摘要：新型城鎮(zhèn)化是我國(guó)未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)、擴(kuò)大內(nèi)需的重大戰(zhàn)略選擇。在此背景下，農(nóng)民工全面和有序?qū)崿F(xiàn)市民化是一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。為推動(dòng)農(nóng)民工市民化的新進(jìn)程，應(yīng)從解決當(dāng)前農(nóng)民工半市民化問(wèn)題入手，通過(guò)建立基于自愿的農(nóng)村“退出機(jī)制”，低門(mén)檻的城市“進(jìn)入機(jī)制”，實(shí)現(xiàn)市民角色轉(zhuǎn)變的“融入機(jī)制”和成為現(xiàn)代市民的“提升機(jī)制”這樣的“四輪”驅(qū)動(dòng)機(jī)制，共同推動(dòng)農(nóng)民工成為新型城鎮(zhèn)的新市民。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)民工；市民化；驅(qū)動(dòng)機(jī)制

中圖分類號(hào)：F291文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009-5381（2014）02-0030-06

新時(shí)期，面臨著土地和勞動(dòng)力成本上漲，資源和環(huán)境壓力以及各種社會(huì)矛盾凸顯，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式將無(wú)法為繼，急需尋求新的城鎮(zhèn)化之路。黨的十八大報(bào)告提出，堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，為未來(lái)中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展之路指明了新方向。而新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)，必然離不開(kāi)農(nóng)民工群體，他們是城鎮(zhèn)建設(shè)的主要依靠力量和城鎮(zhèn)人口重要來(lái)源。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2012年統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2012年全國(guó)農(nóng)民工總量已經(jīng)達(dá)到26261萬(wàn)人。如此龐大的農(nóng)民工隊(duì)伍，如何實(shí)現(xiàn)有序平穩(wěn)的市民化，不僅關(guān)系到社會(huì)的安全穩(wěn)定，更是影響新型城鎮(zhèn)化建設(shè)成敗的重大問(wèn)題。李克強(qiáng)總理指出，新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，這就要求在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下，農(nóng)民工市民化要區(qū)別于傳統(tǒng)市民化過(guò)程，在市民化動(dòng)力上，應(yīng)從城市需求拉力型向自身自愿推動(dòng)型轉(zhuǎn)變；在進(jìn)程上由職業(yè)和地域市民化，進(jìn)入到身份和權(quán)利的市民化；在目標(biāo)上從到城市安居樂(lè)業(yè)向成為現(xiàn)代新市民邁進(jìn)。因此，在新型城鎮(zhèn)化背景下，應(yīng)從解決當(dāng)前農(nóng)民工半市民化問(wèn)題入手，重點(diǎn)在農(nóng)村自愿退出、城市順利進(jìn)入、有效融入城市生活以及成為現(xiàn)代新市民四個(gè)方面建立推動(dòng)農(nóng)民工市民化的“四輪”驅(qū)動(dòng)機(jī)制。

一、基于自愿的農(nóng)村“退出機(jī)制”

新型城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的城鎮(zhèn)化，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化以城市優(yōu)先發(fā)展為導(dǎo)向，帶來(lái)了城鄉(xiāng)差距拉大，農(nóng)民工半城市與半農(nóng)村化，以及農(nóng)村留守和空心村等問(wèn)題。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)建設(shè)，對(duì)于農(nóng)民工市民化問(wèn)題，要實(shí)現(xiàn)完全市民化，就要切斷來(lái)自農(nóng)村方面的羈絆，放開(kāi)農(nóng)村的生產(chǎn)資料和生活資料，核心是解決農(nóng)村土地和自有宅基地問(wèn)題。

