蔡德發(fā)，郭瀟雨，蔡 靜

(1.哈爾濱商業(yè)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院, 哈爾濱 150028；2.大連海洋大學(xué) 馬克思主義學(xué)院 ，遼寧 大連116023)

財(cái)政與稅務(wù)

基于公共財(cái)政視角的養(yǎng)老金“并軌”改革問題研究

蔡德發(fā)1，郭瀟雨1，蔡 靜2

(1.哈爾濱商業(yè)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院, 哈爾濱 150028；2.大連海洋大學(xué) 馬克思主義學(xué)院 ，遼寧 大連116023)

1991年以來，我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位與城鎮(zhèn)企業(yè)職工實(shí)行了兩套不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，即所謂的“雙軌制”?！半p軌制”存在諸多弊端，中央政府及有關(guān)部門為了推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制改革進(jìn)行了諸多的嘗試和努力，但出臺(tái)的一些試點(diǎn)方案實(shí)際運(yùn)行效果并不理想。黨的十八屆三中全會(huì)提出要推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度。通過對(duì)德國(guó)、美國(guó)、智利等幾個(gè)典型國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的考察，發(fā)現(xiàn)國(guó)外大部分國(guó)家的公職人員與其他群體養(yǎng)老金待遇差別不大，具有完備的相關(guān)法律法規(guī)體系，財(cái)政承擔(dān)轉(zhuǎn)軌成本等。因此，應(yīng)進(jìn)一步加大財(cái)政補(bǔ)貼力度，承擔(dān)轉(zhuǎn)軌成本，加大財(cái)政對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投入力度，降低企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率。

養(yǎng)老金；雙軌制；轉(zhuǎn)軌成本；并軌

一、引 言

養(yǎng)老保險(xiǎn)是一種公共品或準(zhǔn)公共品，屬于公共管理范疇,是社會(huì)保險(xiǎn)制度的核心環(huán)節(jié)和重要組成部分，具有強(qiáng)制性、互濟(jì)性和社會(huì)性的特點(diǎn)。政府作為社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的“最終責(zé)任人”，有義務(wù)和責(zé)任建立職能完善、科學(xué)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，這對(duì)緩和群體矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，增進(jìn)國(guó)民福利，推進(jìn)我國(guó)改革開放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)具有重要意義。

我國(guó)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代初，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程中出現(xiàn)的特殊產(chǎn)物。目前，我國(guó)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)存在兩種制度：一種是在城鎮(zhèn)企業(yè)中實(shí)施的“繳費(fèi)型”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，城鎮(zhèn)企業(yè)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是采用社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的方式，由國(guó)家、企業(yè)和職工本人三方共同分擔(dān)企業(yè)員工的養(yǎng)老保險(xiǎn)金；另一種是在機(jī)關(guān)事業(yè)單位運(yùn)行的由財(cái)政撥款的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，其中國(guó)家機(jī)關(guān)和全額撥款事業(yè)單位的退休職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)金(離退休費(fèi))全部由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)，職工本人不需要繳納任何養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。兩種不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度同時(shí)存在并運(yùn)行的現(xiàn)象即所謂的養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”?！半p軌制”違背了社會(huì)保障公平正義的價(jià)值理念，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)員工之間的養(yǎng)老金待遇差距巨大已經(jīng)引起企業(yè)員工群體的強(qiáng)烈不滿，養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制的改革成為2011年以來連續(xù)三年全國(guó)兩會(huì)的熱點(diǎn)話題。截至2013年年底，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)為8.19億人，覆蓋率為79.7%，目前我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃是世界上覆蓋人數(shù)最多、最大的養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃。對(duì)此，要實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，開展機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，解決雙軌制問題并拿出具體方案。要實(shí)施全民參保登記計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，盡快把沒有納入的2億多人納進(jìn)來，使我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)能更加公平、更加具有可持續(xù)性[1]。經(jīng)過24年的不斷探索和完善，城鎮(zhèn)企業(yè)建立了相對(duì)完善的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,而機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革步伐嚴(yán)重滯后，至今尚沒有明確的改革方案出爐。

從公共管理的視角看，養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的建設(shè)既牽涉國(guó)家、用人單位與個(gè)人的利益格局，更直接關(guān)系到不同群體、不同階層的利益分配格局，是政府實(shí)現(xiàn)收入再分配的重要方式之一。同時(shí)，社會(huì)保障體系也是社會(huì)安全的“穩(wěn)定器”，能夠維護(hù)社會(huì)的長(zhǎng)治久安。而養(yǎng)老金雙軌制違背社會(huì)保障公平正義的理念，退休養(yǎng)老金水平之間的差距巨大，其公平性遭到民眾的普遍質(zhì)疑。從公共政策的視角看，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)“并軌”改革可以樹立公平公正的執(zhí)政理念，提高公共政策制定水平，改善政策實(shí)施的效果。因此，政府應(yīng)發(fā)揮其在養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制改革中的主導(dǎo)作用。

二、法理分析

社會(huì)保障是民生之本，民之所望是一國(guó)政府的施政所向。政府應(yīng)當(dāng)對(duì)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系進(jìn)行改革，逐步減少和消除雙軌制所造成的社會(huì)不公正的現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)讓城鎮(zhèn)企業(yè)職工享受到與他們所做出貢獻(xiàn)相當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，使其晚年更加幸福安康，這也有利于社會(huì)穩(wěn)定繁榮。

