了重要作用。2013年全國(guó)人大常委會(huì)以聯(lián)組會(huì)議形式，開(kāi)展了3次專題詢問(wèn)。張德江對(duì)專題詢問(wèn)“著眼實(shí)效”要求逐漸落地。專題詢問(wèn)中，追問(wèn)肺結(jié)核防控措施、關(guān)注國(guó)家科技資金投入效率、直指“哭窮戴帽”爭(zhēng)利益等等，無(wú)不體現(xiàn)了常委會(huì)組成人員“站在人民立場(chǎng)上，想人民之所想，急人民之所急”的監(jiān)督基點(diǎn)。專題詢問(wèn)的選題、組織和程序不斷改善，推行委員自定問(wèn)題、追問(wèn)補(bǔ)問(wèn)、問(wèn)答限時(shí)、詢問(wèn)互動(dòng)等舉措，推動(dòng)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)解決一些重要問(wèn)題并完善相關(guān)制度。全國(guó)人大常委會(huì)專題詢問(wèn)對(duì)質(zhì)量和實(shí)效的追求，規(guī)避了“對(duì)臺(tái)詞”形式傾向，給地方人大以示范效應(yīng)。

人大監(jiān)督“三度”

十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)了全國(guó)人大常委會(huì)2013年立法、監(jiān)督工作計(jì)劃。按照監(jiān)督工作計(jì)劃，全國(guó)人大常委會(huì)2013年著力加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)工作和重大民生工作的監(jiān)督。張德江對(duì)新一屆全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)督工作提出新要求：人大監(jiān)督要選擇好角度、掌握好尺度、把握好力度。一年來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)再生能源法、氣象法、行政復(fù)議法、義務(wù)教育法實(shí)施情況開(kāi)展了4次執(zhí)法檢查,聽(tīng)取和審議“一府兩院”關(guān)于西部大開(kāi)發(fā)、農(nóng)村金融改革發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設(shè)等15個(gè)專項(xiàng)工作報(bào)告。2006年義務(wù)教育法修訂后，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)該法開(kāi)展了3次執(zhí)法檢查,十二屆全國(guó)人大常委會(huì)在任期第一年又對(duì)義務(wù)教育法實(shí)施情況開(kāi)展執(zhí)法檢查。四位副委員長(zhǎng)和一些主任委員帶隊(duì)赴8個(gè)省、市、自治區(qū)檢查，另有19個(gè)省、市、自治區(qū)進(jìn)行了自查，推動(dòng)了教育部、財(cái)政部等部門(mén)密集出臺(tái)促進(jìn)教育公平的政策文件。常委會(huì)聽(tīng)取和審議國(guó)務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報(bào)告時(shí)，提出尊重客觀規(guī)律，避免大規(guī)模舉債搞“造城運(yùn)動(dòng)”，應(yīng)把重點(diǎn)放在人的城鎮(zhèn)化。

開(kāi)局之年人大監(jiān)督透露出新意和實(shí)效。行政復(fù)議法執(zhí)法檢查，開(kāi)展了問(wèn)卷調(diào)查、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、網(wǎng)上征民意、信訪渠道了解法律實(shí)施四個(gè)“自選動(dòng)作”，全面客觀把握情況，提出了更有針對(duì)性的建議。面對(duì)“霧霾”籠罩美麗中國(guó)，極端天氣和災(zāi)害性氣候事件頻發(fā)，張德江對(duì)開(kāi)展再生能源法、氣象法執(zhí)法檢查作出重要批示。厚重的執(zhí)法檢查報(bào)告承載著人大監(jiān)督對(duì)民生的關(guān)切。

有一個(gè)不可忽視的細(xì)節(jié)，張德江在廣東調(diào)研時(shí)“察看了廣東省人大常委會(huì)國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行情況”。早在2005年8月，預(yù)算“在線監(jiān)督”發(fā)端于四川省，該省人大常委會(huì)預(yù)算工委與省財(cái)政廳國(guó)庫(kù)支付中心聯(lián)網(wǎng)，“能隨時(shí)發(fā)現(xiàn)違規(guī)資金，及時(shí)糾正”。此次委員長(zhǎng)察看廣東省預(yù)算在線監(jiān)督系統(tǒng)后，廣東省人大常委會(huì)很快召開(kāi)加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督工作會(huì)議，提出把社保基金預(yù)算納入在線監(jiān)督系統(tǒng)，并完善在線監(jiān)督系統(tǒng)。湖南省委在深化改革的意見(jiàn)中明確表示，“探索預(yù)算執(zhí)行情況人大在線監(jiān)督。”一度存在爭(zhēng)議的預(yù)算“在線監(jiān)督”前景開(kāi)始明朗化。

