中國(guó)耕地占補(bǔ)平衡政策的成效與局限

摘要1997年至今，我國(guó)耕地占補(bǔ)平衡政策已在全國(guó)范圍實(shí)施了十余年，其政策目標(biāo)也經(jīng)歷了由“耕地占補(bǔ)過(guò)程”的數(shù)量-質(zhì)量-生態(tài)平衡的發(fā)展變化。從耕地占補(bǔ)平衡政策執(zhí)行情況、耕地總量和糧食產(chǎn)量3個(gè)指標(biāo)分別評(píng)價(jià)不同時(shí)期的政策效果。自2001年全國(guó)各?。▍^(qū)、市）從總體上已實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡政策在“數(shù)量平衡”上的要求；但是我國(guó)耕地總量卻持續(xù)下降，補(bǔ)充耕地質(zhì)量無(wú)法得到保障；而且我國(guó)糧食產(chǎn)量與耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量變化情況也有著直接的關(guān)聯(lián)。雖然耕地占補(bǔ)平衡政策在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)和社會(huì)生活等方面發(fā)揮了積極作用，但事實(shí)上，我國(guó)“耕地占補(bǔ)過(guò)程”還存在很多問(wèn)題沒(méi)有從根本上得到解決，暴露出政策效果的局限性，如：“只占不補(bǔ)”、“多占少補(bǔ)”等違法用地現(xiàn)象未根本遏制；“占優(yōu)補(bǔ)劣”進(jìn)一步引發(fā)生態(tài)惡化；“先占后補(bǔ)”繼續(xù)發(fā)酵社會(huì)不公。從公共政策視角，進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)：在政策目標(biāo)上，耕地占補(bǔ)平衡政策過(guò)多地強(qiáng)調(diào)于確保補(bǔ)充耕地與建設(shè)占用耕地的“數(shù)量平衡”，而忽視了耕地占補(bǔ)過(guò)程的“質(zhì)量平衡”和“生態(tài)平衡”等多重目標(biāo)；在政策內(nèi)容設(shè)計(jì)上，耕地占補(bǔ)平衡政策更加偏重于對(duì)“占用耕地”及其補(bǔ)償?shù)囊螅鄙賹?duì)“補(bǔ)充耕地”環(huán)節(jié)的規(guī)范，從而導(dǎo)致我國(guó)耕地質(zhì)量整體水平下降；在政策執(zhí)行中，由于該政策在客觀上增大了耕地供給難度，而地方政府與中央政府博弈目標(biāo)的非一致性導(dǎo)致行政角色偏差。在此基礎(chǔ)上，從政策目標(biāo)、政策內(nèi)容、地方政府的角色轉(zhuǎn)變和公眾參與機(jī)制4個(gè)方面提出改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡政策的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞耕地占補(bǔ)平衡政策；政策分析；政策演變；政策目標(biāo)；政策效果

中圖分類號(hào)F205文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1002-2104（2014）03-0041-06doi：103969/jissn1002-2104201403007

1997年至今，我國(guó)耕地占補(bǔ)平衡政策已歷經(jīng)了十余年的歷史沿革。黨和國(guó)家根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)在不同時(shí)期對(duì)耕地需求的變化情況，對(duì)耕地占補(bǔ)平衡政策進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，也不斷協(xié)調(diào)各項(xiàng)配套政策之間的關(guān)系。

1耕地占補(bǔ)平衡政策效果評(píng)價(jià)

根據(jù)耕地占補(bǔ)平衡政策的幾次重大改革和調(diào)整，將政策演變過(guò)程劃分為3個(gè)階段：數(shù)量平衡政策期（1997-2003年）、數(shù)量-質(zhì)量平衡政策期（2004-2010年）和數(shù)量-質(zhì)量-生態(tài)平衡政策期（2011年至今）。

