在糾結中前行的網(wǎng)約車改革

王錫鋅

[摘要]網(wǎng)約車新規(guī)所反映出來的種種改革糾結，包括新舊之間、放管之間、統(tǒng)分之間的糾結，表明這一改革將會是一個多階段的重復博弈。新規(guī)不是改革的結束，而是一個新的開始。2016年11月1日，《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》將開始實施，我們會發(fā)現(xiàn)，實踐展開的過程將提出更多的問題，這個過程是一個重要的“政策學習”過程。

[關鍵詞]網(wǎng)約車 改革 政策分析

[中圖分類號]C913 [文獻標識碼]A

改革充滿糾結

2016年7月28日，交通運輸部發(fā)布《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》（以下簡稱網(wǎng)約車新規(guī)）。網(wǎng)約車新規(guī)的靴子落地，標志著政策層面對網(wǎng)約車作為“互聯(lián)網(wǎng)+”這種共享經(jīng)濟模式的一種方向性認同，從而為網(wǎng)約車到底是合法還是違法的利益博弈做了一個小結。然而，網(wǎng)約車新規(guī)的出臺，并不是對網(wǎng)約車政策討論的結束；恰恰相反，在網(wǎng)約車獲得合法性承認之后，如何選擇有效率的、公平的監(jiān)管，必然成為新的政策分析的開始。

這正是我們在網(wǎng)約車新政出臺后所看到的。就在新政出臺之后。法律界、經(jīng)濟學界和政策分析專家已經(jīng)就這一新規(guī)展開了更為密集和激烈的討論。

這一波新的有關網(wǎng)約車政策分析的討論，首先高度肯定了新政對網(wǎng)約車合法性的認同。不過，在這一共同認知之外。人們對網(wǎng)約車新政所選擇的政策工具、監(jiān)管方式以及在此背后的動機，表示出很大的失望和質(zhì)疑。集中表現(xiàn)為幾個方面：第一，將網(wǎng)約車納入出租汽車范疇而選擇監(jiān)管政策，這到底是擁抱“互聯(lián)網(wǎng)+”時代共享經(jīng)濟的改革，還是一種代表傳統(tǒng)既得利益的“規(guī)制俘獲”（regulatoIy CaptuIe）？第二，采用經(jīng)營許可證、運輸證、網(wǎng)約車駕駛證等“三證”管理的許可模式對網(wǎng)約車進行規(guī)制是否必要？這與政府正在推進的簡政放權系統(tǒng)性改革的方向是否一致？第三，網(wǎng)約車作為城市交通運輸系統(tǒng)的新內(nèi)容。是中央事權的范圍還是地方性事務？與此相關的，對網(wǎng)約車的管理，到底應當由中央進行“頂層設計”還是應當由地方根據(jù)不同需要而進行在地化的管理？

應當說，對新政的討論和質(zhì)疑，并非意味著對一項剛剛出臺的政策的顛覆與否定。從政策制定過程看，這其實是一種正?，F(xiàn)象。任何一項公共政策制定都牽涉方方面面的利益和與此相關的方案選擇，因此政策制定過程并非一次性博弈，而是階段性的重復博弈過程，構成一種“政策圓環(huán)”（poliCyCyCling）。對已有的政策進行評估，通過政策的具體落實和實施進一步評估其有效性和效益，從而進行政策調(diào)整，構成政策制定的圓環(huán)。因此，這樣的政策討論，不應被當做“馬后炮”，而是新的政策改進的開始。

政策分析所指出的“政策圓環(huán)”，意味著所有的政策制定都只是間斷性的而非一勞永逸。這就是說。政策的制定很難一步到位。其原因有很多方面，主要可歸納為兩類：其一是技術和策略性的，例如信息短缺、規(guī)制工具陳舊、路徑依賴等；其二是立場性的，例如如何處理改革中現(xiàn)有利益格局與新興利益的關系。如何配置各方主體的權責利等。因為這些現(xiàn)實問題的存在，改革中的政策制定往往充滿糾結。

