淺談地方政府投資績效審計(jì)

徐濤

【摘要】目前，績效審計(jì)的法規(guī)體系不完善，評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)沒有完全建立，審計(jì)人員績效觀念、業(yè)務(wù)水平有待提高，績效審計(jì)有待拓展。文章以問題為導(dǎo)向，思考如何進(jìn)一步開展投資績效，提出推進(jìn)投資績效審計(jì)的對策和建議。

【關(guān)鍵詞】績效審計(jì)？投資審計(jì)？政府投資

《審計(jì)署“十二五”審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》指出：“全面推進(jìn)績效審計(jì)，促進(jìn)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高財(cái)政資金和公共資源管理活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，促進(jìn)建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，推動建立健全政府績效管理制度，促進(jìn)提高政府績效管理水平和建立健全政府部門責(zé)任追究制?！闭顿Y作為政府實(shí)現(xiàn)其職能的重要手段，占財(cái)政支出比例較大，受到社會的密切關(guān)注，在政府投資審計(jì)中加強(qiáng)績效審計(jì)很有必要。

一、開展政府投資績效審計(jì)的必要性

1.實(shí)施政府投資績效審計(jì)是適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的需要。當(dāng)前我國正處于社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制完善階段，政府由權(quán)力型、管制型向責(zé)任型、服務(wù)型轉(zhuǎn)變?？冃徲?jì)通過對政府部門和單位管理使用公共資源的效率和效果等績效情況進(jìn)行評價(jià)，促進(jìn)提高政府的管理水平，完善相關(guān)體制機(jī)制，推動上?！皠?chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展”。政府職能的轉(zhuǎn)變，豐富和拓展了審計(jì)的內(nèi)涵和外延，從審查投資決策、建設(shè)管理、投資效果入手，加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督和制約，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。著力查處重大違法違規(guī)和嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)問題，揭露決策失誤、體制不適應(yīng)等方面問題，提出改進(jìn)的建議，為政府宏觀決策服務(wù)。

2. 實(shí)施政府投資績效審計(jì)是促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式的需要。隨著民主意識的增強(qiáng)，公眾對公共財(cái)政支出越來越關(guān)注，特別關(guān)注建設(shè)資金使用的效率和效果。政府投資在財(cái)政支出中總量大，對經(jīng)濟(jì)社會影響很大，政府投資的績效審計(jì)對于推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展由注重速度的粗放式向關(guān)注效益和質(zhì)量的集約式轉(zhuǎn)變，提高財(cái)政資金和公共資源配置、使用、利用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，具有重要意義。

3. 實(shí)施投資績效審計(jì)是國家審計(jì)自身發(fā)展的需要?！渡虾Ｊ袑徲?jì)條例》指出，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)專門開展績效審計(jì)，并向本級人民政府提出績效審計(jì)結(jié)果報(bào)告。政府投資涉及公共利益和民生的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，是否達(dá)到了預(yù)期效益，投資效果如何都需要通過績效審計(jì)予以分析和客觀評價(jià)，通過績效審計(jì)關(guān)注國家宏觀投資政策的落實(shí)和執(zhí)行效果，促進(jìn)完善政策法規(guī)，深化投融資體制改革，剖析投資管理體制中深層次的問題，從而不斷完善投資管理體制，充分發(fā)揮政府投資調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)社會投資方向的宏觀導(dǎo)向作用，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會持續(xù)、快速、健康地發(fā)展，發(fā)揮審計(jì)維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”作用。

二、投資績效審計(jì)的實(shí)踐和探索

作為基層審計(jì)機(jī)關(guān)，按照審計(jì)署全面推進(jìn)績效審計(jì)的工作要求，圍繞促進(jìn)提高固定資產(chǎn)投資效益，緊緊抓住財(cái)政資金流向這條主線，強(qiáng)化政府投資審計(jì)項(xiàng)目的總體安排，整合全局資源，增強(qiáng)政府投資審計(jì)的主動性、宏觀性、建設(shè)性、開放性和科學(xué)性，將揭露問題和促進(jìn)整改相結(jié)合，積極探索開展績效審計(jì)。