1.1數(shù)量平衡政策的效果（1997-2003年）

首先，從政策執(zhí)行情況來(lái)看，1998年全國(guó)共有17個(gè)?。▍^(qū)、市）實(shí)現(xiàn)了耕地占補(bǔ)平衡；1999年增加到24個(gè)；2000年底增加到29個(gè)；2001年和2002年全國(guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市）總體上全部實(shí)現(xiàn)建設(shè)占用耕地當(dāng)年占補(bǔ)平衡[1-2]。據(jù)《中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》和《國(guó)土資源公報(bào)》數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，1997-2003年我國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地132.63萬(wàn)hm2，通過(guò)土地整理、復(fù)墾、開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地210.62萬(wàn)hm2。其次，從我國(guó)耕地總量上看，雖然各?。▍^(qū)、市）的耕地占補(bǔ)平衡政策執(zhí)行情況良好，但1997-2003年我國(guó)耕地總量卻持續(xù)下降。根據(jù)《中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》和《國(guó)土資源公報(bào)》數(shù)據(jù)，我國(guó)耕地總量從1997年的19.49億畝下降到2003年的18.51億畝（如圖2所示）。據(jù)歷年《國(guó)土資源公報(bào)》計(jì)算所得，1997-2003年我國(guó)每年耕地凈減少面積分別為13.25萬(wàn)hm2、26.14萬(wàn)hm2、43.67萬(wàn)hm2、127.51萬(wàn)hm2、62.74萬(wàn)hm2、176.66萬(wàn)hm2和257.02萬(wàn)hm2。由此可見(jiàn)，2000年、2002年和2003年的耕地減少問(wèn)題尤為突出。而且，除了占用耕地面積巨大外，圈占的大多是區(qū)位好、土壤肥沃的耕地資源。最后，從糧食產(chǎn)量上看，1997-1999年我國(guó)糧食產(chǎn)量基本保持在50 000萬(wàn)t水平。據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)，從2000年到2003年出現(xiàn)嚴(yán)重的糧食減產(chǎn)，由1998年51 230萬(wàn)t糧食最高產(chǎn)量，下降為2003年43 070萬(wàn)t的糧食最低產(chǎn)量[3]（如圖2所示）。糧食產(chǎn)量下降的主要原因除了干旱等自然因素外，跟非農(nóng)建設(shè)占用耕地導(dǎo)致全國(guó)糧食播種面積減少有著直接的關(guān)聯(lián)。

孫蕊等：中國(guó)耕地占補(bǔ)平衡政策的成效與局限中國(guó)人口·資源與環(huán)境2014年第3期綜上，1997-2003年我國(guó)耕地總量減少、糧食減產(chǎn)的矛盾十分突出，這與經(jīng)濟(jì)建設(shè)需求緊密相關(guān)，但也存在明顯的政策原因。第一，在政策目標(biāo)上，耕地占補(bǔ)平衡政策的首要目標(biāo)是嚴(yán)格限制占用耕地，確保補(bǔ)充耕地與建設(shè)占用耕地的“數(shù)量平衡”，國(guó)土資源部每年發(fā)布的國(guó)土資源公報(bào)中只有對(duì)耕地占補(bǔ)數(shù)量上的統(tǒng)計(jì)；第二，在政策內(nèi)容設(shè)計(jì)上，耕地占補(bǔ)平衡政策更加偏重于對(duì)“占用耕地”及其補(bǔ)償?shù)囊?，但缺少?duì)“補(bǔ)充耕地”的規(guī)范，從而導(dǎo)致大量?jī)?yōu)質(zhì)耕地資源流失，使我國(guó)耕地質(zhì)量水平下降；第三，在政策執(zhí)行中，由于該政策在客觀上增大了耕地供給難度，在比較優(yōu)勢(shì)下耕地價(jià)值突顯，形成了全國(guó)各地多占耕地、獲取利益的機(jī)制；第四，在政策影響上，耕地“占補(bǔ)”原則會(huì)造成耕地后備資源無(wú)限的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，于無(wú)形中擴(kuò)大了盲目的用地需求。