1.農(nóng)村土地合理流動(dòng)機(jī)制

農(nóng)村土地流動(dòng)既解放了農(nóng)村勞動(dòng)力，又推動(dòng)了農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)。“土地流轉(zhuǎn)程度與勞動(dòng)力流動(dòng)呈現(xiàn)了正相關(guān)。土地流轉(zhuǎn)程度高的地方，勞動(dòng)力流動(dòng)的可能性大，因?yàn)橐恍﹦趧?dòng)力希望外出，才決定把土地轉(zhuǎn)包給他人耕種?！盵1] 但大量進(jìn)城農(nóng)民工并沒(méi)有放棄農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地自愿流動(dòng)積極性并不大。根本原因是現(xiàn)行土地制度沒(méi)有充分賦予農(nóng)民對(duì)于土地的權(quán)利，使農(nóng)民的大部分資產(chǎn)被“套牢”在農(nóng)村，而且在缺乏健全社會(huì)保障制度下，土地既承擔(dān)了基本生產(chǎn)資料的職能，又承載了社會(huì)保障的功能，加大了土地管理的復(fù)雜性與勞動(dòng)力流動(dòng)轉(zhuǎn)移的成本。有調(diào)查指出：“因二元的社會(huì)保障體系無(wú)法為那些將土地流轉(zhuǎn)出去的散戶提供充分的社會(huì)保障，進(jìn)而影響了土地流轉(zhuǎn)主體的積極性。同時(shí)，當(dāng)土地流轉(zhuǎn)的收益低于農(nóng)戶的預(yù)期時(shí)，深受‘土地是養(yǎng)老保障傳統(tǒng)觀念影響的農(nóng)戶，尤其是普通的小規(guī)模經(jīng)營(yíng)散戶，就不愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)?！盵2] 因此，要提高農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的意愿和積極性，就要?jiǎng)冸x賦在土地身上的社會(huì)保障功能，并提高土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的收益。

為此，一是做好土地的確權(quán)登記工作。2013年中央一號(hào)文件《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(jiàn)》提出用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。這為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供了有利條件，而且農(nóng)民持有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，就可以依法自主地處置自己的土地并取得相應(yīng)收益。同時(shí)，土地確權(quán)在一定意義上使土地產(chǎn)權(quán)化，產(chǎn)權(quán)化必然會(huì)帶來(lái)貨幣化和市場(chǎng)化，并為土地資本化與證券化創(chuàng)造基礎(chǔ)；二是完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的制度。為加快農(nóng)村土地入市流轉(zhuǎn)交易步伐，應(yīng)不斷規(guī)范登記備案、合同管理、糾紛調(diào)處等土地流轉(zhuǎn)制度，并積極探索“土地銀行”、“土地票據(jù)”等土地制度創(chuàng)新，切實(shí)保護(hù)流轉(zhuǎn)利益不受損害和提高土地流轉(zhuǎn)收益；三是加快剝離土地的社會(huì)保障功能。一方面加快建立農(nóng)村社會(huì)保障制度，降低農(nóng)民對(duì)土地的依賴，彌補(bǔ)流轉(zhuǎn)土地后農(nóng)民社會(huì)保障需求，另一方面不斷完善放棄土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，使其轉(zhuǎn)換成社會(huì)保障的制度，從而讓土地成為農(nóng)民的一種資產(chǎn)，而不是束縛流動(dòng)的包袱。

2.宅基地有償退出機(jī)制

宅基地是農(nóng)民生活和生產(chǎn)穩(wěn)定的基本保障。一直以來(lái)，由于村民建房缺乏村鎮(zhèn)規(guī)劃以及無(wú)償使用宅基地政策，住宅凌亂、一戶多宅、超面積占用宅基地等現(xiàn)象較為普遍。在此基礎(chǔ)上，隨著進(jìn)城務(wù)工人員增多，空置、閑置宅基地呈上升趨勢(shì)，又造成了大量“空關(guān)房”。這一方面給宅基地的退出提供了非常難得的機(jī)會(huì)，但另一方面又由于農(nóng)村宅基地退出比較分散零星，在時(shí)間上和空間上的無(wú)法實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，加上農(nóng)民傳統(tǒng)的理財(cái)觀念以及房屋產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識(shí)淡化，又使這部分“空關(guān)房”難以自行退出。這不僅束縛了農(nóng)民工市民化步伐，也不利于農(nóng)村土地的整合和利用。

