馬麗佳 謝 濤

基于大慶油田尾礦開發(fā)的財稅政策研究

馬麗佳 謝 濤

目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展對能源的依賴甚深，因此確保能源的穩(wěn)定供應(yīng)是各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策中最重要的一環(huán)。大慶油田經(jīng)過多年的高效開采，主力油田已處于尾礦開發(fā)階段，亟需給予財稅支持，為我國石油安全提供保障。

石油特別收益金；尾礦；石油安全

能源是經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的基本動力，是現(xiàn)代社會賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，是國家戰(zhàn)略安全保障的基礎(chǔ)。我國既是石油資源大國，也是石油消耗大國。石油的安全關(guān)系到我國的經(jīng)濟(jì)、社會以及政治等方面的穩(wěn)定。

大慶油田產(chǎn)量占全國陸上石油產(chǎn)量的40%以上，其作為我國的主力油田，經(jīng)過五十多年高速高效開發(fā)，主力油田已進(jìn)入特高含水開發(fā)階段，石油產(chǎn)量緩慢增長，與快速增長的石油需求相比，顯得供應(yīng)乏力。此時尾礦資源的增儲利用可以在一定程度上緩解國家能源需求矛盾，有利于國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長。然而對于尾礦的開發(fā)存在大量的制約因素。

一、開發(fā)尾礦存在的制約因素

（一）投資成本高

隨著油田含水不斷上升，2004年大慶油田的主力油田進(jìn)入高含水時期，全油田綜合含水達(dá)92.02%，標(biāo)志著油田已處于尾礦開發(fā)階段，控制產(chǎn)量遞減的難度日益加大。新建井平均單井日產(chǎn)油由2004年的3.85噸下降至2009年2.46噸。為保證油田持續(xù)穩(wěn)產(chǎn)，投資增長速度急劇加快，油田建百萬噸產(chǎn)能井?dāng)?shù)由2004年1261口增加到1910口，百萬噸產(chǎn)能投資由32.9億元增加至55.5億。2004年大慶油田總體開發(fā)投資支出150億元，而2007年——2009年開發(fā)投資支出平均達(dá)到2004年的2.1倍，大慶油田開發(fā)投資高居不下。由于單井產(chǎn)能降低、鉆建井?dāng)?shù)增加等因素的影響，“十一五”后三年油田開發(fā)投資年均325億元，預(yù)計百萬噸產(chǎn)能投資年均將達(dá)到66億元。

2009年外圍油田產(chǎn)量752.95萬噸，投資支出114.8億元，每百萬噸產(chǎn)量需要投資支出15.25億元；與老區(qū)油田每百萬噸產(chǎn)量需要投資支出4.88億元比較，外圍油田開發(fā)投資成本更高，投入更大。

（二）運(yùn)行成本上升

2010年，大慶油田含石油特別收益金完全成本39.49美元/桶，其中石油特別收益金10.95美元/桶，完全成本（不含收益金）28.54美元/桶，比2008年23.96美元/桶上升4.58美元/桶，增長19.13%，其中：老區(qū)油田完全成本（不含收益金）25.06美元/桶，比2008年21.09美元/桶上升3.97美元/桶，增長18.83%。雖然自2011年11月1日起石油特別收益金起征點(diǎn)調(diào)至55美元/桶，但作為大慶油田的穩(wěn)產(chǎn)主力，老區(qū)油田已進(jìn)入特高含水期開采，剩余油高度分散，挖潛難度大，成本大幅增加；三次采油開采對象，已由北部一類油層轉(zhuǎn)向二類油層和南部一類油層，增油倍數(shù)只有原來的一半，但藥劑消耗、設(shè)備維護(hù)及措施性作業(yè)等費(fèi)用卻投入加大。

外圍油田未動用儲量品位差，面臨豐度低、滲透率低、裂縫不發(fā)育、油水復(fù)雜等諸多矛盾，開發(fā)難度非常大，成本快速上升趨勢難以避免。

（三）支持尾礦開發(fā)政策力度小

首先，2011年11月1日開始施行的《資源稅暫行條例實施細(xì)則》中規(guī)定普通原油的資源稅按照單一比例稅率5%來征收。雖然是從價計征，但是沒有考慮到油田的各個開發(fā)階段，對于進(jìn)入尾礦開發(fā)階段的油田，由于成本上升，產(chǎn)量下降，利潤空間變得很小甚至可能虧損，此時稅率不予調(diào)整，不利于增加對尾礦繼續(xù)開發(fā)的積極性。同時由于稅率缺乏靈活性，不能對難以開采地區(qū)、弱勢油田及尾礦開采進(jìn)行有效保護(hù)，不能體現(xiàn)調(diào)節(jié)級差收益的職能。