1.2數(shù)量-質(zhì)量平衡政策的效果（2004-2010年）

首先，從政策執(zhí)行情況來(lái)看，全國(guó)各?。▍^(qū)、市）在總體上全部實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡政策的數(shù)量平衡目標(biāo)。由于2009-2010年官方數(shù)據(jù)暫未公布，據(jù)2004-2008年《國(guó)土資源公報(bào)》數(shù)據(jù)計(jì)算所得：2004-2008年我國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地92.22萬(wàn)hm2，通過(guò)土地整理、復(fù)墾、開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地144.47萬(wàn)hm2。從統(tǒng)計(jì)數(shù)字上看，補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量大于非農(nóng)建設(shè)占用耕地?cái)?shù)量，符合耕地占補(bǔ)平衡政策在“耕地?cái)?shù)量”上的“占補(bǔ)平衡”要求其次，從耕地總量上看，2004-2010年我國(guó)耕地總量仍然繼續(xù)下降，由于耕地總量已逐漸逼近18億畝紅線，耕地減少幅度也明顯放緩。從2004年的18.37億畝下降到2009年的18.26億畝

圖4我國(guó)耕地總量和糧食產(chǎn)量變化情況綜上所述，2004-2010年我國(guó)耕地總量仍然呈逐年下降趨勢(shì)，但下降幅度放緩。我國(guó)糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)連續(xù)7年的增長(zhǎng)，這與國(guó)家制定農(nóng)業(yè)政策、增加農(nóng)業(yè)投入和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高有著直接關(guān)系；同時(shí)，耕地占補(bǔ)平衡政策為確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的耕地供給，以及在宏觀新形勢(shì)下所做出的政策調(diào)整也起到至關(guān)重要的作用。第一，在政策內(nèi)容設(shè)計(jì)上，更加側(cè)重補(bǔ)充耕地環(huán)節(jié)，規(guī)定從2009年起，除國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目外，非農(nóng)建設(shè)占用耕地全面實(shí)行“先補(bǔ)后占”、“以補(bǔ)定占”；第二，在政策執(zhí)行上，明確了耕地保護(hù)調(diào)控權(quán)和審批權(quán)在中央政府，耕地保護(hù)責(zé)任和耕地占補(bǔ)平衡政策的執(zhí)行權(quán)在地方政府；進(jìn)一步明確了國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部和其他部委在占補(bǔ)平衡政策執(zhí)行中的分工合作；第三，在政策考核上，把質(zhì)量因素加入到耕地占補(bǔ)平衡的考核指標(biāo)中，按照農(nóng)用地?cái)?shù)量、質(zhì)量實(shí)行等級(jí)折算來(lái)衡量耕地占補(bǔ)平衡政策執(zhí)行情況；第四，在政策配套上，相關(guān)的規(guī)劃綱要、操作政策、監(jiān)管政策和考核政策逐步得到補(bǔ)充，耕地占補(bǔ)平衡政策體系配套已相對(duì)完整。

1.3數(shù)量-質(zhì)量-生態(tài)平衡政策的效果（2011年至今）

2011年至今，耕地占補(bǔ)平衡政策進(jìn)入相對(duì)成熟發(fā)展的階段，并在新形勢(shì)下呈現(xiàn)許多新的特征，如：全國(guó)主體功能區(qū)初步形成、逐步制定差別化的土地政策、耕地開(kāi)發(fā)逐步向土地整理與復(fù)墾轉(zhuǎn)化等。在此期間，我國(guó)耕地?cái)?shù)量變化相對(duì)平穩(wěn)，2011年底耕地保有量為18.247 6億畝[6現(xiàn)階段，我國(guó)耕地占補(bǔ)平衡政策已進(jìn)入“數(shù)量-質(zhì)量-生態(tài)”多重平衡的嶄新階段，相應(yīng)的政策調(diào)整主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，在政策目標(biāo)上，由單一的經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)調(diào)整為經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益等綜合效益的多重目標(biāo)；第二，在政策內(nèi)容設(shè)計(jì)上，在加強(qiáng)“補(bǔ)充耕地”質(zhì)量建設(shè)、管理與監(jiān)督的基礎(chǔ)上，由鼓勵(lì)耕地開(kāi)發(fā)逐步向土地整理、復(fù)墾與綜合整治轉(zhuǎn)化；第三，在政策執(zhí)行上，基于主體功能區(qū)的初步形成，逐步改變目前國(guó)土空間開(kāi)發(fā)秩序混亂和結(jié)構(gòu)不合理的狀況，逐步制定差別化、區(qū)域化的土地政策；第四，在政策考核上，將經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益一并列入政策考核要求。