經(jīng)濟(jì)建設(shè)張玉強(qiáng)：新型城鎮(zhèn)化下農(nóng)民工市民化的“四輪”驅(qū)動(dòng)機(jī)制要建立宅基地的退出機(jī)制，必須遵循自愿、有償原則，不能強(qiáng)迫農(nóng)民退出和侵害農(nóng)民利益。一是建立宅基地合理流轉(zhuǎn)機(jī)制，既保護(hù)農(nóng)民宅基地合法用益物權(quán)，又能通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制合理配置土地資源。因此，對(duì)符合規(guī)劃的宅基地應(yīng)允許采用轉(zhuǎn)讓、租賃、作價(jià)出資入股以及土地置換等形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，并根據(jù)流轉(zhuǎn)需要，做好相應(yīng)的農(nóng)戶宅基地資產(chǎn)核實(shí)工作，完善相應(yīng)的信息交流平臺(tái)，提供司法、金融支持等；二是為提高農(nóng)民宅基地退出的積極性，可以探索鼓勵(lì)政策，使農(nóng)民感覺(jué)退出宅基地后所帶來(lái)的收益大于持有宅基地時(shí)的收益。因此，對(duì)農(nóng)民住宅，特別是一戶多宅和空置住宅，應(yīng)制定激勵(lì)措施，采取貨幣補(bǔ)償、住房置換，或給予必要的社會(huì)保障政策等，支持農(nóng)民退出宅基地，這會(huì)更加有利于農(nóng)村宅基地的自愿退出。

二、低門(mén)檻的城市“進(jìn)入機(jī)制”

農(nóng)民工從農(nóng)村進(jìn)入城市，首先碰到的就是生存問(wèn)題，與之關(guān)系緊要的就是就業(yè)和住房，這也是農(nóng)民工要實(shí)現(xiàn)在城市安居樂(lè)業(yè)要解決的關(guān)鍵問(wèn)題。如果這兩個(gè)問(wèn)題解決不好，過(guò)高的就業(yè)門(mén)檻和住房成本，勢(shì)必會(huì)阻礙農(nóng)民工進(jìn)入城市工作生活。因此，建立低門(mén)檻的城市“進(jìn)入機(jī)制”，應(yīng)主要圍繞著就業(yè)機(jī)制和住房機(jī)制開(kāi)展。

1.城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)機(jī)制

當(dāng)前，由于沒(méi)有健全統(tǒng)一的就業(yè)市場(chǎng)制度以及農(nóng)民工職業(yè)技能偏低，大多數(shù)農(nóng)民工遭受著就業(yè)歧視，處于較低的就業(yè)生態(tài)之中。他們?cè)诔鞘袑ふ夜ぷ?，首先?huì)遇到行業(yè)進(jìn)入與崗位獲得的歧視，一般只能選擇在城市的非正規(guī)就業(yè)市場(chǎng)就業(yè)，與此同時(shí)，在他們能夠進(jìn)入的行業(yè)與崗位上，還要繼續(xù)在工資、保障、福利、工作條件與環(huán)境等方面受到歧視性待遇。[3] 由于就業(yè)和待遇歧視，大多農(nóng)民工在城市不僅從事著城市居民不愿意從事的臟、累、苦的工作，而且還享受著不公正的就業(yè)待遇，所以絕大部分農(nóng)民工尚處于生存型就業(yè)狀態(tài)，造成了工作流動(dòng)性較大。