羅爾斯(John Rawls)的分配正義論注重基本權(quán)利分配的公平公正。當(dāng)前我國(guó)的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制是一種不公平的社會(huì)資源再分配方式，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工和城鎮(zhèn)企業(yè)職工之間也存在著國(guó)民身份的差別，國(guó)家財(cái)政撥款擔(dān)負(fù)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)金，給予公務(wù)員群體一種超國(guó)民待遇，這是對(duì)城鎮(zhèn)企業(yè)人員基本正義的侵犯。

羅爾斯同樣注重對(duì)社會(huì)“最少受惠者”的保護(hù)。在我國(guó)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，雙軌制的存在造成城鎮(zhèn)企業(yè)員工與機(jī)關(guān)事業(yè)職工群體相比是事實(shí)上的“最少受惠者”。兩個(gè)不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在籌資方式和支付標(biāo)準(zhǔn)等方面存在著不同，特別是城鎮(zhèn)企業(yè)員工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位員工的退休金水平有著巨大的差距，養(yǎng)老金的替代率方面也頗為懸殊，再考慮到城鎮(zhèn)企業(yè)員工在工作年限內(nèi)還要繳納養(yǎng)老金，我國(guó)的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系沒有注重對(duì)“最少受惠者”的保護(hù)，甚至出現(xiàn)了“逆向補(bǔ)償”的傾向。

凱恩斯的國(guó)家干預(yù)主義是社會(huì)保障理論的主要理論依據(jù)，政府應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)地參與社會(huì)保障制度的建立健全，對(duì)市場(chǎng)無法、有效全部承擔(dān)的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等風(fēng)險(xiǎn)給予保障，在社會(huì)保障上承擔(dān)起應(yīng)有的社會(huì)責(zé)任。凱恩斯認(rèn)為，社會(huì)保障是國(guó)家進(jìn)行國(guó)民收入再分配的一種有效的調(diào)節(jié)手段，同時(shí)也能緩解社會(huì)矛盾，穩(wěn)定社會(huì)秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。國(guó)家干預(yù)主義對(duì)西方福利國(guó)家的社會(huì)保障制度的建立有著深遠(yuǎn)影響，美國(guó)于1935年通過《社會(huì)保障法》標(biāo)志著美國(guó)現(xiàn)代社會(huì)保障制度的確立。

馬克思主義社會(huì)公正理論認(rèn)為，社會(huì)公正是一個(gè)社會(huì)歷史現(xiàn)象，只有在根本變革社會(huì)制度的基礎(chǔ)上，才能實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)的公平正義。應(yīng)當(dāng)通過社會(huì)的普遍調(diào)劑方式，減少和消除社會(huì)中的不公平的現(xiàn)象，遵守實(shí)現(xiàn)人人共享、普遍收益的原則，達(dá)到提高社會(huì)的發(fā)展水平。馬克思指出，社會(huì)產(chǎn)品的二次分配必須考慮社會(huì)的公共事業(yè)和扶貧救濟(jì)，其中有“用來應(yīng)付不幸事故、自然災(zāi)害等的后備基金或保險(xiǎn)基金”，有“用來滿足共同需要的部分，如學(xué)校、保健設(shè)施等”，有“為喪失勞動(dòng)能力的人等設(shè)立的基金”。這一思想對(duì)建立、健全社會(huì)福利、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)保障機(jī)制有現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義。

社會(huì)保障以促進(jìn)社會(huì)公平正義為基本原則，社會(huì)保障制度的建立和發(fā)展，所體現(xiàn)的一個(gè)基本原則就是社會(huì)公平正義。公平正義是衡量一個(gè)國(guó)家或社會(huì)文明發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)，也是我國(guó)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要特征之一。當(dāng)前我國(guó)正處在政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變改革的進(jìn)程中，公平正義應(yīng)當(dāng)是政府職能最根本的價(jià)值取向。加大對(duì)分配公平的調(diào)節(jié)力度，發(fā)揮政府作為社會(huì)保障投入主體的作用。分配公平是和諧社會(huì)公平體系的重要內(nèi)容，是構(gòu)建社會(huì)保障體系所要達(dá)到的基本目標(biāo)。黨的十八大報(bào)告指出提高居民收入在國(guó)民收入分配中的比重，提高勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重，初次分配和再分配都要兼顧效率和公平，再分配更加注重公平，多渠道增加居民財(cái)產(chǎn)性收入。在再分配的層面上，公平比效率更加重要。我國(guó)目前的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌并行，無論在籌資方式還是在支付標(biāo)準(zhǔn)上，企業(yè)員工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位員工之間存在著不公平的現(xiàn)象，兩個(gè)群體退休養(yǎng)老金的差距有著超出正常合理范圍的傾向，并且在養(yǎng)老金的籌集渠道上因“人的身份”差異而存在區(qū)別對(duì)待。可以說養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制是有悖于社會(huì)公平正義，也違背了政府履行行政職能的價(jià)值取向。馬克思社會(huì)公平正義理論對(duì)我國(guó)養(yǎng)老金雙軌制改革具有指導(dǎo)作用。