2耕地占補(bǔ)平衡政策的積極效果

2.1耕地占補(bǔ)平衡政策在一定程度上抑制了耕地減少

從總體上看，耕地占補(bǔ)平衡政策在全國(guó)各行政區(qū)的執(zhí)行情況良好，自2001和2002年全部逐漸實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡。由于耕地占補(bǔ)平衡政策要求“占一補(bǔ)一”的根本原則，經(jīng)歷年《國(guó)土資源公報(bào)》計(jì)算所得，1997-2011年通過(guò)土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)共增加耕地442.73萬(wàn)hm2，實(shí)現(xiàn)了全國(guó)每年補(bǔ)充耕地面積大于建設(shè)占用量。以此為保障，我國(guó)糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)了2004-2012年連續(xù)九年增產(chǎn)。我國(guó)糧食生產(chǎn)能力基本滿足國(guó)內(nèi)糧食需求，這說(shuō)明耕地占補(bǔ)平衡政策確保國(guó)家糧食安全的政策目標(biāo)已基本實(shí)現(xiàn)。

2.2耕地占補(bǔ)平衡政策為我國(guó)科學(xué)用地提供一定的保障

我國(guó)的社會(huì)主義公有制決定了國(guó)家對(duì)土地資源實(shí)行宏觀調(diào)控的管理模式。從這種意義上說(shuō)，耕地占補(bǔ)平衡政策為我國(guó)科學(xué)用地提供一定的保障，對(duì)我國(guó)工業(yè)迅速發(fā)展、國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城鎮(zhèn)化進(jìn)程都起到了一定的促進(jìn)作用。

2.3耕地占補(bǔ)平衡政策調(diào)整土地利用方式，相應(yīng)地帶來(lái)社會(huì)結(jié)構(gòu)的逐步變化耕地占補(bǔ)平衡政策的直接效果是土地類型的改變，即耕地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，或是增加有效耕地面積的“雙向變化過(guò)程”；而政策則要求這個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程是在保持耕地?cái)?shù)量-質(zhì)量平衡狀態(tài)下實(shí)現(xiàn)。與此同時(shí)，耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施也會(huì)給土地使用者的生產(chǎn)方式和生活方式帶來(lái)相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。在此過(guò)程中，被征地農(nóng)民由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，進(jìn)而生活方式、價(jià)值觀念和行為習(xí)慣等都會(huì)隨之逐漸發(fā)生變化。相應(yīng)的，土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化會(huì)在潛移默化中逐漸改變著原有的社會(huì)結(jié)構(gòu)，這是耕地占補(bǔ)平衡政策產(chǎn)生的連帶效應(yīng)。我國(guó)正處于快速的土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展時(shí)期。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1997年我國(guó)總?cè)丝跒?9 449萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)人口比重為31.91%[8]；2012年底我國(guó)總?cè)丝跒?35 404萬(wàn)人，城鎮(zhèn)人口比重為52.57%[7]，我國(guó)已成為發(fā)展中國(guó)家城鎮(zhèn)化速度提升較快的國(guó)家。有專家估計(jì)中國(guó)未來(lái)20年還有3億農(nóng)民進(jìn)城，因此，耕地占補(bǔ)平衡政策將在我國(guó)未來(lái)的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變中繼續(xù)發(fā)揮作用。