1.以真實(shí)、合法性審計(jì)目標(biāo)開展對重大建設(shè)項(xiàng)目竣工決算審計(jì)。對預(yù)算執(zhí)行和決算進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，強(qiáng)化投資動態(tài)的控制，核減不實(shí)投資，切實(shí)保證項(xiàng)目成本核算與會計(jì)信息的真實(shí)性，查找管理漏洞、損失浪費(fèi)，促進(jìn)財(cái)政資金安全有效的使用?？⒐Q算審計(jì)已成為基層審計(jì)機(jī)關(guān)的重要審計(jì)任務(wù)。

2.堅(jiān)持“服務(wù)大局，圍繞中心，全面審計(jì)，突出重點(diǎn)，求真務(wù)實(shí)”的二十字方針，圍繞政府和百姓關(guān)心的專項(xiàng)資金開展審計(jì)調(diào)查，為政府宏觀決策服務(wù)。近年來開展了區(qū)內(nèi)專項(xiàng)資金使用和管理效益情況、政府投資項(xiàng)目執(zhí)行和管理情況等的審計(jì)調(diào)查。

3.圍繞重點(diǎn)資金、重大活動的資金管理使用情況，開展全過程的跟蹤審計(jì)。根據(jù)政府投資建設(shè)周期長、投資大，環(huán)節(jié)多的特點(diǎn)，從建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)開始，在設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、施工、監(jiān)理、工程決算等各個(gè)環(huán)節(jié)，加大審計(jì)監(jiān)督力度，將審計(jì)關(guān)口前移，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，提出整改措施，將問題解決在萌芽狀態(tài)，最大限度地發(fā)揮審計(jì)預(yù)防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能。

4.緊緊抓住國債資金、重點(diǎn)投資領(lǐng)域和重大建設(shè)項(xiàng)目開展績效審計(jì)。加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約，有效遏制權(quán)力腐敗，推動國家良好治理。近年來在學(xué)校校舍工程等項(xiàng)目跟蹤審計(jì)中積極引入績效理念開展績效審計(jì)。

三、推進(jìn)投資績效審計(jì)面臨的困難和問題

目前，各地績效審計(jì)發(fā)展還很不平衡，總體上還處在起步和探索階段，不僅受制于審計(jì)的外部環(huán)境，如績效審計(jì)的法規(guī)體系不完善，評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)還沒有建立，也受限于審計(jì)自身原因，如審計(jì)人員績效觀念有待加強(qiáng)、業(yè)務(wù)水平還有待提高，投資審計(jì)有關(guān)績效方面內(nèi)容還有待拓展等問題。

1. 缺乏明確評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，審計(jì)評價(jià)難?？冃徲?jì)最大的特點(diǎn)就是評價(jià)，要對項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益、生態(tài)效益等進(jìn)行評價(jià)。目前沒有一個(gè)明確的規(guī)范，缺乏系統(tǒng)的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，在評價(jià)項(xiàng)目有關(guān)效益等非財(cái)政財(cái)務(wù)信息時(shí)很難獲得相關(guān)評價(jià)指標(biāo)的數(shù)據(jù)信息，也給評價(jià)帶來了難度。另一因素是目前項(xiàng)目可行性研究報(bào)告較粗，缺乏效益指標(biāo)，審計(jì)人員在評價(jià)的時(shí)候多依賴經(jīng)驗(yàn)和主觀判斷，存在一定的隨意性和審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，績效審計(jì)深入推進(jìn)難。