對(duì)于農(nóng)民工而言， 就業(yè)是其在城市生存的最大保障。農(nóng)民工只有能順利就業(yè)，并不斷改善自身就業(yè)狀況，才可以幫助農(nóng)民工獲得經(jīng)濟(jì)地位的提升，并成為農(nóng)民工融入城市的重要經(jīng)濟(jì)保障。一是要統(tǒng)籌建設(shè)城鄉(xiāng)的就業(yè)市場(chǎng)，統(tǒng)一就業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和待遇條件，避免按地域、身份等特征而出現(xiàn)差別化和歧視性的用工行為。為此，可以制定專門(mén)反對(duì)農(nóng)民工就業(yè)歧視的政策，加強(qiáng)保護(hù)農(nóng)民工平等就業(yè)權(quán)和制裁就業(yè)歧視行為；二是提高農(nóng)民工的職業(yè)技能，各地政府人力資源和社會(huì)保障部門(mén)應(yīng)不斷完善農(nóng)民工培訓(xùn)補(bǔ)貼政策和機(jī)制，適當(dāng)提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)和各級(jí)各類職業(yè)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)參與農(nóng)民工培訓(xùn)的積極性，提高培訓(xùn)的針對(duì)性和實(shí)效性，促進(jìn)農(nóng)民工素質(zhì)就業(yè)和穩(wěn)定就業(yè)。如遼寧省政府提出普惠制就業(yè)培訓(xùn)政策，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的技能培訓(xùn)，這對(duì)促進(jìn)遼寧省農(nóng)民工就業(yè)起到了積極的作用；三是推動(dòng)農(nóng)民工就業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，結(jié)合本地農(nóng)民工就業(yè)總量和就業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，在穩(wěn)定就業(yè)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)扶持農(nóng)民工就業(yè)比較集中的行業(yè)和企業(yè)進(jìn)行技術(shù)升級(jí)，并推動(dòng)農(nóng)民工的從業(yè)方向?qū)崿F(xiàn)以勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為主向以技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)為主轉(zhuǎn)變，同時(shí)積極引導(dǎo)從事制造業(yè)的農(nóng)民工向第三產(chǎn)業(yè)的有序轉(zhuǎn)移。

2.健全的住房保障機(jī)制

安居才能樂(lè)業(yè)，農(nóng)民工住房問(wèn)題不解決，農(nóng)民工就不會(huì)真正愿意長(zhǎng)久在城市工作下去。目前，大中城市最低價(jià)的房屋都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于他們的承受力。官方統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)是，農(nóng)民工中真正在城市購(gòu)房的還不足1%，絕大部分農(nóng)民工是通過(guò)市場(chǎng)租賃方式解決住房問(wèn)題。但調(diào)查顯示，76.2%的農(nóng)民工目前能承受的月租金在100元-300元之間，占到月收入的20%左右，遠(yuǎn)低于城市現(xiàn)實(shí)房租水平。大部分農(nóng)民工集中在“城中村”、城鄉(xiāng)結(jié)合部租房，居住面積大多在7米2以下，配套設(shè)施不完善（無(wú)衛(wèi)生設(shè)施，無(wú)獨(dú)立廚房，生活設(shè)施差），居住條件惡劣。[4] 而近幾年，隨著城市房?jī)r(jià)、房租快速增長(zhǎng)，這種狀況更加嚴(yán)重。惡劣居住條件和較差的生活水平，不僅使他們與城市戶籍居民生活對(duì)比產(chǎn)生自卑感，更降低了在城市工作和生活的意愿。

在解決農(nóng)民工住房供應(yīng)和保障問(wèn)題上，政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況與城市的整體規(guī)劃，盡快建立起以低端市場(chǎng)租賃房為重點(diǎn)，以保障性住房和商品房為補(bǔ)充的農(nóng)民工住房供應(yīng)體系。一是加大廉價(jià)租賃房的建設(shè)，重點(diǎn)是加大農(nóng)民工集中的開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部的廉租房建設(shè)力度，并培育完善的住房租賃市場(chǎng)，為農(nóng)民工中的低收人群體廉價(jià)租房創(chuàng)造條件。如廈門(mén)、上海等地在開(kāi)發(fā)區(qū)附近或郊區(qū)為農(nóng)民工興建了專為外來(lái)務(wù)工人員的創(chuàng)業(yè)公寓，取得了很好的效果；二是建設(shè)可供購(gòu)買(mǎi)的經(jīng)濟(jì)適用房或特價(jià)商品房，采取多種形式，有計(jì)劃、按步驟地為農(nóng)民工建設(shè)一批經(jīng)濟(jì)適用房和特價(jià)商品房，并健全資格審查制度和后續(xù)服務(wù)體系，滿足給有一定經(jīng)濟(jì)條件，又愿意長(zhǎng)期居住的農(nóng)民工的購(gòu)買(mǎi)需要；三是逐步完善土地供應(yīng)制度、住房公積金制度和補(bǔ)貼制度、財(cái)稅支持和金融服務(wù)制度等相互補(bǔ)充的農(nóng)民工住房政策體系，并發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，形成住房建設(shè)和保障資金來(lái)源的多元化，減輕政府財(cái)政的壓力。