其次，雖然2011年11月1日將石油特別收益金起征點(diǎn)調(diào)高至55美元/桶，但是2011年石油價格處于高位運(yùn)行階段，此次調(diào)整并未對石油企業(yè)起到特別優(yōu)惠作用。石油特別收益金，是指國家對石油開采企業(yè)銷售國產(chǎn)原油因價格超過一定水平所獲得的超額收入按比例征收的收益金。其本意是國家分享企業(yè)因為高油價帶來的高額利潤，但是由于尾礦開發(fā)成本的上升，利潤空間正在縮小，而石油特別收益金仍盯住價格來征收，這與其初衷是相違背的。

另外，我國與尾礦資源相關(guān)的政策雖然多，但是基本都是以“粗線條”型的政策為主，缺乏實踐上的可操作性。例如《金屬尾礦綜合利用專項規(guī)劃（2010-2015）》及《礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用“十二五”規(guī)劃》，其中均涉及礦山尾礦和固體廢棄物綜合利用等方面的問題，政策的方向都很明確，但缺乏政策的實施方案，而且也沒有明確政策的實施主體，從而不能使得政策從操作層面落地，致使政策的落實效果大打折扣。

二、發(fā)達(dá)國家對于油田尾礦開發(fā)的支持政策

（一）加拿大對于尾礦開發(fā)的財稅政策

首先，礦區(qū)使用費(fèi)的費(fèi)率和產(chǎn)量掛鉤“一般是隨著產(chǎn)量的增加費(fèi)率上升”當(dāng)油價為每桶30加元，日產(chǎn)20桶時，礦區(qū)使用費(fèi)費(fèi)率為5%，當(dāng)油價為每桶40加元，日產(chǎn)40桶時，礦區(qū)使用費(fèi)費(fèi)率升至17%。由此可見，加拿大的礦區(qū)使用費(fèi)制度綜合地考慮石油的價格、產(chǎn)量以及質(zhì)量等因素。同時，政府還出臺了開發(fā)邊際油田的鼓勵性減免措施，如:對停產(chǎn)一年以上的井，重新開井所產(chǎn)油減免一年礦區(qū)使用費(fèi)，在1993年2月以后重新開井的可減免兩年；對利用三次采油技術(shù)所產(chǎn)出的油，在投資回收前，可減免礦區(qū)使用費(fèi)率的4%—5%。

加拿大對于低產(chǎn)油田也有相應(yīng)的優(yōu)惠政策。例如阿爾伯達(dá)省規(guī)定，產(chǎn)量長期低于或等于礦區(qū)使用費(fèi)最低要求產(chǎn)量5%的油井的礦區(qū)使用費(fèi)不會超過5%，對于三次采油增加的產(chǎn)量可以減免礦區(qū)使用費(fèi)。這些優(yōu)惠措施都是為了鼓勵油氣的開發(fā)，增加產(chǎn)能。

同時加拿大對油氣資源征收石油收益稅（暴利稅），稅率為16%，其起征點(diǎn)不是按時油價高低來確定，而是按照收益率（或利潤）超過一定的界限才開始征收。

（二）美國對于尾礦開發(fā)的財稅政策

作為世界最大的石油消費(fèi)和進(jìn)口國，石油資源對于美國有著非常重要的意義。為了保證石油戰(zhàn)略安全，美國對于加強(qiáng)國內(nèi)石油開發(fā)的政策有很多值得我國借鑒的地方。

