文/李雙辰+李雪云

摘 要：高校信息公開對實現(xiàn)高校有效治理、預(yù)防高校腐敗、構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度有積極的意義。目前，我國高校信息公開還在起步階段，存在很多問題，而“善治”為我國高校信息公開提供了理論基礎(chǔ)。在“善治”的理論指導(dǎo)下，我國高校的信息公開更加注重回應(yīng)性、注重雙向問責(zé)體制的建設(shè)，今后我國高校信息公開應(yīng)該在高校的公開意識、機構(gòu)設(shè)置、平臺建設(shè)和問責(zé)體制設(shè)計幾個方面下功夫。

關(guān)鍵詞：高校信息公開治理和善治發(fā)展趨勢

隨著政府信息公開制度的建設(shè)，信息公開也逐步蔓延到高等教育領(lǐng)域。高等教育領(lǐng)域中的信息公開是指通過主動公開或者依申請程序向校內(nèi)師生、員工和社會公開相關(guān)辦學(xué)、教學(xué)信息，是對高校校務(wù)公開的進一步深化。高校信息公開有助于實現(xiàn)公眾的知情權(quán)和高校的有效治理。本文試引入“治理和善治”這一行政管理的新模式，論述我國高校信息公開的未來趨勢以及未來促進我國高校信息公開建設(shè)的對策。

我國高校信息公開的必要性

1.高校有效治理的需求

首先，隨著我國教育改革的深入，高等教育進入跨越式發(fā)展的階段，高校的有效治理成為高校能不能在新的發(fā)展階段脫穎而出的關(guān)鍵因素之一。目前，我國高校由于體制的原因，普遍存在信息不對稱的現(xiàn)象，阻礙高校內(nèi)部的有效治理，而高校信息公開的實行有助于消除信息不對稱現(xiàn)象，促進高校有效治理。我國高校實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制，在這種內(nèi)部管理框架下，學(xué)校的決策往往是管理層“內(nèi)部”的事情，忽略了高校教職員工以及學(xué)生的知情權(quán)和參與權(quán)，甚至高校的中層管理者也僅僅是執(zhí)行決策的抉擇，其他的人員只有被動接受，容易造成決策的不科學(xué)進而導(dǎo)致執(zhí)行力不強。甚至內(nèi)部不同的部門和主體之間的溝通也不充分，存在信息不對稱現(xiàn)象。在社會分工不同的背景下，高校自身存在主觀的封閉性，造成高校與社會間的信息不對稱。高校在人才培養(yǎng)方面與現(xiàn)實脫節(jié)，導(dǎo)致高校培養(yǎng)出來的人才不被社會需要，導(dǎo)致個人在學(xué)校里對專業(yè)的選擇意識模糊和教育資源的浪費。只有高校信息有效公開，才能消除信息不對稱。

其次，信息公開是構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的保障。現(xiàn)代大學(xué)制度的核心特征是大學(xué)與社會經(jīng)濟發(fā)展需求的適應(yīng)性。而高校信息公開制度是讓社會參與高校治理的有效途徑，從根本上來講是讓高校的“利益相關(guān)者參與邏輯下的共同治理”，這是建立現(xiàn)代大學(xué)制度的精髓。[1]參與的前提是知情，只有讓利益相關(guān)者知道有效的信息才能有機會介入高校治理。

再次，高校信息公開是順應(yīng)高校市場化規(guī)律的要求。隨著經(jīng)濟全球化步伐的推進，高等教育也開始走向競爭的道路，對高校文化的塑造和對人才培養(yǎng)方式的優(yōu)化才能有優(yōu)質(zhì)的生源，勢必會形成高校之間的競爭和國際化的競爭。今后我國高等教育要適應(yīng)這種市場化的競爭必須要加強高校間以及國際間的交流合作，歐美等發(fā)達國家高等教育的開放性和透明性遠遠強于我國高校目前的水平，對我們來說這是一個挑戰(zhàn)。我國的高校要在以后的國際化趨勢下處于不敗之地，必須逐步實行信息公開，重構(gòu)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，獲得機會。