新與舊的糾結

網(wǎng)約車行政的改革首先面臨如何對待新興的網(wǎng)約車與現(xiàn)有的出租車之間的利益競爭。這當然不是一個簡單的選A還是選B的問題。傳統(tǒng)的出租車管理體制涉及到地方政府、出租車公司、出租車司機、地方管理部門等主體的利益。這些利益在長期的過程中已經(jīng)存在。網(wǎng)約車所具有的技術優(yōu)勢和模式優(yōu)勢，使現(xiàn)有利益格局面臨崩潰。

一種理想化的政策方案是徹底放開網(wǎng)約車，使兩者進行競爭。然而這種政策選擇的結果必然是對傳統(tǒng)利益格局產(chǎn)生即刻的、顛覆性的影響。而這種基于競爭效用的改革方案可能面臨巨大的社會和地方政治層面的風險。僅舉一例：數(shù)據(jù)顯示。目前全國共有出租車駕駛員約260萬人，如果全面放開網(wǎng)約車，這260萬人面對網(wǎng)約車的競爭成本優(yōu)勢。將陷入巨大困境?；蛟S我們可以爭辯：這些人可以去開網(wǎng)約車。但不幸的是，這些出租車司機絕大多數(shù)并不具備擁有私家車的經(jīng)濟能力。從而也未必能失之東隅而收之桑榆。從政策影響評估看，新與舊的利益如何平衡，是政策制定者面臨的巨大糾結。

在這一問題上，需要謹慎考慮如何超越新與舊的零和博弈困境。網(wǎng)約車新規(guī)在這一方面的處理是承認網(wǎng)約車的合法性，但將網(wǎng)約車納入出租車進行管理，對網(wǎng)約車采用類似出租車管理的許可模式。同時，對出租車管理，新規(guī)也提出要改革原有的出租車管理體制，比如對出租車特許經(jīng)營權無償獲得，但必須規(guī)定期限等。這種貌似“各打五十大板”的方案選擇，反映出政策妥協(xié)，其背后主要是考慮如何權衡新與舊之間的利益緊張。應該說，這種妥協(xié)并不能產(chǎn)生理想的政策方案，但放在給定的時空和現(xiàn)實背景中，我們也不應簡單否定這種利益妥協(xié)的努力。

放與管的糾結

在承認網(wǎng)約車合法性地位的前提下，新政對網(wǎng)約車的監(jiān)管采用了“三證”管理，即對于網(wǎng)約車的線下服務，網(wǎng)約車平臺要根據(jù)經(jīng)營區(qū)域向相應的出租車行政主管部門申請經(jīng)營許可證；網(wǎng)約車駕駛員需要申請網(wǎng)約車駕駛員證；從事網(wǎng)約車業(yè)務的車輛需要申請網(wǎng)約車運輸證?！叭C”管理模式迅速收獲嗆聲一片。

對于“三證”管理模式的批評歸納起來主要有：對許可證管理的迷信；背離了簡政放權和減少市場準入監(jiān)管的大方向；增加監(jiān)管成本；違背“互聯(lián)網(wǎng)+”經(jīng)濟模式的規(guī)律等。這些批評者主張“三證”管理并無必要，應當通過“政府管平臺、平臺管實際和車輛”的分散化監(jiān)管模式來進行網(wǎng)約車的管理。

應當承認，這些政策批評無論在改革的方向?qū)用孢€是在管理的技術層面，都具有相當?shù)暮侠硇??；氐角懊嫠f的政策制定過程的“圓環(huán)”，我們應當將目前的監(jiān)管模式和策略選擇，僅僅當做一個“過渡性”的權宜之計。未來的網(wǎng)約車改革2.0版本，應當將監(jiān)管模式的優(yōu)化作為核心的政策議題。