“開(kāi)開(kāi)會(huì)、走走點(diǎn)、聽(tīng)聽(tīng)匯報(bào)、發(fā)發(fā)牢騷”，在十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議新聞發(fā)布會(huì)上，記者提出了“很多人對(duì)人大監(jiān)督工作不滿意”的敏感問(wèn)題。大會(huì)新聞發(fā)言人傅瑩坦言，“社會(huì)上可能對(duì)人大的監(jiān)督工作不是特別了解”，“今后不斷努力地提高監(jiān)督實(shí)效”。人大監(jiān)督尚待按照“三度”標(biāo)尺，回應(yīng)民意和民生的深切期待。

推進(jìn)縣級(jí)人大工作的發(fā)展完善

2013年11月22日至25日，張德江在云南就縣級(jí)人大工作進(jìn)行調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)，從完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，按照“總結(jié)、繼承、完善、提高”的總原則，著力加強(qiáng)縣級(jí)人大工作和人大自身建設(shè)，扎實(shí)推進(jìn)縣級(jí)人大工作完善發(fā)展。

張德江主持召開(kāi)了紅河州的縣級(jí)人大常委會(huì)主任座談會(huì)。他指出，加強(qiáng)縣級(jí)人大常委會(huì)的自身建設(shè)，對(duì)做好縣級(jí)人大及其常委會(huì)的工作至關(guān)重要?？h級(jí)人大常委會(huì)要堅(jiān)持正確的政治方向，維護(hù)憲法法律權(quán)威，建立健全工作制度和工作機(jī)制，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，把人民滿意當(dāng)作第一標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)改進(jìn)工作作風(fēng)，努力建設(shè)成為有效擔(dān)負(fù)起各項(xiàng)法定職責(zé)的工作機(jī)關(guān)。11月25日，張德江在昆明主持召開(kāi)部分省、自治區(qū)、直轄市縣級(jí)人大工作座談會(huì)。他指出，要貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神，依法召開(kāi)縣級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議，提高會(huì)議質(zhì)量。要嚴(yán)格執(zhí)行憲法法律的規(guī)定，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揚(yáng)民主，切實(shí)保證縣級(jí)人大代表和常委會(huì)組成人員的各項(xiàng)權(quán)利，依法作出各項(xiàng)決議、決定。要依法加強(qiáng)和改進(jìn)縣級(jí)人大監(jiān)督工作，健全討論、決定重大事項(xiàng)制度，依法做好人事任免工作。

“郡縣治,天下治?！笨h級(jí)人大處于“承上啟下”地位，深刻影響著治國(guó)理政法治化、現(xiàn)代化進(jìn)程?，F(xiàn)實(shí)中，一些地方靠“書(shū)記開(kāi)明、縣長(zhǎng)謙讓、主任強(qiáng)勢(shì)”，而不是依賴法治程序維系縣級(jí)人大的職權(quán)。由于常委會(huì)負(fù)責(zé)人過(guò)度參與政府工作和內(nèi)部架構(gòu)“一人委”現(xiàn)象又弱化了縣級(jí)人大工作力量，多種因素導(dǎo)致縣級(jí)人大行權(quán)履職與法定權(quán)威差距較大，迫切需要根據(jù)三中全會(huì)精神，健全縣級(jí)“一府兩院”由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督的制度。