最后，高校只有信息公開才能接受來自各方面的監(jiān)督，預(yù)防腐敗，實現(xiàn)高校內(nèi)部良好的治理。高校的腐敗問題近年來受到社會的關(guān)注，被譽為“一方凈土”的神圣之地也會因為社會價值觀的沖擊和管理的不透明滋生腐敗。而高校信息公開能促進高校管理透明化，讓“權(quán)力在陽光下運行”[2]。

2.社會治理模式轉(zhuǎn)變的影響

近年來，社會治理逐步走向民主、公平，強調(diào)公民的知情權(quán)和參與權(quán)，因為權(quán)力來自于人民，權(quán)力也應(yīng)該服務(wù)于人民。高校治理是社會治理的縮影，這種社會治理模式的轉(zhuǎn)變也逐步影響到高校治理模式的改變。高校信息公開是實現(xiàn)民眾權(quán)利的重要手段，針對高校信息公開而言，高校信息公開下民眾對大學(xué)信息的歸屬感就是一種民眾的公平訴求。

高校的信息包括從事教育、教育管理與監(jiān)督過程中所產(chǎn)生的信息，大學(xué)與社會民眾紐帶之間產(chǎn)生的招生、招標(biāo)之類的輸入、輸出性信息。[3]我國高校的信息掌握在高校手中，大學(xué)和民眾之間存在信息壁壘。相對于民眾，大學(xué)權(quán)力運行中的大多數(shù)環(huán)節(jié)處于不透明狀態(tài)，給腐敗和尋租行為留下了可乘之機。因此，高校信息公開是縮小大學(xué)與普通民眾之間信息壁壘的有效途徑，也是打破高校信息不對稱，推進教育公平、實現(xiàn)大學(xué)教育民主的重要任務(wù)之一。

3.公眾權(quán)利的訴求

我國的高校實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制，目前學(xué)界普遍關(guān)注高校行政化嚴重的現(xiàn)實，呼吁去行政化，提倡“教授治學(xué)”“教授治?！?，這些都需要民主來保證。民主治理是我國高校追求的目標(biāo)之一，想要在高校內(nèi)形成民主的氣氛，必須保障教職工的知情權(quán)。只有先有了知情權(quán)才能談得上參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

保障了廣大教職員工的知情權(quán)，就有了民主的基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上要讓教職工對關(guān)乎自己利益的事物有參與權(quán)和表達權(quán)，在關(guān)乎公共利益的事務(wù)上有監(jiān)督權(quán)。高校信息公開是高校利益相關(guān)者的權(quán)利訴求，未來高校能否滿足這一權(quán)利訴求決定了高校能否實現(xiàn)各方協(xié)調(diào)共進。

我國高校信息公開的現(xiàn)狀及問題

1.信息公開意識薄弱

教育部根據(jù)《中華人民共和國高等教育法》和 《政府信息公開條例》頒布了《高等學(xué)校信息公開辦法》（以下簡稱《辦法》），明確了高校信息公開的目的、依據(jù)、適用范圍、原則、職責(zé)分工。[4]同時，對高校信息公開的管理體制和工作機制、公開的范圍和內(nèi)容、公開的程序和要求、監(jiān)督和保障等作出了具體的規(guī)定。

但是目前高校主動實行信息公開的意識還比較薄弱，認為高校向社會公開信息沒有必要，一直對高校信息公開持消極態(tài)度。從實踐層面看，目前高校信息公開機制沒有形成規(guī)模，大多數(shù)高校并沒有專門的信息公開工作機構(gòu)和專門的信息公開實施辦法。一些高校雖然公開了部分辦學(xué)信息，但是只是表面上的，沒有落到實處。