2.監(jiān)管長效機(jī)制未發(fā)揮，影響績效審計(jì)力量的投入。在政府投資管理過程中，各部門按照各自職責(zé)進(jìn)行監(jiān)管。由于監(jiān)管部門之間配合不協(xié)調(diào)，加之專業(yè)人才缺乏，很難做到全方位、全過程監(jiān)管，監(jiān)督合力沒有形成，監(jiān)管水平和效率低下，政府投資呈現(xiàn)“只重投資，不重效益”的“粗放”特點(diǎn)。為了查處投資領(lǐng)域中管理不規(guī)范、損失浪費(fèi)、資產(chǎn)流失等問題，基層審計(jì)機(jī)關(guān)在真實(shí)性、合法性上投入了較多人力和精力，一定程度上影響了績效力量的投入。另外，對投資領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)問題的原因分析和整改情況看，這些問題的形成既與建設(shè)單位內(nèi)部管理制度缺失和把關(guān)不嚴(yán)有關(guān)，也與外部監(jiān)管不力有關(guān)。目前迫切需要各部門形成聯(lián)動的監(jiān)管合力和長效機(jī)制，提升和鞏固審計(jì)的成果，讓審計(jì)部門有很多的精力開展績效審計(jì)。endprint

3.人員知識結(jié)構(gòu)不適應(yīng)績效審計(jì)要求。對于投資績效審計(jì)，審計(jì)人員不僅要熟悉當(dāng)前國家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策和投資的重點(diǎn)，具備宏觀綜合分析問題、挖掘體制機(jī)制上問題的能力，而且還要了解和熟悉同類工程的有關(guān)技術(shù)指標(biāo)和技術(shù)參數(shù)，評價(jià)完工項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益的專業(yè)能力。

4.績效審計(jì)有待深化。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對維護(hù)財(cái)政資金安全性和促進(jìn)實(shí)現(xiàn)政府投資效益目標(biāo)開展政府投資的總體績效方面的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，增加審計(jì)工作的主動性、宏觀性、整體性、建設(shè)性。

當(dāng)然，政府投資的整體效益離不開一個(gè)個(gè)單體項(xiàng)目。就具體項(xiàng)目績效審計(jì)而言，投資審計(jì)的內(nèi)容還有待深化。首先在決策審計(jì)方面，對項(xiàng)目決策論證的充分性、科學(xué)性，項(xiàng)目選址的合理性、技術(shù)經(jīng)濟(jì)的先進(jìn)性關(guān)注度要加強(qiáng)，項(xiàng)目決策與領(lǐng)導(dǎo)要承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任的關(guān)聯(lián)性還不夠，難以揭示決策失誤造成的重大損失浪費(fèi)；其次在設(shè)計(jì)階段，該階段基本決定了總投資的75%左右，但是目前關(guān)注優(yōu)化設(shè)計(jì)方案還不夠；再次在建設(shè)階段，全過程審計(jì)中雖然加強(qiáng)了關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督和控制，但對施工、監(jiān)理等具有較強(qiáng)專業(yè)技術(shù)要求的審計(jì)監(jiān)督深度不夠，關(guān)注制度、管理比較多，關(guān)注技術(shù)比較少，難以發(fā)現(xiàn)技術(shù)上的有關(guān)經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性深層次的問題，績效審計(jì)的深度還有待挖掘；最后在項(xiàng)目竣工決算審計(jì)階段，欠缺項(xiàng)目運(yùn)行的后評估審計(jì)，未對項(xiàng)目達(dá)到設(shè)計(jì)能力一段時(shí)間后評估項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性，難以保證項(xiàng)目審計(jì)評價(jià)結(jié)果的正確性和完整性。

四、推進(jìn)投資績效審計(jì)的對策和建議

1.建立客觀的績效審計(jì)分析、評價(jià)指標(biāo)體系。由于投資項(xiàng)目分析和評價(jià)的指標(biāo)相對比較復(fù)雜，為此政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)需要建立包括經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益的指標(biāo)體系。遵循客觀性、全面性、可比性原則，定性與定量分析相結(jié)合原則，結(jié)合政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)成果和具體實(shí)踐，建立起統(tǒng)一評價(jià)體系。