2.4耕地占補(bǔ)平衡政策是我國(guó)土地管理上的深刻變革

耕地占補(bǔ)平衡政策對(duì)我國(guó)土地管理的深刻變革體現(xiàn)在政策出臺(tái)、政策執(zhí)行、政策調(diào)整和機(jī)構(gòu)設(shè)置4個(gè)方面。第一，政策出臺(tái)。1997年中央11號(hào)文件首次提出“耕地占補(bǔ)平衡”概念，這成為耕地占補(bǔ)平衡政策的核心文件和起點(diǎn)。值得一提的是，這份文件是由中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)名發(fā)布的，這足以說(shuō)明了這項(xiàng)政策的重要性。1998年《土地管理法》修訂，實(shí)現(xiàn)了耕地占補(bǔ)平衡政策的“立法合法化”；第二，政策執(zhí)行。作為一項(xiàng)實(shí)施時(shí)間較長(zhǎng)的全國(guó)性政策，耕地占補(bǔ)平衡政策執(zhí)行的逐級(jí)傳達(dá)和逐步落實(shí)是一個(gè)十分復(fù)雜的過(guò)程，也是我國(guó)土地管理實(shí)踐的重要探索；第三，政策調(diào)整。耕地占補(bǔ)平衡政策逐步將“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”確立為我國(guó)的基本國(guó)策。中共中央、全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院及各部委制定的一系列規(guī)劃綱要、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和配套政策，將經(jīng)濟(jì)建設(shè)和耕地保護(hù)以“平衡”的關(guān)系確立下來(lái)。在新形勢(shì)下，耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施過(guò)程呈現(xiàn)出許多新特征，政策內(nèi)容也隨之進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，如：“土地資源價(jià)值”的逐步顯現(xiàn)、全面實(shí)行“先補(bǔ)后占”，以及市場(chǎng)化運(yùn)作方式的融入等，都是我國(guó)改革進(jìn)程中在法制、體制和機(jī)制上的偉大嘗試；第四，機(jī)構(gòu)設(shè)置。1998年（即耕地占補(bǔ)平衡政策早期），國(guó)家設(shè)立專門(mén)機(jī)構(gòu)——國(guó)土資源部，這標(biāo)志著我國(guó)土地行政管理工作由“多頭管理”向“專門(mén)機(jī)構(gòu)”的管理提升，為耕地占補(bǔ)平衡政策的順利執(zhí)行提供人力、物力和財(cái)力保障。

2.5耕地占補(bǔ)平衡政策在客觀上影響著人們的土地觀念

20世紀(jì)新中國(guó)成立后直至90年代初期，我國(guó)公眾普遍認(rèn)為“我國(guó)幅員遼闊、地大物博”，相信我們都會(huì)在當(dāng)時(shí)的教科書(shū)中讀到這樣的描述。這種觀念導(dǎo)致了“我國(guó)土地資源無(wú)限”的長(zhǎng)期錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，造成了土地的粗放利用和浪費(fèi)。1997年耕地占補(bǔ)平衡政策的提出逐步將珍惜耕地、保護(hù)耕地、合理利用和開(kāi)發(fā)耕地的“資源理念”深入人心，“耕地價(jià)值”開(kāi)始逐漸被正確認(rèn)識(shí)。并且，政府采取的適應(yīng)時(shí)代要求、行之有效的管理方式和措施，在全社會(huì)逐漸形成“節(jié)約集約用地”的土地文化理念，也滲透到社會(huì)生活的其他領(lǐng)域。

3耕地占補(bǔ)平衡政策效果的局限性

盡管耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施已取得諸多成績(jī)，但其政策效果卻也十分有限，仍然還有很多問(wèn)題沒(méi)有從根本上得到解決，甚至在政策實(shí)施過(guò)程中引發(fā)新問(wèn)題的出現(xiàn)。