2.信息公開制度體系不健全

我國高校信息公開制度體系不健全體現(xiàn)在機構(gòu)設(shè)置、工作程序、工作規(guī)范和保障制度幾個方面。

首先，高校信息公開缺乏工作機構(gòu)，并沒有形成專門的內(nèi)部機構(gòu)來保障各個部門真實信息的披露和監(jiān)督。僅僅是按照《辦法》進行形式上的公開，由于各個部門領(lǐng)導(dǎo)掌握著主動權(quán)，致使高校內(nèi)的信息公開是選擇性的，公開什么、公開到什么程度一般由部門領(lǐng)導(dǎo)決定。對于其中的真實性難以考證，同時對于失真信息的更正機制缺乏。其次，高校的信息公開僅僅是校園內(nèi)部的公開，而不是向社會大眾公開。對于關(guān)乎社會的信息應(yīng)該面向全社會，接受社會的監(jiān)督，如重大事故的公開、招生信息和過程的公開、學(xué)校財務(wù)信息公開等。再次，高校信息公開的內(nèi)容、范圍、程度沒有統(tǒng)一的規(guī)定，致使信息公開缺乏規(guī)范性。學(xué)校層面和學(xué)校的二級單位之間的信息是不對稱的，公開的程度和內(nèi)容隨意性比較大，顯得雜亂。最后，高校信息公開的保密審查制度、高校信息公開的主動程序制度和依申請公開制度、信息公開評價制度的缺失，導(dǎo)致高校信息公開的開展無法井然有序。

3.信息公開缺乏有力的責(zé)任監(jiān)督機制

目前，雖然建立了多元主體的信息公開評議機制，使高校信息公開評議由單純內(nèi)部的上級領(lǐng)導(dǎo)主觀評議，轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性的多主體參與的客觀評議，有利于促進高校信息公開的實現(xiàn)[5]，但是由于《辦法》是從指導(dǎo)性的理念出發(fā)的，并沒有細化，在落實上存在一定難度。雖然它明確了公民、法人和其他組織認為高校未按照本辦法規(guī)定履行信息公開義務(wù)的，可以向?qū)W校內(nèi)設(shè)監(jiān)察部門、省級教育行政部門舉報，對于中央部委所屬高校，還可向其上級主管部門舉報，而上級也應(yīng)該對舉報有所回應(yīng)，但是具體如何去做、做到什么程度都是主觀的判斷，沒有實質(zhì)性的規(guī)范。

我國高校信息公開建設(shè)的未來發(fā)展趨勢

1.信息公開建設(shè)將遵循“善治”理念

善治是經(jīng)濟市場化和政治民主化發(fā)展的產(chǎn)物，它所提倡的一些價值理念具有普遍適用性，高校信息公開的建設(shè)也將遵循這一理念?！吧浦巍边@一概念是針對治理失效的可能性而提出的一種保障措施和目標(biāo)追求。善治是從治理發(fā)展過來的，“治理就是各種公共的或私人的機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程”[6]。治理也會失敗，它既不能代替國家享有政治強制力，也不能代替市場自發(fā)地、合理地配置資源，基于此，學(xué)者們逐步提出“善治”的概念。

一般來講，善治的核心思想是多元治理主體在共同合作的基礎(chǔ)上，通過各種途徑實現(xiàn)對公共事務(wù)的最佳治理和公共利益最大化的過程。這些主體在互相合作的基礎(chǔ)上整合利益、協(xié)調(diào)矛盾，最終達到對公共事務(wù)的良好管理[7]。同時，善治強調(diào)權(quán)利中心的多元化，在對公共利益認同的基礎(chǔ)上，善治更加注重上下互動的管理過程。再次，善治的管理是公開的、可監(jiān)督的[8]。這方面主要強調(diào)信息公開和管理過程公開兩個方面，也就是注重公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。

第一，在善治法治性的理念下，高校的信息公開需要以硬性的措施來保證。第二，善治強調(diào)多元主體共同治理的理念指導(dǎo)下，高校信息公開建設(shè)不僅是高校單方面的事情，而是關(guān)系到宏觀層面上的政府、學(xué)校、社會，微觀層面上的國家法律法規(guī)、教育部意見指導(dǎo)、社會力量參與、教師、學(xué)生甚至是學(xué)校里的每一個普通的工作人員。第三，善治強調(diào)權(quán)利中心多元化，上下協(xié)調(diào)治理的理念；強調(diào)高校的信息公開應(yīng)該形成一個體系，在權(quán)力運用和權(quán)力監(jiān)督上要做到上下協(xié)同，各項制度的實施要有力度。問責(zé)的基礎(chǔ)就是要高校的利益主體多元參與，而參與的前提是信息的知情，只有在了解信息的基礎(chǔ)上才能參與高校管理，即成為“信息公開”的依據(jù) 。