2. 形成監(jiān)管合力，發(fā)揮長效機(jī)制。一是建立政府投資審計(jì)的聯(lián)席會議。由地方政府投資審計(jì)成員單位組成，明確各監(jiān)督部門的監(jiān)管配合職責(zé)，加強(qiáng)監(jiān)督管理部門的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，檢查國家宏觀投資政策的落實(shí)和執(zhí)行效果，共同研究和解決體制機(jī)制深層次問題，不斷完善區(qū)級層面的規(guī)章制度，為績效審計(jì)的開展打下良好的管理基礎(chǔ)。二是建立審計(jì)整改聯(lián)動機(jī)制，提升審計(jì)效果和影響力，建立審計(jì)整改聯(lián)動和公告制度，有效解決“下不為例”、屢查屢犯的問題，將審計(jì)監(jiān)督和主管部門的日常專業(yè)監(jiān)管有機(jī)結(jié)合起來，建立整改的長效機(jī)制，提升投資審計(jì)的效果。

3. 提升內(nèi)力，完善人員知識結(jié)構(gòu)。審計(jì)干部隊(duì)伍素質(zhì)決定績效審計(jì)的水平和質(zhì)量。我們可以借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)，不斷對現(xiàn)有人才優(yōu)化結(jié)構(gòu)。一是建立開放式、多渠道的人才培訓(xùn)，堅(jiān)持請進(jìn)來、走出去相結(jié)合，逐步提高工程、環(huán)境保護(hù)等相關(guān)專業(yè)人員比例，同時(shí)加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)，有計(jì)劃、有重點(diǎn)多渠道優(yōu)化現(xiàn)有人員的知識結(jié)構(gòu)，向復(fù)合型人才轉(zhuǎn)變，并做到審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)部資源最大限度的整合和共享。二是巧用“外腦”，提升內(nèi)力。建立外聘專家?guī)旌蛯＜易稍冎贫鹊耐瑫r(shí)，要向?qū)＜医琛爸恰保μ嵘龑徲?jì)人員自身能力，完善知識結(jié)構(gòu)，吸納中介機(jī)構(gòu)的專家和高校人員一起參與項(xiàng)目的審計(jì)和績效審計(jì)課題研究，培養(yǎng)一支業(yè)務(wù)優(yōu)良、作風(fēng)過硬的審計(jì)隊(duì)伍。

4.著眼宏觀和微觀，全面突出績效內(nèi)容。一是加大政府投資專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的力度，關(guān)注區(qū)域政府投資整體績效。全面掌握本區(qū)政府投資的總體情況，關(guān)注國家宏觀投資政策的落實(shí)和執(zhí)行效果，揭示工程建設(shè)領(lǐng)域突出的、普遍性、傾向性問題，加強(qiáng)對政府投資審計(jì)主動性、宏觀性、整體性的把握。關(guān)注政府投資財(cái)力有分配權(quán)和審批權(quán)的部門對投資財(cái)力分配管理情況、投向結(jié)構(gòu)的總體情況、分布狀況，發(fā)揮政府投資對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)的引導(dǎo)作用，促進(jìn)本級政府完善區(qū)級財(cái)力投資管理辦法和財(cái)政支出績效評價(jià)監(jiān)督的管理辦法。關(guān)注政府建設(shè)監(jiān)管部門管理職能履行情況，揭露因監(jiān)管不力或監(jiān)管滯后，造成損失浪費(fèi)問題，加強(qiáng)對建設(shè)市場的依法管理，從源頭上減少建設(shè)領(lǐng)域的違法違規(guī)和腐敗問題，避免公共財(cái)政資金的損失。關(guān)注政府投資項(xiàng)目的主管部門對政府投資項(xiàng)目的跟蹤管理和檢查情況，檢查其內(nèi)部控制的健全性、監(jiān)督的有效性，促進(jìn)政府投資建設(shè)主管部門不斷完善相關(guān)的管理制度與辦法，減少投資的失控和管理漏洞造成的損失浪費(fèi)。關(guān)注具體負(fù)責(zé)建設(shè)的部門對政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理情況，特別關(guān)注重大決策制度的建立和運(yùn)行，投資決策依據(jù)的科學(xué)性、可行性研究的完整性、投資行為的規(guī)范性，避免項(xiàng)目決策失誤、管理不到位等造成的重復(fù)建設(shè)、無效投資等問題。