我國(guó)憲法明文規(guī)定建立完善的社會(huì)保障制度，公民應(yīng)當(dāng)有權(quán)享有社會(huì)保障。在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)上遵循非排他性原則，不會(huì)人為地設(shè)置障礙將某一個(gè)人或者某一個(gè)群體排除在養(yǎng)老保險(xiǎn)的受益范圍之外。養(yǎng)老保險(xiǎn)的準(zhǔn)公共品性質(zhì)決定了國(guó)家必然要在財(cái)政供給、規(guī)制設(shè)計(jì)、監(jiān)督管理等各方面支持養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的運(yùn)行。我國(guó)正在逐漸完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，政府職能也在轉(zhuǎn)變和完善，政府今后主要的職能就是直接或間接地為社會(huì)提供數(shù)量越來越多、質(zhì)量越來越好的公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。國(guó)民收入的分配和再分配，財(cái)政資金的支出使用有相當(dāng)一部分是為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。養(yǎng)老保險(xiǎn)是準(zhǔn)公共品，政府應(yīng)當(dāng)是承擔(dān)提供養(yǎng)老保險(xiǎn)的責(zé)任主體，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制改革給予財(cái)政和制度上的支持。社會(huì)保障主管機(jī)構(gòu)直接承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制改革的責(zé)任，政府作為養(yǎng)老保險(xiǎn)的責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度。在現(xiàn)實(shí)國(guó)情下，養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌并軌必須也必然高度依賴于中央政府的政策協(xié)調(diào)能力和地方政府的大力推進(jìn)。

三、研究現(xiàn)狀

從國(guó)外情況看，國(guó)外的公職人員就是政府行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員。發(fā)達(dá)國(guó)家公職人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立至今已經(jīng)上百年，基本上形成了制度健全、多層次、多支柱的養(yǎng)老保障體系，同時(shí)在管理與服務(wù)模式上也達(dá)到較高的水平，無論從理論研究還是實(shí)踐探索，對(duì)國(guó)家公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革發(fā)展提出了一系列較完善的社會(huì)保障和社會(huì)保險(xiǎn)的原則、制度與規(guī)范。主要代表性觀點(diǎn)如下：

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬丁·費(fèi)爾德斯坦(Martin Feldstein，1998)認(rèn)為，中國(guó)現(xiàn)在運(yùn)行的是由投資基礎(chǔ)上的基金積累制和定額給付的現(xiàn)收現(xiàn)付制所組成的一種混合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，認(rèn)為中國(guó)應(yīng)該通過改進(jìn)制度設(shè)計(jì)的方式來逐步實(shí)現(xiàn)制度的轉(zhuǎn)型[2]。

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家約瑟夫·斯蒂格利茨(Joseph E.Stiglitz，2004)認(rèn)為，只有收益與繳費(fèi)密切掛鉤的個(gè)人賬戶完全積累制是一種最透明的制度，可以避免負(fù)面激勵(lì)或負(fù)面經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的制度。中國(guó)應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)一個(gè)可以在全國(guó)范圍內(nèi)來施行的社會(huì)保障體系，在一些特殊的條件下來施行特定的省級(jí)體系，要完善監(jiān)管機(jī)制，施行全國(guó)性的監(jiān)督管理。只有將支付養(yǎng)老金的負(fù)擔(dān)從國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)移到社會(huì)公眾才能真正解決中國(guó)的隱性養(yǎng)老債務(wù)問題，否則將很難推行所有制的重組[3]。

日本學(xué)者Sakamoto在《統(tǒng)一的日本養(yǎng)老金體系：整合公務(wù)員和私人雇員養(yǎng)老金體系》(2010)中回顧日本社會(huì)養(yǎng)老計(jì)劃的發(fā)展和變革的歷史，日本公共和私人部門雇員的退休養(yǎng)老金計(jì)劃實(shí)行分別管理運(yùn)營(yíng)，分析了如何公平有效地合并兩者的退休金計(jì)劃，日本最近的立法試圖通過擴(kuò)大“日本雇員養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃”的覆蓋面而把公職人員也包括進(jìn)來，從而統(tǒng)一所有雇員的社會(huì)養(yǎng)老計(jì)劃[4]。

美國(guó)學(xué)者M(jìn)attoon在《州和地方政府養(yǎng)老金所面臨的問題》(2010)中提到美國(guó)的公共養(yǎng)老金正面臨著多種因素綜合作用所帶來的沖擊，比如人口結(jié)構(gòu)變化、低利率、股票市場(chǎng)日益下降的投資收益率、養(yǎng)老金待遇索賠數(shù)量的膨脹等[5]。

加拿大學(xué)者Pozzebon在《加拿大公共部門人員養(yǎng)老金展望》(2011)中分析了加拿大公共部門養(yǎng)老金計(jì)劃的背景與特點(diǎn)，同時(shí)與私人部門養(yǎng)老金作比較，在考慮到基金積累因素影響的情況下，公共雇主養(yǎng)老金水平會(huì)發(fā)生顯著的變化，但與私人部門養(yǎng)老金計(jì)劃的重要性逐步下降不同，公共部門養(yǎng)老金仍然保持了其固有的傳統(tǒng)特征，其覆蓋率維持在較高的水平[6]。