2.高校信息公開將追求回應(yīng)性

回應(yīng)性是善治的一個基本要素，它要求公共管理人員和管理機構(gòu)必須對公民的要求作出及時和負責(zé)的反應(yīng)。有回應(yīng)才有互動，有了互動才能讓事物得到改進。

信息公開并不是形式主義，而是希望能得到公眾的監(jiān)督和信任。這里的回應(yīng)性，一方面是指高校主動信息公開對公眾知情權(quán)訴求的回應(yīng)，另一方面也只對于依申請的信息要及時公開的回應(yīng)。對于高校的辦學(xué)信息以及和利益相關(guān)者有關(guān)的信息，高校有責(zé)任接受社會媒體、師生以及學(xué)校工作人員的監(jiān)督，對于社會的疑問進行回應(yīng)；同時，高校的信息公開后，也希望得到公眾的反饋，或者是從信息公開中保障了自己的權(quán)利，或在對信息的審視中監(jiān)督了高校的工作效率或從中發(fā)現(xiàn)了高校工作中可以改進的空間，進而對高校的管理建言獻策。

3.高校信息公開尋求雙向問責(zé)

高校治理主體多元化的理念要求高校多元利益相關(guān)者都應(yīng)參與到對高校的監(jiān)督中，高校信息公開不僅是上級對下級的單向問責(zé)，而是上下級之間、不同主體之間的雙向問責(zé)。

通常行政問責(zé)是上級對下級進行的，對高校來說，就是指教育領(lǐng)導(dǎo)部門對高校領(lǐng)導(dǎo)層的問責(zé)、黨委對行政的問責(zé)、高校領(lǐng)導(dǎo)對下級干部的問責(zé)。而以后，高校信息強調(diào)雙向問責(zé)，不僅上級對下級問責(zé)，而且廣大師生、職工、新聞媒體和大眾也可以對領(lǐng)導(dǎo)層進行問責(zé)，發(fā)揮教職工代表、社會公眾、新聞媒體等對高校的監(jiān)督和問責(zé)作用，當(dāng)然一切形式的問責(zé)都得建立在信息公開的基礎(chǔ)上。

我國高校信息公開建設(shè)的對策

1.強化高校信息公開的意識

“善治”強調(diào)合作治理，高校追求內(nèi)部治理趨向善治需要從自身的管理意識抓起，信息公開亦是如此，高校信息公開意識的強化需要從國家、社會、公眾三個方面來完善。

首先，國家層面上，教育部門應(yīng)該重視高校信息公開的作用，從制度上加強《高等學(xué)校信息公開條例》的效力，以更好地展示中國高等教育領(lǐng)域的公開、透明、陽光，更好地實現(xiàn)公眾的知情權(quán)[9]。其次，作為信息公開主體的高校應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，注重從“民眾”當(dāng)中汲取養(yǎng)分，減輕過分集權(quán)化帶來決策的無效性。樹立高校信息公開的意識，吸取多方面有益的建議，以助于決策質(zhì)量的提高，最終促使高校走向民主、透明。最后，作為高校之外的廣大公民個體，也應(yīng)該樹立起對高校監(jiān)督的意識。高校雖然從表面上看和普通大眾無直接關(guān)聯(lián)性，但實際上高校是國家財政扶持的，廣大公民作為納稅人依然跟它有千絲萬縷的聯(lián)系，有權(quán)利也有義務(wù)通過主動申請高校信息公開的方式來監(jiān)督高校辦學(xué)，以公民積極的監(jiān)督行為倒逼高校信息公開。

2.建立信息公開的專門機構(gòu)和激勵機制

構(gòu)建信息公開制度可以促進高校與社會的良性互動，這種互動要求高校信息公開要有回應(yīng)，“回應(yīng)性”就涉及到高校信息公開的主體和激勵機制問題。有了信息公開的主體，公眾才能有反饋的對象和回應(yīng)公眾的主體；有了激勵機制才能保持這種有回應(yīng)的互動持續(xù)進行。

