高質(zhì)量提案對國際海事組織立法的影響力

姜波

【摘 要】 以《拆船公約》制定過程中各國以及相關(guān)國際組織向海洋環(huán)境保護(hù)委員會（MEPC）提交的與拆船相關(guān)的提案為例，對提案進(jìn)行分類，比較不同類型提案的影響力，得出報(bào)告型提案影響力最大且屬于高質(zhì)量提案。通過分析高質(zhì)量提案的形成過程，對提案的產(chǎn)生機(jī)制進(jìn)行討論，為我國在以后的國際海事立法中提出高質(zhì)量的提案提供參考。

【關(guān)鍵詞】 國際海事組織；提案；拆船公約

國際海事組織（IMO）制定和修改的航運(yùn)公約和規(guī)則，是通過在有關(guān)專業(yè)委員會上由成員國和國際組織的討論并最后提交大會通過完成的，因此，討論的過程也是規(guī)章的實(shí)質(zhì)制定過程。討論大致分為兩種形式：提交文字提案（報(bào)告）和會上口頭陳述（辯論）。通常后者以前者為依據(jù)，同時(shí)，每次討論又會成為下一次會議提案的基礎(chǔ)，從而推進(jìn)討論直至達(dá)到最終結(jié)果。提案既是各方表達(dá)立場的主要形式，也是構(gòu)成國際規(guī)則的原始素材。

提案分析可從量和質(zhì)兩個(gè)方面進(jìn)行。針對一個(gè)議程，并不是每個(gè)成員國或參會方都需提交提案，一個(gè)國家也可以提出數(shù)個(gè)提案，這是一種自主行為，因此，提案的量反映了各方對議程的參與態(tài)度。提案的質(zhì)，即提案的內(nèi)容構(gòu)成，是提案分類的根據(jù)。IMO對提案的格式及其與目標(biāo)的關(guān)聯(lián)性有基本要求，但提案之間仍存在較大差距。

1 提案的分類

根據(jù)統(tǒng)計(jì)，就拆船問題向海洋環(huán)境保護(hù)委員會（MEPC）第42～65屆會議提交的提案共計(jì)192份（某國以某一工作組或通信組主席/協(xié)調(diào)人身份向會議提交的文件除外）。通過分析發(fā)現(xiàn)，所有這些提案大致可分為4類：（1）報(bào)告型提案，即提案的提出以研究報(bào)告為支撐，通常該類提案的附則中帶有研究報(bào)告或者研究報(bào)告的概要，能對某一問題提出系統(tǒng)的解決方案或者解決該問題的思路以及計(jì)劃；（2）一般型提案，即某一國家或組織為了表達(dá)自己對某一問題的立場和利益訴求，向IMO會議提交的書面建議，該類提案通常是提交者就某一問題的某一方面或某些方面提出意見和建議；（3）信息型提案，即某一國家或組織經(jīng)IMO會議要求或者自愿向IMO會議提交的資料，該類提案通過提供信息資料有助于IMO會議對某一問題或者實(shí)際情況的理解和認(rèn)識，但提交者本身不對這一問題提出具體的意見或者建議；（4）評論型提案，即在其他國家或者組織提出提案之后，為了表達(dá)自己的立場和利益訴求對其他提案提出的評論，該類提案可能是對其他提案的補(bǔ)充，也可能是表達(dá)對其他提案立場的贊成或者不滿從而提出的修改意見。按照上述提案分類方法，與拆船問題有關(guān)的192份提案中，報(bào)告型提案22個(gè)，一般型提案82個(gè)，信息型提案29個(gè)，評論型提案59個(gè)。

2 不同類型提案的影響力比較

除了以上的類別差異以外，不同的提案所涉及的問題、背景、根據(jù)以及深度和廣度，甚至于措辭、問題提出的方式等都會有很大的不同。所有這些因素構(gòu)成提案的“影響力”，并因提案的不同而存在較大差別。

IMO為了在會議上更方便地審議各個(gè)代表團(tuán)的提案，對提案的格式和內(nèi)容均有一定的要求。根據(jù)《海上安全委員會和海洋環(huán)境保護(hù)委員會及其下屬機(jī)構(gòu)的組織和工作方法導(dǎo)則》中第6條“文件的準(zhǔn)備”，所有文件應(yīng)含有摘要（見表1），并包含相應(yīng)的信息。提案作為“IMO文件”的一種，均需含有按表1要求的摘要。

各國及相關(guān)組織就拆船問題向MEPC第42～65屆會議提交的提案中基本都含有表1所示格式的摘要，由此可以反映出某一提案出現(xiàn)在其他提案摘要的“相關(guān)文件”中次數(shù)的多少體現(xiàn)了其影響力的大小。

統(tǒng)計(jì)顯示，在其他提案摘要的“相關(guān)文件”中，22個(gè)報(bào)告型提案出現(xiàn)76次，每個(gè)報(bào)告型提案平均出現(xiàn)3.45次；82個(gè)一般型提案出現(xiàn)57次，每個(gè)一般型提案平均出現(xiàn)0.70次；29個(gè)信息型提案出現(xiàn)16次，每個(gè)信息型提案平均出現(xiàn)0.55次；59個(gè)評論型提案出現(xiàn)23次，每個(gè)評論型提案平均出現(xiàn)0.39次。從統(tǒng)計(jì)結(jié)果可以看出，在4種類型的提案中報(bào)告型提案的影響力最大，評論型提案的影響力最小。