美國采用了滑動的礦區(qū)使用費(fèi)率，將低產(chǎn)井的礦區(qū)使用費(fèi)政策規(guī)定為，在產(chǎn)油期內(nèi)平均日產(chǎn)量小于2.1t的油井，對其礦區(qū)使用費(fèi)實行滑動費(fèi)率制，即產(chǎn)量高，費(fèi)率高；產(chǎn)量低，費(fèi)率低。其次，美國的大多數(shù)州都規(guī)定二、三次采油增加產(chǎn)量可以免征或減征礦區(qū)使用費(fèi)的一半，這使得美國在單井石油產(chǎn)量較低的情況下也能夠保證能源的供給。然而，稅收激勵并不是無條件的。考慮了價格調(diào)節(jié)因素，即只有當(dāng)油價下跌到一定程度時才能實施。而當(dāng)油價回到或高于某一價格水平時，激勵政策自動終止，以減少在高油價時政府稅收的損失，而在低油價時能幫助企業(yè)度過難關(guān)。同時，美國政府準(zhǔn)許扣除石油開采中鉆井相關(guān)的費(fèi)用，包括人工費(fèi)、材料費(fèi)用等，無論勘探是否成功，勘探的費(fèi)用都允許扣除，失敗可以完全扣除，成功也可以扣除費(fèi)用的70%。所得稅的優(yōu)惠可以鼓勵公司進(jìn)行石油的勘探和開采，促進(jìn)國內(nèi)石油的生產(chǎn)。

（三）對我國支持尾礦開采財稅政策改革的啟示

通過以上介紹我們看到，國外為了保證石油戰(zhàn)略的安全，減少對外石油依存度，各國對石油相關(guān)稅費(fèi)政策制定時都充分考慮了級差地租的因素，基于不同的資源享賦征收不同的稅率。同時鼓勵石油企業(yè)對一些勘探開發(fā)技術(shù)難度較大、品質(zhì)較差的石油資源進(jìn)行開采，充分利用國內(nèi)的資源。并且對企業(yè)的激勵點(diǎn)不只是簡單的尾礦井，對于提高采收率技術(shù)的應(yīng)用、對閑置井和廢棄井的處置、對有投資行為的擴(kuò)大生產(chǎn)和無投資行為的維持生產(chǎn)等，都有具體和可操作的優(yōu)惠政策。另外，所謂激勵政策也不是無條件的，只有當(dāng)石油價格低于某一界限時才啟動激勵機(jī)制等。

三、調(diào)整財稅政策，鼓勵油田尾礦資源開發(fā)

2013年8月1日，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的意見》中，更明確地提出要“積極發(fā)展尾礦提取有價元素、煤矸石生產(chǎn)超細(xì)纖維等高值化利用關(guān)鍵共性技術(shù)及成套裝備”。也許，這可以視為一個來自國家層面的對尾礦利用產(chǎn)業(yè)大發(fā)展的“提速信號”。

（一）在尾礦開發(fā)上給予政策支持

針對石油開發(fā)不同階段，產(chǎn)油國通常采取不同的稅收政策，制定與各階段相適應(yīng)的稅率及優(yōu)惠政策。在油田初期實行低稅率政策，在穩(wěn)產(chǎn)期適當(dāng)增加稅負(fù)，在遞減期則實行低稅率和減免稅。借鑒國外做法，建議對國內(nèi)資源條件差或處于中后期開采階段的油氣田給予稅收政策支持。一是將貧礦油氣礦藏的開發(fā)，列入國家鼓勵的《資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》，減按90%計入收入總額；二是對開采稠油、高凝油等難動用儲量以及貧礦、尾礦等石油資源的勘探開發(fā)活動，給予投資抵免所得稅政策；三是對貧礦、尾礦實行減免資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)政策等，鼓勵支持石油企業(yè)大力挖潛，延緩油田產(chǎn)量遞減速度，增加油田服務(wù)年限。

進(jìn)一步與國家發(fā)改委、財政部等部門做好溝通協(xié)調(diào)工作，在衡量尾礦資源綜合利用項目社會經(jīng)濟(jì)效益及示范作用效果的基礎(chǔ)上，建議允許通過國債支持、財政貼息、銀行貸款和企業(yè)自籌等方式，拓展資金渠道，建立穩(wěn)定的資金投入籌措機(jī)制。在重點(diǎn)礦山、礦業(yè)城市，可選擇一批項目試點(diǎn)示范。對確立的試點(diǎn)項目給予直接投資或資金補(bǔ)助、貸款貼息等支持，并在用地等方面給予優(yōu)先安排。與此同時，建議政策的支持范圍逐步從目前主要針對尾礦制作水泥等建材的優(yōu)惠擴(kuò)展到其他整體綜合利用領(lǐng)域。