一方面，要落實信息公開的責(zé)任主體和專職職能機構(gòu)。一是成立信息公開領(lǐng)導(dǎo)小組，組長和小組成員包括分管黨辦、校辦和紀(jì)檢監(jiān)察工作的校領(lǐng)導(dǎo)和學(xué)校黨辦、校辦、人事處、組織部、財務(wù)處、紀(jì)委等單位負責(zé)人，信息公開小組領(lǐng)導(dǎo)本校的信息公開工作[10]。二是在領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)信息公開工作辦公室，成員由本校各職能部門和院系負責(zé)人組成。三是成立信息公開監(jiān)督機構(gòu)，紀(jì)委監(jiān)察室負責(zé)對各單位信息公開工作的實施情況進行監(jiān)督檢查，更要把信息公開落實情況納入考核的范圍內(nèi)。另一方面，要建立信息公開的責(zé)任與激勵機制，確立責(zé)任人之后就要建立信息公開考核、評估及監(jiān)督組織，對信息申請和申訴等進行回應(yīng)，根據(jù)回應(yīng)性的優(yōu)良程度考核各信息公開主體，促成互動的持續(xù)性。

3.加強高校信息公開的平臺建設(shè)

高校信息公開的平臺是實施高校信息公開的載體，只有加強對載體的建設(shè)才可能讓高校信息公開有支撐。實現(xiàn)高校信息的有效公開應(yīng)該依賴新聞媒體、學(xué)校網(wǎng)絡(luò)平臺、信息咨詢機構(gòu)、校內(nèi)報刊等多種形式，同時高校也應(yīng)該創(chuàng)新信息公開的形式，如可以出版發(fā)行匯編，采用多媒體設(shè)備、甚至可以舉辦專題展覽。只有多途徑的努力才能真正把信息公開落到實處。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)該考慮高校建立信息的電子化管理，從而實現(xiàn)查詢的便捷。

4.建立高校信息公開的問責(zé)體制

問責(zé)制是我國民主政治體制改革的重點，隨著高校受到社會關(guān)注的提高，需要承擔(dān)的責(zé)任越來越多，在民主建設(shè)的進程上高校必須在公眾的監(jiān)督下承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，否則將難以取信于公眾、服務(wù)于公眾。對高校實施問責(zé)單純地依靠懲罰無法實現(xiàn)對高校管理活動的最佳控制，高校內(nèi)的管理要建立問責(zé)體制，并且是雙向的問責(zé)體制。

在構(gòu)建高校信息公開的問責(zé)體制中，首先，要明確問責(zé)的主體。問責(zé)分為同體問責(zé)和異體問責(zé)[11]。高校信息公開的同體問責(zé)涉及高校師生、教職員工；異體問責(zé)要調(diào)動社會公眾和媒體的力量，不僅是教育部門的問責(zé)來監(jiān)督高校辦學(xué)，而且也要公眾的參與。其次，要明確問責(zé)的對象。高校信息公開涉及到具體負責(zé)的專職部門和高校的二級單位，對其主要負責(zé)人的問責(zé)必不可少。再次，要明確問責(zé)的程序和問責(zé)結(jié)果的處理。問責(zé)的過程和結(jié)果要以明確的條文來規(guī)范，以此保障規(guī)定的執(zhí)行力。不僅如此，而且這種問責(zé)體制應(yīng)該是雙向問責(zé)，在新的信息公開平臺上，廣大師生、職工、新聞媒體和大眾也可以對領(lǐng)導(dǎo)層問責(zé)，這樣才能建立起完善的信息公開問責(zé)體制。

目前，我國高校的信息公開還處在初級階段，存在很多問題。善治是我國行政管理的一種新型模式，會逐漸成為未來高校發(fā)展的追求，善治的管理公開化、合作治理、權(quán)力中心多元化等基本理念為我國高校信息公開奠定了理論基礎(chǔ)。將來，我國高校必然要建立起問責(zé)有主體、主體多元化、質(zhì)詢有回應(yīng)、公開有機構(gòu)、激勵制度完善的高校信息公開制度。

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[責(zé)任編輯：于 洋]