美國(guó)學(xué)者Brauer在《州與地方政府養(yǎng)老金：在何種情況下政府可以削減養(yǎng)老金》(2011)中分析了法律限制州和地方政府減少養(yǎng)老金的各種情況，并對(duì)此進(jìn)行了分類。大部分州和地方政府在一定限制條件下允許降低養(yǎng)老金水平，而有些州和地方不允許減少雇員養(yǎng)老金。對(duì)公共部門與私人部門雇員養(yǎng)老金待遇的法律保護(hù)很復(fù)雜，其復(fù)雜性的來源與造成的影響彼此不同。對(duì)公共部門養(yǎng)老金減少的法律規(guī)定很籠統(tǒng)，而私人部門則很詳細(xì)[7]。

從國(guó)內(nèi)情況看，由于國(guó)外的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系多是一體化，所以國(guó)外對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制的研究很少。1991年我國(guó)開始城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革以來，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制改革的研究一直持續(xù)至今。多次改革沒有取得重大進(jìn)展，從財(cái)政視角分析還是職能履行不到位，政府沒有承擔(dān)起企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)軌成本。如中央財(cái)經(jīng)大學(xué)褚福靈教授在《淺論政府在社會(huì)保障中的角色和職能》(2002)中認(rèn)為，政府作為社會(huì)保障制度的主體，對(duì)承擔(dān)社會(huì)保障制度的轉(zhuǎn)制成本具有不可推卸的責(zé)任[8]。在政府承擔(dān)社會(huì)保障轉(zhuǎn)制成本方面，主要表現(xiàn)在中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)變?yōu)椴糠址e累制這一轉(zhuǎn)制成本上，因?yàn)檫^去國(guó)家實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制的保障制度，“老人”和“中人”的賬戶沒有積累必要的保障資金，所需要彌補(bǔ)的這部分資金缺口就是政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的轉(zhuǎn)制成本。如西南財(cái)經(jīng)大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院張運(yùn)剛教授在《人口老齡化與我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革》(2005)中提出，既然政府已經(jīng)將“老人”和“中人”原先的養(yǎng)老金權(quán)益吸收到國(guó)有資產(chǎn)之中，就不能使其權(quán)益因?yàn)橹贫绒D(zhuǎn)軌而喪失。因此，為了維護(hù)國(guó)家信用，政府應(yīng)承擔(dān)處理隱性債務(wù)的主體責(zé)任[9]。黑龍江省人力資源與社會(huì)保障勞動(dòng)廳的趙志剛在《基于社會(huì)公正理論的中國(guó)公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究》(2013)一書中認(rèn)為，政府沒有承擔(dān)起養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌的成本，而是通過提高在職人員和單位繳費(fèi)比例的方式來逐步化解這一轉(zhuǎn)軌成本[10]。

四、改革的癥結(jié)

多年來，盡管逐年上調(diào)城鎮(zhèn)企業(yè)職工退休養(yǎng)老金，積極推動(dòng)事業(yè)單位分類改革與事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)，但養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制改革的復(fù)雜性等導(dǎo)致退休養(yǎng)老金待遇差距過大，有礙人才合理流動(dòng)，極易引發(fā)群體矛盾。在某種程度上講，養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制改革尚未成功。

(一)養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政支出比重偏低

根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，發(fā)達(dá)國(guó)家將財(cái)政支出的40%投入到社會(huì)保障領(lǐng)域，中等發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政支出的25%左右投入到社會(huì)保障領(lǐng)域，發(fā)展中國(guó)家的社會(huì)保障支出占財(cái)政總支出的10%[11]。有數(shù)據(jù)顯示，2000年我國(guó)社會(huì)保障方面的財(cái)政支出是1 517.57億元，占財(cái)政支出的9.1%；2006年用于社會(huì)保障領(lǐng)域的財(cái)政支出是2 636.22億元，占財(cái)政支出的10.8%；2012年投入社會(huì)保障領(lǐng)域12 542億元，占財(cái)政支出的9.98%。從該數(shù)據(jù)與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比可以看出，雖然總額和比重指標(biāo)符合一般發(fā)展中國(guó)家的水平，但與中等發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家相比還較低，我國(guó)政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障領(lǐng)域的作用還有更大的發(fā)揮空間。

(二)城鎮(zhèn)企業(yè)員工養(yǎng)老金替代率持續(xù)下降

養(yǎng)老保險(xiǎn)金替代率是衡量退休人員的退休前后基本生活保障水平差異的重要指標(biāo)，同時(shí)也是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)退休人員生活水平的社會(huì)指標(biāo)和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。我國(guó)城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老金替代率從1990年的75%下降到2012年的50.3%，依照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，養(yǎng)老金替代率若低于50%，退休后的生活水平較退休前會(huì)有大幅度下滑。當(dāng)前我國(guó)的企業(yè)退休職工替代率接近于50%這一國(guó)際警戒線，與此同期的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金替代率維持在90%左右的高位，同企業(yè)職工的養(yǎng)老金替代率形成巨大的反差。替代率的持續(xù)下降意味著城鎮(zhèn)企業(yè)退休員工的養(yǎng)老保障水平在貶值，也表明政府對(duì)城鎮(zhèn)企業(yè)員工養(yǎng)老金的財(cái)政支持力度不夠[12]。