3.1“只占不補(bǔ)”、“多占少補(bǔ)”等違法用地現(xiàn)象未根本遏制耕地占補(bǔ)平衡政策明確規(guī)定，非農(nóng)建設(shè)占用耕地必須按照“占多少，墾多少”的原則補(bǔ)充數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀?，不少地方存在著“只占不補(bǔ)”和“多占少補(bǔ)”的弄虛作假的現(xiàn)象。近年來(lái)，我國(guó)違法用地趨勢(shì)體現(xiàn)出兩方面的特征：一方面，一系列的法案和行動(dòng)確有效果，涉案數(shù)量和涉案土地面積整體下降；另一方面卻要值得警惕，現(xiàn)有監(jiān)查系統(tǒng)已遇到瓶頸。盡管2006-2011年我國(guó)違法用地?cái)?shù)量和面積的總量有所下降，但案件總量仍高于6萬(wàn)件，涉及的耕地面積仍不低于1.7萬(wàn)hm2；與此同時(shí)，違法用地立案率的比例卻下降了近10個(gè)百分點(diǎn)，涉及的土地面積又有反彈跡象，說(shuō)明即便在現(xiàn)今如此嚴(yán)苛的監(jiān)測(cè)與審查下，仍有一定數(shù)量、一定比例的違法用地?zé)o法消除，儼然成為頑疾[9]。

3.2“占優(yōu)補(bǔ)劣”進(jìn)一步引發(fā)生態(tài)惡化

在耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施過(guò)程中“占優(yōu)補(bǔ)劣”的現(xiàn)象十分突出?！敖ㄔO(shè)占用耕地”大多為土壤質(zhì)量高、區(qū)位條件好的優(yōu)質(zhì)耕地，而“補(bǔ)充耕地”卻基本上是以前沒(méi)有從事過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，或是產(chǎn)出率較低而被棄耕的土地。一般來(lái)講，“耕地質(zhì)量”包括構(gòu)成耕地的土壤、地形、水文等自然因素，以及農(nóng)業(yè)小氣候、農(nóng)田灌排條件等環(huán)境狀況兩部分[10]?！罢純?yōu)補(bǔ)劣”使生態(tài)環(huán)境損失嚴(yán)重。首先，耕地占補(bǔ)平衡政策本身來(lái)講，其政策目標(biāo)偏重于對(duì)預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益的設(shè)計(jì)，而政策內(nèi)容設(shè)計(jì)中耕地補(bǔ)償機(jī)制局限于經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)暮?jiǎn)單方式，從根本上缺少對(duì)生態(tài)效益的重視；其次，政策執(zhí)行不力造成生態(tài)環(huán)境破壞。一些地方政府為了換取建設(shè)用地指標(biāo)，不惜把管轄區(qū)內(nèi)的林地、牧草地甚至生態(tài)保護(hù)區(qū)用地開(kāi)墾為耕地，引起了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的破壞，使人類付出生態(tài)安全代價(jià)[11]；再次，“占一補(bǔ)一”的原則容易造成“耕地后備資源無(wú)限”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致過(guò)剩的建設(shè)用地需求，無(wú)疑對(duì)環(huán)境承載力造成巨大威脅；最后，近年來(lái)越發(fā)頻繁的氣候危機(jī)和自然災(zāi)害造成大量的耕地?fù)p毀、水土流失和耕地質(zhì)量下降，與土地利用方式有著必然的因果聯(lián)系。