二是跟蹤具體項(xiàng)目，深化績效內(nèi)容。跟蹤具體項(xiàng)目，在常規(guī)審計(jì)的基礎(chǔ)上，突出績效審計(jì)的理念和方法，緊緊抓住投資決策、投資管理、資金使用、投資效果四個(gè)環(huán)節(jié)開展績效審計(jì)。

（1）在審查前期立項(xiàng)時(shí)，將投資決策、可行性研究、設(shè)計(jì)管理與項(xiàng)目的“效果性”相結(jié)合。要關(guān)注項(xiàng)目前期投資決策論證的充分性，達(dá)到的投資效果的可行性；在設(shè)計(jì)管理中關(guān)注貫徹節(jié)能降耗，環(huán)境保護(hù)、環(huán)境效益、社會效益的情況，加大對設(shè)計(jì)方案的優(yōu)化選擇的審計(jì)，根據(jù)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境分析多方案比較最終確定最優(yōu)方案。將決策文件規(guī)定的目標(biāo)、可行性研究報(bào)告達(dá)到的效果、建設(shè)資金使用效率作為檢查項(xiàng)目的執(zhí)行效果績效的切入口。

（2）在項(xiàng)目建設(shè)期間，將投資管理、資金使用、項(xiàng)目招投標(biāo)、合同履行、施工技術(shù)的優(yōu)選、造價(jià)結(jié)算與投資的“經(jīng)濟(jì)性”相結(jié)合，關(guān)注招投標(biāo)時(shí)設(shè)計(jì)圖紙是否齊全，有無達(dá)到設(shè)計(jì)深度就進(jìn)行招投標(biāo)，導(dǎo)致日后合同的變更，投資最終難以控制等問題；施工中檢查有無利用新技術(shù)降低造價(jià)的意識，關(guān)注是否提前考慮今后功能水平的變更和提升問題，施工中處理好技術(shù)的先進(jìn)性、功能的完善性、使用上的便捷性和造價(jià)的經(jīng)濟(jì)性關(guān)系。在保證實(shí)現(xiàn)技術(shù)目標(biāo)的前提下厲行節(jié)約，嚴(yán)厲查處單純?yōu)榱藟嚎s工程造價(jià)而使建成后使用成本居高不下的問題。

將投資管理、資金使用、損失浪費(fèi)等與“效率性”相結(jié)合。檢查施工組織設(shè)計(jì)是否體現(xiàn)技術(shù)與效率的結(jié)合，關(guān)注施工的質(zhì)量和投資控制的情況，檢查監(jiān)理和投資咨詢單位的職責(zé)履職情況、從設(shè)計(jì)、施工變更單入手，分析設(shè)計(jì)和施工變更的原因，挖掘設(shè)計(jì)、工程管理中有關(guān)經(jīng)濟(jì)、效率、效益問題，圍繞建設(shè)工期、項(xiàng)目成本、資金管理和工程質(zhì)量，著重分析項(xiàng)目管理中不到位，資金使用不規(guī)范、損失浪費(fèi)等可能影響效率的問題。

（3）項(xiàng)目建成運(yùn)行后，關(guān)注投資實(shí)際效益和效果?？紤]工程中質(zhì)量和功能方面的缺陷，要待使用一段時(shí)間后才能暴露和顯現(xiàn)出來，審計(jì)機(jī)關(guān)要對項(xiàng)目建設(shè)達(dá)到設(shè)計(jì)能力以后開展后評估的審計(jì)，對項(xiàng)目的立項(xiàng)決策、可行性方案的預(yù)測和實(shí)現(xiàn)程度、施工質(zhì)量、建設(shè)管理和效益等進(jìn)行系統(tǒng)評價(jià)。

通過關(guān)注政府投資總體績效和檢查具體項(xiàng)目的績效入手，深化政府投資審計(jì)內(nèi)容，不斷積累經(jīng)驗(yàn)，逐步擴(kuò)大績效審計(jì)的覆蓋面、廣度和深度，以點(diǎn)帶面，更好地發(fā)揮政府投資審計(jì)推動國家良好治理的免疫系統(tǒng)作用。

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