(三)地方企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納費(fèi)率較高

目前，企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的比例一般不超過企業(yè)工資總額的20%，個(gè)人承擔(dān)本人繳費(fèi)工資的8%。一些歷史負(fù)擔(dān)較重的地方在中央給予一定的補(bǔ)助下基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)仍然收不抵支，只好提高地方的繳費(fèi)率。例如，黑龍江省的繳費(fèi)率為22%，而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的深圳市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率僅為8%，廣東省全省平均費(fèi)率為16%。地方企業(yè)較高的養(yǎng)老金繳費(fèi)是政府逃避承擔(dān)轉(zhuǎn)軌成本責(zé)任的結(jié)果，地方企業(yè)不得不承擔(dān)起政府轉(zhuǎn)嫁過來的轉(zhuǎn)軌成本，加重了自身的經(jīng)濟(jì)壓力，顯然不利于企業(yè)和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并且加劇了不同地區(qū)之間社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率過高，主要是因?yàn)槠髽I(yè)不僅要承擔(dān)目前正在工作的一代人的繳費(fèi)責(zé)任，還要承擔(dān)為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革前已經(jīng)退休的幾代人發(fā)放基本養(yǎng)老金所需要的繳費(fèi)責(zé)任，這部分“額外責(zé)任”，就是城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌成本。從理論上講，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌成本應(yīng)當(dāng)由各級(jí)財(cái)政承擔(dān)，但目前這部分責(zé)任主體仍處于缺失狀態(tài)。

(四)養(yǎng)老金面臨財(cái)政壓力

我國(guó)用于機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休待遇方面的財(cái)政支出連年增長(zhǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1990年全國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位用于離退休的財(cái)政支出是81.8億元，該項(xiàng)費(fèi)用在2012年增長(zhǎng)到1 827.7億元，22年增長(zhǎng)了23倍，年均增長(zhǎng)率15.2%。1994年當(dāng)期的費(fèi)用支出增長(zhǎng)率達(dá)到了驚人的62.5%。根據(jù)福利剛性原則，職工工資水平和福利津貼的調(diào)動(dòng)彈性較差，即意味著退休待遇水平在大部分情況下只能上升不能下降，政府在養(yǎng)老金項(xiàng)目上的費(fèi)用支出必然逐年增加，財(cái)政所面臨的壓力也隨之加大。我國(guó)人口老齡化在加速，預(yù)計(jì)到2030年全國(guó)60歲以上人口比例高達(dá)24.5%，龐大的老齡人口數(shù)量給養(yǎng)老資金帶來巨大的壓力，再考慮到現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本身存在缺陷，缺少長(zhǎng)效調(diào)整機(jī)制等因素的影響，未來的財(cái)政壓力巨大[13]。我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度比較特殊，從資金籌集渠道角度上來看，這是一種“國(guó)家保險(xiǎn)”或者“單位保險(xiǎn)”，不屬于社會(huì)保險(xiǎn)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的養(yǎng)老金支出完全由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)。退休待遇水平的連年提升導(dǎo)致這一部分的財(cái)政支出也在隨著提高。在機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金和城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老金雙重增長(zhǎng)的形勢(shì)下，我國(guó)養(yǎng)老金資金面臨著潛在的巨大財(cái)政壓力，對(duì)財(cái)政支出的要求會(huì)越來越高。

五、國(guó)外改革實(shí)踐

(一)德國(guó)

德國(guó)是世界最早建立養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的國(guó)家，政府機(jī)關(guān)公務(wù)員的養(yǎng)老金所需要的資金是被列入政府年度財(cái)政預(yù)算的，專門有《聯(lián)邦官員供養(yǎng)法》對(duì)其管理規(guī)定，而德國(guó)公司員工、工廠工人的養(yǎng)老保險(xiǎn)由《職員工人保險(xiǎn)法》規(guī)定。德國(guó)公職人員的養(yǎng)老金由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，資金來源一般是通過國(guó)家稅收，保險(xiǎn)模式是現(xiàn)收現(xiàn)付制。可以認(rèn)為德國(guó)政府為公務(wù)員群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)承擔(dān)了無限責(zé)任，稱之為無限職責(zé)型。這種不需要公務(wù)員繳納費(fèi)用的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式給公務(wù)員帶來了不錯(cuò)的退休待遇，但也給財(cái)政帶來了巨大壓力。當(dāng)前多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家和個(gè)別發(fā)展中國(guó)家的公務(wù)員群體養(yǎng)老金完全實(shí)施社會(huì)化管理。政府大包大攬、國(guó)家承擔(dān)無限責(zé)任已與高度發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位不相符，增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，德國(guó)的公共養(yǎng)老金支出因老齡人口和提前退休人口的增加而持續(xù)上升，公共養(yǎng)老保費(fèi)總額卻因工作年齡人口的不斷下降而趨于萎縮[14]。法定養(yǎng)老保險(xiǎn)的危機(jī)狀況使德國(guó)政府認(rèn)識(shí)到了改革的必要性，德國(guó)政府制定財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、延遲退休這三方面的政策進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)改革。

1.財(cái)政補(bǔ)貼

德國(guó)政府引入了國(guó)家資助的個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)。在政府認(rèn)可提供的一些養(yǎng)老保險(xiǎn)商業(yè)項(xiàng)目里，符合條件具有購(gòu)買資格的個(gè)人在購(gòu)買這些保險(xiǎn)項(xiàng)目時(shí)，政府可以對(duì)其提供一定的財(cái)政補(bǔ)貼?？梢垣@得財(cái)政補(bǔ)貼的有三種群體：政府機(jī)關(guān)公務(wù)員、參加法定養(yǎng)老保險(xiǎn)的群體以及參加農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)系統(tǒng)的參保人。