建立人大“雙聯(lián)”制度

2013年3月17日，張德江在第十二屆全國(guó)人大第一次會(huì)議閉幕會(huì)上發(fā)表講話，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持尊重代表主體地位，認(rèn)真做好代表工作，完善代表聯(lián)系群眾制度，密切代表與人民群眾的聯(lián)系。11月，在云南蒙自市新安所鎮(zhèn)人大代表述職評(píng)議現(xiàn)場(chǎng)，他旁聽(tīng)了代表向選民的述職。他在調(diào)研中指出“要建立人大常委會(huì)組成人員與代表聯(lián)系制度，建立密切代表同人民群眾的聯(lián)系制度”，積極支持、切實(shí)保障代表依法執(zhí)行代表職務(wù)。11月，十八屆三中全會(huì)決定要求“加強(qiáng)人大常委會(huì)同人大代表的聯(lián)系，充分發(fā)揮代表作用。通過(guò)建立健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等形式密切代表同人民群眾聯(lián)系”。12月16日,十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)《委員長(zhǎng)會(huì)議組成人員聯(lián)系全國(guó)人大代表的意見(jiàn)(試行)》,要求每位委員長(zhǎng)會(huì)議組成人員直接聯(lián)系5名以上全國(guó)人大代表,并對(duì)聯(lián)系內(nèi)容、聯(lián)系方式、聯(lián)系代表的職責(zé)、服務(wù)保障工作等作了明確規(guī)定。目前確定的委員長(zhǎng)會(huì)議組成人員直接聯(lián)系的全國(guó)人大代表共有87名。

基于尊重代表主體地位，一方面，張德江委員長(zhǎng)反復(fù)強(qiáng)調(diào)“人大常委會(huì)組成人員聯(lián)系代表，密切代表同人民群眾的聯(lián)系”的“雙聯(lián)”要求。在全國(guó)人大常委會(huì)歷史上首次出臺(tái)了委員長(zhǎng)會(huì)議組成人員聯(lián)系全國(guó)人大代表意見(jiàn)，以及張德江的重要講話和有關(guān)政策，共同傳遞了黨的群眾路線教育活動(dòng)和人大代表職守對(duì)人大“雙聯(lián)”的新要求，歸根到底，是使人民意志更好地通過(guò)人大這一主要民主渠道得以實(shí)現(xiàn)。另一方面，他多次提出支持保障代表執(zhí)行職務(wù)，要求“把辦理代表建議與推動(dòng)有關(guān)方面改進(jìn)工作有效結(jié)合起來(lái),充分尊重和考慮代表意見(jiàn)和建議,切實(shí)提高辦理質(zhì)量”。他提出“要保證每一位基層代表在五年任期之內(nèi)都能夠列席一次常委會(huì)會(huì)議”,促使2013年每次全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議都有66名代表列席,有300名代表參加了執(zhí)法檢查，人數(shù)比以往有較大增加。

更有建設(shè)性的是，張德江委員長(zhǎng)提出“監(jiān)督代表”思想。2014年1月15日，張德江主持全國(guó)人大常委會(huì)黨組會(huì)議，提出“加強(qiáng)人大代表思想、作風(fēng)建設(shè)，增強(qiáng)代表為人民服務(wù)的責(zé)任感使命感，強(qiáng)化代表履行法定義務(wù)的觀念，健全代表接受監(jiān)督的制度”。對(duì)于查處衡陽(yáng)破壞選舉事件，他強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)決維護(hù)人民代表大會(huì)制度的權(quán)威和尊嚴(yán)，維護(hù)憲法法律的權(quán)威和尊嚴(yán)”。這一“監(jiān)督代表”思想有著現(xiàn)實(shí)針對(duì)性和深遠(yuǎn)意義。

為防止破壞選舉事件發(fā)生，湖南省委在貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)決定的實(shí)施意見(jiàn)中提出“改進(jìn)人大代表推薦提名產(chǎn)生機(jī)制，實(shí)行候選人情況向社會(huì)公開(kāi)制度，嚴(yán)把代表結(jié)構(gòu)關(guān)、素質(zhì)關(guān)、入口關(guān)，加強(qiáng)選舉監(jiān)督”，對(duì)接了張德江“監(jiān)督代表”的政治要求。