三、實(shí)現(xiàn)市民角色轉(zhuǎn)變“融入機(jī)制”

按照常住人口進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)50%以上，但如果按照城鎮(zhèn)戶籍人口計(jì)算，具有城鎮(zhèn)戶籍人口占總?cè)丝诘谋壤齾s只有約35%-38%。數(shù)據(jù)的差異折射出，大量的農(nóng)民工雖實(shí)現(xiàn)了地域轉(zhuǎn)移和職業(yè)轉(zhuǎn)換，但還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)身份和地位的轉(zhuǎn)變，呈現(xiàn)一種半市民化的狀態(tài)。這種狀態(tài)主要是指，“農(nóng)民已經(jīng)離開(kāi)鄉(xiāng)村到城市就業(yè)與生活，但他們?cè)趧趧?dòng)報(bào)酬、子女教育、社會(huì)保障、住房等許多方面并不能與城市居民享有同等待遇，在城市沒(méi)有選舉權(quán)和被選舉權(quán)等政治權(quán)利，不能真正融人城市社會(huì)?！盵5] 這種市民化狀態(tài)，是農(nóng)民工市民化進(jìn)程的割裂，核心是進(jìn)入城市生活卻沒(méi)有完成市民角色轉(zhuǎn)變進(jìn)而融入城市生活，造成了農(nóng)民工群體身份認(rèn)同的困境以及在城市和鄉(xiāng)村之間大規(guī)模的定期流動(dòng)，也帶來(lái)了社會(huì)資源浪費(fèi)和社會(huì)不穩(wěn)定因素。因此，應(yīng)圍繞著如何完成農(nóng)民工市民角色的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建城市的融入機(jī)制。

1.城市戶籍準(zhǔn)入機(jī)制

中國(guó)的戶籍制度，產(chǎn)生之初是為了配合計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，而把城鄉(xiāng)勞動(dòng)力資源分布固定的一種安排。但在實(shí)施過(guò)程中卻發(fā)生了異化，變成了把農(nóng)民排斥在福利安排之外的排他性制度。這種制度就像一道墻隔斷了城鄉(xiāng)間的聯(lián)系，阻礙了勞動(dòng)力在部門(mén)間、地域上和所有制之間的流動(dòng)，更剝奪了農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享有的憲法規(guī)定的居住和遷徙自由權(quán)及平等權(quán)。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)加快，大量農(nóng)民工進(jìn)入城市，但戶籍制度仍然使他們保持著農(nóng)民身份。這雖然是一種外在的身份特征，但正是“現(xiàn)有的戶籍控制體系在一定程度上構(gòu)成了農(nóng)民與其他市民之間的認(rèn)同邊界?！盵6] 因此，要實(shí)現(xiàn)市民角色的轉(zhuǎn)變，首先碰到的就是如何突破戶籍制度限制，獲取城市戶籍身份。

為此，應(yīng)逐步取消二元戶籍制度限制，實(shí)行以穩(wěn)定就業(yè)和住所為基本條件的戶口城市準(zhǔn)入制。目前國(guó)內(nèi)部分地區(qū)，如重慶對(duì)本市區(qū)農(nóng)民的按工作年限落戶政策、廣州的積分入戶方式、上海的居民證制度都是探索戶籍制度改革的典范，可以不斷探索和推廣。在這個(gè)過(guò)程中，應(yīng)該分步來(lái)實(shí)施，可以從農(nóng)民工群體角度，考慮對(duì)象需求和能力的差異，如對(duì)舉家遷往城市的農(nóng)民工、對(duì)新生代的農(nóng)民工，首先放寬對(duì)他們的戶籍限制。也可以根據(jù)地域不同，采取不同準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，如許多地區(qū)采取了先放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策，再探索大中城市居住證制度改革。就種分步實(shí)施和差異化的戶籍準(zhǔn)入安排，可以有效減少戶籍準(zhǔn)入壓力，保障改革的平穩(wěn)推進(jìn)。