2.稅收優(yōu)惠

政府除了對(duì)個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼外，還對(duì)企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施稅收優(yōu)惠政策。政府對(duì)建立補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和企業(yè)年金的企業(yè)進(jìn)行鼓勵(lì)，給予減免稅收優(yōu)惠政策，以此來推動(dòng)企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的完善。

(二)美國(guó)

美國(guó)當(dāng)前的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系是由政府社會(huì)保障養(yǎng)老金、公共部門養(yǎng)老金、雇主養(yǎng)老金和個(gè)人退休賬戶養(yǎng)老金三個(gè)支柱組成的，公職人員和企業(yè)雇員都被包含在三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，不存在“雙軌制”，美國(guó)政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中作用值得借鑒。作為第一支柱的社會(huì)保障養(yǎng)老金計(jì)劃是一個(gè)覆蓋全體國(guó)民的強(qiáng)制性的養(yǎng)老計(jì)劃，被視為美國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基石。在該支柱下產(chǎn)生的“社會(huì)保障號(hào)”，是每個(gè)美國(guó)公民都擁有的專屬號(hào)碼，具有與身份證號(hào)相同的地位[15]；第二支柱是公共部門和雇主養(yǎng)老金計(jì)劃，其中含有為聯(lián)邦、州和地方政府公職人員提供的各種養(yǎng)老金計(jì)劃；第三支柱是一個(gè)個(gè)人自愿參加的補(bǔ)充養(yǎng)老金計(jì)劃。美國(guó)政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)改革中逐漸將責(zé)任主體地位轉(zhuǎn)變到?jīng)Q策主體地位，政府職能出現(xiàn)逐步弱化的變化。

1.有完備的法律制度作保障

美國(guó)建立了相當(dāng)完備的法律體系，《社會(huì)保障法》(1935)、《雇員退休收入保障法》(1974)、《美國(guó)國(guó)內(nèi)稅收法案》(1978)、《稅法改革修正案》(1986)、《經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與減稅調(diào)和法案》(2001)、《企業(yè)改革法案》(2002)。這些法律法案為美國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革提供了法律支撐，也組成了美國(guó)立體完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)法律體系。

2.實(shí)行市場(chǎng)化和私人化運(yùn)作

美國(guó)具有高度發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，國(guó)家通過稅收優(yōu)惠政策等手段鼓勵(lì)和支持養(yǎng)老保險(xiǎn)市場(chǎng)化運(yùn)行，同時(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)的市場(chǎng)化和私營(yíng)化也是減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)的重要方式之一[16]。2001年，國(guó)家通過了《經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與減稅協(xié)調(diào)法案》，對(duì)401k養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃的改革加深了養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的私營(yíng)化程度。

(三)智利

智利實(shí)行私營(yíng)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，政府提供最低年金，政府公務(wù)員和企業(yè)雇員一樣，建立個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶，通過強(qiáng)制性繳費(fèi)積累養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。由于財(cái)政壓力和養(yǎng)老保險(xiǎn)受益人群之間巨大的退休待遇差距，1980年開始智利逐漸廢止之前現(xiàn)收現(xiàn)付制、受益確定型的由政府主導(dǎo)和管理的公共養(yǎng)老金計(jì)劃，實(shí)行基金積累制、繳費(fèi)確定型、強(qiáng)制性的私營(yíng)養(yǎng)老金計(jì)劃。智利政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中主動(dòng)承擔(dān)起轉(zhuǎn)軌成本，在轉(zhuǎn)軌成功后弱化政府管理職能，加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人責(zé)任和市場(chǎng)作用，從而減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。

1.財(cái)政承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)軌成本

在公共養(yǎng)老金計(jì)劃向新的私營(yíng)養(yǎng)老金計(jì)劃轉(zhuǎn)變的過程中，通過發(fā)行政府債券、征收臨時(shí)過渡稅、出售部分國(guó)有資產(chǎn)和縮減政府開支等手段，財(cái)政承擔(dān)了約占當(dāng)年GDP80%的養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)，并且政府保證在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革之前就參加工作的職工的養(yǎng)老權(quán)益[17]。政府承擔(dān)和消化轉(zhuǎn)軌成本促使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的順利完成。

2.財(cái)政補(bǔ)貼特殊群體

個(gè)人養(yǎng)老金的13%由雇員本人繳納，退休金為個(gè)人退休前十年的月平均工資的60%，政府保證退休人員的待遇水平不低于該標(biāo)準(zhǔn)，并且以財(cái)政補(bǔ)貼的方式幫助收入低于最低水平的退休人員。

3.放開養(yǎng)老基金的投資渠道

如許可進(jìn)入到資本市場(chǎng)運(yùn)作，以期獲得比較高的收益，政府保證養(yǎng)老基金有最低的回報(bào)。

新的私營(yíng)性養(yǎng)老金計(jì)劃可以減少政府在養(yǎng)老金方面的財(cái)政支出，并且為經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)進(jìn)行資本積累。從智利的改革方式看，政府必須承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)軌成本，做實(shí)個(gè)人賬戶的“空賬”，為養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的隱形債務(wù)買單。智利采用征稅、發(fā)行債券等多種方式組合消化轉(zhuǎn)軌成本，在這點(diǎn)上智利的做法還是比較成功的，職工的養(yǎng)老權(quán)益得到了保障。

