地方債 能告別“野蠻生長(zhǎng)”嗎?

楊亮

5月下旬，財(cái)政部發(fā)布通知，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，2014年上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島等10省市將試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還。針對(duì)備受關(guān)注的地方政府債務(wù)問(wèn)題，試點(diǎn)對(duì)于建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制有何意義？如何做到風(fēng)險(xiǎn)可控？就此，記者采訪(fǎng)了有關(guān)專(zhuān)家。

地方債“野蠻生長(zhǎng)”，試點(diǎn)有望“破冰”

實(shí)際上，關(guān)于是否允許地方政府舉債的爭(zhēng)論在市場(chǎng)中長(zhǎng)期存在，焦點(diǎn)就在于風(fēng)險(xiǎn)防范。

2007年之后，是地方債規(guī)模極速膨脹的時(shí)期，地方債從不足5萬(wàn)億元躍升至2013年年末的17.89萬(wàn)億元。地方政府出于政績(jī)的沖動(dòng)，盲目大肆舉債，并且“管借不管還”的現(xiàn)象，在局部區(qū)域大量存在?！暗胤絺б馍L(zhǎng)的膨脹趨勢(shì)引人擔(dān)憂(yōu)。今年，約有2.4萬(wàn)億元地方債到期。隨著還債期限的逼近，目前無(wú)論哪一級(jí)地方政府，集中還款風(fēng)險(xiǎn)都是一觸即發(fā)。”國(guó)家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)部主任祝寶良表示。

“而本次試點(diǎn)辦法的出臺(tái)，將從一定程度上緩解地方融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)，把債務(wù)后延，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)?！必?cái)政部財(cái)科所副所長(zhǎng)白景明告訴記者，《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《試點(diǎn)辦法》）明確，自發(fā)自還試點(diǎn)地區(qū)要在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織本地區(qū)政府債券發(fā)行、支付利息和償還本金的機(jī)制?！暗胤秸畟园l(fā)自還，有利于地方政府根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況募集資金，并做出償債規(guī)劃和安排?！卑拙懊髦赋觯倭酥醒胴?cái)政的“保駕”，地方政府成為債券的真正債務(wù)人，資金的責(zé)任主體和使用主體更加明確。“這也意味著，地方政府在獲得更大自主權(quán)的同時(shí)，也要相應(yīng)地承擔(dān)更多的責(zé)任?！卑拙懊髡f(shuō)。

祝寶良則認(rèn)為，試點(diǎn)可以緩解融資平臺(tái)政企不分造成的融資成本高企和期限錯(cuò)配，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

控制風(fēng)險(xiǎn)，納入預(yù)算管理

“當(dāng)前，我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化加快和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高峰期，資金需求很大。在確保風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下，地方政府適當(dāng)舉債籌措資金是合理的?！敝醒胴?cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君表示。

“地方債的改革，對(duì)于當(dāng)前中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革具有非常積極的意義?！卑拙懊髦赋?，由于GDP增速放緩，各地方的財(cái)政收入增長(zhǎng)不容樂(lè)觀，要幫助地方擺脫“錢(qián)緊”的窘境和對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)，地方債肩負(fù)的責(zé)任重大?！昂翢o(wú)疑問(wèn)，試點(diǎn)將有助于各試點(diǎn)地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但須防范可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)?！卑拙懊髡f(shuō)，《試點(diǎn)辦法》對(duì)發(fā)行規(guī)模、期限結(jié)構(gòu)、利率水平都有嚴(yán)格的規(guī)定，這在相當(dāng)程度上降低了發(fā)債的風(fēng)險(xiǎn)。

王雍君指出，從今年的預(yù)算報(bào)告，到日前國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見(jiàn)》，都釋放出一個(gè)明確的信號(hào)：進(jìn)一步深化地方管理體制改革。其中一個(gè)主要內(nèi)容，是對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額控制，分類(lèi)納入預(yù)算管理。對(duì)此，《試點(diǎn)辦法》第三條明確規(guī)定，試點(diǎn)地區(qū)發(fā)行政府債券實(shí)行年度發(fā)行額管理，2014年度發(fā)債規(guī)模限額當(dāng)年有效，不得結(jié)轉(zhuǎn)下年?！爸贫冉∪?、信息披露充分，投資者在購(gòu)買(mǎi)債券時(shí)就有了參考依據(jù)，這些舉措相當(dāng)于開(kāi)明渠、堵暗道，有利于有效控制地方債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)地方政府信息公開(kāi)?！蓖跤壕J(rèn)為，通過(guò)地方政府來(lái)舉債，而不是通過(guò)融資平臺(tái)舉債，這是將地方政府債務(wù)分類(lèi)納入預(yù)算的開(kāi)端。

走向透明和市場(chǎng)化

為化解政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)，中央早已開(kāi)始探索地方政府發(fā)債之路。

2009年，中央決定由財(cái)政部代地方政府發(fā)行2000億元的地方政府債券。2011年，中央試點(diǎn)四省市自行發(fā)債，2013年則擴(kuò)大到六省市。不過(guò)，此前地方政府試點(diǎn)自行發(fā)債，均由財(cái)政部代辦還本付息，但今年試點(diǎn)的10省市則強(qiáng)調(diào)自發(fā)自還，即試點(diǎn)地區(qū)在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織本地區(qū)政府債券發(fā)行、支付利息和償還本金，并引入市場(chǎng)信用評(píng)級(jí)。

“自發(fā)自還意味著地方財(cái)政與中央財(cái)政進(jìn)行了切割。此前無(wú)論是地方平臺(tái)模式，還是中央代發(fā)地方債，地方政府債務(wù)都隱含了中央信用?！卑拙懊髡J(rèn)為，“最后兜底人”的消失，會(huì)迫使地方政府進(jìn)行審慎的債務(wù)擴(kuò)張，防止債務(wù)失控。復(fù)旦大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心主任張軍認(rèn)為，地方政府自主發(fā)債的最大好處是走向透明，建立自我約束的融資體制，這對(duì)中國(guó)資本市場(chǎng)也是一大利好。白景明認(rèn)為，這次類(lèi)似西方市政債的“自發(fā)自還”型地方債，充分表現(xiàn)出中央的財(cái)政政策，尤其在地方債改革上“疏堵結(jié)合”的思路。

“改革的目的，一方面，在于把地方的隱形債務(wù)逐步地顯性化，減少地方政府通過(guò)隱形擔(dān)保產(chǎn)生的一系列不規(guī)范融資的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，從成熟的市政債市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，成熟的信用評(píng)級(jí)市場(chǎng)對(duì)于規(guī)范政府債權(quán)性融資行為比中央政府的直接監(jiān)督和管理更加有效?！卑拙懊髦赋?。