構(gòu)建人大工作的大宣傳格局

2013年12月19日，張德江委員長(zhǎng)和李建國(guó)、王晨副委員長(zhǎng)等來(lái)到《中國(guó)人大》雜志社調(diào)研，提出要切實(shí)改進(jìn)和加強(qiáng)人大新聞宣傳工作，構(gòu)建人大工作的大宣傳格局。張德江在講話中全面分析了人大新聞宣傳工作面臨的新形勢(shì)新任務(wù)，要求全面展現(xiàn)人大制度和人大工作的新氣象新局面。他要求切實(shí)改進(jìn)和加強(qiáng)人大新聞宣傳工作。各級(jí)人大代表和各級(jí)人大干部要正確認(rèn)識(shí)媒體，敢于面對(duì)媒體，尊重媒體，善待媒體，不斷提高與媒體打交道的能力。要充分發(fā)揮《中國(guó)人大》雜志、中國(guó)人大網(wǎng)和地方人大報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)的作用，使之成為人大新聞宣傳的主渠道、主陣地，掌握人大輿論引導(dǎo)工作的主導(dǎo)權(quán)和主動(dòng)權(quán)。同時(shí)，要樹(shù)立及時(shí)準(zhǔn)確、公開(kāi)透明、全面客觀的輿論引導(dǎo)理念，要探索運(yùn)用微博、微信、手機(jī)用戶客戶端等新興媒體，拓寬宣傳渠道，占領(lǐng)人大工作網(wǎng)絡(luò)輿論陣地，構(gòu)建各方面共同參與的人大工作的大宣傳格局。

目前，對(duì)人大制度的認(rèn)識(shí)仍然存在一些“雜音”。一種是“西化論”，一些人認(rèn)為，應(yīng)照搬西方議會(huì)民主制度；一種是“虛無(wú)論”，部分領(lǐng)導(dǎo)干部和社會(huì)公眾認(rèn)為，人大制度是擺設(shè)，人大權(quán)力是“橡皮圖章”“表決機(jī)器”；一種是“二線論”，甚至人大機(jī)關(guān)也有人認(rèn)為，人大是“二線”，工作就是開(kāi)開(kāi)會(huì)、舉舉手。這些現(xiàn)象既同人大行權(quán)履職狀況有關(guān)，也與宣傳不夠有關(guān)。張德江提出，“增強(qiáng)做好人大新聞宣傳工作的責(zé)任感使命感”，“宣傳社會(huì)主義民主法制建設(shè)，宣傳人民代表大會(huì)制度和人大工作，是人大工作義不容辭的職責(zé)。”可以預(yù)見(jiàn)，人大新聞宣傳將步入又一個(gè)春天。

建設(shè)學(xué)習(xí)型人大常委會(huì)

2013年3月18日，張德江主持十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第一次委員長(zhǎng)會(huì)議。他對(duì)做好委員長(zhǎng)會(huì)議的工作提出“七項(xiàng)要求”，其中一項(xiàng)就是“要大力加強(qiáng)學(xué)習(xí)”。4月22日，張德江委員長(zhǎng)主持了十二屆全國(guó)人大常委會(huì)組成人員第一次履職學(xué)習(xí)專題講座，并要求把加強(qiáng)學(xué)習(xí)貫穿于人大工作的全過(guò)程，努力把全國(guó)人大常委會(huì)建設(shè)成為學(xué)習(xí)型人大常委會(huì)。履職學(xué)習(xí)專題講座重點(diǎn)安排學(xué)習(xí)了全國(guó)人大常委會(huì)的組織制度和議事規(guī)則、中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系以及常委會(huì)的立法工作、監(jiān)督工作等?！皩ｎ}講座是全國(guó)人大常委會(huì)組成人員集體學(xué)習(xí)的重要平臺(tái)，要形成制度并長(zhǎng)期堅(jiān)持下去?！睆埖陆赋觯訌?qiáng)學(xué)習(xí)是一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)，除了加強(qiáng)政治理論學(xué)習(xí)、學(xué)習(xí)憲法和有關(guān)法律，還要廣泛地學(xué)習(xí)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、科技、生態(tài)、外交等方面的知識(shí)。

2006年2月,由于全國(guó)常委會(huì)工作涉及方方面面,講座除安排憲法、法律等內(nèi)容外,還需要安排一些其他重大課題。因此,委員長(zhǎng)會(huì)議決定將“法制講座”更名為“專題講座”。換屆后,全國(guó)人大常委會(huì)、各專門(mén)委員會(huì)組成人員中有一半以上是新人，應(yīng)盡快掌握做好人大工作必備的基本知識(shí)，盡快適應(yīng)新的工作崗位和工作任務(wù)，才能成為人大工作的“行家里手”，才能履行好法律賦予的使命。