我國(guó)在城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革初期，共有224萬的國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)離退休人員，有1 032萬在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革前參加工作的職工，國(guó)家直接將該部分的人員納入到“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”養(yǎng)老保險(xiǎn)模式中，并沒有為之承擔(dān)巨額的制度轉(zhuǎn)軌成本，見表1。

表1 我國(guó)城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)軌成本預(yù)測(cè)情況表 單位：億元

我國(guó)的城鎮(zhèn)企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌成本比較巨大，通過一種方式來消化轉(zhuǎn)軌成本是不現(xiàn)實(shí)的。如果單純依靠發(fā)行債券的方式，財(cái)政將會(huì)背上較大的赤字，造成不小的財(cái)政壓力；如果僅僅通過征稅的方式，會(huì)導(dǎo)致企業(yè)和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)加重，損害市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度和效率；只是以劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資產(chǎn)來充實(shí)社會(huì)基金的方式，實(shí)際操作上存在估價(jià)過低等造成國(guó)有資產(chǎn)流失的問題。當(dāng)前，我國(guó)面對(duì)轉(zhuǎn)軌成本應(yīng)采取多管齊下的方式，既要財(cái)政上劃撥專項(xiàng)資金歸入養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中，也要發(fā)行專門國(guó)債等方法消化轉(zhuǎn)軌成本。

六、“并軌”改革的對(duì)策

(一)進(jìn)一步加大財(cái)政支持力度

1.政府認(rèn)同并承擔(dān)“并軌”成本。政府是公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的責(zé)任主體，承擔(dān)著養(yǎng)老保險(xiǎn)基金最后責(zé)任人的職責(zé)。政府相關(guān)部門對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)軌成本應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合理的量化，由中央和各級(jí)地方政府共同承擔(dān)城鎮(zhèn)業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)軌成本。承擔(dān)轉(zhuǎn)軌成本的資金來源可以由三個(gè)部分組成：

(1)劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資產(chǎn)用于充實(shí)承擔(dān)轉(zhuǎn)軌成本的資金。我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期實(shí)行的是“低工資、低消費(fèi)、高積累”的政策，那個(gè)時(shí)代的老職工犧牲自己的消費(fèi)和收入，積累起國(guó)有資產(chǎn)的一部分，為國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了很大的貢獻(xiàn)。通過轉(zhuǎn)移、減持和出售一部分國(guó)有資產(chǎn)來抵消一部分養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)軌成本。

(2)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值。為了避免通貨膨脹引起的基金貶值，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的增長(zhǎng)率必須跑贏居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)。政府相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)放開養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的經(jīng)營(yíng)管理，由政府直接管理推向市場(chǎng)化、社會(huì)化的管理運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)基金的行政管理和經(jīng)營(yíng)運(yùn)行相分離。

(3)轉(zhuǎn)軌成本由中央和地方分級(jí)承擔(dān)。在東北三省完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的試點(diǎn)中，對(duì)做實(shí)個(gè)人賬戶所完成的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)缺口資金，中央財(cái)政按75%的比例給予補(bǔ)助，地方政府承擔(dān)25%。這實(shí)際上已經(jīng)確定了一個(gè)中央財(cái)政與地方財(cái)政對(duì)歷史欠賬或轉(zhuǎn)軌成本的分擔(dān)比例，這個(gè)比例在不同的地區(qū)應(yīng)該是一個(gè)變數(shù)，這也為各省市區(qū)確定省級(jí)財(cái)政與市地財(cái)政、市地財(cái)政與縣市財(cái)政對(duì)歷史欠賬及轉(zhuǎn)軌成本的承擔(dān)比例，提供了可參考的依據(jù)。

2.加大財(cái)政資金對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投入力度

2013年我國(guó)財(cái)政支出用于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的數(shù)額為16 839億元，比例約為12%。作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家和第二大經(jīng)濟(jì)體，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的分配比例不高。因此要在全國(guó)財(cái)政支出中提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投入比重，劃清中央財(cái)政與地方財(cái)政的財(cái)政職能，從財(cái)政收入中撥款予以補(bǔ)助。每年的國(guó)家財(cái)政預(yù)算中要考慮到用于社會(huì)保障的預(yù)算比例，提高社會(huì)保障模塊的預(yù)算規(guī)模，進(jìn)而加大財(cái)政資金對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投入力度。同時(shí)要建立起穩(wěn)定的、長(zhǎng)效的、專項(xiàng)的財(cái)政投入機(jī)制和可控的資金預(yù)算機(jī)制。對(duì)用于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的那部分財(cái)政支出來說，政府要積極通過政策進(jìn)行調(diào)控，改變過去養(yǎng)老保險(xiǎn)基金占財(cái)政支出比例過低的局面，增加財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支持力度，推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制的改革。