2.社會(huì)管理吸納機(jī)制

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，由于農(nóng)民工的流動(dòng)，又造成了城市內(nèi)部的二元管理制度，表現(xiàn)在醫(yī)療、子女教育、社會(huì)保障等方面農(nóng)民工與市民享有不同的社會(huì)待遇，尤其是社會(huì)保障制度，“我國(guó)長(zhǎng)期存在的二元戶籍制度不僅意味著農(nóng)民和城市居民身份的不同，更深層次上體現(xiàn)為二者利益的差異。與二元戶籍制度對(duì)接的城市社會(huì)保障制度具有封閉性?！盵7] 也就是說(shuō)，這種差異性的社會(huì)管理制度，嚴(yán)重制約著農(nóng)民工享受市民待遇，也在不斷強(qiáng)化農(nóng)民工內(nèi)在對(duì)自身作為一個(gè)城市特殊群體的意識(shí)。正由于內(nèi)在不平等的社會(huì)待遇，使農(nóng)民工群體難以實(shí)現(xiàn)向市民角色的真正轉(zhuǎn)變。

為此，必須通過(guò)社會(huì)管理制度改革，構(gòu)建利益平衡的制度體系，才能不斷將農(nóng)民工納入到城市的社會(huì)管理制度之中，平衡當(dāng)前農(nóng)民工與市民利益差異，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)同工同酬和公共服務(wù)均等化。而且，這也是推進(jìn)和深化戶籍制改革的配套需要，“如果僅推進(jìn)戶籍制度改革，缺乏在教育、醫(yī)保、居住、養(yǎng)老等一系列配套制度的支撐，那么戶籍改革一定會(huì)給城市、特別是大城市政府不僅帶來(lái)在財(cái)政、社會(huì)管理方面的巨大壓力，同時(shí)，也會(huì)把城鄉(xiāng)之間的二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為城市內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)?！盵8] 這樣看來(lái)，改革依據(jù)于戶籍制度的社會(huì)管理制度，其改革成果，恰恰可以減輕戶籍制度改革壓力，更好恢復(fù)戶籍制度本來(lái)功能。因此，應(yīng)進(jìn)一步剝離附著在戶口上的不公平社會(huì)管理制度，逐步將農(nóng)民工統(tǒng)一納入當(dāng)?shù)亟y(tǒng)一的社會(huì)管理，這就要求通過(guò)社會(huì)管理制度改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工和市民在醫(yī)療、子女教育、社會(huì)保障等制度的無(wú)差別對(duì)待，進(jìn)而構(gòu)建城市群體之間利益平衡的制度體系。

3.城市群體認(rèn)同機(jī)制

在我國(guó)長(zhǎng)時(shí)期的城鄉(xiāng)分割體制下，農(nóng)民與市民被劃為不同的兩大群體，在思想觀念和生活習(xí)慣上差異加大。雖然隨著城鎮(zhèn)建設(shè)需要和交通設(shè)施的便利，大量農(nóng)民進(jìn)入城市。但在感情層面，城市原有群體，仍難以真正認(rèn)同和接納他們。一是城市政府管理部門(mén)，雖然在城市化建設(shè)中需要和歡迎農(nóng)民工進(jìn)入城市，但在分稅制和地方財(cái)政壓力下，對(duì)農(nóng)民群體又多取少予，表現(xiàn)在要求辦理各種證卡，額外收取多種費(fèi)用等，而在農(nóng)民工社會(huì)保障、教育、醫(yī)療等制度改革上，又不愿意承擔(dān)相應(yīng)成本，制度改革的惰性較大；二是企業(yè)用工單位，在用工招用時(shí)，對(duì)農(nóng)民有著歧視性行為，突出表現(xiàn)在拖欠工資，不購(gòu)買(mǎi)工傷保險(xiǎn)等問(wèn)題上；三是城市普通居民，不僅有著傳統(tǒng)身份排斥，而且擔(dān)心農(nóng)民進(jìn)城會(huì)加劇交通擁擠、惡化社會(huì)治安，帶來(lái)勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和住房供應(yīng)困難，所以市民對(duì)進(jìn)城農(nóng)民表現(xiàn)出拒絕的心態(tài)。