（二）在油氣資源勘探開發(fā)的科技投入上給予政策支持

一是在大慶油田尾礦的勘探、開發(fā)和環(huán)?？蒲许椖苛㈨椛辖o予政策支持；二是對用于尾礦勘探開發(fā)生產(chǎn)需要，而國內(nèi)不能生產(chǎn)或性能不能滿足要求的設(shè)備、材料，減免進(jìn)口關(guān)稅和增值稅；三是參照國家科技項目獎勵政策，對油田科技項目獲獎人員，減免個人所得稅。

（三）設(shè)立勘探風(fēng)險基金，未雨綢繆

油田可采儲量的逐年遞減符合油田開發(fā)的客觀規(guī)律，要避免油盡城衰的慘痛教訓(xùn)，就必須未雨綢繆，加大油氣勘探力度和規(guī)模，取得足夠的接替儲量，這是關(guān)系到企業(yè)和地方興衰成敗的第一要務(wù)。根據(jù)油氣勘探高投入，高風(fēng)險的行業(yè)性質(zhì)，油田公司在經(jīng)濟(jì)效益較好時，必須積聚足夠的勘探儲備資金，調(diào)動一切積極因素，有效挖掘勘探潛力，不斷為油田產(chǎn)能建設(shè)規(guī)模輸入新鮮的血液。建議國家將征收油田公司的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、資源稅的一定比例返還油田，作為油田擴(kuò)大勘探的風(fēng)險資金，在發(fā)現(xiàn)新的儲量擴(kuò)大開發(fā)規(guī)模后還可以補(bǔ)充礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，同時有利于加大對尾礦油氣資源開發(fā)投入，充分利用尾礦油氣資源，這樣可以形成一個良性循環(huán)，既有利于地方政府，也有利于企業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

（四）完善石油特別收益金

我國對石油行業(yè)征收特別收益金的目的是為了遏制石油企業(yè)利潤過度膨脹。早在2010年，大慶油田含石油特別收益金完全成本已近40美元/桶，隨著人民幣的升值，尾礦開采難度加大，成本日益攀高，所謂超額利潤幾乎不存在。因此，單單提高起征點(diǎn)金額，對特別收益金改革的意義不大。針對不同地區(qū)、不同開采階段石油企業(yè)利潤水平不同的特點(diǎn)，應(yīng)改原來的超額累進(jìn)稅率為超率累進(jìn)稅率，將起征點(diǎn)由國際油價改為利潤率。

由于石油企業(yè)高風(fēng)險高回報的特點(diǎn)，對其起征點(diǎn)利潤率不應(yīng)設(shè)置過低。同時在考慮扣除項目時，也應(yīng)與企業(yè)所得稅準(zhǔn)予扣除項目有所區(qū)別，充分體現(xiàn)石油企業(yè)的支出特點(diǎn)。

為了補(bǔ)貼尾礦油田的開發(fā)成本高，加大油氣企業(yè)開發(fā)尾礦的積極性，提高油氣資源的開采效率，建議在石油特別收益金征收過程中對于尾礦實行差別化政策，給予優(yōu)惠。由于石油的價格對下游企業(yè)成本的的傳遞效應(yīng)，我國在《關(guān)于調(diào)整成品油價格的通知》中指明：石油特別收益金將用于對“部分弱勢群體和公益性行業(yè)的補(bǔ)貼”，因此要保證特別收益金收入的實現(xiàn)。對于尾礦開發(fā)給予的差別化待遇，只有在低油價時啟動，在油價高位運(yùn)行時中止。

[1]衛(wèi)永剛.對提高我國低品位石油資源開發(fā)利用效率的探討.《油氣田地面工程》2013.6.

[2]王井中.基于可持續(xù)發(fā)展的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)問題研究.大慶石油學(xué)院碩士研究生畢業(yè)論文.

[3]王甲山.基于我國油氣資源戰(zhàn)略的稅費(fèi)問題研究.大慶石油學(xué)院博士研究生學(xué)位論文.

(作者單位：吉林財經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院、大慶油田有限責(zé)任公司財務(wù)部)