3.對(duì)城鎮(zhèn)企業(yè)退休職工給予財(cái)政補(bǔ)貼

由于城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老金替代率連年下降，造成企業(yè)職工退休待遇水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員，政府應(yīng)當(dāng)通過財(cái)政資金對(duì)城鎮(zhèn)企業(yè)退休職工提供生活補(bǔ)助[18]。隨著公共財(cái)政體系的建立健全，各級(jí)地方財(cái)政以轉(zhuǎn)移支付的方式從國(guó)家財(cái)政和地方各級(jí)財(cái)政中拿出一定份額或者一定比例的資金建立補(bǔ)貼池，建立起一種補(bǔ)貼機(jī)制，該機(jī)制覆蓋范圍是企業(yè)退休職工，特別是退休養(yǎng)老金偏低的群體，而且這應(yīng)當(dāng)是一種長(zhǎng)期的、有效的、可調(diào)的補(bǔ)貼機(jī)制。財(cái)政補(bǔ)貼是分等級(jí)的，補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)則是根據(jù)各級(jí)地方當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平，參考物價(jià)水平進(jìn)行確定。針對(duì)不同的行業(yè)、不同的企業(yè)而制定不同補(bǔ)貼數(shù)額，同時(shí)也要依據(jù)城鎮(zhèn)企業(yè)職工同機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員退休金差距的不同有差別地發(fā)放財(cái)政補(bǔ)貼。

4.降低城鎮(zhèn)企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率

我國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中企業(yè)繳費(fèi)比例為企業(yè)工資總額的20%，如此高的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率加重了企業(yè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，不利于吸引投資，也不利于地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更為重要的是造成企業(yè)無力為職工建立企業(yè)年金和其他的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老金水平也無法提高。政府部門作為養(yǎng)老保險(xiǎn)的最后責(zé)任人，應(yīng)當(dāng)降低城鎮(zhèn)企業(yè)基本養(yǎng)老費(fèi)率，給予企業(yè)實(shí)行年金制度和其他補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度留下經(jīng)濟(jì)空間。降低企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率后形成的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口，由財(cái)政據(jù)實(shí)予以補(bǔ)助。同時(shí)，相關(guān)政府部門加大企業(yè)年金的政策支持力度，通過利益誘導(dǎo)機(jī)制，對(duì)建立年金制度的企業(yè)給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼、減免稅收、優(yōu)先享受經(jīng)營(yíng)等優(yōu)惠政策，提高企業(yè)建立職工補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的積極性，縮小企業(yè)職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休養(yǎng)老金之間的差距，從而有利于養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制改革的推動(dòng)。

(二)發(fā)揮財(cái)政在改革中的主導(dǎo)作用

1.堅(jiān)守公平公正原則

基于社會(huì)公平理論，政府應(yīng)本著同等國(guó)民待遇的原則，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)金水平，提高替代率，拉近與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)金的差距。對(duì)待機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員，政府部門應(yīng)當(dāng)將公務(wù)員和事業(yè)單位人員一起納入養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌的體系，與企業(yè)人員一樣繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。

2.明晰公共財(cái)政職責(zé)

在城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開始改革之際，政府部門并沒有承擔(dān)起轉(zhuǎn)軌成本，而是將轉(zhuǎn)軌成本轉(zhuǎn)移給了企業(yè)。養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制改革的呼聲越來越大，政府部門須承擔(dān)起改革的財(cái)政責(zé)任，并予以財(cái)政支持。

解決養(yǎng)老金雙軌制問題是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、推動(dòng)政治體制改革的途徑之一，是縮小貧富差距實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的基本要求，是緩和群體矛盾維護(hù)社會(huì)和諧的重要條件，政府應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)承擔(dān)無限責(zé)任。基于我國(guó)特殊的國(guó)情、養(yǎng)老金雙軌制改革的復(fù)雜性、財(cái)政的壓力以及改革利益相關(guān)方的抵制等多方面因素，政府應(yīng)在制度供給、財(cái)政支持和政府主導(dǎo)作用等方面取得突破，同時(shí)借鑒德國(guó)、美國(guó)及智利等典型國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步履行好財(cái)政職能，認(rèn)同并承擔(dān)轉(zhuǎn)軌成本，提高財(cái)政資金對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的分配比例，降低城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率。

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[責(zé)任編輯：鄒學(xué)慧]

BasedonthePerspectiveofTaxLawandEconomicsofPension“Merger”Reform

CAI De-fa1，GUO Xiao-yu1，CAI Jing2

(1.Finance and Public Management College，Harbin University of Commerce,Harbin 150028,China;
2.Dailian Ocean University,Maxism College,Dalian 116023,China)

Since 1991，China’s organs and institutions and workers of urban enterprises， the implementation of the two set of different endowment insurance system，the so-called "Double-track system". "Double-track system" has many disadvantages，the central government and the relevant departments to make many attempts and efforts to promote the double track pension insurance system reform，but some pilot programs introduced the actual effect is not ideal. The party’s Third Plenary Session of the Party’s eighteen proposed to promote the reform of endowment insurance system in institutions，the establishment of a more equitable and sustainable social security system.Through the investigation of several German，American，Chile typical national endowment insurance system reform，found little difference between public officials most foreign countries and other group pension benefits，has a complete legal system，the government bear the transition cost etc.Therefore，we should further increase financial subsidies，bear the transition cost，increase the financial investment of endowment insurance fund and reduce the enterprise pension insurance rate.

endowment insurance；double-track system；the transition cost；merger

2014-08-20

黑龍江省財(cái)稅研究基地重點(diǎn)項(xiàng)目(13H022)

蔡德發(fā)(1966-)，男，教授,經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，從事財(cái)稅理論與規(guī)制設(shè)計(jì)研究。

F840.67

：A

：1671-7112(2014)05-0107-09