思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，必須解決思想上對(duì)農(nóng)民工忽視和歧視觀念，這是做好對(duì)農(nóng)民工接納和融入工作的前提。一是做好思想教導(dǎo)和輿論宣傳工作，政府和媒體應(yīng)正確認(rèn)識(shí)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中農(nóng)民工的重要性，倡導(dǎo)“開(kāi)放包容”的城市文化，為農(nóng)民工融入城市構(gòu)建良好的文化氛圍，積極宣傳農(nóng)民工對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)的貢獻(xiàn)和典型代表突出事跡，提高市民對(duì)農(nóng)民工的正面評(píng)價(jià)，消除市民對(duì)農(nóng)民工的心理歧視；二是在政策制定和輿論宣傳上盡量避免使用“農(nóng)民工”的稱謂，可以使用“產(chǎn)業(yè)工人”、“新市民”、“外來(lái)務(wù)工者”等稱呼，這樣可以從思想上淡化身份上的區(qū)別；三是要建立有效吸納農(nóng)民工的社會(huì)融入機(jī)制，重點(diǎn)是在社區(qū)層面，依托社區(qū)管理組織和社會(huì)服務(wù)組織，為農(nóng)民工及其家屬提供文化娛樂(lè)、物業(yè)管理、基礎(chǔ)醫(yī)療、社會(huì)治安等公共服務(wù)，讓他們享受到社區(qū)文明和溫暖，進(jìn)而感到城市群體的認(rèn)可和接納。

四、成為現(xiàn)代市民的“提升機(jī)制”

新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)是建設(shè)現(xiàn)代化城鎮(zhèn)，核心是要培養(yǎng)現(xiàn)代化市民。所謂現(xiàn)代化市民，區(qū)別于傳統(tǒng)市民的一般要求，不僅生活和工作方式實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，更要求生活水平上更有質(zhì)量，思想觀念和行為方式更加理性，并普遍具有公共道德、法律精神和民主參與素養(yǎng)。因此，新型城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)民工的市民化也應(yīng)以成為現(xiàn)代化市民為目標(biāo)，其主要依靠提升農(nóng)民工自身素質(zhì)，不斷適應(yīng)現(xiàn)代化城市生活來(lái)實(shí)現(xiàn)。

1.現(xiàn)代市民素質(zhì)的培育機(jī)制

只有當(dāng)農(nóng)民工的素質(zhì)提高以后，才會(huì)逐步帶來(lái)思想觀念和行為方式的改變，并不斷適應(yīng)現(xiàn)代市民的內(nèi)在要求。但是，事實(shí)上農(nóng)民工素質(zhì)層面明顯趕不上物質(zhì)層面的提高速度，與現(xiàn)代城市不相適應(yīng)的思想和習(xí)慣并沒(méi)有隨著身份的轉(zhuǎn)變而變化。受我國(guó)城鄉(xiāng)教育資源分配的非均衡化影響，農(nóng)民工雖是農(nóng)村中的“精英”，但與城市居民總體受教育程度還有較大差距。“2008年第二次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)顯示，在外出從業(yè)勞動(dòng)力中，初中及初中以下學(xué)歷占到90%。”[9] 由于文化素質(zhì)的偏低，也影響了政治、法律、道德等層面素質(zhì)的提高。