3.3“先占后補(bǔ)”繼續(xù)發(fā)酵社會(huì)不公

在耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施中“先占后補(bǔ)”和“先占卻遲遲不補(bǔ)”的現(xiàn)象也大量存在，這必然會(huì)加劇社會(huì)利益分配不公，從而拉大社會(huì)不公平。耕地占補(bǔ)平衡政策涉及的核心問(wèn)題是國(guó)家對(duì)耕地資源的配置問(wèn)題。我國(guó)的社會(huì)制度和土地制度決定了這絕不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是一個(gè)重大的社會(huì)問(wèn)題。因?yàn)椤案卣佳a(bǔ)”過(guò)程將各種社會(huì)群體和各個(gè)層次的相關(guān)主體聯(lián)系在一起，形成廣泛而復(fù)雜的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。耕地占補(bǔ)平衡政策則作為“網(wǎng)絡(luò)規(guī)則”，對(duì)各種主體進(jìn)行利益調(diào)整。然而，公共政策過(guò)程亦是各種社會(huì)群體的利益博弈過(guò)程，在此過(guò)程中弱勢(shì)群體的利益很容易被吞噬。誠(chéng)然，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平是社會(huì)主義國(guó)家的內(nèi)在要求。我國(guó)政府一直在努力營(yíng)造社會(huì)公平環(huán)境，推行社會(huì)公平制度。土地是人類重要的生產(chǎn)資料，也是被賦予財(cái)富意義的基礎(chǔ)性社會(huì)資源，在社會(huì)公平制度中的作用十分突出。如果耕地資源的“占補(bǔ)平衡”是在缺失社會(huì)公平的條件下實(shí)現(xiàn)，則會(huì)違背政策初衷，導(dǎo)致更為嚴(yán)重的階層問(wèn)題、城鄉(xiāng)差距問(wèn)題等一系列新問(wèn)題的出現(xiàn)，這才是耕地占補(bǔ)平衡政策面臨的最大挑戰(zhàn)。

4對(duì)策建議

縱然耕地占補(bǔ)平衡政策在我國(guó)耕地治理中發(fā)揮著重要的作用，但其存在的諸多問(wèn)題和矛盾卻不可回避，需要我們?cè)谡叩奈磥?lái)走向中予以解決。

4.1實(shí)現(xiàn)多元政策目標(biāo)的協(xié)調(diào)有序是決定耕地占補(bǔ)平衡政策未來(lái)走向的前提條件耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施在實(shí)質(zhì)上不僅對(duì)土地利用方式進(jìn)行調(diào)整，而且直接關(guān)系到社會(huì)成員的利益分配，甚至在一定程度上逐漸影響到社會(huì)結(jié)構(gòu)的關(guān)系變化。因此，要實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，就必須綜合考慮可能的多重社會(huì)平衡關(guān)系，系統(tǒng)構(gòu)建包括“經(jīng)濟(jì)-社會(huì)-生態(tài)-文化”綜合平衡的政策目標(biāo)體系，從綜合效應(yīng)角度出發(fā)，在經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、社會(huì)效應(yīng)、生態(tài)效應(yīng)和文化效應(yīng)之間尋求改革的平衡點(diǎn)。在新形勢(shì)下，我們需要對(duì)原有政策進(jìn)行適時(shí)的、積極的調(diào)整，必須運(yùn)用一系列的有效方法，對(duì)政策目標(biāo)體系進(jìn)行科學(xué)量化，即對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行科學(xué)論證，取代“模糊目標(biāo)”為“清晰目標(biāo)”，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。同時(shí)，將各項(xiàng)政策目標(biāo)分解細(xì)化并下達(dá)至各部門(mén)，在政策執(zhí)行過(guò)程中避免沖突和矛盾的出現(xiàn)。