但在當下，這種“三證”管理其實反映出政策制定中的手段選擇的糾結。對于網(wǎng)約車，指導性原則到底是放還是管？技術上，放到何種程度？這些問題的處理也涉及到很多方面的因素考量及權衡。如前文所說。一個重要的考量其實是立場性的。也就是說，立場決定了策略。既然對傳統(tǒng)出租車和網(wǎng)約車選擇了妥協(xié)性方案，那么在監(jiān)管方案上自然要加以體現(xiàn)，不可能全面放開。另外，政府監(jiān)管的路徑依賴也是一個必須承認的現(xiàn)實問題。在技術層面，政府監(jiān)管部門還遠遠沒有適應互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的新挑戰(zhàn)，其結果是在監(jiān)管技術上仍然限于用傳統(tǒng)的監(jiān)管技術來應對新問題。這一情形不僅反映在我們看到的網(wǎng)約車行政的監(jiān)管模式和手段中。其實早已存在于對互聯(lián)網(wǎng)言論和傳播的監(jiān)管、對諸如淘寶等B2C平臺交易模式的監(jiān)管以及新興的P2P交易模式的監(jiān)管。簡單地說，政府監(jiān)管部門新的監(jiān)管技術和手段的能力不足，強化了其路徑依賴的偏好。在某種意義上，網(wǎng)約車改革不僅要改革出租車管理體制?；蛟S更根本的是再一次提醒我們政府管理技術創(chuàng)新和能力建設的緊迫性及重要性。

統(tǒng)與分的糾結

在網(wǎng)約車政策制定的過程中，還面臨著統(tǒng)與分的糾結。就是說，這一政策如何處理政策和管理的統(tǒng)一性與不同城市和地方的多樣性之間的關系？政策應更多體現(xiàn)在中央層面的規(guī)定，還是放權地方，讓地方根據(jù)自身情況和需要進行地方性的試驗？

自2015年以來，法律和經(jīng)濟學界的諸多專家都提議，應當由地方先行出臺改革方案。對網(wǎng)約車管理進行地方化的試驗。經(jīng)濟學家周其仁教授一直強調(diào)，網(wǎng)約車問題屬于城市管理方面的問題。是一個地方性事務。應當由城市來進行管理。這種觀點在學界具有相當?shù)钠毡樾?。網(wǎng)約車新規(guī)似乎在一定程度上考慮了這種意見，在多處規(guī)范中體現(xiàn)了放權于地方的思路，并且網(wǎng)約車新規(guī)第40條明確規(guī)定，地方可根據(jù)本辦法結合本地實際制定具體實施細則。

基于此，一些學者已經(jīng)指出，已有的網(wǎng)約車新規(guī)，需要依賴地方性的具體規(guī)定而得以有效的落地。落地，就要接地氣，就要根據(jù)不同地方的情況而進行差別化的、在地化的管理。毫無疑問?？紤]到中國2800多個縣、區(qū)巨大的地域差異性，任何一項政策的落地，都必須給地方留出必要的空間，從而吸納、消化地方性需求。網(wǎng)約車新規(guī)在這方面的規(guī)定，留出了一定的“地方余量”，有助于接下來的政策實施階段地方在政策學習和實踐基礎上進行相應的政策微調(diào)。

但是，相關的擔憂也是有道理的。放權于地方的效果，取決于地方政府在整個行政系統(tǒng)中的地位、角色、目標追求，以及地方政府的規(guī)制能力和規(guī)制資源、技術的限制等因素。舉例來說，由于地方政府更多考慮本地和短期的利益和政績，地方權力的行使有可能與中央設定的方向貌合神離。網(wǎng)約車新規(guī)規(guī)定城市人民政府認為有必要“對網(wǎng)約車實行政府指導價”時，可以限制市場調(diào)節(jié)的作用。這一規(guī)定賦于城市政府非常寬泛的政策裁量權，但這種權力是否會被濫用，是否會被用于政府干預市場的“尚方寶劍”？這些擔憂反映了長期以來對地方性政府管理能力和視野的不信任，但卻不無道理。就算撇開地方政府管理路徑依賴的問題不說，一個更重要的擔憂是，地方政府的監(jiān)管部門是否具有足夠的能力和技術手段以實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+”時代有效的監(jiān)管和執(zhí)法？