3 報(bào)告型提案

3.1 影響力

經(jīng)過研究192份提案發(fā)現(xiàn)：報(bào)告型提案是《2009年香港國際船舶安全和無害化拆船公約》（簡稱《拆船公約》）及其導(dǎo)則制定的引領(lǐng)者，提出了《拆船公約》及其導(dǎo)則的基本框架和基本內(nèi)容。例如，挪威代表團(tuán)在MEPC第43屆會議提交的提案中，正式將拆船問題引入IMO；同時(shí)，挪威代表團(tuán)在MEPC第54屆會議提交的提案中，提出了《拆船公約》的框架草案；日本和德國代表團(tuán)在MEPC第55屆會議提交的聯(lián)合提案中，給出了《有害材料清單制定導(dǎo)則》的草案。

3.2 產(chǎn)生過程

挪威代表團(tuán)在MEPC第43屆會議上提交的提案為報(bào)告型提案，本文以該提案為例，探究報(bào)告型提案的產(chǎn)生過程。

20世紀(jì)末，隨著人們越來越關(guān)注拆船活動(dòng)所帶來的環(huán)境和人員安全問題，挪威環(huán)境部和挪威船東協(xié)會（NSA）啟動(dòng)了一個(gè)研究拆船問題的項(xiàng)目，并以提出一個(gè)更好的國際框架來有效解決與拆船有關(guān)的人類安全和環(huán)境后果為目標(biāo)。該項(xiàng)目具體由挪威船級社（DNV）操作，并于1998年10月21日發(fā)布了第一份報(bào)告，報(bào)告名稱為《船舶退役――趨勢、環(huán)境保護(hù)和拆船實(shí)例》，主要解決以下幾個(gè)問題：（1）船舶報(bào)廢拆解的數(shù)量；（2）報(bào)廢拆解船舶的船旗國分布；（3）世界范圍內(nèi)拆船活動(dòng)的分布；（4）評估船舶報(bào)廢時(shí)的船齡；（5）船上有害物質(zhì)的種類和數(shù)量；（6）特大型油船的案例學(xué)習(xí)；（7）評估拆船活動(dòng)產(chǎn)生的潛在有害物質(zhì)；（8）拆船廠的有害物質(zhì)接收設(shè)施；（9）未來就拆船問題需要采取的行動(dòng)。以DNV的報(bào)告為基礎(chǔ)，挪威代表團(tuán)于1999年2月12日向MEPC第43屆會議提交了提案，將拆船問題正式引入IMO。該提案產(chǎn)生過程：對于全球關(guān)注的海事問題，由與該問題利益相關(guān)的政府部門和社會組織聯(lián)合發(fā)起一個(gè)研究和解決該問題的項(xiàng)目，出資聘請專業(yè)的技術(shù)機(jī)構(gòu)來具體負(fù)責(zé)，專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)經(jīng)過調(diào)研形成報(bào)告，并由該國以研究報(bào)告為基礎(chǔ)提出提案。

4 結(jié) 語

我國作為造船大國、海員大國、航運(yùn)大國和拆船大國，相關(guān)海事公約或規(guī)則的制定或修改對我國海運(yùn)業(yè)造成極大的影響。我國作為IMO的A類理事國，同時(shí)又是發(fā)展中國家，如何在IMO公約或規(guī)則制定和修改中維護(hù)自身利益，如何充分發(fā)揮IMO A類理事國的作用，如何增強(qiáng)在IMO的話語權(quán)和影響力，首先要做的是向IMO各級會議提交高質(zhì)量的提案，這也是最直接、最有效的一步。

高質(zhì)量的提案能在公約或法規(guī)制定或修改過程中起引領(lǐng)作用，并在調(diào)研、實(shí)驗(yàn)報(bào)告基礎(chǔ)上提出提案。從報(bào)告型提案的定義及其影響力來看，報(bào)告型提案屬于高質(zhì)量的提案。如何提出高質(zhì)量的提案，通過分析挪威代表團(tuán)的報(bào)告型提案的產(chǎn)生過程可以發(fā)現(xiàn)，有效協(xié)調(diào)政府海事主管部門、行業(yè)協(xié)會和專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)三者在IMO立法工作中的關(guān)系是提出高質(zhì)量提案的關(guān)鍵。在IMO立法工作中，政府海事主管部門只需起引導(dǎo)、輔助作用，相關(guān)行業(yè)協(xié)會應(yīng)起主導(dǎo)作用，即一些行業(yè)協(xié)會作為IMO立法的利益相關(guān)者，為了維護(hù)本行業(yè)的利益，針對IMO出現(xiàn)的一些新問題，相關(guān)行業(yè)協(xié)會針對這些問題發(fā)起一些研究項(xiàng)目，相關(guān)政府部門根據(jù)具體情況對這些研究項(xiàng)目給予一定的資金支持。作為IMO立法工作中的技術(shù)支持角色，相關(guān)專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)（船級社、研究機(jī)構(gòu)和高校）應(yīng)具體承辦行業(yè)協(xié)會、相關(guān)政府部門的研究項(xiàng)目。政府海事主管部門根據(jù)相關(guān)技術(shù)機(jī)構(gòu)的研究報(bào)告，與相關(guān)行業(yè)協(xié)會協(xié)商后向IMO相關(guān)委員會提出提案。