4.2整和優(yōu)化政策內(nèi)容是完善耕地占補(bǔ)平衡政策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)隨著政策目標(biāo)發(fā)生變化，政策內(nèi)容也應(yīng)該做出適時(shí)的、積極的調(diào)整。我國(guó)耕地占補(bǔ)平衡的相關(guān)配套政策不斷豐富，從本研究所搜集到的國(guó)家政策層面即已經(jīng)形成規(guī)模龐大的政策體系。當(dāng)前，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)新的特征，耕地占補(bǔ)平衡政策本身也應(yīng)做出與時(shí)俱進(jìn)的調(diào)整。一方面，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)耕地社會(huì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值和文化價(jià)值的倡導(dǎo)，樹(shù)立“耕地資源政策價(jià)值”新理念，倡導(dǎo)形成社會(huì)共識(shí)的“節(jié)約集約用地”的文化理念；另一方面，在我國(guó)政策決策水平不斷提高的過(guò)程中，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)耕地占補(bǔ)平衡政策體系配套的整體性設(shè)計(jì)，綜合考慮相應(yīng)的操作政策、考核政策和監(jiān)管政策的協(xié)調(diào)配套。任何政策都不是孤立存在的，而是政策網(wǎng)絡(luò)和系統(tǒng)的有機(jī)組成部分。各項(xiàng)政策在政策體系中的有機(jī)聯(lián)系不只是形式上，而應(yīng)該是內(nèi)在的、本質(zhì)上的聯(lián)系，表現(xiàn)為相互作用，互為補(bǔ)充。

4.3地方政府的角色轉(zhuǎn)變是扭轉(zhuǎn)耕地占補(bǔ)平衡政策執(zhí)行偏差的有效途徑從根本上看，地方政府的執(zhí)行偏差是導(dǎo)致耕地占補(bǔ)平衡政策問(wèn)題的主要原因，這是中央政府與地方政府博弈目標(biāo)的非一致性導(dǎo)致的行政角色偏差，以及缺乏相應(yīng)的約束機(jī)制造成的。與其他政策不同的是，地方政府在耕地占補(bǔ)平衡政策的具體實(shí)施過(guò)程中具備較大的自主性。在權(quán)力控制和利益驅(qū)使之下，地方政府不僅顯得動(dòng)力不足，而且還積極尋找打“擦邊球”的機(jī)會(huì)，使耕地占補(bǔ)過(guò)程成為滋生土地腐敗的溫床。因此，地方政府的角色轉(zhuǎn)變是規(guī)范耕地占補(bǔ)平衡政策施行的有效途徑，即地方政府從以往的“主導(dǎo)者”向“組導(dǎo)者”轉(zhuǎn)變，即真正成為政策執(zhí)行中的“組織者”和“疏導(dǎo)者”。

4.4建立公眾參與機(jī)制是耕地占補(bǔ)平衡政策的必然選擇

耕地占補(bǔ)平衡政策是一項(xiàng)涉及國(guó)計(jì)民生的重要政策，然而，自政策議程起點(diǎn)開(kāi)始，公眾參與就嚴(yán)重不足。與政策制定主體和政策執(zhí)行主體相比，作為政策適用主體的公眾呈高度分散狀態(tài)，這會(huì)造成對(duì)政策構(gòu)成中的基本社會(huì)因素的極大抑制。同時(shí)，現(xiàn)代政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)關(guān)系的特點(diǎn)是“相互依賴”、“互惠共贏”，是以“信任”為基礎(chǔ)的戰(zhàn)略，那么，政府的決策過(guò)程就要主動(dòng)擴(kuò)大公眾參與，積極組織社會(huì)力量獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，逐漸推進(jìn)科學(xué)化、民主化的決策進(jìn)程，接受社會(huì)輿論監(jiān)督。因此，耕地占補(bǔ)平衡政策的調(diào)適，一方面要依賴政府的積極作用；另一方面要完善公眾參與機(jī)制，在相互信任、資源交換的基礎(chǔ)上，才能促進(jìn)政策在制定和執(zhí)行階段的統(tǒng)一，形成均衡網(wǎng)絡(luò)，達(dá)成互惠共贏的理想局面。

（編輯：李琪）

參考文獻(xiàn)（References）

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Key wordscultivated land requisitioncompensation balance policy； policy analysis； policy evolution； policy targets； policy effectiveness

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Key wordscultivated land requisitioncompensation balance policy； policy analysis； policy evolution； policy targets； policy effectiveness

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Key wordscultivated land requisitioncompensation balance policy； policy analysis； policy evolution； policy targets； policy effectiveness