不難看出，面對新的情況，統(tǒng)還是分，這依然是個問題。這一問題在基于淘寶等平臺的管理中，其實早已出現(xiàn)，但遠沒有得到解決。比如，淘寶的注冊地在杭州，但基于平臺的交易主體遍布全世界，所以，就算由地方來管理，應當由哪個地方的政府部門來管理？如何進行遠程管理？由于在實際的監(jiān)管能力和信息采集處理方面，地方監(jiān)管部門并不具有“在場優(yōu)勢”。相反由于缺乏相應的資源和手段，地方往往處于劣勢，所以實踐中也存在另一種吁求，那就是應當由中央的監(jiān)管部門對基于平臺的交易進行統(tǒng)一的監(jiān)管和管理。在實踐中，已經(jīng)有了一些嘗試。如質(zhì)檢總局在杭州設立了機構對網(wǎng)購商品質(zhì)量進行監(jiān)督和執(zhí)法協(xié)調(diào)；正在制定中的《電子商務法》也在考慮是否需要將統(tǒng)一監(jiān)管模式作為一個重要的政策選項。

因此。雖然在憲政和整體的公共治理語境中，放權于地方是一個非常重要的趨勢和改革方向，但對互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的管理而言，管理地方化以及由此帶來的管理碎片化，其實人為割裂了互聯(lián)網(wǎng)的空間開放和統(tǒng)一性，背離了互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的跨地域性這一重要特征。管理地方化不利于共享經(jīng)濟的發(fā)展，也超出現(xiàn)階段地方管理的權能。例如，新規(guī)規(guī)定網(wǎng)約車車輛要獲得縣級出租車管理部門的運輸許可，那么，獲得A市許可后，可否在B市營業(yè)？同理，網(wǎng)約車司機獲得駕駛許可后，可否異地駕駛網(wǎng)約車？既然現(xiàn)在已放權縣級政府的部門來頒發(fā)許可，那么按照誰許可，誰監(jiān)管的原則，恐怕獲得許可的車輛和司機就只能在本地營業(yè)。否則許可部門實際上將很難進行跨管轄區(qū)域的監(jiān)管和執(zhí)法。地方化的管理以地域管轄權為基礎，而這與互聯(lián)網(wǎng)的空間開放性是無法匹配的。

超越監(jiān)管統(tǒng)與分的糾結。需要充分認識到互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟的特點而設計新的監(jiān)管模式。將過去那種縱向的統(tǒng)與分的兩分法思維，轉(zhuǎn)化為橫向的政府——平臺結合思維，這實際上是一種橫向的合作監(jiān)管模式。這就是監(jiān)管部門與網(wǎng)絡平臺合作。對新業(yè)態(tài)領域的問題進行合作治理。網(wǎng)約車新規(guī)體現(xiàn)了“政府管平臺，平臺管車輛和駕駛員”的思路，但在具體規(guī)定層面，仍存在比較大的不足，表現(xiàn)為多級政府都要管平臺，而平臺管車輛和駕駛員的權與責并不清楚。在未來政策調(diào)整中，應當將設立統(tǒng)一監(jiān)管機構作為唯一的一個政策選項，由統(tǒng)一的監(jiān)管機構依托互聯(lián)網(wǎng)平臺公司對車輛和人員進行管理。

網(wǎng)約車新規(guī)所反映出來的種種改革糾結，表明這一改革將會是一個多階段的重復博弈。新規(guī)不是改革的結束，而是一個新的開始。11月1日。網(wǎng)約車新規(guī)將開始實施，我們將會發(fā)現(xiàn)，實踐展開的過程將提出更多的問題，這個過程是一個重要的“政策學習”（poliCyleamjng）過程。在學習中進一步感知糾結，化解糾結，不斷調(diào)整，但一路向前，這是我們對網(wǎng)約車改革的期待。也是對“互聯(lián)網(wǎng)+”時代所有公共政策制定過程的期待。

（作者為北京大學法學院教授、博導）