為此，必須重點(diǎn)培育和提高農(nóng)民工的現(xiàn)代市民素質(zhì)?，F(xiàn)代市民素質(zhì)主要是市民通過(guò)身體素質(zhì)、文化素質(zhì)、技能能力素質(zhì)、思想道德素質(zhì)等方面不斷提升和優(yōu)化，從而實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)代化城市相適應(yīng)的素質(zhì)狀態(tài)。為培育農(nóng)民工的現(xiàn)代市民素質(zhì)，一是開(kāi)展學(xué)校專題性教育?！皩W(xué)校教育之所以是實(shí)質(zhì)性的，是因?yàn)樗沟萌藗內(nèi)ミm應(yīng)都市——工業(yè)秩序的新的紀(jì)律和激勵(lì)?！盵10]應(yīng)依托農(nóng)民工職業(yè)教育學(xué)校和各類社會(huì)成人教育學(xué)校，開(kāi)展文化知識(shí)、職業(yè)素質(zhì)、民主法治意識(shí)、文明行為、健康心理等現(xiàn)代市民素質(zhì)培養(yǎng)的專題性教育，提升其素質(zhì)水平；二是創(chuàng)造農(nóng)民素質(zhì)提升的社會(huì)環(huán)境。當(dāng)?shù)卣梢砸劳行麄鞑块T(mén)，支持社會(huì)志愿組織、社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)、企業(yè)工會(huì)等開(kāi)展城市生活常識(shí)、社會(huì)公德和法律知識(shí)的宣傳活動(dòng)，營(yíng)造遵紀(jì)守法、文明出行的氛圍，也可以將文化宮、俱樂(lè)部、圖書(shū)館等公共設(shè)施免費(fèi)向農(nóng)民工開(kāi)放，提供農(nóng)民工自我學(xué)習(xí)和素質(zhì)提升條件。

2.現(xiàn)代市民行為的規(guī)范機(jī)制

當(dāng)前農(nóng)民工群體在城市生活，由于受教育程度和傳統(tǒng)農(nóng)村生活習(xí)慣影響，在諸多方面表現(xiàn)出與現(xiàn)代市民要求不相符的特征，如在公共場(chǎng)所插隊(duì)、抽煙、隨地吐痰、隨手丟棄垃圾等不文明行為，以及在合法權(quán)益維護(hù)中強(qiáng)行討要、非法集會(huì)等非制度化參與行為。這不僅制約其成為現(xiàn)代市民的步伐，而且成為城市市民排斥和諷刺的主要理由。

要使農(nóng)民工摒棄傳統(tǒng)非規(guī)范行為，轉(zhuǎn)向現(xiàn)代市民行為，制度建設(shè)是一個(gè)關(guān)鍵性要素。美國(guó)著名政治學(xué)家羅爾斯認(rèn)為，制度對(duì)個(gè)人素質(zhì)的養(yǎng)成具有優(yōu)先性……個(gè)人素質(zhì)的現(xiàn)代提升有賴于社會(huì)制度的改造，新人的成長(zhǎng)有賴于社會(huì)環(huán)境的更新。[11] 因此，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工現(xiàn)代市民行為的養(yǎng)成，一是提供普遍的行為規(guī)范，通過(guò)制定新市民公共行為規(guī)范或文明行為準(zhǔn)則等制度，對(duì)城市生活中的交通行為、購(gòu)物行為、集會(huì)行為、聚餐行為等行為提供基本要求和規(guī)范，并在農(nóng)民工集中居住和工作的企業(yè)，大力宣傳和倡導(dǎo)，不斷強(qiáng)化他們的公共文明行為；二是增強(qiáng)農(nóng)民工對(duì)公共事務(wù)的制度化參與。為提高農(nóng)民工在權(quán)益維護(hù)和社會(huì)管理方面的參與水平和能力，需要健全各種的參與機(jī)制和制度，當(dāng)前重點(diǎn)是完善司法救濟(jì)制度、政治和公共管理的參與制度，維護(hù)農(nóng)民工的利益表達(dá)權(quán)和權(quán)益維護(hù)權(quán)，并在制度化參與的實(shí)踐中鍛煉他們的民主和法律素養(yǎng)。

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責(zé)任編輯：陳文蘭